3 Soningskøstatus, prognoser og tiltak

3.1 Innledning

Hovedutfordringen for kriminalomsorgen er å nedbygge soningskøen, bedre innholdet i soningen og ha en tilfredsstillende balanse mellom behov og kapasitet for å hindre ny kødannelse. Regjeringen har fra 2006 satset betydelig på kriminalomsorgen for å gjøre etaten i stand til å møte disse utfordringene. Innledningsvis vil departementet gi en kort redegjørelse for den generelle styrkingen av kriminalomsorgen som har skjedd i 2006–2007.

Regjeringen ønsker en aktiv og helhetlig bekjempelse av kriminalitet og styrket derfor i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005–2006) justissektoren med 129 millioner kroner. Av dette fikk kriminalomsorgen 33,6 millioner.

Etter forslag i St.prp. nr. 66 (2005–2006), jf. Inst.S. nr. 205 (2005–2006) bevilget Stortinget midler til 150 plasser ved Bjørgvin og Bruvoll fengsler som et midlertidig køtiltak.

Totalt ble det vedtatt å opprette 248 nye fengselsplasser i 2006. Videre ble det i 2006 bevilget om lag 160 millioner kroner til bl.a. opprettelse av nye plasser, økt bemanning ved friomsorgskontorene, styrking av den fysiske sikkerheten ved Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt, ekstraordinært vedlikehold ved Ullersmo fengsel, økt klasseopptak ved KRUS, samt styrking av andre departementers bevilgninger til tilbud for domfelte/innsatte. Bevilgningene til opplæring, bibliotektjenester og helsetjenester for innsatte er økt med til sammen ca. 55 millioner kroner i 2006. Dette er fordelt med 24,45 millioner kroner på Kunnskapsdepartementets budsjett, 7,6 millioner kroner på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett, 3,25 millioner kroner på Kultur- og kirkedepartementets budsjett og 20 millioner kroner på Fornyings- og administrasjonsdepartementets budsjett (startbevilgning Halden fengsel).

I St.prp. nr. 1 (2006–2007) har regjeringen videreført denne satsingen. Samlet økes bevilgningene knyttet til kriminalomsorgen med om lag 290 millioner kroner (eksklusive tekniske endringer) i forhold til saldert budsjett 2006. Bevilgningen til kriminalom­sorgen økes med om lag 105 millioner kroner blant annet til videreføring av kapasitetsutvidelsene og styrkingen av friomsorgskontorene i 2006, og til å øke fengselskapasiteten med ytterligere 68 plasser i 2007 slik at det samlet planlegges opprettet 316 nye plasser i 2006–2007. Nødvendig vedlikehold ved Ullersmo fengsel videreføres. Bevilgningen til KRUS i 2007 økes med til sammen 36,7 millioner kroner til helårsvirkning av økt klasseopptak i 2006 og to ekstra klasser i 2007. Bevilgningen til investeringsutgifter til nytt Halden fengsel i 2007 på Fornyings- og administrasjonsdepartementets budsjett utgjør 134,5 millioner kroner. Bevilgningene til opplæring, bibliotektjenester, prestetjenester og helsetjenester for innsatte økes med til sammen 27,75 millioner kroner. Dette er fordelt med 17,35 millioner kroner på Kunnskapsdepartementets budsjett, 7,3 millioner kroner på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett og 3,1 millioner kroner på Kultur- og kirkedepartementets budsjett. I tillegg bevilges 5 millioner kroner til tiltak for innsatte med rusmiddelproblemer. Disse satsingene er viktige for å avvikle soningskøen og for å bedre innholdet i soningen.

3.2 Soningskø – analyser

3.2.1 Soningskøstatus

Kapasitetsutnyttelsen i fengslene har over flere år vært meget høy. Til tross for dette steg soningskøen fra år 2000 og frem til sommeren 2003 til 2 813 dommer. Deretter gikk soningskøen nedover frem til høsten 2004 til 1 896 dommer i kø per 15.10.04. Fra årsskiftet 2004/2005 har den igjen vist en stigende tendens. Soningskøen av ubetinget fengselsstraff var på 2 737 dommer ved utgangen av april 2006. Ved utgangen av juni 2006 var køen økt til 2791 dommer. I løpet av annet halvår 2006 er køen redusert, og den var på 2499 dommer ved utgangen av desember. Soningskøen er lengst på Øst- og Vestlandet, men en omfordeling av do­mmer har redusert køen på Vestlandet. Soningskø­utviklingen for ubetinget fengselsstraff 31.12.2001–31.12.2006 framgår av figur 3.1.

Definisjonen av soningskø tar utgangspunkt i at alle typer straffereaksjoner skal være påbegynt innen to måneder etter at kriminalomsorgen har mottatt den rettskraftige dommen, med mindre det er gitt utsettelse fra politiet.

Kriminalomsorgen prioriterer strengt i soningskøen. Plasser for varetekt prioriteres først, deretter lange dommer og så korte volds- eller voldsrelaterte dommer. Unge under 21 år, alle aktive gjengmedlemmer og personer som utgjør de tyngste kriminelle, med tilhørighet til kriminelle organisasjoner eller nettverk, prioriteres alltid høyt for å bli satt rett inn til soning.

Soningskøene for de ulike domskategoriene fordelte seg slik 31.12.2006:

Køen på ubetinget fengselsstraff utgjorde 2499 dommer. Ytterligere 753 dommer var mottatt for kortere tid enn to måneder siden. Politiet hadde gitt soningsutsettelse for 512 dommer og etterlyst 541 domfelte for ikke å ha møtt til soning. De etterlyste regnes ikke med i køen, fordi de normalt umiddelbart skal inn til soning ved pågripelse. Det samlede antall rettskraftige dommer på ubetinget fengselsstraff ligger derved omkring 4300, men ikke alle defineres som del av køen.

Antall bøtedommer i soningskø var på 2933 dommer. I tillegg var det 630 dommer som hadde ligget i under to måneder, 42 dommer hadde soningsutsettelse og 405 personer var etterlyst for soning av bøter. Antall bøtedommer i kø gir imidlertid ikke et riktig bilde av hvor mye fengselskapasitet det tilsvarer, fordi om lag 75 % av sakene bortfaller ved betaling nær innkallingsdato. Det resterende behovet for fengselsplasser er vanskelig å beregne nøyaktig på grunn av mang­lende oversikt over domslengde på de bøtene som ikke vil bli betalt.

Det er også kø på samfunnsstraffdommer . Køen på samfunnsstraff var på 315 dommer med til sammen 32 298 timer. I tillegg var det 396 dommer som hadde ligget i mindre enn to måneder og 5 dommer med soningsutsettelse. Disse dommene gjennomføres ute i samfunnet og legger ikke beslag på fengselsplasser med mindre domfelte bryter vilkårene for gjennomføring.

3.2.2 Om prognoser og plassbehovet i kriminalomsorgen

3.2.2.1 Innledning

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) utarbeider årlige prognoser for fengselsplassbehovet seks år frem i tid. Prognosemodellen legger til grunn historiske data over antall ubetingede straffereaksjoner og gjennomsnittlig straffutmåling for de ulike lovbruddsgruppene i kriminalstatistikken til Statistisk sentralbyrå (SSB). KRUS differensierer i modellen mellom idømte rene ubetingede reaksjoner, delvis ubetingede reaksjoner og mellom reaksjoner for forbrytelser og forseelser. Det er stor forskjell i antall reaksjoner og straffens lengde mellom de ulike lovbruddsgruppene, i tillegg til at det er variasjoner fra år til år for enkelte kategorier. Fremskrivingen for lovbruddsgrupper som viser jevn endring over minst tre år, gjøres ved lineær trend. For lovbruddsgrupper som har hatt stabilitet i straffevolumet i minst tre år, legges gjennomsnittet for tre år eller mer til grunn for fremskrivingen. For lovbruddsgrupper som viser lite predikerbare endringer i perioden, legges siste års nivå til grunn for fremskrivingen. Metoden som er brukt, er robust fordi den tar hensyn til ulike ut­viklingstrekk for ulike lovbruddsgrupper og fordi mer eller mindre tilfeldige svingninger i straffevolumet avdempes og ikke gis tyngde i fremskrivingen.

Den seneste langsiktige prognosen basert på reaksjonsstatistikk til og med 2005 tilsier en økning i fengselsplassbehovet og estimerer et behov på 4 000 til 4 170 plasser i 2012 ved kapasitetsutnyttelse på henholdsvis 90 % og 94 %, se tabell 3.2.

Prognosemodellen er utviklet med tanke på å planlegge kapasitet i fengslene over tid, og gir et godt grunnlag for dette. Kravet om at en utviklingstrend skal ha vart i tre år før den gis full tyngde i prognosemodellen, er hensiktsmessig for å sikre god kapasitetsplanlegging på lang sikt. Straffevolumet har erfaringsmessig svingt noe fra år til år, men har over tid vært relativt stabilt. For stor vektlegging av siste års straffvolum kan derfor medføre store svingninger også i prognosen, og dermed vanskeliggjøre langsiktig planlegging.

Dette betyr at prognosen i mindre grad er egnet for kortsiktig planlegging. De samme metodevalgene som gjør modellen robust over tid, medfører at forholdsvis store endringer som inntreffer raskt og med tilnærmet umiddelbar virkning på fengselsplassbehovet, ikke synliggjøres. Dette forsterkes ytterligere ved at den årlige statistikken over straffereaksjoner fra SSB, som ligger til grunn for prognosen, normalt ikke er tilgjengelig før tidligst i tredje kvartal påfølgende år. Metodevalgene og tidsforsinkelsen i forhold til datagrunnlaget er årsaken til at prognosen ikke har vært egnet til tidlig å synliggjøre veksten i soningskøen de siste par årene.

Fra og med år 2001 har den årlige variasjonen i sum antall utmålte fengselsdøgn variert mye mer enn tidligere, og dette øker usikkerheten ved prognosen. I det følgende gjennomgås utviklingstrekk og alternative datakilder som drøftes opp mot de kriteriene modellen bygger på. Dette gir et mer nyansert bilde av utviklingen og leder frem til en prognose med kortere tidshorisont.

3.2.2.2 Kriminalitetsutviklingen

Antall anmeldte lovbrudd brukes ofte som en indikator på omfanget av kriminalitet i samfunnet. De tre siste årene har antall anmeldelser sunket betraktelig, en nedgang på 9,4 % fra 2003 til 2005. Det er naturlig å tenke seg at dette vil medføre mindre press på fengselsplassbehovet. I enkelte land er prognosemodellene fundert i en slik antakelse. Kriminalitetsutviklingen i form av anmeldelsestall legges da til grunn for et anslag over hvor omfattende fengselsplassbehovet blir i fremtiden, når det korrigeres for et erfaringsmessig kjent frafall av saker underveis i straffesaksgangen. En slik tilnærming har den fordel at man legger til grunn tall som er kjent tidlig, noe som gir grunnlag for å tilpasse fengselskapasiteten før konsekvensendringer inntreffer.

Det er mange grunner til at antall anmeldelser ikke sier så mye om behovet for fengselsplasser i fremtiden. I tillegg til endringer i kriminalitetsnivået reflekterer anmeldelsesomfanget eksempelvis befolkningens vilje til å melde saker til politiet. Også politiets registreringspraksis har i mange sammenhenger blitt trukket frem som en viktig årsak til endringer i anmeldelsesnivået. Det er imidlertid grunn til å tro at svingninger i anmeldelsesomfanget som skyldes slike årsaker, gjelder lite alvorlige saker og i begrenset grad slår inn for reaksjoner på ubetinget fengselsstraff. Anmeldelsesnivået vil også være et lite egnet utgangspunkt for å beregne fengselsplassbehov fordi det påvirkes av praksisendringer i politiets, påtalemyndighetens og domstolenes saksbehandling. Eksempel på dette kan være økt bruk av alternative reaksjoner som overføring til konfliktråd eller bruk av samfunnsstraff. Dette er eksempler på alternative straffereaksjoner som gjennom en viss tilpassningstid har fått stadig større plass i reaksjonssystemet.

KRUS peker i sitt prognosenotat på lignende argumentasjon når det gjelder anmeldelser og viser til flere forskningsprosjekter som dokumenterer manglende korrelasjon mellom anmeldte lovbrudd og fengslingsrater. KRUS viser eksempelvis til at nedgangen i fangetallet i perioden 1994–1998 kom på tross av en omfattende økning i antall anmeldelser gjennom hele 1990-tallet. Også etter årtusenskiftet er det liten grad av samvariasjon mellom anmeldte lovbrudd og antall idømte ubetingede reaksjoner, se tabell 3.3.

Selv om det ikke er en klar sammenheng mellom antall anmeldelser og antall ubetingede fengselsreaksjoner, er det likevel grunn til å se nærmere på nedgangen i antall anmeldelser. Dersom nedgangen i anmeldelser fortsetter over flere år, og forutsatt at nedgangen også omfatter kriminalitet som normalt avgjøres med fengselsstraff, er det større grunn til å forvente at en slik utvikling vil kunne redusere antall fengselsdommer og fengselsplassbehovet på lang sikt. På kort sikt er det derimot grunn til å tro at nedgangen i anmeldt kriminalitet kan ha hatt en motsatt effekt fordi den kan ha frigjort kapasitet til å behandle flere saker og dermed forårsaket flere fengselsstraffer.

Tall fra Riksadvokatembetet viser at saksbehandlingstiden i politiet er på vei ned, og at saksbeholdning og restanser minker 1 . Det er naturlig å anta at lavere sakstall til politiet de siste årene har gitt større rom for å behandle gamle saker, og dette kan være en av årsakene til flere idømte ubetingede reaksjoner de siste tre årene. Også i domstolenes statistikk tegnes et lignende bilde 2 . Når det vektes for ulike sakstyper, har antall saker innkommet til tingrettene vært relativt høyt i 2003 og 2004, mens det gikk noe tilbake i 2005. Antall behandlede saker har vært høyt alle de tre siste årene og beholdningen av ubehandlede saker har sunket i 2005. Også for lagmannsrettene viser oversiktene over vektede saker det samme utvik­lingstrekket. Sakstilfanget var høyt i 2003 og 2005, men det har blitt behandlet relativt mange saker alle de tre siste årene, og beholdningen har blitt redusert i perioden som følge av dette. I løpet av 2006 er saksbeholdningen og saksbehandlingstiden i domstolene ytterligere redusert. Nedgangen i antall anmeldelser kombinert med økning i gjennomførte saker og nedgang i saksbehandlingstid både i politiet og i domstolen ser med andre ord ut til å kunne forklare mye av det økte presset på soningsplasser de siste årene. I tillegg til økt bruk av ubetinget fengselsstraff, er en skjerping av straffenivået også en medvirkende årsak til økt behov for nye fengselsplasser.

3.2.2.3 Flere ubetingede reaksjoner og økt straffenivå

I tillegg til økt antall ubetingede fengselsreaksjoner som følge av blant annet restansenedarbeiding, har også andre viktige faktorer påvirket fengselsplassbehovet de senere årene. De ubetingede dommenes lengde er en slik medvirkende faktor. Gjennomsnittsstraffen for alle fengselsstraffer har økt de siste tre årene. Tabell 3.4 viser gjennomsnittlig utmålt straff ved ubetinget og delvis ubetinget dom i tidsrommet 1999–2005.

Når antall reaksjoner og gjennomsnittlig utmålt straff ses i sammenheng, er det lett å forstå hvorfor iverksatte kapasitetsutvidende tiltak de siste årene ikke har hatt den ventede effekt. Selv om fengselsstraffnivået har variert noe mer i årene etter 2000 enn tidligere, er det ingen tvil om at de tre siste årene skiller seg markant ut. Det ble utmålt svært mange fengselsdøgn i denne perioden, se figur 3.2.

Økningen i 2001 skyldes økt antall ubetingede reaksjoner sammenliknet med årene frem til 2000. I 2003 kom en betydelig økning i gjennomsnittlig utmålt straff, kombinert med at antall reaksjoner var på omtrent samme nivå som i 2001. I 2004 økte den gjennomsnittlig utmålte straffen ytterligere, mens antall reaksjoner gikk noe tilbake. Antall reaksjoner var likevel langt høyere i 2004 enn i 2000 og i 2002. I 2005 kom på nytt en markant økning i antall reaksjoner, samtidig som den gjennomsnittlig utmålte straffen fortsatt økte.

Årsakene til endringene er flere og sammensatte, og den informasjonen som er tilgjengelig i dag, gir ikke klare svar på om endringene er av varig eller midlertidig karakter. KRUS, Justisdepartementet og andre involverte parter i straffesakskjeden ser ikke entydige og åpenbare årsakssammenhenger, men peker på mulige faktorer som spiller inn.

KRUS peker på varierende registreringstempo, midlertidig økt innsats og hurtigere saksbehandlingstempo som viktige forklaringer på økningen i 2001, og antyder at dette også kan forklare store deler av økningen i 2003, 2004 og 2005. Etterhvert som saksbeholdningene i politiet og i domstolene reduseres, er det grunn til å tro at antall reaksjoner vil gå noe tilbake.

Det økte straffenivået kan for enkelte lovbruddsgrupper forstås som en ønsket utvikling som vil vedvare. Riksadvokaten pekte mot slutten av 90-tallet ut noen områder der påtalemyndigheten ønsket skjerpet straffenivå. Disse områdene var drap, hverdagsvold i gata, sedelighetsforbrytelser og gjengangere innen vinningskriminalitet. Også når det gjelder antall reaksjoner, vil justismyndighetenes prioriteringer spille inn. De senere årene har det eksempelvis vært prioritert å bekjempe alvorlige narkotikaforbrytelser. Dette er saker som gir lange dommer, og som derfor ved økt antall medfører relativt store økninger i fengselsstraffvolumet.

3.2.2.4 Utviklingen i 2006

For å sikre raskere informasjon om saksinngangen til kriminalomsorgen enn hva SSBs reaksjonsstatistikk gir, ble det medio 2004 etablert en ny booking-modul i kriminalomsorgens IKT-system, KOMPIS. Denne modulen gir mulighet for å ta ut statistikk over innkomne saker til kriminalomsorgen. Modulen beregner domsvolum (basert på løslatelse etter 2/3 tid) og fordeler sakene på hovedtype kriminalitet og etter domslengde-grupper. Disse opplysningene vil på lengre sikt gi et bedre grunnlag for å treffe godt med kortsiktige prognoser. Foreløpig er det i liten grad mulig å kontrollere det foreliggende tallgrunnlaget mot tidligere årganger, og tallgrunnlaget er ikke direkte sammenliknbart med SSBs statistikk. Det er i løpet av perioden modulen har vært i bruk, registrert flere feilkilder som er rettet fortløpende. Dette medfører at det er betydelig usikkerhet rundt 2005-statistikken. I statistikken for 2006 skal disse feilene tilnærmet være rettet opp. Det knyttes imidlertid fremdeles noe usikkerhet til registreringen av de innkomne dommene, og de kan ikke alene gi noen sikker prognose. Også gjennom kontroller mot andre datagrunnlag synes statistikken å kunne gi et grunnlag for å anslå hvordan utviklingen har vært i 2006. Antallet dommer i 2006 synes fortsatt å ha vært relativt høyt. Det samme gjelder gjennomsnittlig utmålt ubetinget fengselsstraff i antall døgn.

Rapporter fra Det sentrale straffe- og politiopplysningsregisteret (SSP), som ligger til grunn for SSB sin reaksjonsstatistikk, indikerer at antallet reaksjoner fortsatt er høyt. Det er ikke etablert standardiserte rapporter i SSP som kan si noe om gjennomsnittlig straffeutmåling. Den nedgangen KOMPIS-Booking indikerer på dette området, kan derfor ikke vurderes mot tidligere årganger eller andre kilder.

Det er grunn til å anta at SSBs reaksjonsstatistikk for 2006 kommer til å vise et lavere fengselsstraffvolum i 2006 enn i 2005, men trolig høyere enn hva som var tilfelle for 2004. Det er rimelig å tro at restansenedarbeidingen i politiet og i domstolene er en viktig årsak til at nivået fortsatt er høyt, men en slik innsats kan naturlig nok ikke vedvare i ubegrenset tid. Derimot vil lengden på de ubetingede fengselsstraffene trolig fortsatt være utslagsgivende for det samlede fengselsstraffvolumet. Dersom også den gjennomsnittlig utmålte straffen synker noe, kan det være grunn til å tro at fengselsstraffvolumet vil stabilisere seg på et lavere nivå enn i 2005.

3.2.2.5 Prognose for kortsiktig behov for fengselsplasser

Norge har i liten grad utviklet prognoser for kortsiktig behov for fengselsplasser. Den nye booking-modulen i KOMPIS gir imidlertid et grunnlag for en status quo-prognose basert på innkomne saker til kriminalomsorgen i 2006. Etter drøftelsen foran er det sannsynlig at reaksjonstallene fra SSB vil kunne gi et noe lavere nivå i 2006 enn i 2005. Dette vil medføre en justering av den langsiktige prognosen og tilsier at en status quo-prognose kan bidra til å nyansere antakelsene for hva som kan forventes de nærmeste årene. Det er imidlertid knyttet betydelig usikkerhet til en slik prognose.

Prognosen bygger på innkomne saker i 2006 og innebærer at kriminalomsorgen med nåværende iverksatte og planlagte plassutvidelser og ekstraordinære tiltak har nok plasser til å ta unna nye saker og redusere køen dersom innkomne dommer i 2007 og 2008 er tilsvarende beregningen for 2006. Et usikkerhetsmoment er bruk av varetekt. Politiet er i flere distrikter restriktive med bruk av varetekt på grunn av problemer med å skaffe fengselsplass. Varetekt innebærer i denne sammenheng en forskyvning av soningstiden, fordi varetektstiden trekkes fra ved soning etter dom. Økt bruk av varetekt gir imidlertid kriminalomsorgen mindre fleksibilitet fordi dette legger beslag på lukkede plasser, mens flere av dommene som avsies, kan sones i åpne fengsler. Videre forekommer også bruk av varetekt i saker som ender med dom i form av samfunnsstraff, frikjennelse eller at tiltale ikke blir reist.

3.2.3 Eksempler på forhold som kan påvirke de ulike prognosene

Det er mange ulike forhold som påvirker behovet for fengselsplasser, som ikke er tatt inn i den langsiktige prognosen over behovet for fengselsplasser. Nedenfor vil departementet gi eksempler på slike forhold.

3.2.3.1 Politiske prioriteringer

Prognosene som KRUS utarbeider, kan tenkes å ikke slå til mot slutten av prognoseperioden fordi behovet for soningsplasser på lengre sikt påvirkes av politiske valg. Eksempler på politiske valg som påvirker behovet for soningsplasser på lengre sikt, kan være økt bruk av DNA-analyser, styrking av bemanningen i politiet og økt tempo i straffesaksbehandlingen i domstolene (jf. Soria Moria-erklæringen).

I Soria Moria-erklæringen er det mål som både vil kunne fungere forebyggende og samtidig redusere behovet for nye fengselsplasser direkte. Målet om å utvide bruken av samfunnsstraff, særlig for yngre lovbrytere, kan redusere plassbehovet direkte, og forebygge en fremtidig lovbruddskarriere. Målet om økt bruk av konfliktråd for unge lovbrytere kan få tilsvarende virkning.

3.2.3.2 Stenging av plasser på grunn av uforutsette hendelser og vedlikehold

En beregning viser at 59 fengselsplasser i gjennomsnitt var stengt i 2004 på grunn av brann og vedlikehold. Av samme årsaker og NOKAS-saken var 62 plasser stengt i 2005. I 2006 var 14 plasser ved Indre Østfold fengsel avdeling Trøgstad stengt store deler av året på grunn av rehabilitering etter brann. NOKAS-saken har lagt beslag på ekstra plasser fordi Stavanger fengsel har redusert antallet innsatte ut ifra sikkerhetsmessige hensyn. I tillegg kan andre uforutsette hendelser inntreffe.

3.2.3.3 Endringer i straffegjennomføringen mv. som fører til økt bruk av fengsel

Ved dommer på minst 74 dager kan prøveløslatelse skje etter 2/3 straffegjennomføring. Tidligere var det tilnærmet automatikk i dette. Denne praksisen ble først strammet inn ved rundskriv i 1999 og senere fulgt opp gjennom regelverket knyttet til straffegjennomføringsloven. Etter dagens praksis avslår kriminalomsorgen om lag 25 % av søknadene om løslatelse ved 2/3 tid fordi faren for nye lovbrudd blir vurdert som meget høy.

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning presiserte sommeren 2004 skjønnsutøvelsen vedrørende sikkerhet og frihetsgrader for gruppen «organisert kriminelle» eller domfelte som utfører kriminalitet med «profesjonelt tilsnitt». Dette medfører en strengere praktisering av lov og regelverk, særlig for å forhindre ny kriminalitet under straffegjennomføring.

Ved iverksettelse av straffegjennomførings­loven ble ansvaret for å følge opp meldinger om brudd på gjennomføringen av samfunnsstraff og vilkår for prøveløslatelse overført fra påtalemyndigheten til kriminalomsorgen. Samtidig ble det bestemt at praksis skulle strammes inn slik at trusselen om innsettelse i fengsel skulle være reell. Kriminalomsorgen har fulgt opp denne oppgaven. I dag blir både samfunnsstraffdømte og prøveløslatte som ikke følger opp gjennomføringen, innsatt til soning i fengsel. I 2005 tilsvarte omgjøringene for samfunnsstraffsaker 47 fengselsplasser fullt belagt i ett år. I tillegg kommer omgjøringer som følge av brudd begått av prøveløslatte med vilkår, noe som i 2005 hadde en gjennomsnittlig effekt på 12 fengselsplasser fullt belagt i ett år. Totalt utgjør dette 59 plasser. Dette omfanget er ikke fanget opp verken i den kortsiktige eller langsiktige prognosen.

3.2.4 Oppsummering – antatt utvikling i kapasitetsbehov 2007–2009

Den langsiktige prognosen fra KRUS indikerer at fengselsplassbehovet øker markant i årene frem til 2012. Dette skyldes at det de tre siste årene har vært et svært høyt antall utmålte fengselsdøgn. Det er ovenfor diskutert hvorvidt det er grunnlag for å vente at denne økningen er av midlertidig eller langvarig karakter, relatert til hva departementet er kjent med om utviklingen i politi- og påtalemyndighet og i domstolene, til utviklingen i soningskøen i 2006 og til mottatte dommer i kriminalomsorgen i 2006. Sistnevnte danner grunnlaget for en kortsiktig prognose. Figur 3.3 oppsummerer forventningene til utviklingen i soningskøen frem til 2009 basert på den langsiktige prognosen fra KRUS og den kortsiktige prognosen.

Departementet understreker, som også nevnt tidligere, at det knytter seg usikkerhet til beregningene av prognosene. Ettersom den langsiktige prognosen fra KRUS setter krav til at en trend skal ha vart i tre år før endringen fremskrives lineært, og at det nå har vært tre år på rad med et meget høyt antall utmålte fengselsdøgn, er det grunn til å tro at estimatet for 2012 kan være noe høyt. Særlig nivået fra 2005 skiller seg ut, med nærmere 700 000 flere utmålte fengselsdøgn enn i årene før 2001 og i 2002. Når dette året ble lagt inn i grunnlaget for prognosen, medførte det en økning i kapasitetsbehovet på rundt 400 fengselsplasser for 2012, sammenliknet med tilsvarende prognose fra året før (som estimerte behovet i 2011). Denne kraftige økningen kom på tross av at estimatet fra 2011 bygget på et grunnlag som inneholdt statistikk fra 2003 og 2004, som også beskrev et meget høyt antall utmålte fengselsdøgn sammenliknet med tidligere årganger.

Etter departementets vurdering er restansenedarbeiding i politi- og påtalemyndigheten og i domstolene den viktigste forklaringen på dette. Restansesituasjonen er nå i ferd med å normaliseres, og det er rimelig å vente at dette vil resultere i et lavere fengselsstraffnivå i årene som kommer. Statistikken fra kriminalomsorgens datasystemer indikerer et lavere nivå så langt i år. Og selv om det hefter betydelig usikkerhet ved grunnlaget for denne statistikken, representerer den en indikasjon på at situasjonen er i ferd med å normaliseres. Også utviklingen i soningskøen så langt i år indikerer dette. Soningskøen har gått jevnt nedover siden toppen i april 2006, da den var på om lag 204 000 fengselsdøgn. 31. desember var køen redusert til rundt 183 000 fengselsdøgn. Denne utviklingen har fortsatt inn i 2007. Opprettelsen av nye fengselsplasser, særlig ved Bjørgvin og Bruvoll, synes å påvirke utviklingen i positiv retning og i stadig større grad. Også andre mindre utvidelser både i 2006 og 2007, vil påvirke den samlede fengselskapasiteten. Effektene av disse tiltakene vil komme fortløpende, men ikke gi betydelige utslag før slutten av 2007 og begynnelsen av 2008.

De senere årene er det rettet økt oppmerksomhet mot alternativer til fengselsstraff. Økt bruk av eksempelvis konfliktråd, promilleprogram og samfunnsstraff er prioriteringer som etter hvert bør kunne bidra til å redusere fengselsstraffvolumet for enkelte lovbruddsgrupper. Fremtidsprognosene for bruk av samfunnsstraff er usikre, men KRUS antyder at antall dommer gradvis vil stige og utgjøre en større del av det samlede straffebildet. Fokus på enkelte lovbruddskategorier vil også gi utslag, som for eksempel økt fokus på alvorlige narkotikaforbrytelser som ved dom gir lange fengselsstraffer, påvirker det samlede fengselsstraff­volumet fremover i tid.

Den kortsiktige prognosen bygger på et noe usikkert datamateriale, men beskriver en utvikling som er sannsynlig relatert til utviklingen i politi- og påtalemyndigheten, domstolene og køutviklingen. Et annet moment som taler for at dette er en rimelig forventning, er at produksjon av fengselsdøgn utenfor fengsel ikke er tatt med i prognosen, og således vil være en ekstra buffer. En del av tiltakene er av midlertidig karakter. Iverksettelse av lovforslagene som fremmes i denne odelstingsproposisjonen, vil derfor være viktig for at ikke køen på nytt skal begynne å stige, og for å gi bedre fleksibilitet. Departementet forventer på denne bakgrunn at utviklingen i utmålte fengselsdøgn vil ligge vesentlig nærmere den kortsiktige prognosen enn den langsiktige de nærmeste årene. Departementet vil arbeide videre med prognosene og eventuelt vurdere andre tiltak dersom det viser seg nødvendig.

3.2.5 Samfunnsstraff

Samfunnsstraff ble innført som straffereaksjon da straffegjennomføringsloven trådte i kraft 1. mars 2002. Etter ikrafttredelsen har det vært en økende bruk av denne straffereaksjonen, se tabell 3.5.

Kriminalomsorgen avviklet totalt 144 685 samfunnsstrafftimer i 2004. I 2005 var dette økt til 177 789 timer. Gjennomsnittlig lengde av alle iverksatte dommer i 2004 var på 97 timer.

Den langsiktige prognosen fra KRUS antyder en stigning mot 3 300 dommer i 2012, som tilsvarer om lag 28 % av forventet antall ubetingede dommer for forbrytelser (både fengselsstraff og samfunnsstraff) i 2012. Prognosen er svært usikker på grunn av den korte tiden samfunnsstraff har vært i bruk. Endringer i lovgivningen for bruk av samfunnsstraff eller andre tiltak vil medføre endringer i volumet. Prognosen indikerer at kriminalomsorgen i 2012 mottar dommer som tilsvarer en gjennomføring av 320 000 timer.

Det var 30. september 2006 en kø på 28 532 timer samfunnsstraff. Køen forventes å bli redusert etter styrkingen av friomsorgskontorene i revidert nasjonalbudsjett for 2006, jf. St.prp. nr. 66 (2005–2006) og Innst.S. nr. 205 (2005–2006).

3.2.6 Varetektssituasjonen

Behovet for flere varetektsplasser er stort, særlig i østlands- og vestlandsområdet. Tabell 3.6 viser antallet tilfeller av varetektsfengslede som i 2006 har sittet i politiarrest ut over 24 timer.

Ved lov av 28. juni 2005 nr. 55 ble Straffeprosessloven § 183 endret, slik at politiet har fått mulighet til å holde pågrepne personer i arrest i inntil tre dager før vedkommende må fremstilles for retten til varetektsfengsling. Endringen trådte i kraft 1. juli 2006. For å forhindre at lovendringen skal føre til lengre opphold i politiarrest, skal innsatte overføres fra politiarrest til fengsel innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig. Regelen skal forebygge eventuelle skadelige virkninger av fengslingen ved at varetektsfengslede skal sikres best mulige forhold.

Tallene synliggjør at det er behov for tiltak for å sikre et tilstrekkelig antall varetektsplasser. I en situasjon der en skal bygge ned soningskøen vil en måtte påregne at presset på kapasitetsutnyttelsen i de lukkede fengslene fortsatt må være meget høyt. Dette stiller kriminalomsorgen overfor store utfordringer, idet det er på det rene at fremskaffelse av nok varetektsplasser er første prioritet samtidig som man skal innkalle så mange domfelte som mulig fra soningskøen.

3.3 Tiltak

3.3.1 Tiltak knyttet til sonings- og varetektsplasser

3.3.1.1 Innledning

I høringsnotatet «Rask reaksjon – tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen» vurderer Justisdepartementet både tiltak for å avvikle soningskøen og tiltak som kan styrke innholdet i straffegjennomføringen. Erfaring og forskning viser at straffegjennomføringen alene ofte ikke er tilstrekkelig til at domfelte etter avsluttet soning holder seg på den riktige siden av loven. Det er derfor en av kriminalomsorgens hovedutfordringer å finne frem til tiltak og metoder som kan bidra til å motvirke fremtidig kriminalitet og derved øke tryggheten i samfunnet.

Departementet vil i dette punktet redegjøre for tiltakene i høringsnotatet som er knyttet til sonings- og varetektsplasser, og i pkt. 3.3.2 for de strukturelle tiltakene.

3.3.1.2 Fengselsmessige tiltak

Justisdepartementet gjør i høringsnotatet det klart at kriminalomsorgen har nådd grensen for hvor mange fengselsdommer som kan gjennomføres innenfor dagens ressursrammer. Fengslene har de siste årene hatt en gjennomgående høy kapasitetsutnyttelse. Kapasitetsutnyttelsen har ligget høyt over det forventede målkravet fra departementet på 94 %, jf. figur 3.4.

Kriminalomsorgen har fra november 2002 tatt i bruk dublering i enkelte enmannsceller i lukkede fengsler. Tiltak med fremskutt løslatelse ble iverksatt fra januar 2004. Tiltakene har medført en reduksjon i behovet for fengselskapasitet.

De siste årene er det etablert to nye fengsler, Hustad fengsel til erstatning for Molde fengsel og nytt fengsel i Kongsvinger. Videre er det gjennomført kapasitetsutvidende tiltak i flere fengsler. Disse tiltakene har allerede hatt betydelig effekt på domsavviklingen.

Det sterke presset på fengselsplasser gjør at Justisdepartementet løpende utreder ulike alternativer for å øke plasskapasiteten i de områdene der behovet er størst. I høringsnotatet fremgår det at utfordringene er størst i vest og i østlandsområdet. Det er derfor vedtatt å tilføre disse områdene økt fengselskapasitet ved å etablere 150 midlertidige plasser i Bergen (Bjørgvin fengsel) og Nord-Odal (Bruvoll fengsel). Justis­departementet planlegger dessuten ytterligere utvidelser, men frem til Halden fengsel i 2009 er ferdig vil det ikke bli bygget nye, større fengsler.

Forslagene om kapasitetsutvidelser som er nevnt i høringsnotatet, får bred støtte. Flere av høringsinstansene mener imidlertid det er behov for å opprette ytterligere fengselsplasser for å sikre seg mot ny kødannelse.

Riksadvokaten understreker at det hjelper lite om ett ledd i straffesakskjeden avvikler sakene raskt hvis dette fører til opphopning andre steder. Derfor er det nødvendig å ha en soningskapasitet som er tilstrekkelig til at dommer på ubetinget fengsel kan fullbyrdes uten kødannelse. Etter riksadvokatens syn bør departementet tilstrebe en kapasitet som gir en buffer, også for år der domstolene utmåler flere ubetingede fengselsdøgn enn prognosene tilsier. Riksadvokaten peker også på mangelen på varetektsplasser og at dette blant annet svekker mulighetene for effektiv bekjempelse av gjengkriminaliteten, i tillegg til unødvendig og uheldig ressursbruk i politiet. Agder stats­advokatembeter viser i sin høringsuttalelse til at det viktigste tiltaket er at antallet soningsplasser økes, og at soningskøen på sikt neppe vil komme under kontroll dersom dette ikke gjøres. Agder statsadvokatembeter mener at det antakelig, i tillegg til Halden fengsel, bør bygges ytterligere ett nytt fengsel. Tiltaket er nødvendig for en mer varig og stabil soningssituasjon, uten stadige tiltak for å få soningskøen under kontroll. Kriminalomsorgen region øst viser til kriminalomsorgens enhetsstrukturstrategi og anbefaler at departementet i det minste starter planlegging av nye fengselsplasser som kan etableres etter at køavviklingsperioden er over. Hovedverneombudet i kriminalomsorgen støtter dette og mener Justisdepartementet må ha en mer aktiv tilnærming til etablering av nye fengselsplasser. Departementet må derfor etter hovedombudets syn så snart som mulig planlegge mulige prosjekter, fordi all erfaring viser at det tar 10-15 år fra et nytt fengsel er påtenkt til det står klart til drift.

Hordaland statsadvokatembeter etterlyser varige løsninger og uttaler blant annet:

«Konklusjonen må bli at det må settes inn ytterligere fokus på permanente tiltak i form av utbygging av fengselsplasser for å kunne imøtekomme det behovet som oppstår som en direkte konsekvens av en ønsket utvikling med hensyn til straffeutmåling og økt fokus på effektivitet i strafferettskjeden.

Om en ikke bygger flere fengselsplasser enn at en er avhengig av fullstendig kapasitetsutnyttelse til enhver tid for å unngå soningskø, og selv da opplever at restansene hoper seg opp, må konsekvensen være at en må bygge flere fengsler og ha en noe større «fri kapasitet» for å kunne avvikle soning innen rimelig tid også i perioder der det avsies flere dommer enn vanlig. All den tid problemstillingen nå har dukket opp med tyngde to ganger innenfor rammen av drøyt 10 år, må problemet sies å være permanent om ikke det gjøres varige tiltak.

Denne problemstilling er direkte overførbar på varetektsfengselsplassene. Det må legges til grunn at politiet ikke begjærer varetektsfengsling i utrengsmål. Også her er i store perioder underkapasiteten så påtagelig at fanger må løslates på grunn av manglende fengselskapasitet. Videre har utviklingen som en følge av pålegg om å ikke bruke politiarrest i mer enn 24 timer, ført til et betydelig behov for å transportere varetektsfanger til fengsler på andre kanter av landet på grunn av manglende kapasitet i nærområdet. Dette er særdeles kostnadskrevende i tillegg til at det går ut over politiets etterforskningsressurser. Problemet må sies å være permanent.

Utbygging av fengsler som Bruvoll og Vestlandsheimen, åpne fengsler med forholdsvis stor kapasitet, bør kunne bidra til å ta unna en hel del av behovet. Plassbehovet fremstår imidlertid så markert og varig at en bør tilstrebe å gjøre denne type fengsler permanente.»

Oslo statsadvokatembeter mener at samfunnet ikke har prioritert de ressursmessige konsekvensene av kriminalitetsutviklingen:

«Generelt sett vil en likevel fremheve at spørsmålet om soningskøer - over et lengre tidsperspektiv - er en konsekvens av kriminalitets­utviklingen og at samfunnet ikke har prioritert de ressursmessige konsekvenser av dette. For Oslo statsadvokatembeter fremstår det som prinsipielt uheldig at de straffer som fastsettes av domstolene etter gjeldende lov, ikke blir gjennomført på grunn av kapasitetsforhold innenfor fengselsvesenet. Flere av de forslag som tas opp bør vurderes i en mer generell kriminalpolitisk sammenheng, og da som en vurdering av hvilke straffer domstolene bør anvende overfor ulike lovbrudd.

En situasjon der gapet mellom domstolenes formelle straffereaksjon og den reelle reaksjonsfullbyrdelse øker, anser en som svært uheldig. Dette gjelder særlig dersom den reelle begrunnelse for dette er knyttet til økonomiske forhold.»

Politidirektoratet er enig i at det i en overgangsperiode er nødvendig å innføre midlertidige fengselsplasser ut fra dagens situasjon, i tillegg til etableringene av permanente fengsler.

Norsk Fengsels- og friomsorgsforbund viser i sin høringsuttalelse til Sverige hvor det per i dag er 7 til 8 nye fengsler under bygging. Ifølge forbundet planlegger dessuten myndighetene 1 753 nye plasser i netto tilskudd frem til 2010.

Kultur- og kirkedepartementet peker på at pr­estetjenesten ved fengselsanstaltene er viktig, og at det vil være behov for å styrke denne tjenesten når det opprettes nye fengselsplasser av et visst omfang.

Justisdepartementets forslag om å øke plasskapasiteten i fengslene har bred støtte, og departementet vil arbeide videre med å utrede ulike alternativer som kan øke sonings- og varetektskapasiteten. I arbeidet med å utvide plasskapasiteten er det også viktig å ta hensyn til behovet for å styrke opplæringstilbudet, helsetjenesten, bibliotektjenesten og prestetjenesten. Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet har i dag det overordnede ansvaret for disse tjenestene.

3.3.1.3 Drifts- og bygningsmessige tiltak

3.3.1.3.1 Innledning

I høringsnotatet redegjør Justisdepartementet først for kostnadene knyttet til drift og etablering av fengselsplasser (pkt. 3.3.1.3.2), deretter for tiltak for å forsterke åpne fengsler (pkt. 3.3.1.3.3) og til slutt for tiltak som skal utvide satsingen på vedlikehold for å unngå akutte stengninger (pkt. 3.3.1.3.4).

3.3.1.3.2 Kostnader knyttet til drift og etablering av fengselsplasser

Justisdepartementet viser i høringsnotatet til at kriminalomsorgens kostnader til drift av fengslene består av personalkostnader, lokalkostnader og andre driftskostnader. Den største delen av kostnadene er personalkostnader som står for om lag 75 % av de samlede driftskostnadene.

Driftskostnadene varierer betydelig mellom fengslene. Dette skyldes i hovedsak forskjellige sikkerhetsregimer. I fengsler med høyt sikkerhetsnivå (lukket fengsel) er det større bemanning enn i fengsler med lavere sikkerhetsnivå (åpent fengsel). De fleste fengselsbygg eies av Justisdepartementet, og kriminalomsorgen betaler ikke husleie for å disponere fengsler som eies av departementet. Enkelte fengsler leies av Statsbygg, kommuner, fylkeskommuner eller andre eiendomsbesittere, og for disse byggene betaler kriminalomsorgen husleie. Departementet legger i høringsnotatet opp til å leie bygg til midlertidige køavviklingstiltak.

Gjennomsnittlig årlig driftskostnad per plass er om lag 530 000 kroner i fengsler med høyt sikkerhetsnivå og 340 000 kroner i fengsler med lavere sikkerhetsnivå. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig driftskostnad per soningsdøgn på om lag 1 500 kroner i fengsler med høyt sikkerhetsnivå og om lag 1 000 kroner i fengsler med lavere sikkerhetsnivå. I tillegg påløper kostnader til kriminalomsorgens forvaltningssamarbeidspartnere, herunder kostnader til helse, utdanning og kultur/kirkelige tjenester. Disse kostnadene berører andre departementers budsjetter.

Investeringskostnadene knyttet til etablering av ny fengselskapasitet varierer betydelig. Det er som hovedregel mindre kostbart å utvide fengsels­kapasiteten i eksisterende fengsler enn å etablere ny fengselskapasitet som ikke er knyttet til et eksisterende fengsel. Dette skyldes at infrastrukturen i et eksisterende fengsel allerede er etablert.

Investeringskostnadene ved etablering av lukkede plasser er høyere enn ved etablering av åpne plasser fordi det stilles andre bygningsmessige og sikkerhetsmessige krav ved etablering av lukket fengselskapasitet. Investeringskostnaden per plass ved etablering av nye lukkede plasser, som ikke er knyttet til et eksisterende fengsel, beløper seg til om lag 4–5 millioner kroner. Halden fengsel, som vil bli et fengsel med hovedsakelig lukkede plasser, har en budsjettert investeringskostnad per plass på om lag 4,2 millioner kroner. Investeringskostnaden ved etablering av nye lukkede plasser i eksi­sterende fengsler vil som regel beløpe seg til om lag 2–3 millioner kroner per plass.

Kostnader ved etablering av åpen fengselskapasitet varierer også. Det vil ofte være behov for en viss grad av investeringer for å gjennomføre ombyggingsarbeider ved etablering av åpen fengselskapasitet. I noen tilfeller kan åpen fengselskapasitet etableres med et minimum av investeringer samtidig som det legges opp til en noe høyere bemanning enn hva som er vanlig i disse fengslene. Dette gjelder for eksempel i forbindelse med etablering av åpen fengselskapasitet i midlertidige fengsler som Bjørgvin og Bruvoll. Investeringskostnadene knyttet til disse plassene er lave, om lag 50 000 kroner per plass, mens driftskostnadene per plass i disse fengslene er noe høyere enn gjennomsnittlig driftskostnad per plass i andre åpne fengsler.

Ingen høringsinstanser har kommentert dette punktet.

Departementet har ingen ytterlige merknader til dette punktet utover det som framgår av høringsnotatet.

3.3.1.3.3 Ytterligere forsterkning av åpne fengsler

Justisdepartementet peker i høringsnotatet på at flere av de åpne fengslene som hvert år gjennomfører mange korte dommer, er bygd og bemannet for å ta imot domfelte som i hovedsak er dømt etter vegtrafikkloven. De siste års utvikling har vist at mange domfelte i denne kategorien får samfunnsstraff eller betinget dom med vilkår om promilleprogram i stedet for ubetinget fengselsstraff. Dette har medført at disse fengslene allerede mottar en vesentlig større andel domfelte i andre domskategorier. Flere av de domfelte i disse kategoriene har store rusproblemer. En konsekvens av dette er at fengslene må overføre flere domfelte fra åpne til lukkede fengsler som følge av disiplinærbrudd.

Ifølge høringsnotatet vil kriminalomsorgen følge opp problemstillingen rundt fengsler med lavere sikkerhetsnivå med sikte på å bedre sikkerheten ved slike fengsler. I denne sammenhengen viser Justisdepartementet til arbeidet som er i gang med å lage en strategisk plan for enhetsstrukturen i kriminalomsorgen.

Kriminalomsorgen region øst , nordøst og sør , Kriminalomsorgens utdanningssenter og Juridisk rådgivning for kvinner støtter forslaget. Hovedverneombudet i kriminalomsorgen har heller ingen fengselsfaglige innvendinger mot forslaget, men savner en vurdering av hvilke arbeidsmiljømessige konsekvenser endringene vil få.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund presiserer følgende i sin høringsuttalelse:

«Dette tiltaket må være ment slik at de som plasseres i den lukkede delen bare skal sitte der inntil vedkommende overføres til fengsel med høyere sikkerhet, eller om det er forsvarlig og hensiktsmessig, tilbakeføre til den «åpne» delen av fengselet. Uansett vil et slikt tiltak innebære en bemanningsøkning. Vi ønsker ikke å blande ulike kategorier av innsatte sammen. Fengslene med lavere sikkerhet har lite ressurser i forhold til antallet innsatte og situasjonen må ikke forverres for disse fengslene.»

Departementet har satt i verk tiltak for å bedre sikkerheten ved fengslene Hof og Ilseng. Dette medfører at flere innsatte kan kalles inn til direkte soning ved disse fengslene, som begge er fengsler med lavere sikkerhetsnivå. En annen konsekvens er at fengslene i større grad unngår å overføre innsatte til annet fengsel med høyt sikkerhetsnivå ved disiplinærbrudd. Ved Hof fengsel er det i 2005 og 2006 gjennomført sikkerhetsmessige tiltak både ved at den fysiske sikkerheten er styrket og ved at bemanningen ved fengslet er økt. Dette har også bidratt til høyere kapasitetsutnyttelse ved fengselet. I 2007 planlegger Justisdepartementet ytterlige styrking av Hof fengsel. Ved Ilseng fengsel ble det i 2005 gjennomført sikkerhetsmessige oppgraderinger, og bemanningen ble økt. Det skal bygges et vaktbygg som blant annet vil gi en økning i kapasiteten med seks nye plasser. Tiltaket vil både øke gjennomført doms­volum og samtidig redusere presset på de lukkede fengslene.

3.3.1.3.4 Utvidet satsing på vedlikehold for å unngå akutte stengninger

Justisdepartementet viser i høringsnotatet til at kriminalomsorgen disponerer en eiendomsmasse på om lag 350 000 kvadratmeter. Fengselsmassen er lite homogen og varierer når det gjelder tilstand, alder og bygningsmessig utforming. Over flere år har det bygget seg opp et betydelig vedlikeholdsetterslep. Beregninger foretatt av en ekstern konsulent viser at etterslepet beløper seg til om lag 2 milliarder kroner.

Et godt og verdibevarende vedlikehold av eiendomsmassen er nødvendig for å opprettholde kapasiteten, unngå akutte stengninger og sikre at bygningsmassen er sikkerhetsmessig og helsemessig forsvarlig. Dette krever både tilstrekkelig ressurser til drift og vedlikehold av eiendomsmassen og høy kompetanse på eiendomsforvaltning.

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning har startet et arbeid med å lage felles vedlikeholdsplaner i kriminalomsorgen. I tillegg vil det bli gjennomført tilstandsanalyser i enkelte fengsler for å få en bedre oversikt over vedlikeholdssituasjonen og for å skape et bedre grunnlag for å sette i verk målrettede vedlikeholdstiltak. Som et ledd i arbeidet med å legge til rette for et system som sikrer et godt og verdibevarende vedlikehold, vurderer Justisdepartementet å innlemme eiendomsmassen i fengslene i statens husleieordning under Statsbygg.

Ullersmo fengsel er et av landets største fengsler og bidrar med en vesentlig andel av den lukkede fengselskapasiteten i østlandsområdet. Det er et betydelig rehabiliteringsbehov ved fengselet, og det har i de senere år blitt bevilget midler til ekstraordinært vedlikehold for å unngå stengning.

Justisdepartementet vurderer ulike alternativer for rehabilitering, oppgradering og eventuell utvidelse av Ullersmo fengsel. Det er i den forbindelse vedtatt at det skal gjennomføres en ekstern kvalitetssikring av beslutningsgrunnlag og kostnadsramme (KS 1) slik det stilles krav om i forbindelse med alle investeringsprosjekter med antatt kostnadsramme over 500 millioner kroner.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet støtter en innlemming av fengselseiendommene i husleieordningen under Statsbygg og mener en husleieordning vil gi større muligheter til å sikre et verdibevarende vedlikehold og oppgradere bygningsmassen. En husleieordning kan etter Fornyings- og administrasjonsdepartementets oppfatning også bidra positivt til å finne løsninger på lokalbehov i kriminalomsorgen og dermed støtte arbeidet med å redusere soningskøen.

Kriminalomsorgen region øst , Kriminalom­sorgen region sør og hovedverneombudet i kriminalomsorgen synes det er bra at departementet retter oppmerksomheten mot dette området. For eksempel uttaler Kriminalomsorgen region øst at regionen er enig i at eiendomsforvaltningen må profesjonaliseres og at det er viktig med godt og verdibevarende vedlikehold i en bygningsmasse som er utsatt for betydelig slitasje og har et stort etterslep av vedlikehold. Selv med gode vedlikeholdsplaner trengs det ifølge regionen ressurser for å kunne heve standarden generelt. Kriminalomsorgen region øst mener man må se dette i sammenheng med en altfor høy kapasitetsutnyttelse, og at en slik utnyttelse gir lite rom for jevnlige utbedringer, og derved øker faren for kollaps og akutt stengning av plasser.

Justisdepartementets forslag til å utvide satsingen på vedlikehold får gjennomgående bred støtte av høringsinstansene, og departementet fastholder derfor forslaget.

I St. prp. nr. 1 (2006–2007) har Justisdepartementet uttalt at man vil vurdere om en mulig innlemming av eiendomsmassen i statens husleieordning under Statsbygg vil være et tiltak som kan bidra til å profesjonalisere eiendomsforvaltningen og legge til rette for et system for godt vedlikehold.

3.3.2 Strukturelle tiltak

3.3.2.1 Innledning

I tillegg til å etablere flere fengselsplasser, vurderer Justisdepartementet i høringsnotatet strukturelle grep for å redusere soningskøen, redusere presset på varetektsplasser og etablere varige tiltak som gjør det mulig å reagere raskt og begrense risikoen for ny soningskø.

Tiltak som forutsetter lovendringer, behandler departementet nedenfor under kapittel 4–8. I dette punktet gjør departementet nærmere rede for de øvrige tiltakene og høringsinstansenes reaksjoner.

Høringsinstansene har særlig kommentert forslagene i høringsnotatet om å endre tilsigelsesfristen, øke dubleringen, utvide prøveordningen med narkotikaprogram til fire nye steder, øke bruken av straffegjennomføringsloven § 12 og § 16, overføre utenlandske innsatte til fortsatt soning i hjemlandet, utvide ordningen med fremskutt løslatelse, endre benådningspraksis og redusere gjennomføring av subsidiær fengselsstraff i lukket fengsel.

3.3.2.2 Tilsigelsesfristen

Etter gjeldende rett er det politiet som har ansvaret for å sette i verk fullbyrdingen av straff og andre reaksjoner, jf. straffeprosessloven § 455 annet ledd. Det er også politiet som i dag har ansvaret for å innkalle domfelte til soning. Dette følger av straffeprosessloven § 461 første ledd som lyder:

«Skal en domfelt som er på frifot, utholde frihetsstraff eller samfunnsstraff, meddeler politiet ham pålegg om å møte til fastsatt tid og sted for at fullbyrdingen kan påbegynnes.»

Fremmøte til fullbyrding av frihetsstraff og samfunnsstraff er nærmere regulert i forskrift om ordningen av påtalemyndigheten (Påtaleinstruksen) § 29–6:

«Skal en domfelt som er på frifot, utholde frihetsstraff, sender politiet ham pålegg om å møte til fastsatt tid og sted for at fullbyrdingen kan påbegynnes. Innkallingen sendes normalt som meddelelse i samsvar med domstolsloven § 186. Når sakens art eller omstendighetene for øvrig tilsier det bør forkynning nyttes. Domfelte bør pålegges å ta med pålegget til vedkommende anstalt, som i god tid bør underrettes om det.

Pålegg om fremmøte til fullbyrding av subsidiær frihetsstraff skal lyde på betaling av boten eller fremmøte.

Unnlater domfelte å fremstille seg til fastsatt tid og sted, kan han avhentes. Domfelte kan også avhentes når politiet har grunn til å tro at han vil flykte for å unndra seg straffen.

Dersom en domfelt skal avtjene samfunnstjeneste, skal kontoret for kriminalomsorg avtale tid og sted med domfelte for utføring av tjenesten og gi pålegg om å møte. Tredje ledd gjelder tilsvarende.»

Politiet fastsetter tilsigelsesfristen som er den tiden domfelte får til å innrette seg på å møte til soning. Tiden fra mottatt innkalling og frem til fremmøtetidspunktet varierer i dag mellom de ulike politidistriktene. I enkelte distrikter innkaller politiet domfelte med minimum 14 dagers varsel, mens i andre distrikter varsler politiet domfelte minimum 3–4 uker i forveien.

I høringsnotatet peker Justisdepartementet på at en kort tilsigelsesfrist gir kriminalomsorgen mulighet til å utnytte plasskapasiteten på en effektiv måte fordi soningsplasser uforutsett kan bli ledige blant annet som følge av soningsutsettelser, straffavbrudd eller domfelte som ikke møter til soning. I en situasjon med soningskø er det viktig å innkalle nye domfelte så raskt som mulig til ledige plasser. Ved en kortere tilsigelsesfrist bør imidlertid også den domfeltes behov for å tilrettelegge soningen tas i betraktning. Tilretteleggingen kan blant annet gjelde forholdet til arbeidsgiveren og familien.

Et flertall av høringsinstansene går mot forslaget om kortere tilsigelsesfrist. Kriminalomsorgen region nord uttaler for eksempel følgende:

«Region nords oppfatning er at tilsigelsesfristen ikke bør gjøres kortere. En forkortelse av fristen vil etter vår oppfatning være uhensiktsmessig og i enkelte tilfeller svært uheldig for domfelte og vedkommendes familie. Vår erfaring viser at domfelte har et reelt behov for å gjøre avtaler med familie, arbeidsgiver, offentlige kontorer mfl. i forkant av soningen. Dette behovet er særlig stort for domfelte som er idømt lange fengselsstraffer. For å gjøre soningen minst mulig byrdefull for domfelte og vedkommendes pårørende bør han eller hun således få tilstrekkelig tid til å gjøre forberedelser i forkant av soningen. Vedkommende vil da også lettere kunne legge til rette for livet etter endt fengselsopphold.

Dersom tilsigelsesfristen er kort, vil domfelte erfaringsmessig ofte søke om sonings­utsettelse. Dette vil legge unødig beslag på politiets ressurser. Domfelte vil videre søke om fremstilling eller permisjon for å få fullført nødvendige gjøremål vedkommende ikke fikk gjort før innsettelsen. Dette vil i en viss grad unngås ved at fristen ikke gjøres kortere.»

Politidirektoratet er i utgangspunktet positivt innstilt til en reduksjon av tilsigelsesfristen, men peker samtidig på hvilke uønskede følger det kan få hvis fristen settes for kort. Riksadvokaten er av den oppfatning at ikke bare tilsigelsen til soning, men også avgjørelsen av søknader om sonings­utsettelse, bør avgjøres av kriminalomsorgen.

Departementet går inn for å standardisere tilsigelsesfristen og at fristen normalt settes til tre uker, men slik at fristen kan fravikes etter nærmere fastsatte kriterier. Dette kan i enkelte tilfeller føre til at tilsigelsesfristen også settes lavere enn tre uker slik enkelte politidistrikter praktiserer i dag, men ikke kortere enn 14 dager. For kriminalomsorgen vil en slik standardisering både ivareta hensyn til kriminalomsorgens behov for plassutnyttelse og domfeltes behov for å tilrettelegge soningen med tanke på blant annet arbeidsgiver og familie.

Regjeringen tar i St. prp. nr. 1 (2006–2007) sikte på å fremme en odelstingsproposisjon for Stortinget våren 2007 som overfører ansvaret for soningsinnkallingen fra politiet til kriminalomsorgen. Forslaget vil også omfatte politiets myndighet til å avgjøre søknader om soningsutsettelse. Etter at ansvaret for innkallingen til straffegjennomføring er overført til kriminalomsorgen, vil Justisdepartementet sørge for å utarbeide nye retningslinjer for tilsigelsesfristen.

3.3.2.3 Dublering

Ordningen med dublering er hjemlet i straffegjennomføringsloven § 17 første ledd hvor det blant annet heter at innsatte skal være i enerom om natten hvis ikke helsemessige forhold eller plassmangel er til hinder for det. I brev til kriminalomsorgsregionene i oktober 2002 besluttet Kriminalomsorgens sentrale forvaltning å utvide bruken av dublering i enmannsceller. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning stilte som vilkår at dubleringen var sikkerhetsmessig og helsemessig forsvarlig.

Som ett av flere tiltak for å avvikle soningskøen, foreslår Justisdepartementet i høringsnotatet å øke bruken av dublering i enmannsceller. Tiltaket forventes å tilsvare inntil 20 fengselsplasser. Dublering innebærer at to innsatte plasseres i en celle som er beregnet for én person. Av kriminalomsorgens 3 306 fengselsplasser, er 2 568 i enkeltrom. Det er for øvrig 738 plasser i rom bygget for to eller flere innsatte. De fleste flermannsrom er i åpne fengsler. I 2004 var det om lag 14 000 fengselsdøgn som ble gjennomført ved dublering. Dette tilsvarte 39 plasser. Antall ekstra fengselsdøgn sank til noe under 11 000 døgn i 2005, noe som tilsvarer om lag 30 plasser.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen har tatt opp kriminalomsorgens dubleringspraksis flere ganger de siste årene. I brev av 16. mars 2004 konkluderte ombudsmannen med at dublering og flermannsrom kan benyttes. Ombudsmannen forutsetter imidlertid at følgende forutsetninger må være til stede:

• Det må være foretatt og fortløpende foretas en forsvarlig helse- og sikkerhetsmessig vurdering av forholdene.

• De helsemessige sidene ved dublering må følges opp særlig nøye.

• Dublering må kun anvendes for innsatte som soner kortere fengselsstraffer.

• Ordningen må ikke være permanent, og det må arbeides med konkrete tiltak for å øke antallet fengselsplasser slik at dublering ikke blir nødvendig.

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning har i brev av 16. april 2004 til kriminalomsorgens regioner presisert at regionene skal følge opp ombudsmannens forutsetninger. I tillegg har Kriminalomsorgens sentrale forvaltning blant annet presisert at oppholdet i dublert celle som hovedregel skal begrenses til 30 dager dersom domfelte ikke selv ønsker noe annet.

Justisdepartementet antar i høringsnotatet at det innenfor disse rammene kan være forsvarlig å å øke bruken av dublering i enmannsceller. Tiltaket forventes å tilsvare inntil 20 fengselsplasser. Dubleringen skal i så stor grad som mulig være frivillig og bare benyttes i køavviklingsperioden.

Tilbakemeldingene fra høringsinstansene er blandede. Bare Riksadvokaten , Hordaland stats­advokatembeter og Kriminalomsorgens utdanningssenter støtter departementets forslag om å utvide ordningen med dublering. Et klart flertall av høringsinstansene representert ved kriminalomsorgsregionene , hovedverneombudet i kriminalomsorgen , Sosial- og helsedirektoratet , Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund , Kriminalomsorgens Yrkesforbund , Norsk Tjenestemannslag , Juridisk rådgivning for kvinner og Juss-Buss er derimot sterkt i mot dette tiltaket. De viser blant annet til at gevinsten av kapasitetsutvidelsen er marginal og at dublering på prinsipielt grunnlag ikke bør benyttes av hensyn til helse, hygiene og human fangebehandling.

Dublering bør etter Arbeids- og inkluderings­departementets oppfatning i så stor grad som mulig være frivillig og bare benyttes i køavviklingsperioden. Tvungen dublering kan ifølge Arbeids- og inkluderingsdepartementet medføre en særlig psykisk, og kanskje fysisk påkjenning for den innsatte. Det er derfor viktig å ta hensyn til innsattes kultur, språk, nasjonalitet og religion ved slik dublering.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen viser til den pågående ombudsmannssaken om dubleringspraksis i norske fengsler og at saken kan avsluttes i løpet av september 2006. Ombudsmannen legger til grunn at departementet tar hensyn til de synspunktene ombudsmannen gir uttrykk for i den forbindelse. Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere mener departementet bør avvente ombudsmannens avgjørelse.

Departementet fastholder forslaget om å øke dublering i enmannsceller. Tiltaket forventes å tilsvare inntil 20 fengselsplasser. Etter departementets syn er det ikke noe ekstraordinært at flere innsatte deler celle. Tvert imot er det vanlig at innsatte flere steder er plassert sammen på flermannsrom. Det spesielle ved dublering er at to innsatte soner sammen på en celle som ikke er bygd for dette formålet. Departementet mener ordningen med dublering kan forsvares som et ekstraordinært og midlertidig tiltak i arbeidet med å av­vikle soningskøen. Vilkåret er at dubleringen foregår i forsvarlige former innenfor de rammene Stortingets ombudsmann for forvaltningen trekker opp. I brev til kriminalomsorgsregionene 24. juli 2006 har Kriminalomsorgens sentrale forvaltning presisert at cellene som skal benyttes til dublering, må ha tilfredsstillende toalettforhold. Dubleringen skal i så stor grad som mulig være frivillig og bare benyttes i køavviklingsperioden.

Økt dublering vil ikke bli iverksatt før Sivilombudsmannen har avsluttet den pågående saken om dublering.

3.3.2.4 Narkotikaprogram med domstolskontroll

Stortinget vedtok 17. juni 2005 endringer i straffe­loven § 53 som åpner for en treårig prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll. Loven trådte i kraft 1. januar 2006. Ved forskrift 16. desember 2005 nr. 1518 har Kongen gitt nærmere regler om prøveordningen. Istedenfor å dømme rusmiddelmisbrukeren til fengsel, kan retten nå dømme rusmiddelmisbrukeren til betinget fengsel med vilkår om å gjennomgå et individuelt tilpasset rehabiliteringsopplegg. I første omgang skal programmet prøves ut i to bykommuner.

I høringsnotatet opplyser Justisdepartementet at det fra 1. januar 2006 er satt i gang prøveprosjekter i Oslo og Bergen. Formålet med prøveordningen er å forebygge ny kriminalitet og fremme domfeltes rehabilitering ved at domstolen kan dømme lovovertrederen til en alternativ straffereaksjon. Prøveordningen gjelder for rusmiddelmisbrukere som er dømt for narkotikarelatert kriminalitet og hvor retten har satt som vilkår at den domfelte gjennomfører narkotikaprogram med domstolskontroll. Rusmiddelmisbrukeren må være bosatt i en av prøvekommunene og ha narkotika som hovedmisbruk. Det er viktig at dommer med narkotikaprogram blir iverksatt så raskt som mulig. For å sikre dette, er det opprettet et dagsenter ved hvert av de to prøvestedene. Dagsenteret vil gi et helhetlig tilbud til de som skal delta i programmet, og senteret vil være base for teamets virksomhet og domfeltes faste møtested når ikke annet er avtalt. Justisdepartementet vurderer i høringsnotatet å utvide prøveprosjektet med narkotikaprogram fra to til seks prøvesteder. Effekten av tiltaket vil tilsvare 30 plasser første driftsåret og 60 plasser andre året.

Et klart flertall av høringsinstansene peker på at ordningen med narkotikaprogram er meget kostnadskrevende og er betenkt over å utvide prøveordningen før erfaringsgrunnlaget er større. Enkelte tror dessuten at tiltaket gir liten effekt for arbeidet med kønedbyggingen.

Senter for narkotikaprogram med domstolskontroll i Bergen er kritisk til en utvidelse allerede nå:

«ND er en svært god måte å sone på, for dem som er egnet til dette vel og merke. Det er positivt at en ønsker å øke antall ND-senter. Riktig tidspunkt for utvidelse er vi derimot usikker på. ND-senteret har i realiteten vurdert 15 personer for egnethet. I tillegg har vi 7 PU"er under arbeid. Vi har funnet 8 egnet og 7 uegnet. 6 er domfelt, derav ett brudd som førte til ny ubetinget dom.

ND-senteret har vært i full drift i ca. 4 måneder (alle teammedlemmene var på plass 1.mars). Vi har i denne perioden hatt mye å gjøre, spesielt med arbeidet med personundersøkelser. Vi ser også at arbeidet med personundersøkelser fort kan ta det meste av ressursene til fordel for oppfølgingen av de som faktisk er dømt. Vi må gjøre grep for å hindre at så skjer. Ett av de forholdene som vil gjøre at arbeidet med PU"er blir mindre ressurskrevende er at vi gjennom erfaring finner klarere kriterier for hvem som er egnet til ND og hvem som ikke er det. Men dette krever lenger tid og mer erfaring. Det er derfor hensiktsmessig at ND-teamene i Oslo og Bergen kan gjøre seg denne erfaringen først, før man setter inn store ressurser på å etablere nye senter som må prøve og feile på samme måten. Det vil være hensiktsmessig å få bruke forsøksperioden til dette.

Det har vært mye arbeid i forhold til å få administrative ting på plass i nye enheter. Det meste er pionerarbeid som nye ND-senter ikke vil trenge å gjøre. Det har likevel ført til at arbeidet med organiseringen innad på senteret ikke er ferdig enda. Også mht til dette kan det være hensiktsmessig å gjøre seg noen erfaringer, selv om ND-sentrene selvsagt vil være ulike uansett.

Med det antall domfelte som er tenkt inn i prosjektet, vil ikke en utvidelse av ND være et tiltak for å bygge ned soningskøen på det nåværende tidspunkt og som et hastetiltak.»

Senter for narkotikaprogram med domstolskontroll i Oslo anbefaler at etablering av narkotikaprogram med domstolskontroll i andre kommuner ikke bør finne sted før tidligst i januar 2008.

Departementet vil først vise til den brede støtten ordningen med narkotikaprogram har fått, både i Stortinget og fra instanser som er berørt av tiltaket. Departementet mener denne brede støtten vil være en viktig forutsetning for å lykkes med å gi rusmiddelmisbrukere som ønsker det, muligheten til å velge et lovlydig og rusfritt liv. For at rusmisbrukerne skal ha et slikt alternativ, er det derfor av stor betydning at ikke bare rusmiddelmisbrukere i Bergen og Oslo kan nyte godt av tilbudet om narkotikaprogram. For det andre er det viktig å være oppmerksom på at ordningen med narkotikaprogram er en alternativ straffereaksjon til ubetinget fengselsstraff. En utvidelse av prøveordningen vil derfor ha betydning både i arbeidet med å bygge ned soningskøen og i arbeidet med å motvirke ny kødannelse. For det tredje vil en utvidelse av prøveprosjektet med narkotikaprogram gi et bredere erfaringsgrunnlag når ordningen skal evalueres.

Som nevnt ovenfor kan flere grunner tale for å utvide narkotikaprogrammet til flere prøvesteder. Departementet er imidlertid enig med flertallet av høringsinstansene i at det ikke er riktig å ta stilling til en slik utvidelse før erfaringsgrunnlaget er større. Prøveprosjektet legger opp til en forsk­ningsbasert evaluering der både prosess- og resultatevaluering vektlegges. Evalueringen skal gi en anbefaling om programmet bør avsluttes etter tre år, eller om det bør videreføres. Etter en samlet vurdering går departementet inn for å avvente anbefalingene før ordningen med narkotikaprogram eventuelt utvides til nye prøvesteder.

3.3.2.5 Økt bruk av straffegjennomføringsloven § 12

Etter gjeldende rett kan kriminalomsorgen beslutte at domfelte helt eller delvis skal gjennomføre fengselsstraffen ved heldøgnsopphold i institusjon. Overføring etter § 12 kan skje på ethvert tidspunkt i straffegjennomføringen. Selv om hovedregelen er at straffen skal være påbegynt i fengsel, kan det gjøres unntak slik at hele straffen gjennomføres i institusjon. Det må foreligge tungtveiende grunner for dette. Svært ung alder kan være en tungtveiende grunn litt avhengig av omstendighetene i det konkrete tilfellet. Forskriften og retningslinjene til § 12 har vilkår som gir rom for skjønn, og som gir adgang til å dispensere.

I høringsnotatet viser Justisdepartementet til at det i 2005 ble det gjennomført 38 260 soningsdøgn etter straffegjennomføringsloven § 12. Av dette var 7 194 døgn ved attføringsbedriften Fretex. Det var 27 413 døgn i behandlingsinstitusjoner. Øvrige soningsdøgn ble gjennomført i omsorgsinstitusjoner.

1 Merknad: Tallene for 2003 er for høye sammenliknet med de andre årene, da de også inkluderer enkelte som var overført til de ­tidligere hybelhus under friomsorgen.

Rusreformen fra 1. januar 2004 hadde konsekvenser for § 12-ordningen, og ordningen er nå at en domfelt som har sendt inn søknad om § 12-soning i forbindelse med rusavhengighet, skal utredes av helsevesenet og således kan få pasientrettigheter. I slike tilfeller skal behandlingen foregå på en institusjon som har avtale med det regionale helseforetaket, og oppholdet blir finansiert av helsevesenet. Dette har medført en økning av søknader om § 12-soning i slike institusjoner.

I høringsnotatet går Justisdepartementet inn for å øke antallet overføringer til soning i behandlingsinstitusjon. Hensikten er at flere innsatte skal motta behandling, noe som gir forebyggende effekt, samtidig som man bygger ned køen. Det er imidlertid ventelister på opptil ett år ved mange av de helsefinansierte institusjonene. Det er derfor ikke tilstrekkelig for kriminalomsorgen å basere seg på institusjoner under helseforetakene. For å oppnå den ønskede effekten, må kriminalomsorgen i stor grad få til overføringer til institusjoner som ikke ligger under helseforetakene.

Justisdepartementet mener i høringsnotatet at det vil være mulig å øke antallet døgn i § 12-institusjon med ca. 23 000 soningsdøgn eller 63 plasser.

Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget om å øke antallet overføringer til soning i behandlingsinstitusjon. Høringsinstanser som støtter departementets forslag er Politidirektoratet , kriminalomsorgsregionene , Kriminalomsorgens Yrkesforbund , Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere og Norsk Tjenestemannslag . Politidirektoratet uttaler for eksempel følgende:

«Politidirektoratet støtter Justisdepartementets forslag. Ved siden av at dette vil ha betydning for reduksjon av soningskøen, er det i tillegg en prioritert oppgave for kriminalomsorgen at flere innsatte rusmiddelmisbrukere overføres til behandlings- eller omsorgsinstitusjoner etter straffegjennomføringsloven § 12, jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006), side 85.»

Hordaland statsadvokatembeter peker på at det er viktig å vurdere det aktuelle behovet før kriminalomsorgen bruker institusjoner som soningsplasser. Når kriminalomsorgen vil overføre ansvaret for soning til institusjoner som ikke ligger under helseforetakene, mener Sosial- og helsedirektoratet at det er uklart hvilke institusjoner det siktes til. Direktoratet anbefaler at dette spørsmålet utredes nærmere, særlig med tanke på behovet for kvalifisert personell.

Forslaget om å øke antallet overføringer etter straffegjennomføringsloven § 12 har bred støtte, og Justisdepartementet ønsker derfor å utvide dette tiltaket. Det er etter departementets syn ikke behov for lovendring for å øke overføringer etter denne bestemmelsen.

3.3.2.6 Økt bruk av straffegjennomføringsloven § 16

Straffegjennomføringsloven § 16 åpner for at domfelte kan overføres til fortsatt straffegjennomføring utenfor fengsel. Denne formen for straffegjennomføring, som skjer under tett oppfølging av friomsorgskontorene, gir muligheter for at domfelte etablerer en stabil livssituasjon med skole eller arbeid før soningen avsluttes. Vilkårene for ordningen er meget strenge, og ordningen benyttes i liten grad. Justisdepartementet foreslår derfor i kapittel 5 justeringer i loven som kan bidra til at bruken av § 16 øker.

Justisdepartementet mener samtidig at det bør være mulig å øke bruken av § 16 noe i påvente av den kommende lovendringen. I 2005 ble det totalt innvilget 25 overføringer etter § 16. I 2006 er det ved utgangen av september innvilget totalt 18 overføringer. Justisdepartementet har i samarbeid med kriminalomsorgen iverksatt tiltak som skal bidra til å øke antallet overføringer etter § 16.

3.3.2.7 Innsatte med utenlandsk statsborgerskap

Etter gjeldende rett er utgangspunktet at norske dommer sones i Norge. Det er imidlertid mulig­heter for å overføre soningen til et annet land. Rettslig grunnlag for overføring av utenlandske innsatte for fortsatt soning i hjemlandet er:

• Lov om fullbyrding av nordiske straffedommer av 15. november 1963.

• Den europeiske overføringskonvensjonen (inkorporert ved lov om overføring av domfelte av 20. juli 1991).

• Avtaler med enkeltland om overføring. Norge har i dag en bilateral avtale om overføring av straffedommer med Thailand.

I høringsnotatet viser Justisdepartementet innledningsvis til at det er om lag 350 domsinnsatte med utenlandsk statsborgerskap i norske fengsler. De landene som har flest statsborgere i norske fengsler, er Irak (38), Litauen (36), Polen (23), Somalia (23) og Nederland (21). Av disse er Litauen, Polen og Nederland tilsluttet tilleggsprotokollen til den europeiske overføringskonvensjonen (se nærmere omtale nedenfor). Departementet redegjør deretter nærmere for overføring til soning i nordiske land, overføring til fortsatt soning på grunnlag av eget ønske og tvangsmessig overføring til fortsatt soning i hjemlandet. Og til slutt signaliserer departementet at det blant annet vil intensivere arbeidet med overføringer innen gjeldende regelverk.

Overføring til de nordiske land skjer uavhengig av domfeltes samtykke. Det er relativt mange som blir overført innen Norden. De fleste sakene gjelder korte fengselsstraffer og straff der soning ennå ikke er påbegynt. Den 21. april 2006 var det 23 domsinnsatte fra de nordiske landene i norske fengsler. Det pågår for tiden et nordisk samarbeid om revisjon av loven om fullbyrding av nordiske straffedommer.

Overføring til fortsatt soning i hjemlandet skjer som hovedregel etter den europeiske overføringskonvensjonen. Per i dag har 60 land ratifisert konvensjonen, hvorav 44 europeiske og 16 ikke-europeiske land, herunder USA, Canada og Japan. Konvensjonen bygger på prinsippet om frivillighet og fordrer at den innsatte selv ønsker soningsover­føring. Den 21. april 2006 var det totalt 174 domsinnsatte fra land som er tilsluttet overføringskonvensjonen.

En tilleggsprotokoll til den europeiske overføringskonvensjonen gir mulighet til soningsoverføring uten innsattes samtykke. Som nevnt ovenfor, er 174 domsinnsatte fra konvensjonslandene. Bare 30 stater har ratifisert tilleggsprotokollen til konvensjonen. Det er 134 domsinnsatte (av de 174) som er borgere fra land som har ratifisert tileggsprotokollen og som dermed i utgangspunktet er kandidater for tvangsoverføring. Litauiske, polske og nederlandske borgere utgjør de største gruppene. Flertallet av innsatte med utenlandske statsborgerskap i norske fengsler kommer imidlertid fra stater som ikke er omfattet av tilleggsprotokollen.

Tilleggsprotokollen gir adgang til å overføre fullbyrdelse av straffen uten den domfeltes samtykke dersom domfelte har flyktet til hjemlandet, jf. artikkel 2, eller er besluttet utvist som en følge av den straffbare handlingen jf. artikkel 3. I praksis er det alternativ to som er mest aktuelt. En forutsetning for overføring er altså at det foreligger et endelig utvisningsvedtak. Hvorvidt vilkårene for utvisning er oppfylt, avgjøres av utlendingsmyndighetene.

Det stilles strengere krav til utvisning av personer som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen enn til tredjelandsborgere. EØS-avtalen og EFTA-konvensjonens primæroppgave er å beskytte den frie bevegelsen av personer, varer, tjenester og kapital, og i størst mulig grad fjerne alle hindringer som legger begrensninger på denne frie bevegelsen mellom avtalelandene. En utvisning vil nettopp være en begrensing i retten til fri bevegelighet. Lovhjemmelen for dette inngrepet finnes i utlendingsloven § 58. Det er imidlertid EU-direktiv 64/221 som ligger til grunn for utformingen av utvisningsreglene i § 58. Utvisning kan bare skje når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det. Det er dessuten et krav at det må foreligge «en aktuell og alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn». Dette angir standarden for den proporsjonalitetsvurdering som må ligge til grunn i en utvisningsvurdering.  Ilagt straff i seg selv er derfor ikke tilstrekkelig for å fatte et utvisningsvedtak. Eventuell utvisning krever følgelig en konkret helhetsvurdering av alvorlighetsgraden på det straffbare forholdet, vurdering av personlige forhold hos utlendingen, herunder gjentakelsesfare, samt en forholdsmessighetsvurdering. De strenge vilkårene for utvisning innebærer at det vil forekomme at innsatte som ellers kunne ha vært kandidater for overføring i medhold av tilleggsprotokollen, ikke blir besluttet utvist.

Tvangsmessig overføring forutsetter videre at vedkommende stat samtykker i å overta vedkommende innsatte for fortsatt soning der. Statene har med andre ord ingen plikt til å ta imot vedkommende. Konvensjonen har dessuten et krav om at det må være minimum seks måneder gjenstående soningstid før man setter i gang prosessen. Saksbehandlingstiden i overføringssaker er ofte lang, noe som i praksis innebærer at prosessen vil være forbeholdt dommer av en viss lengde.

På bakgrunn av ovennevnte forhold er det betydelig usikkerhet knyttet til antallet utenlandske innsatte hvor en overføring til soning i hjemlandet kan være aktuelt. En raskere avklaring av utvisningsspørsmålet kan føre til at man kan påbegynne arbeidet med en mulig tvangsoverføring på et tidligere tidspunkt og dermed få flere kandidater for slik overføring.

I høringsnotatet signaliserer Justisdepartementet at kriminalomsorgen vil intensivere arbeidet med soningsoverføring innenfor gjeldende regelverk. I den forbindelse anser departementet det hensiktsmessig å kontakte utlendingsmyndighetene for å formidle et ønske om prioritering og samarbeid på dette området. Videre satses det i høringsnotatet på å effektivisere mulighetene for soningsoverføring.

Bare noen få høringsinstanser har kommentert dette forslaget. Blant annet Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at overføring av domfelte for soning i hjemlandet kan være i domfeltes egen interesse, ved at soning kan gjennomføres nær familie og bekjente. Det kan dessuten være positivt i et rehabiliteringsperspektiv at man er i det landet man skal oppholde seg i etter soningen. Ombudet er derfor enig i at raskere avklaring av spørsmålet om utvisning vil være en fordel, også for domfelte. Målet om å redusere soningskøen må etter Likestillings- og diskrimineringsombudets syn imidlertid ikke bli styrende for utlendingsmyndighetenes vurdering av om vilkårene for utvisning av en straffedømt person er oppfylt. Dette gjelder i særlig grad personer som har oppholdstillatelse i Norge, og som har opparbeidet seg tilknytning til riket.

Departementet vil arbeide for å videreutvikle det internasjonale avtaleverket om soningsoverføringer. Kriminalomsorgen vil samtidig intensivere arbeidet med soningsoverføring innenfor gjeldende regelverk. Videre satser departementet på å effektivisere mulighetene for soningsoverføring og har satt i gang et arbeid for å følge opp dette. Et av virkemidlene er å etablere et tettere samarbeid med utlendingsmyndighetene.

I forbindelse med Stortingets behandling av overføringsloven (lov om overføring av domfelte av 20. juli 1991 nr. 67 ), forutsetter justiskomiteens flertall at departementet normalt vil legge vekt på å unngå overføring der dette åpenbart ville føre til en klar nedsettelse av straffen (Innst. O nr. 56 - 1990-91).

På bakgrunn av disse uttalelsene, ble det i Justisdepartementets instruks om håndteringen av overføringssakene (gitt ved kgl.res. 17.02.1995) bestemt i § 12 at

«Dersom det syntest klårt at den mottakande stat ved ei eventuell overføring vil utmåle ei straff som ligg vesentlig under den straff som er idømt i Norge, bør overføring som hovudregel ikkje finna stad. Det same gjeld om mot­takarlandet sine reglar for lauslating på vilkår fører med seg at domfelte vil verte lauslaten mykje tidligare enn vedkomande ville ha vorte ved fullbyrdig i Norge.»

Ved forespørsel om overføring for soning av straffen i hjemlandet, viser overføringskonvensjonen til to ulike måter å fullbyrde dommen på. Man kan enten fortsette fullbyrdingen av den dommen som er ilagt, eller fullbyrdingslandet kan omgjøre dommen. Ved en omgjøring vil straffen bli utmålt i tråd med fullbyrdingslandets straffeutmålings­regler, men straffen kan ikke bli skjerpet. Det er departementets oppfatning at langt de fleste sakene om overføring skjer ved at man fortsetter fullbyrdingen av straffedommen. Dette er en smidigere ordning enn omgjøring, og departementet foretrekker også som hovedregel denne ordningen.

Formålet med konvensjonen er å bedre muligheten for at domfelte skal få sone i det landet de har sterkest tilknytning til. En soning i et fremmed land kan skape ekstra problemer for den domfelte. Det kan være språkproblemer, kulturforskjeller og stor avstand til familie og venner. Men det viktigste hensynet for overføring er rehabiliteringshensynet. Rehabilitering av den domfelte under soningen har større sjanse for å bli vellykket hvis soningen foregår i det landet som den domfelte skal leve i etter soningen. Konvensjonen pålegger ikke partene å godta overføring i noen bestemt enkeltsak, men landene forplikter seg til å samarbeide i størst mulig utstrekning med dette for øyet.

Ved håndteringen av enkeltsakene, erfarer departementet at det først og fremst er i forhold til Nederland at det i noen saker ikke kan besluttes overføring fra norsk side. Bakgrunnen for dette er at straffenivået i Nederland for en del narkotika­saker avviker fra det norske. Av denne grunn har norske myndigheter nektet overføring i noen saker, jf. bestemmelsene i den ovenfor nevnte instruksen. Samtidig har vi mottatt til soning i Norge norske statsborgere med dommer fra andre land hvor dommene er blitt omgjort til en langt lavere straff i Norge. Det kan nevnes at i en sak ble straffen omgjort i Norge til 5 år fra den opprinnelige straffen som var på 28 år. I en annen sak ble straffen i Norge redusert fra 9 år til 5 år. Andre stater har altså godtatt at den norske borgeren blir overført, selv om straffen da blir omgjort til en langt lavere straff.

Departementet finner derfor grunn til å reise spørsmål om den instruksen som ble nedfelt på bakgrunn av Stortingets behandling av saken for 16 år siden, fortsatt skal stå ved lag. Da Stortinget behandlet saken, hadde man liten erfaring med overføringssaker. I løpet av de år som er gått har det også vært en klar utvikling i retning flere innsatte med utenlandsk statsborgerskap i norske fengsler. Det anses som hensiktsmessig at borgere får sone sin straff i hjemlandet hvis mulig. På denne måten vil det også bli frigjort fengselsplasser. Selv om konvensjonen er gjensidig bebyrdende, er det departementets erfaring at det er langt flere personer som blir overført fra Norge enn som tilbakeføres til Norge.

3.3.2.8 Fremskutt løslatelse

Det følger av straffegjennomføringsloven § 42 fjerde ledd at dersom «særlige grunner» taler for det, kan kriminalomsorgen løslate domfelte kort tid før løslatelse ellers skulle skjedd. Slik fremskutt løslatelse kan bare benyttes dersom øvrige vilkår for løslatelse på prøve er oppfylt. Det skal dermed ikke besluttes fremskutt løslatelse dersom omstendighetene etter en totalvurdering gjør det utilrådelig. Det skal særlig legges vekt på domfeltes atferd under gjennomføringen av straffen, og om det er grunn til å anta at domfelte vil begå nye straffbare handlinger i prøveperioden, jf. straffegjennom­føringsloven § 42 femte ledd.

Bestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 42 fjerde ledd er en videreføring av tilsvarende bestemmelse i den tidligere fengselsloven av 1958 § 45. I Ot.prp. nr. 5 Om lov om gjennomføring av straff mv. (Straffegjennomføringsloven) 2000–2001 side 110 kommenterer departementet den tidligere bestemmelsen i fengselsloven § 45 slik:

«Etter fengselsloven § 45 kan innsatte løslates kort tid før løslatelse ellers skulle skje når særlige grunner taler for det. Bestemmelsen blir eksempelvis anvendt når det er spesielt viktig av hensyn til arbeid, utdanning, familie eller boligforhold at løslatelse finner sted kort tid før 2/3-dels tid. Normalt vil det dreie seg om løslatelse to til tre dager før løslatelse ellers skulle skjedd.»

Videre er det uttalt i forarbeidene på side 167 at begrepet «kort tid» skal vurderes i forhold til straffetidens lengde.

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning fastsatte 16. mai 2002 retningslinjer til straffegjennomføringsloven og forskriften med hjemmel i forskrift til lov om straffegjennomføring av 22. februar 2002 § 7-1. Retningslinjene ble revidert 31. mai 2006. Ordningen med fremskutt løslatelse er nærmere regulert i retningslinjene punkt 3.45.2:

«Bestemmelsen gjelder også korte straffedommer som ikke medfører prøveløslatelse, men løslatelse etter denne bestemmelsen bør normalt ikke finne sted når domfelte gjennomfører straff av meget kort varighet. Bestemmelsen gjelder og for domfelte som gjennomfører subsidiær fengselsstraff etter dom på samfunnsstraff, men ikke domfelte/bøtelagte som gjennomfører subsidiær frihetsstraff etter bot.

Begrepet «kort tid» skal vurderes i forhold til straffetidens lengde. På dommer inntil 6 måneders fengsel kan det i utgangspunktet løslates inntil 3 dager før løslatelse ellers skulle skje. I særlige tilfeller og ved lengre dommer kan det i utgangspunktet løslates inntil syv dager før løslatelse ellers skulle skje. Det kan uansett ikke løslates etter denne bestemmelsen når det gjenstår mer enn 3 uker til løslatelse ellers skulle skje.

Slik framskutt løslatelse skal kun finne sted innenfor en snever ramme i tilfeller der særlig viktige individuelle forhold som for eksempel hensyn til arbeid, utdanning, familie eller boligforhold tilsier det. Tilsvarende gjelder når løs­latelsen ellers skal skje på en helligdag - herunder søndag - eller offentlig fridag.

Framskutt løslatelse i medhold av straffegjennomføringsloven § 42, fjerde ledd kan unntaksvis benyttes som tiltak for å overholde «24 timers regelen», jf. forskriften § 4-1 og retningslinjene punkt 4.2.

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning kan bestemme at framskutt løslatelse i medhold av straffegjennomføringsloven § 42, fjerde ledd unntaksvis skal benyttes som tiltak mot eventuell straffegjennomføringskø.»

I rundskriv nr. 3/2003 av 12. desember 2003 innførte Kriminalomsorgens sentrale forvaltning en moderat bruk av fremskutt løslatelse med virkning fra 1. januar 2004. Bruk av fremskutt løslatelse var ett blant flere tiltak for å øke kapasiteten i fengslene og var hjemlet i straffegjennomførings­loven § 42 fjerde ledd. I rundskrivet gir Kriminalomsorgens sentrale forvaltning nærmere retningslinjer for hvordan fremskutt løslatelse skal praktiseres.

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning har i rundskriv KSF 5/2004 av 13. desember 2004 fastsatt gjeldende regler for fremskutt løslatelse. For dommer under 90 dager kan det gis inntil fem dagers fremskutt løslatelse. For dommer mellom 90 dager og seks måneder kan det gis inntil ti dager. De med dommer over seks måneder kan få fremskutt løslatelse med inntil 20 dager.

Fremskutt løslatelse har også tidligere vært benyttet i perioder med lang soningskø, da med hjemmel i den tidligere fengselsloven § 45.

I høringsnotatet foreslår Justisdepartementet å øke adgangen til å fremskyte løslatelsen for korte dommer fra 5 til 10 dager, for dommer mellom 90 dager og 6 måneder fra 10 til 20 dager, og for dommer over 6 måneder fra 20 til 30 dager. Departementet går inn for at ingen kan løslates tidligere enn etter 14 dagers soningstid, og at dagens vurderingskriterier for hvem som kan løslates ut fra fare for ny kriminalitet osv., opprettholdes uendret. Justisdepartementet antar effekten av dette forslaget tilsvarer 94 plasser eller 34 000 døgn.

Et klart flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er mot ytterligere bruk av fremskutt løslatelse. Riksadvokaten vil for eksempel bestemt advare mot å utvide adgangen til fremskutt løslatelse og mener at det kan stilles spørsmål ved om det er i samsvar med loven å bruke slik løslatelse som et generelt virkemiddel for å redusere soningskøen. Riksadvokaten kan vanskelig se det annerledes enn at utvidelsen vil medføre en generell senking av straffenivået i strid med det Stortinget ved flere anledninger har uttalt. Riksadvokaten peker på at man alternativt kan tenke seg en situasjon der domstolene ved straffutmålingen tar utgangspunkt i den straff man mener domfelte reelt bør sone, og så «korrigerer» for fremskutt løslatelse og prøveløslatelse. Heller ikke dette er ønskelig, mener riksadvokaten, fordi dette i tilfelle medfører at straffenivået nominelt blir høyere.

Politidirektoratet går, på linje med samtlige av de innkomne høringssvarene fra politimestrene, imot forslaget. Direktoratet mener at det av hensyn til den alminnelige rettsoppfatningen ikke bør gis ytterligere adgang til fremskutt løslatelse enn det som allerede eksisterer i dag. En slik utvidelse kan også bidra til å undergrave straffens formål.

Høringsinstanser som Hordaland statsadvokatembeter og Kriminalomsorgen region nordøst støtter imidlertid forslaget. Politiets Fellesforbund mener at ordningen med fremskutt løslatelse bør være det første tiltaket som avvikles når tiltakene skal opphøre.

Forslaget er omstridt, og flertallet av høringsinstansene advarer mot ytterligere bruk av fremskutt løslatelse. Nedenfor drøfter departementet om det er ønskelig å utvide ordningen med fremskutt løslatelse og om forslaget har tilstrekkelig hjemmel.

Som tidligere nevnt er regjeringens mål å avvikle soningskøen i inneværende stortingsperiode. Situasjonen med soningskø er uakseptabel, og departementet mener det derfor er nødvendig med ekstraordinære tiltak for å normalisere forholdene. Ordningen med fremskutt løslatelse er et viktig tiltak som gir stor og forutsigbar effekt. Adgangen til å gi fremskutt løslatelse kan imidlertid også ha andre effekter enn reduksjon i soningskøen. Ledelsen i kriminalomsorgen har flere ganger understreket at ordningen med fremskutt løslatelse i praksis virker som et styringsmiddel i arbeidet med å skape et positivt miljø for de innsatte. Innsattes følelse av kompensasjon for ulempene ved å ha stått i kø, kan gi tilsvarende effekt. Riksadvokaten peker i sin høringsuttalelse på en mulig fare for at domstolene ved straffutmålingen tar utgangspunkt i den straff de mener domfelte reelt bør sone, og så «korrigerer» for fremskutt løslatelse og prøveløslatelse. Departementet vil sterkt understreke at dette ikke har vært meningen med forslaget, og at domstolene må utmåle straffen på vanlig måte ut fra alminnelige straffeutmålingsprinsipper uten å ta hensyn til mulig fremskutt løslatelse.

På bakgrunn av riksadvokatens høringsuttalelse, har Justisdepartementet vurdert hjemmelsspørsmålet på nytt. Ordningen med fremskutt løslatelse er forankret i straffegjennomføringsloven § 42 fjerde ledd. Blant annet på bakgrunn av forarbeidene til loven og formålet med bestemmelsen, mener departementet at det kan diskuteres om den foreslåtte utvidelsen er innenfor det som straffegjennomføringsloven § 42 fjerde ledd gir et rimelig grunnlag for.

Det er argumenter som taler for å utvide adgangen til å fremskyte løslatelsen i den ekstraordinære situasjonen som foreligger med lang soningskø, men det er som flere høringsinstanser peker på, også tunge argumenter mot en slik ordning. Etter en samlet vurdering går departementet ikke inn for å utvide adgangen til å bruke fremskutt løslatelse på det nåværende tidspunkt.

3.3.2.9 Benådning

Benådningsinstituttet er hjemlet i Grunnloven § 20 og er en sikkerhetsventil i det strafferettslige reaksjonssystemet. Terskelen for å få innvilget benådning ligger høyt. Benådningsvurderingen skal ikke være noen overprøving av domstolens avgjørelse. For å få benådning, må det foreligge ekstraordinære omstendigheter som har inntruffet etter domstidspunktet, eller særlige omstendigheter som retten ikke kjente til. Konsekvensen av benådning for fengselsstraff er normalt at den ubetingede delen av straffen omgjøres til betinget, med en prøvetid på to år.

Hver enkelt benådningssøknad vurderes konkret. I den skjønnsmessige helhetsvurderingen er det blant annet relevant å legge vekt på det straffbare forholdets karakter, straffens lengde, tidsmomentet, hensynet til fornærmede, arbeidssituasjon, økonomiske forhold, om domfelte har omsorg for barn eller andre nærstående, om søknaden er anbefalt av retten eller påtalemyndigheten og om domfelte har hatt en klar positiv utvikling. De nevnte momenter utgjør ingen uttømmende liste over forhold som kan komme i betraktning.

Tidsmomentet er todelt. Det kan både ha gått lang tid siden de straffbare forhold ble begått og siden dommen falt. Imidlertid vil retten i de aller fleste tilfeller under straffutmålingen ha tatt stilling til konsekvensen av lang tidsbruk fra lovbruddet fant sted til pådømmelse av saken. Tidsmomentet vil da ikke være noe relevant argument i benådningsvurderingen. Tidsbruken fra rettskraftig dom til innkalling til soning kan tale i domfeltes favør, men det skal etter gjeldende praksis relativt mye til før man vil legge særlig vekt på dette momentet. Departementet vil bemerke at det også kan være forhold på domfeltes side som medfører at domfelte ikke kan påbegynne soningen.

Justisdepartementet drøfter i høringsnotatet en mulig utvidelse av benådningsordningen og hvilken effekt en slik eventuell utvidelse vil ha for soningskøen.

I diskusjoner rundt nedbygging av soningskøen dukker det erfaringsmessig alltid opp spørsmål knyttet til benådning. Enkelte mener at benådning bør benyttes for å fjerne de eldste korte dommene fra soningskøen. Justisdepartementet har derfor gjennomgått de eldste dommene for å vise hvilken effekt en økt bruk av benådning kan gi.

Soningskøen per 28. april 2006 var på 2737 dommer. Kriminalomsorgen hadde mottatt 135 av disse dommene for mer enn to år siden. Departementet har vurdert hvor mange av disse 135 dommene som kan være aktuelle ved en eventuell utvidelse av benådningsordningen. I denne sammenhengen har en gjennomgått dommer på inntil 120 dager og dommer på inntil 6 måneder. Ved vurderingen har departementet tatt ut de dommene der domfelte

• er skyld i at det har gått så lang tid,

• har begått nye straffbare handlinger eller

• er dømt for vold eller sedelighet.

Gjennomgangen viste at 41 dommer på inntil 120 dager fremstår som aktuelle ved en eventuell utvidelse av benådningspraksis. Det er ingen flere domfelte som er aktuelle dersom domslengden økes til 6 måneder.

Det er bare seks høringsinstanser som har uttalt seg om en mulig endring av benådningspraksis. Hordaland statsadvokatembeter og Rogaland statsadvokatembeter uttaler seg positivt til en endring av benådningspraksis. Riksadvokaten reiser spørsmål om ikke en amnestiordning er nødvendig for å fjerne soningskøen og uttaler videre:

«I så fall kan man tenke seg at man - etter å ha fått Stortingets generelle samtykke - som en engangsforeteelse kan benåde botlagte som står i kø for å avsone subsidiær fengselsstraff, og domfelte som - uten egen skyld for forsinkelsen - har stått i kø lengre enn en viss, nærmere fastsatt, tid, og hvor straffen ikke overstiger f.eks. 30 dager.»

Politidirektoratet , Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgens Yrkesforbund går i sine høringsuttalelser mot å utvide adgangen til benådning. Politidirektoratet uttaler for eksempel:

«På bakgrunn av minimal gevinstoppnåelse ved utvidelse av benådningsinstituttet, finner ikke Politidirektoratet at en midlertidig endring i benådningspraksisen bør innføres. Det vises til at benådningsinstituttet er en særskilt sikkerhetsventil som fordrer at det foreligger ekstraordinære omstendigheter, og vil således miste sin betydning som slik «sikkerhetsventil» når det benyttes som et middel for å redusere soningskøen. Videre vil en utvidelse av benådning kunne stride mot den alminnelige rettsoppfatning.»

Departementet viser til riksadvokatens høringsuttalelse, hvor han reiser spørsmål om ikke en amnestiordning er nødvendig for å fjerne soningskøen. Justisdepartementet har på ny gjennomgått køtallene og vurdert om amnesti vil være et effektivt tiltak i arbeidet med å nedbygge køen. Ferske tall viser at en amnestiordning vil ha liten effekt på køen, da antallet aktuelle saker er såvidt lavt og domslengden på disse er forholdsvis beskjeden. En gjennomgang per 21. november 2006 viser at 31 dommer på inntil 120 dager fremstår som aktuelle ved en eventuell utvidelse av benådningspraksis. Det er 40 domfelte som er aktuelle dersom domslengden økes til 6 måneder. Departementet vil også peke på at en midlertidig endring av praksis kan slå uheldig ut med tanke på likhetshensyn og da særlig i de periodene hvor tiltaket innføres og avvikles. På bakgrunn av dette går departementet ikke inn for å endre gjeldende benådningspraksis.

3.3.2.10 Bøter

Når en fysisk person straffes med bot, skal det etter gjeldende rett samtidig utmåles en subsidiær fengselsstraff som den botlagte skal sone hvis boten ikke blir betalt. Dette gjelder enten boten blir ilagt ved dom, jf. straffeloven § 28 første ledd, eller ved forelegg, jf. straffeprosessloven § 256 første ledd nr. 4. Ved foretaksbot fastsettes det derimot ikke subsidiær straff. Den subsidiære fengselsstraffen kan være inntil 3 måneder (4 1/2 måned når flere lovovertredelser avgjøres under ett, jf. straffeloven § 63). Mangler lovbryteren penger til å betale med, kan det bli gitt tillatelse til å betale avdrag, jf. straffeprosessloven § 456 annet ledd. Slik tillatelse blir gitt ganske ofte. Betaler ikke den botlagte frivillig, skal boten i utgangspunktet inndrives. Først etter at inndrivelse forgjeves er forsøkt, er det adgang til å fullbyrde den subsidiære fengselsstraffen, jf. straffeprosessloven § 456 fjerde ledd. Det følger av påtaleinstruksen § 30–4 annet ledd at frihetsstraffen skal nedsettes forholdsvis hvis den botlagte har betalt en del av boten. En del av en dag skal regnes som en hel dag. Tilbys boten betalt etter at soning er påbegynt, avkortes boten forholdsvis, men bare slik at hele soningsdager tas i betraktning.

I høringsnotatet peker Justisdepartementet på at definisjonen på soningskø for subsidiær soning av bøter er den samme som for ubetinget fengselsstraff. Det vil si at rettskraftige dommer for subsidiær soning av bøter som ikke er iverksatt innen to måneder etter at de er mottatt av kriminalomsorgen, telles med i soningskøen. Subsidiær soning av bøter kan gjennomføres på to ulike måter, enten ved at domfelte soner straffen i sammenheng med annen ubetinget fengselsstraff, eller ved at domfelte blir innkalt til soning av den subsidiære straffen.

I 2004 ble innkallingspraksisen for bøtesonere endret. Endringen besto i at Statens innkrevingssentral sender over utestående bøter til kriminalomsorgen for innkalling til subsidiær fengselsstraff etter tre år i stedet for etter fire år som tidligere. Tabell 3.7 viser hvor mange anmodninger om inkalling til soning av misligholdte krav som Statens innkallingssentral sendte skyldnerens politidistrikt for årene 2003–2005

Som en følge av endringen i innkallingspraksis, kombinert med at denne innsattgruppen har økt generelt, viser tall fra KOMPIS en betydelig økning i soningskøen for subsidiær soning av bøter fra desember 2002 til april 2006, se figur 3.6.

De subsidiære dommene kriminalomsorgen mottok utgjorde ca. 10 500 soningsdøgn i 2003 og 48 500 soningsdøgn i 2005. Gjennomsnittlig antall innsatte bøtesonere økte fra 48 i 2004 til 103 i 2005. En relativt stor andel av økningen vil sannsynligvis være av midlertidig karakter knyttet til den endrede innkallingspraksisen, og er en av årsakene til at tiltakene som ble satt inn for å bekjempe køen, ikke helt ga de ventede resultater i 2005.

Tallmaterialet for bøter i 2005 viser at snaut halvparten av bøtene ble gjennomført i lukket fengsel, og opptok derved gjennomsnittlig 50 lukkede fengselsplasser. Justisdepartementet antar at dette i hovedsak skyldes ordningen med at subsidiær fengselsstraff normalt blir gjennomført umiddelbart etter at straff på ubetinget fengselsstraff er gjennomført. Disse 50 plassene beslaglegger imidlertid kapasitet i lukkede fengsler som kunne ha vært benyttet til varetekt og ubetinget fengselsstraff.

Departementet ønsker i høringsnotatet å redusere gjennomføring av bøtesoning i lukket fengsel til et minimum. I en situasjon der man må prioritere, er det et alternativ at domfelte som av ulike grunner må utholde hele fengselsstraffen i lukket fengsel, løslates etter at den ubetingede fengselsstraffen er sonet. Subsidiær soning av bøter utsettes og den domfelte blir innkalt på et senere tidspunkt, med mindre den domfelte kan overføres til et åpent fengsel for videre soning der.

I høringsnotatet mener departementet at all soning av bøter bør søkes gjennomført i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Bare unntaksvis skal kapasiteten i lukket fengsel brukes til subsidiær avsoning av bøter. Dette tiltaket vil innebære en tydelig reduksjon av presset på lukkede fengselsplasser, men kan medføre at køen for bøter stiger ytterligere fremover. Det antas imidlertid at etablering av midlertidige fengsler for avvikling av soningskøen for ubetinget fengselsstraff også kan medføre en økning i antallet bøtlagte som kalles inn til soning.

Erfaringer fra kriminalomsorgen viser at ca. 75 % av bøtekravene som det anmodes om soning på, blir betalt. Betaling skjer ofte ved at det inn­ledes avdragsvis nedbetaling som administreres av politidistriktene. Det forekommer også at skyldnere betaler bøtekrav etter igangsatt soning.

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, er for forslaget, men peker også på at forslaget kan ha uheldige sider. For eksempel er Politidirektorat enig i at det kan være et middel for å redusere soningskøen at bøtesoningen ikke opptar lukkede fengselsplasser. På den annen side anser Politi­direktoratet det som uheldig i forhold til domfelte, at subsidiær soning av bøter utsettes. En slik utsettelse vil etter direktoratets syn heller ikke medvirke til at soningskøen reduseres, kun utsettes. Politi­direktoratet foreslår at det bør stilles som vilkår for å fristille lukkede fengselsplasser ved subsidiær soning av bøter at den domfelte i så fall kan over­føres direkte til et åpent fengsel for videre soning, så fremt vilkårene for åpen soning er til stede.

Hovedverneombudet i kriminalomsorgen gjør oppmerksom på at det i dag er mange erfaringer fra fengsler med lavere sikkerhetsnivå som tilsier at bøtesonere ofte er en krevende gruppe. Dette fordi mange av dem har et aktivt rusmisbruk i det de blir innkalt og møter til soning, noe som medfører «en urimelig høy grad av turbulens» ved oppstart av bøtesoningen. Dersom bøter skal sones i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, må forslaget ifølge hovedverneombudet følges opp med adekvate tiltak for at praksisen ikke skal gå ut over sikkerheten og forringe soningsforholdene for øvrige innsatte.

Departementet mener forslaget i høringsnotatet vil bidra til reduksjon av presset på lukkede fengselsplasser. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget. Politidirektoratet mener det bør stilles som vilkår for å fristille lukkede fengselsplasser ved subsidiær soning av bøter, at den domfelte i så fall kan overføres direkte til et åpent fengsel for videre soning. Departementet er i hovedsak enig i dette så fremt vilkårene for åpen soning er til stede.

3.4 Drøfting av fremtidige behov

Det er et mål å fjerne soningskøene snarest mulig. Regjeringen ønsker også å videreutvikle soningen slik at det legges større vekt på innhold og progresjonsmuligheter. Samtidig er det viktig å understreke nødvendigheten av en troverdig og sikker straffegjennomføring.

Regjeringen ønsker å gjennomføre en gradvis opptrapping av eksisterende faglig gode tiltak så som utvidelse av bruken av straffegjennomføringsloven § 12 og § 16. Videre ønsker regjeringen å foreslå flere lovendringer som vil øke bruken av straffegjennomføring i samfunnet og samtidig redusere presset på fengslene. Regjeringen mener også at en redusert kapasitetsutnyttelse i fengslene er nødvendig hvis kvaliteten på straffegjennomføringen skal bedres.

Det vil fortsatt bli lagt stor vekt på en sikker og effektiv straffegjennomføring. I denne sammenheng vises det til arbeidet med å oppgradere fengslene, og til strukturelle tiltak som endret tilsigelsesfrist, effektivisering av overføring av utenlandske innsatte som skal utvises og innføring av straff for domfelte som ikke møter til soning.

Når soningskøene blir fjernet, er det viktig å ha iverksatt nødvendige tiltak for å hindre at de igjen stiger. Det er derfor sentralt allerede nå å etablere en gradvis avviklingsplan for de midlertidige tiltakene for å fjerne soningskøen og berede grunnen for nye, varige faglig gode tiltak.

3.4.1 Oversikt over iverksatte midlertidige tiltak

Det er iverksatt en rekke midlertidige tiltak for å fjerne soningskøene.

Kriminalomsorgen har blitt pålagt å øke sin kapasitetsutnyttelse til 94 %. Presset og behovet for sonings- og varetektsplasser har vist seg så stort at kriminalomsorgen i realiteten har hatt en kapasitetsutnyttelse på 96 %. I praksis innebærer dette at de fleste fengslene hele tiden utnytter alle ledige celler.

Det er mange grunner til at kriminalomsorgen må holde noen fengselsplasser ledige til enhver tid. For det første er det viktig å ha noe cellekapasitet ledig for å kunne ta imot et ulikt antall varetektsinnsettelser fra uke til uke og pågrepne domfelte som har unnlatt å møte til soning. Dessuten er det viktig å ha ledig cellekapasitet for å kunne foreta nødvendige sikkerhetsmessig begrunnede overføringer av domfelte, herunder nødvendige overføringer fra åpent til lukket fengsel. Videre er det til en hver til viktig å ha noe ledig kapasitet for å kunne lufte ut og rengjøre celler før nye innsatte tas imot. At en domfelt ikke møter til soning etter tilsigelse, gjør videre at noen celler blir stående ledige. I tilegg kommer et generelt behov for løpende vedlikehold av celler.

For at kriminalomsorgen skal kunne drive fengslene på en innholdsmessig, sikkerhetsmessig og driftsøkonomisk god måte og samtidig ha beredskap nok til å stille nødvendige varetektsplasser til disposisjon, bør gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse ikke overstige 90 %.

Ordningen med fremskutt løslatelse som soningskøtiltak, har en betydelig effekt målt i fengselsdøgn, og medfører en betydelig økning i antallet dommer som kan kalles inn til den enkelte anstalt. Som midlertidig tiltak er det videre iverksatt dublering i enkelte celler. Videre satses det i 2006 og 2007 betydelig på kapasitetsutvidelser. I denne sammenheng etableres også to midlertidige fengsler, Bjørgvin og Bruvoll. Disse fengslene er etablert utelukkende for å fjerne soningskø.

De her nevnte midlertidige tiltakene gir en samlet effekt som tilsvarer ca 518 fengselsplasser, se tabell 3.8.

I tillegg kommer at det er besluttet å utvide Bruvoll fengsel med ti midlertidige plasser og Ullersmo fengsel med ti plasser i 2007.

3.4.2 Hvilken effekt nye tiltak har på behovet for fengselsplasser

Når de midlertidige tiltakene fjernes gradvis, er det ønskelig å iverksette nye varige tiltak som, sammen med ordinær fengselsdrift, sikrer at soningskøene ikke bygger seg opp på ny. Som nevnt ønsker regjeringen å øke allerede iverksatte tilbud som bedrer de domfeltes rammevilkår og mulighet for å kunne endre sin livsførsel. Som en konsekvens av dette og for varig å fjerne soningskøene, fremmes det derfor i de etterfølgende kapitlene forslag til lovendringer.

I tabell 3.9 har departementet beregnet effekten av noen av lovendringsforslagene.

Når det gjelder elektronisk kontroll, understrekes det at effekten av dette tiltaket er basert på prøveprosjektsperioden. Den forventede langsiktige effekten kan bli vesentlig høyere.

I tillegg kommer forslag om lovendring vedrørende bruken av samfunnsstraff. Effekten av dette lovforslaget er noe vanskeligere å beregne da forslaget er avhengig av hvordan domstolene praktiserer bestemmelsen.

Justisdepartementet mener at de midlertidige og varige kapasitetsutvidende tiltak som nå er planlagt, sammen med de øvrige tiltak og lovendringer som foreslås, er tilstrekkelige til å fjerne soningskøene.

3.4.3 Normalisering av driften i kriminal­omsorgen

Når soningskøene er fjernet, vil regjeringen normalisere straffegjennomføringen og driften i kriminalomsorgen.

Dette innebærer at Justisdepartementet gradvis vil:

• Fjerne ordningen med fremskutt løslatelse som soningskøtiltak.

• Fjerne ordningen med dublering av enmannsceller.

• Redusere kravet til kapasitetsutnyttelsen i fengslene til 90 %.

• Avvikle midlertidige fengselsplasser.

En nedtrapping av de midlertidige tiltakene må skje gradvis, slik at den reelle effekten blir synliggjort, og eventuelt at nye erstattende tiltak blir iverksatt. Dette medfører at noen av de midlertidige tiltakene bør fjernes før soningskøen er helt borte. Det er imidlertid sannsynlig at noen av de midlertidige tiltakene ikke kan avvikles før tidligst ved ferdigstillelsen av nytt fengsel i Halden i 2009.