9 Kommunikasjonskontroll
9.1 Innledning
Den sentrale problemstillingen er om den kommunikasjonskontrollen straffegjennomføringsloven §§ 30–32 og tilhørende forskrifter legger opp til overfor advokater som ikke er den innsattes forsvarer, er forenlig med den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 som lyder som følger:
«1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.
2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interest of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.»
9.2 Gjeldende rett
Regler om kommunikasjonskontroll overfor fengselsinnsatte finnes i straffegjennomføringsloven § 30 (kontroll av postgang), § 31 (kontroll av besøk) og § 32 (kontroll av telefonsamtaler). Nærmere regler om kommunikasjonskontroll i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå er gitt i forskrift 22. februar 2002 nr. 183 til lov om straffegjennomføring kapittel 6. Disse utfylles av retningslinjer til lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) og til forskrift til loven, fastsatt av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning 16. mai 2002.
9.2.1 Kontroll av besøk
Kontroll av besøk er regulert i straffegjennomføringsloven § 31, og hovedreglene følger av bestemmelsens annet ledd:
«Kriminalomsorgen skal kontrollere besøk i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. Besøk i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres, men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Besøk i fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsbolig skal kontrolleres dersom det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.»
Det følger av straffegjennomføringsloven § 31 tredje ledd at kontrollen kan skje
«... ved påsyn av tilsatt under besøket, ved overhøring av samtale, ved bruk av glassvegg eller ved å forby fysisk kontakt mellom innsatte og den besøkende».
Det fremgår videre av straffegjennomføringsloven § 31 sjette ledd at offentlig forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan undersøkes etter § 27 annet til femte ledd, men at overhøring av samtale ikke skal finne sted.
Gjennomføringen av besøkskontroll i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå er nærmere regulert i forskriften § 6-10:
«Besøk skal gjennomføres med glassvegg og avlytting eller med en tilsatt i rommet. Lokalt nivå kan gi lettelser i disse kontrolltiltakene etter forhåndssamtykke fra regionalt nivå. Lettelser kan ikke gis dersom den besøkende motsetter seg de pålagte kontrolltiltak.
Offentlig forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, skal ha fri kommunikasjon med innsatte, uten avlytting eller tilsattes tilstedeværelse i besøksrommet. Glassvegg skal benyttes og besøket kan i tillegg gjennomføres under påsyn.»
9.2.2 Kontroll av postsendinger
Kontroll av postsendinger er regulert i straffegjennomføringsloven § 30, og utgangspunktet følger av straffegjennomføringsloven § 30 annet ledd:
«Kriminalomsorgen skal kontrollere postsending til og fra innsatte i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå før den utleveres eller sendes. Postsending til og fra innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres, men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Postsending til og fra innsatte i fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsbolig skal kontrolleres dersom det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.»
Videre følger det av straffegjennomføringsloven § 30 sjette ledd at postsending til eller fra offentlig forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan undersøkes etter § 27 tredje ledd, men at kontroll ved gjennomlesning ikke skal finne sted. Sendingen skal alltid åpnes i nærvær av innsatte.
Kontroll av postsending i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå er nærmere regulert i forskriften § 6-11:
«Postsendinger til og fra innsatte skal kontrolleres ved gjennomlysing eller lignende, og åpnes og gjennomleses før de utleveres eller sendes. [...] Innsattes korrespondanse med offentlig forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, skal kontrolleres ved gjennomlysing og lignende, og ved mistanke åpnes av en tilsatt i nærvær av den innsatte, men ikke gjennomleses av den tilsatte. Slik kontroll må ikke medføre at konfidensielt innhold i brev eller dokumenter avsløres eller ødelegges.»
9.2.3 Kontroll av telefonsamtaler
Kontroll av telefonsamtaler er i straffegjennomføringsloven § 32 annet ledd regulert på tilsvarende måte som kontroll av besøk og postsendinger:
«Kriminalomsorgen skal kontrollere telefonsamtale til og fra innsatte i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. Telefonsamtale til og fra innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres, men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Telefonsamtale til og fra innsatte i fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsbolig skal kontrolleres dersom det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.»
Etter § 32 tredje ledd kan kontroll av telefonsamtale skje ved at samtalen avlyttes. Samtalepartene skal på forhånd varsles om avlyttingen. Undersøkelse av samtalepartners identitet kan foretas under samtalen. Straffegjennomføringsloven § 32 fjerde ledd inneholder vilkår for å nekte innsatte å telefonere. Også her følger det av straffegjennomføringsloven § 32 sjette ledd at telefonsamtale til og fra offentlig forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan undersøkes etter § 27 sjette ledd før samtalen påbegynnes, men at samtalen ikke kan avlyttes eller tas opp på bånd.
Nærmere regler om kontroll av telefonsamtaler i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå er gitt i forskriften § 6-12:
«Alle telefonsamtaler skal på forhånd godkjennes av lokalt nivå, og de skal gjennomføres på norsk eller engelsk eller et språk den tilsatte som utfører kontrollen behersker. Alle telefonsamtaler til og fra innsatte skal avlyttes i sin helhet. Den innsatte og dennes samtalepartner skal på forhånd gjøres oppmerksom på avlyttingen. Samtalen kan avbrytes av den tilsatte hvis ikke språkpåbud følges, eller når det kan være grunn til å anta misbruk.
Samtaler til og fra offentlig forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, skal ikke avlyttes.
Det skal på forhånd, og eventuelt under samtalen, foretas undersøkelser for å sikre rett identitet på samtalepartneren.
Båndopptak av en samtale kan skje dersom det er mistanke om planlegging av rømning. Slike opptak kan ikke gjøres av samtaler med offentlig forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant.»
Forskriften § 6-14 gir følgende bestemmelse om avvik eller lettelser i kontrolltiltakene:
«Det skal ikke under noen omstendigheter gjøres lettelser i forhold til ovennevnte regler uten etter beslutning fra regionalt nivå.»
9.2.4 Skillet mellom offentlig forsvarer og andre advokater
Som det fremgår av de ovennevnte regler, står offentlige forsvarere i en særstilling når det gjelder kommunikasjonskontroll. Med offentlig forsvarer menes, etter retningslinjene punkt 3.33, 3.34 og 3.35, forsvarer som er oppnevnt av det offentlige, herunder advokatfullmektig som møter på dennes vegne (se også straffeprosessloven § 100).
Det følger av ordlyden og av forarbeidene til straffegjennomføringsloven at kommunikasjon med andre advokater ikke har tilsvarende vern. I Ot. prp. nr. 5 (2000-2001) i merknadene til § 30 på s. 161 er det uttalt følgende:
«Forsvarer eller advokat som ikke er offentlig oppnevnt faller utenfor ordlyden, og de ordinære regler om kontroll gjelder derfor for dem.»
Uttalelsen gjelder kontroll av postsending, men i spesialmerknadene til § 31 om besøk og § 32 om telefonsamtaler er det vist til merknadene til § 30. Noen nærmere redegjørelse eller begrunnelse for skillet mellom de ulike typer advokater er ikke gitt i forarbeidene.
9.2.5 Kontroll av kommunikasjon med advokater i avdeling med høyt sikkerhetsnivå og avdelinger med lavere sikkerhetsnivå.
Straffegjennomføringsloven § 30 sjette ledd, § 31 sjette ledd og § 32 sjette ledd fastslår som nevnt ovenfor, begrensninger i kontrolladgangen som bare vil gjelde overfor offentlig forsvarer. Loven oppstiller imidlertid ikke et forbud mot å la tilsvarende begrensninger i kontrolladgangen gjelde ovenfor andre personer, og i retningslinjene punkt 3.34 om besøk er det uttalt følgende:
«For personer som korresponderer med innsatte i kraft av sin stilling, for eksempel prosessfullmektig, lege, psykolog, prest eller tilsvarende fra godkjent trossamfunn og ansatt i politi, påtalemyndighet eller kriminalomsorg, bør kontroll ved gjennomlesning av inngående eller utgående postsending kun skje når særlige grunner taler for det.»
Tilsvarende bestemmelser er gitt i retningslinjene punkt 3.34 og 3.35 om henholdsvis besøk og telefonsamtaler. Det fremgår av de nevnte bestemmelsene i retningslinjene at denne utvidelsen av personkretsen ikke skal gjelde for avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. Dette innebærer at kommunikasjon med advokat i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå skal undergis samme kontroll som for andre besøkende med mindre det er gitt særskilt dispensasjon etter forskriften § 6-14.
9.3 Departementets vurdering
Stortingets ombudsmann for forvaltningen har stilt spørsmål om de delene av reglene i straffegjennomføringsloven §§ 30–32 og tilhørende forskrifter som gjelder avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå, er i samsvar med EMK artikkel 8. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning anmodet Justisdepartementets lovavdeling om å vurdere dette spørsmålet. Lovavdelingen kom til at reglene i straffegjennomføringsloven §§ 30–32 med tilhørende forskrifter ikke er forenlig med eller står i et tvilsomt forhold til EMK artikkel 8, slik denne er tolket av Den europeiske menneskerettsdomstol når det gjelder kontroll av kommunikasjon med advokater som ikke er offentlige forsvarere. Dette gjelder følgende punkter:
åpning av post til og fra advokater uten at det foreligger konkret mistanke om at sendingen inneholder ulovlige objekter
gjennomlesning av post til og fra advokater uten at det foreligger særlige omstendigheter som gir myndighetene rimelig grunn til å tro at advokatprivilegiet misbrukes og at brevets innhold kan skade fengselets sikkerhet, andres sikkerhet eller er straffbart på annen måte
avlytting av telefonsamtaler mellom innsatte og dennes advokat
avlytting av samtaler under besøk av advokat
Det var videre Lovavdelingens oppfatning at selv om dette særlig berører regelverket for avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå, er det grunn til å endre de generelle reglene som også gjelder fengsel med høyt sikkerhetsnivå og fengsel med lavere sikkerhetsnivå for å klargjøre at kommunikasjon med advokater nyter særlig beskyttelse.
Justisdepartementet legger Lovavdelingens tolkningsforståelse til grunn og foreslår at «offentlig forsvarer» byttes ut med «advokat» i straffegjennomføringsloven § 30 sjette ledd, § 31 sjette ledd og § 32 sjette ledd slik at reglene om kommunikasjonskontroll skal være i godt samsvar med EMK artikkel 8.