8 Program mot ruspåvirket kjøring
8.1 Innledning
Justisdepartementet ønsker å utvide ordningen med promilleprogram til også å omfatte personer som kjører påvirket av andre rusmidler enn alkohol. Departementet foreslår derfor nødvendige lovendringer for å utvide anvendelsesområdet for promilleprogrammet. Endringene bygger dels på forslagene i høringsnotatet dels på forslagene fra en arbeidsgruppe som Justisdepartementet opprettet i mai 2004, og som fikk i oppdrag å vurdere den fremtidige organiseringen av promilleprogrammet. Gruppen leverte sin rapport i januar 2005. Rapporten benevnes heretter for «promilleprogramrapporten».
8.2 Gjeldende rett
Regjeringen fremmet våren 1995 et forslag om endringer i blant annet straffeloven § 53 nr. 3 og nr. 6 og i vegtrafikkloven § 31 andre og tredje ledd, se Ot.prp. nr. 43 (1994–95) Om lov om endringer i straffeloven, vegtrafikkloven og straffeprosessloven (forsøksordning med promilleprogram mv). I proposisjonen foreslo Justisdepartementet en forsøksordning med tilsynsprogram «for personer som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31 jf. § 22 første ledd og som har et alkoholproblem (promilleprogram)». Lovforslaget bygget hovedsakelig på en utredning fra friomsorgsutvalget, jf. NOU 1993: 32 Nytt fundament for friomsorgen.
Forslaget ble vedtatt ved lov av 23. juni 1995 nr. 35 og trådte i kraft straks. Ved kongelig resolusjon av 28. juni 1996 fastsatte Kongen forskrift om promilleprogrammet. Lovendringen innebærer at domstolen i en prøveperiode, i stedet for bot og ubetinget fengsel, kan idømme bot og betinget fengsel med vilkår om promilleprogram for motorvognførere som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31 annet ledd bokstav d) eller tredje ledd tredje punktum, jf. § 22 første ledd og som har et alkoholproblem. Det er kriminalomsorgen som har ansvaret for å følge opp domfelte som gjennomfører programmet, jf. straffeloven § 53 nr. 6.
Promilleprogrammet ble etablert som en prøveordning i fem fylker i 1996 og ble etter en gradvis utvidelse landsdekkende fra 2003. Antall dommer er mer enn fordoblet etter at programmet ble landsdekkende. Ved kongelig resolusjon 16. desember 2005 ble prøveordningen med promilleprogram forlenget i ytterligere to år frem til 31. desember 2007. Formålet med promilleprogrammet er blant annet å motvirke promillekjøring, skape et tryggere trafikkmiljø og minske antallet ulykker. Innholdet i programmet består av 20–30 timers undervisning, individuelle samtaler, kontroll og kartlegging av behandlingsbehov. Oppfølgingen varer i 1 år.
8.3 Høringsnotatet og «promilleprogramrapporten»
8.3.1 Forslagene i høringsnotatet
I høringsnotatet fremgår det at anslagsvis 800 ubetingede dommer i året kan knyttes til annen ruspåvirket kjøring enn alkohol. Gjennomsnittsstraffen for ruspåvirket kjøring er om lag 30 dager. Det betyr at de 800 dommene beslaglegger om lag 24 000 fengselsdøgn, som tilsvarer rundt 70 fengselsplasser. Justisdepartementet foreslår i høringsnotatet å utvide ordningen med promilleprogram til også å omfatte personer som kjører påvirket av andre rusmidler enn alkohol, og at man på samme måte som i første fase av promilleprogrammet starter med forsøksvirksomhet i enkelte friomsorgsenheter. Foreløpige beregninger viser at en forsøksvirksomhet seks steder vil medføre økte driftskostnader på om lag 6 millioner kroner per år. Tiltaket vil kunne frigjøre opp mot 10 fengselsplasser første driftsår og om lag 20 fengselsplasser fra andre driftsår.
Forslaget om å utvide ordningen med promilleprogrammet bygger på anbefalingene fra en arbeidsgruppe Justisdepartementet opprettet i mai 2004, og som fikk i oppdrag å vurdere den fremtidige organiseringen av promilleprogrammet. Forslagene i arbeidsgruppens rapport er nærmere omtalt i pkt. 8.3.2.
8.3.2 Forslagene i «promilleprogramrapporten»
Arbeidsgruppen behandler særlig tre hovedspørsmål i sin rapport: hvordan promilleprogrammet bør reguleres, om programmet bør utvides til kjøring i påvirket tilstand hvor påvirkningen skyldes annet enn alkohol og om det utvidede programmet bør gjøres permanent. I tillegg til disse tre hovedspørsmålene diskuterer arbeidsgruppen i rapporten også enkelte andre justeringer som kan være aktuelle som for eksempel når gjennomføringstiden skal begynne å løpe, ruskontroll, stans av gjennomføringen, bruddreaksjoner, omgjøring til soning av den subsidiære fengselsstraffen, omgjøringsbegjæringen og om kravet om personundersøkelse skal videreføres.
8.3.2.1 Permanent ordning
Arbeidsgruppen viser til at prøveordningen med promilleprogram har eksistert siden sommeren 1996 og at den har vært landsomfattende fra 1. januar 2003. Derfor mener gruppen at tiden er inne for å avslutte prøveperioden og ta en beslutning om promilleprogrammets fremtid.
Arbeidsgruppen mener det ikke er tvilsomt at promilleprogrammet bør videreføres på permanent basis og viser til flere forutsetninger som støtter dette, blant annet til at det synes å være en alminnelig oppfatning i kriminalomsorgen at programmet har en klar eksistensberettigelse, til uttalelser i resolusjonsteksten ved siste forlengelse av prøveordningen og til arbeidsgruppens mandat:
«Det er arbeidsgruppens inntrykk at det har utviklet seg en forutsetning, i alle fall innad i etaten, om at promilleprogrammet har en klar eksistensberettigelse, og at det skal gjøres til en permanent ordning. Denne forutsetningen kom klart til uttrykk i resolusjonsteksten ved siste forlengelse av prøveordningen, hvor det altså het at det var behov for å få ytterligere erfaring «før man tar standpunkt til på hvilken måte ordningen bør lovfestes permanent», jf. sitatet i punkt 1.2. Forutsetningen kommer også til uttrykk i arbeidsgruppens mandat, hvor det ikke er gjort til noe tema om promilleprogrammet skal gjøres permanent, men bare hvordan det skal gjøres permanent, jf. punkt 1.1 ovenfor. Arbeidsgruppen er enig i at det ikke er tvilsomt at promilleprogrammet bør videreføres på permanent basis.»
8.3.2.2 Fremtidig regulering av programmet
Arbeidsgruppen drøfter deretter om ordningen med promilleprogram skal være forankret i betinget dom med vilkår, eller om man skal gjøre promilleprogrammet til en del av samfunnsstraffen. Etter en samlet vurdering kommer arbeidsgruppen til at den beste løsningen vil være å videreføre nåværende ordning hvor promilleprogrammet idømmes som vilkår i en betinget dom.
8.3.2.3 Andre rusmidler enn alkohol
Det kan etter arbeidsgruppens mening ikke være tvil om at formålet med promilleprogrammet tilsier at også de som under kjøringen er påvirket av andre rusmidler enn alkohol, eventuelt av alkohol i kombinasjon med andre rusmidler, bør få muligheten til å gjennomgå et opplegg i regi av friomsorgen, i stedet for å sone i fengsel.
Kriteriet for at de som er påvirket av annet enn alkohol, skal komme inn under ordningen bør etter arbeidsgruppens syn være
enten at de tidligere har blitt dømt for kjøring i påvirket tilstand
eller at påvirkningsgraden er så høy at det normalt skulle ført til ubetinget fengselsstraff
Etter arbeidsgruppens mening vil det være lite naturlig å bruke begrepet «promilleprogram» hvis forslaget om å utvide målgruppen følges opp. Gruppen mener dessuten at man bør gå bort fra betegnelsen «program» og isteden benytte uttrykket «reaksjon». Gruppen foreslår således at straffeloven § 53 nr. 3 bokstav e endres og får følgende ordlyd: « at den domfelte gjennomfører reaksjon mot føring av motorvogn i påvirket tilstand .»
8.3.2.4 Andre aktuelle endringer
I promilleprogramrapporten viser arbeidsgruppen til at dagens ordning med promilleprogram som vilkår for betinget dom, har visse mangler. Hva disse manglene går ut på og hvordan de kan avhjelpes omtales nærmere i kapittel 5 i rapporten. Nedenfor har departementet sammenfattet de mest sentrale problemstillingene arbeidsgruppen tar opp.
Arbeidsgruppen går blant annet inn for å fjerne kriteriet «alkoholproblem» i straffeloven § 53 nr. 6 fordi dette kriteriet ikke er hensiktsmessig for å skille ut de som er aktuelle for promilleprogrammet. Skal formålet med programmet realiseres, må innsatsen etter arbeidsgruppens mening rettes mot at motorvognførere ikke skal kombinere påvirkning og bilkjøring, uavhengig av om de har et «alkoholproblem» eller ikke.
Arbeidsgruppen foreslår også at det blir gitt en uttrykkelig regel om at gjennomføringstiden for promilleprogrammet løper fra det tidspunktet den domfelte første gang møter hos friomsorgen. Videre foreslår arbeidsgruppen at det bør etableres en lovhjemmel for å kreve urinprøve, utåndingsprøve eller blodprøve når det foreligger mistanke om påvirkning. Etter arbeidsgruppens syn bør straffegjennomføringsloven § 56 annet ledd gis tilsvarende anvendelse.
Et annet forslag arbeidsgruppen går inn for, er å innføre adgang for friomsorgen til å stanse gjennomføringen av promilleprogrammet når domfelte, av ulike grunner, ikke er i stand til å gjennomføre programmet i en periode. Bestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 57 første punktum om avbrudd av samfunnsstraff bør etter gruppens syn gis tilsvarende anvendelse på promilleprogram.
Dessuten foreslår arbeidsgruppen regler om bruddreaksjon etter mønster av reglene om samfunnsstraff i straffegjennomføringsloven § 58. Gruppen mener således at det bør etableres lovgrunnlag for innskjerpingssamtale som reaksjon på brudd. Dersom den domfelte ikke møter til samtale, eller på nytt bryter vilkårene etter at samtalen er gjennomført, bør friomsorgen etter gruppens syn ha adgang til å avbryte gjennomføringen. På samme måte som i § 58 bør det etter arbeidsgruppens mening også være en bestemmelse om at gjennomføringen avbrytes når kriminalomsorgen vedtar å oversende saken til retten med begjæring om soning av den subsidiære fengselsstraffen.
Arbeidsgruppen anbefaler også en bestemmelse som uttrykkelig sier, at det ved omgjøring skal gis forholdsmessig fradrag for den del av promilleprogrammet som er gjennomført, etter mønster av reglene for samfunnsstraff, jf. straffeloven § 28 b. På denne måten sikrer man at de domfelte i størst mulig grad behandles likt.
8.4 Høringsinstansenes syn
Spørsmålet om den fremtidige reguleringen av promilleprogrammet har vært på høring i to omganger. Nedenfor redegjør Justisdepartementet for høringsuttalelsene til promilleprogramrapporten i pkt. 8.4.1 og til høringsnotatet i pkt. 8.4.2.
8.4.1 «Promilleprogramrapporten»
8.4.1.1 Fremtidig regulering – permanent ordning
Alle høringsinstansene som har kommentert dette punket i rapporten, støtter arbeidsgruppens forslag om å videreføre ordningen med promilleprogram som vilkår i en betinget straffereaksjon, med unntak av Kriminalomsorgen region nord som ønsker å legge promilleprogrammet under samfunnsstraffen. Høringsinstansene støtter også arbeidsgruppens forslag om å gjøre ordningen permanent. Riksadvokaten anbefaler at det i proposisjonen gis plass til evalueringer av nåværende ordning og god informasjon om erfaringene med ordningen, slik at Stortinget får et best mulig grunnlag for å ta stilling til en lovendring. Kriminalomsorgen region sør støtter arbeidsgruppens syn om å ikke innlemme promilleprogrammet i samfunnsstraffen og begrunner dette slik:
«Spesielt hensynet til gjennomføringstidens lengde taler mot en innlemmelse. Det er med tanke på ett års tilsyn programmet er utviklet og har vist seg å fungere. En kortere gjennomføringstid som ved samfunnsstraff, vil gi et helt annet innhold og i praksis tvinge frem et annet program enn det eksisterende.»
8.4.1.2 Andre rusmidler enn alkohol
Høringsinstansene gir også bred støtte til arbeidsgruppens forslag om å utvide programmet til å gjelde andre rusmidler enn alkohol. Arbeids- og sosialdepartementet , Stavanger tingrett , Salten tingrett , Agder lagmannsrett , Politidirektoratet, riksadvokaten , Nordland statsadvokatembeter , Agder statsadvokatembeter, kriminalomsorgsregionene sør , vest , øst , nordøst og sørvest , Det kriminalitetsforebyggende råd og Haugaland A-senter går inn for arbeidsgruppens forslag.
Noen av høringsinstansene som støtter forslaget, har imidlertid merknader som departementet oppfatter som presiseringer. Riksadvokaten uttaler for eksempel følgende om lovreguleringen:
«Etter riksadvokatens syn er det ikke naturlig å erstatte ’promilleprogram’ med begrepet ’reaksjon mot kjøring i påvirket tilstand’. Også fengselsstraff og tap av førerett må anses som reaksjon mot kjøring i påvirket tilstand, og det foreslåtte begrepet virker dermed ikke klargjørende. Til arbeidsgruppens argumentasjon på s. 12 om at ’program’ etter straffegjennomføringsloven § 3 er betegnelsen på et av de elementer som brukes under gjennomføringen av straff, vil en bemerke at et støtteargument til forsvar for ordningen vel nettopp er at det å gjennomgå et promilleprogram er tyngende for de domfelte. Ellers i rapporten har arbeidsgruppen flittig hentet inspirasjon fra reglene for samfunnsstraff, og en kan ikke se at det er grunn til å erstatte det innarbeidede uttrykket program med det generelle og lite veiledende uttrykket ’reaksjon mot kjøring i påvirket tilstand’.»
Hedmark og Oppland statsadvokatembeter understreker i sin høringsuttalelse at programmet i størst mulig utstrekning bør brukes overfor personer som er motivert til å gjøre noe med sitt forhold til rus/bilkjøring. Embetet mener dessuten at domstolen ikke bør ha anledning til å idømme programmet uten at det foreligger personundersøkelse.
Kriminalomsorgen region øst kan vanskelig se at det vil være mulig å anvende dagens innhold i promilleprogrammet på personer som er påvirket av annet enn alkohol.
Høringsinstanser som går mot forslaget om å utvide promilleprogrammet eller er skeptiske til en utvidelse, er Domstoladministrasjonen , Solør tingrett og Kriminalomsorgen region nord. Domstoladministrasjonen stiller for eksempel spørsmål ved egnetheten av denne reaksjonen i forhold til narkomane og peker på at ufordringene for denne gruppen antas å være annerledes og mer sammensatte enn for de som bruker legale rusmidler. Domstoladministrasjonen savner dessuten en nærmere beskrivelse av den foreslåtte utvidelsen.
Solør tingrett er også skeptisk til en utvidelse og viser til at det vil være tale om så gjennomgripende endringer av bestemmelsen at en utvidelse må utredes svært nøye og at mye faktisk kunnskap må hentes inn før man følger opp forslaget. Videre presiserer Solør tingrett at ordningen bare må være aktuell for gjentatte overtredelser. Tingretten stiller også spørsmål om kriminalomsorgen har eller lett vil skaffe seg og opprettholde nødvendig kompetanse overfor andre rusgrupper.
8.4.1.3 «Alkoholproblem» som vilkår
Arbeids- og sosialdepartementet , Stavanger tingrett , Solør tingrett , Salten tingrett , Høyesterett , riksadvokaten , Nordland statsadvokatembeter , kriminalomsorgsregionene , Det kriminalitetsforebyggende råd og Haugaland A-senter kommenterer arbeidsgruppens forslag om å fjerne «alkoholproblem» som vilkår for å komme inn under ordningen med promilleprogram. Høringsinstansene er delt i synet på arbeidsgruppens forslag om å fjerne vilkåret i lovteksten.
Arbeids- og sosialdepartementet mener vilkåret bør fjernes og eventuelt erstattes med et mer presist vilkår:
«Definisjonen omfatter både personer som har et alkoholproblem i medisinsk forstand og andre som har et problematisk forhold til bilkjøring og alkohol. Arbeids- og sosialdepartementet vil bemerke at begrepet «alkoholproblem» (eller «alkoholmisbruk») ikke er noe entydig medisinsk begrep, og et alkoholproblem i medisinsk forstand trenger heller ikke å innebære et problematisk forhold til bilkjøring og alkohol.
Arbeids- og sosialdepartementet støtter på denne bakgrunn at «alkoholproblem» ikke opprettholdes som et særlig kriterium for promilleprogram. Av hensyn til en klar lovmessig forankring av reaksjonen bør det imidlertid vurderes om kriteriet kan erstattes med et mer presist kriterium - som mer direkte er egnet til å fange opp målgruppen, det vil si personer som har et problematisk forhold til bilkjøring og alkohol.»
Riksadvokaten mener også at vilkåret om «alkoholproblem» bør fjernes og begrunner dette slik:
«Riksadvokaten er enig i at det ikke er nødvendig å beholde vilkåret om at lovbryteren må ha et «alkoholproblem», også fordi en støtter forslaget i punkt 5.3 om å utvide ordningen til lovbrytere som gjør seg skyldig i kjøring under påvirkning av andre stoffer enn alkohol.»
Det kriminalitetsforebyggende råd gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det er kjøring i ruspåvirket tilstand som er det sentrale.
Haugaland A-senter er sterkt kritisk til bruken av «alkoholproblem» som kriterium og uttaler blant annet:
«Dette innebærer ikke at en del av deltakerne ikke har et problemfylt forhold til rusmidler, men at problemene ofte dreier seg mer om dårlig mestring, personlige problemer og mangelfull kontroll når de er påvirket, enn om noen egentlig avhengighet.»
Høyesterett peker blant annet på konsekvensene av å oppgi «alkoholproblem» som vilkår for å anvende programmet:
«Betinget dom med vilkår om promilleprogram har vært anvendt i tilfeller hvor siktede ellers ville blitt idømt ubetinget fengsel. Det fremgår av rapporten side 11 punkt 5.2 at det foreslås at anvendelsesområdet fortsatt skal være det samme. Reaksjonen skal som tidligere være begrenset til et utvalg av de som dømmes for en promillekjøring som kvalifiserer for ubetinget fengsel. Det er da nødvendig at loven sammenholdt med forarbeidene gir klare retningslinjer for hvem som skal omfattes, slik at det sikres en lik praktisering av reglene.
Arbeidsgruppen foreslår at reaksjonen skal være forbeholdt personer som «ikke er i stand til å motstå impulsen til å kjøre bil» i påvirket tilstand, jf side 11 under punkt 5.2. For personer som er domfelt tidligere, vil man gjennom den eller de tidligere dommene kunne få en viss veiledning i så måte. Problemet blir imidlertid langt større for de som dømmes for første gang, idet retten ikke vil kunne pålegge dem å erkjenne tidligere tilfeller av promillekjøring for å oppnå denne reaksjonen. Dette illustrerer at dersom man oppgir kriteriet «alkoholproblem» - eventuelt «rusproblem» - må lovens ordlyd sammenholdt med forarbeidene gi gode retningslinjer for valget av denne reaksjonen. Det som uttales i rapporten punkt 5.2, er ikke tilstrekkelig for de valg som må gjøres i praksis.»
Nordland statsadvokatembeter antar at det fortsatt bør være et kriterium for å kunne bli domfelt til promilleprogram at den domfelte har et alkohol- eller rusproblem og uttaler videre :
«Dersom en person, slik arbeidsgruppen uttaler i sin rapport på side 11, ’når han først er i en påvirket tilstand, av en eller annen grunn ikke er i stand til å motstå impulsen til å kjøre bil’, antas at vedkommende har et (rus)problem. Han eller hun bør da avstå fra å ruse seg. Den som første gang ’på impuls’ kjører bil i påvirket tilstand, som et engangstilfelle, vil ikke nødvendigvis falle inn under den krets av personer som har vært den primære målgruppen for ’promilleprogram’. Ordningen bør derfor fortsatt forbeholdes personer med et rusproblem, typisk personer som domfelles for gjentatt promillekjøring, eller som domfelles for ’høypromillekjøring’. I slike tilfeller har man en klar indikasjon på at vedkommende har et rusproblem som kombineres med føring av motorvogn.
For øvrig har ikke arbeidsgruppen sagt noe særlig om hva som menes med at en person har et ’alkoholproblem’. Erfaringer fra politiet i Nordland synes å være at friomsorgen i enkelte saker har vært noe snare til å fastslå at en person har et ’alkoholproblem’.»
Kriminalomsorgen region nord mener det er viktig om bilføreren har et erkjent alkoholproblem og foreslår at dette tas inn som et vilkår i lovteksten.
8.4.1.4 Andre aktuelle endringer
I «promilleprogramrapporten» behandler arbeidsgruppen også enkelte andre justeringer som kan være aktuelle som for eksempel når gjennomføringstiden skal begynne å løpe, ruskontroll, stans av gjennomføringen, bruddreaksjoner, omgjøring til soning av den subsidiære fengselsstraffen, omgjøringsbegjæringen og om kravet om personundersøkelse skal videreføres. Arbeidsgruppens forslag om å overføre adgangen til å fremme bruddsaker for retten er allerede gjennomført ved endringer i straffeloven § 54, jf. Ot. prp. nr. 81 (2004–2005) Om lov om endringer i straffeloven (prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll). Departementet ser derfor ingen grunn til å redegjøre for høringsinstansenes syn på dette forslaget.
- Når skal gjennomføringstiden begynne å løpe?
Høringsinstansene gir bred støtte til arbeidsgruppens forslag om å gi en uttrykkelig regel om at gjennomføringstiden for programmet løper fra det tidspunktet den domfelte første gang møter hos friomsorgen. Tre høringsinstanser har imidlertid kommet med nærmere presiseringer. Solør tingrett mener at reglene også må regulere når ordningen senest skal begynne å løpe, uansett om man har møtt eller ikke så sant friomsorgen har gjort forsøk på å innkalle. Nordland statsadvokatembeter antar at arbeidsgruppen har ment at gjennomføringen skal løpe fra første gang domfelte er innkalt til å møte hos friomsorgen. Agder statsadvokatembeter støtter forslaget, men mener at tidspunktet vedkommende er innkalt til første gangs møte vil være like hensiktsmessig som oppmøtetidspunktet.
- Ruskontroll
Politidirektoratet, Nordland statsadvokatembeter, Agder statsadvokatembeter, Kriminalomsorgen region sørvest, vest, nordøst og øst og Det kriminalitetsforebyggende råd støtter arbeidsgruppens forslag om at det på samme måte som ved samfunnsstraffen, bør være lovgrunnlag for å avkreve den domfelte urinprøve, utåndingsprøve eller blodprøve når det foreligger mistanke om påvirkning, jf. straffegjennomføringsloven § 56 annet ledd.
Etter riksadvokatens syn bør det overveies om det ikke er grunn til å gi hjemmel for stikkprøvekontroller. Arbeidsgruppens sammenligning med samfunnsstraff er etter riksadvokatens syn ikke uten videre avgjørende, idet målgruppen for promilleprogrammet per definisjon har eller har hatt et problematisk forhold til rusmidler. Riksadvokaten viser til at å ikke møte edru til gjennomføring av programmet etter rettspraksis er ansett som et alvorlig brudd på forutsetningene (jf. blant annet Rt. 2000 s. 1441). Kriminalomsorgen region sør går også inn for stikkprøvekontroll og at en slik kontroll hjemles i forskriften til promilleprogrammet.
Solør tingrett går i mot arbeidsgruppens forslag og ønsker isteden en ordning hvor nekting av å gi prøver medfører at programmet avsluttes forutsatt at domfelte har blitt gjort uttrykkelig oppmerksom på denne konsekvensen på forhånd. Også Haugaland A-senter går i mot arbeidsgruppens forslag og anbefaler at det innhentes samtykke til ruskontroll fra domfelte på forhånd eller at en slik kontroll settes som en forutsetning for å bli dømt til denne reaksjonen.
- Stans av gjennomføringen
Alle høringsinstansene som har uttalt seg om dette punktet i promillerapporten, støtter arbeidsgruppens forslag om å innføre adgang for kriminalomsorgen til å stanse gjennomføringen av promilleprogrammet når det foreligger særlige grunner for det, som ikke kan avhjelpes på annen måte. Dette gjelder riksadvokaten, Nordland statsadvokatembeter , Kriminalomsorgen region øst , sørvest, vest og nordøst og Det kriminalitetsforebyggende råd.
Kriminalomsorgen region nordøst støtter arbeidsgruppens forslag, men ønsker en egen hjemmel for promilleprogrammet og ikke at samfunnsstraffens regler i straffegjennomføringsloven § 57 får tilsvarende anvendelse eller at en henviser til denne bestemmelsen.
- Bruddreaksjoner
Høringsinstansene er delt i synet på arbeidsgruppens forslag. Solør tingrett , Nordland statsadvokatembeter , Kriminalomsorgen region sørvest , vest , nordøst , øst og nord og Det kriminalitetsforebyggende råd støtter arbeidsgruppens forslag mens Riksadvokaten og Politidirektoratet går i mot. Riksadvokaten uttaler for eksempel følgende:
«En har merket seg forslaget om at det etableres en hjemmel for en innskjerpingssamtale etter mønster av samfunnsstraffen. Siden dette i tilfelle vil være en oppmyking av tidligere praksis basert på lovgiverens forutsetninger for ordningen, jf. bl.a. den nevnte avgjørelsen i Rt. 2000 s. 1441, bør det i tilfelle drøftes grundig i proposisjonen hvilke hensyn som gjør seg gjeldende for og imot en slik endring.»
Politidirektoratet viser også til at forslaget vil føre til en lemping i forhold til gjeldende regelverk og advarer mot en slik lemping fordi det uthuler grunnvilkårene for å benytte promilleprogram som alternativ straff.
- Omgjøring til soning av den subsidiære fengselsstraffen
Bare seks høringsinstanser har uttalt seg om dette punktet. Kriminalomsorgen region sørvest , vest og øst støtter arbeidsgruppens forslag om at det ved omgjøring skal gis forholdsmessig fradrag for den del av promilleprogrammet som er gjennomført, etter mønster av reglene for samfunnsstraffen. Agder lagmannsrett er usikker på om det bør gis en regel om forholdsmessig fradrag. Lagmannsretten ber departementet overveie en noe mindre forpliktende formulering som for eksempel at det skal tas hensyn til den del av programmet som er gjennomført. Nordland statsadvokatembeter deler derimot ikke arbeidsgruppens syn på dette punket og mener i stedet at retten i hvert enkelt tilfelle, ut fra en konkret vurdering, kan gi skjønnsmessig fradrag for den delen av promilleprogrammet som er gjennomført, sml. Rt. 2000 side 1441.
- Personundersøkelse
Høringsinstansene støtter i det alt vesentligste forslaget fra arbeidsgruppens flertall om å videreføre kravet om personundersøkelse i promilleforskriften § 3 også etter at promilleprogrammet gjøres permanent.
8.4.2 Høringsnotatet
De aller fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter Justisdepartementets anbefaling om å utvide promilleprogrammet til å gjelde andre rusmidler enn alkohol. Hovedverneombudet i kriminalomsorgen mener imidlertid at tiltaket ikke må iverksettes før friomsorgen får ressurser som gjør den i stand til å håndtere økt arbeidsmengde.
Noen av høringsinstansene som støtter forslaget, har kommentarer som departementet oppfatter som presiseringer. For eksempel uttaler Samferdselsdepartementet at departementet er positiv til å utvide anvendelsesområdet for promilleprogram, men er usikker på hva som ligger i uttrykket «andre rusmidler» i forslaget til ny ordlyd i straffeloven § 53 nr. 6. Kriminalomsorgen region nordøst støtter forslaget, men mener at alkoholbegrepet bør fjernes fra lovteksten og erstattes med «berusende eller bedøvende midler».
Folkehelseinstituttet støtter forslaget og viser blant annet til at en stor andel av de arresterte motorvognførerne med rusmidler er tidligere registrert med flere arrestasjoner for samme forhold. Gevinsten ved et effektivt program for motorvognførere med andre rusmidler enn alkohol bør, etter Folkehelseinstituttets syn, gi økt trafikksikkerhet med redusert antall ulykker og skadde personer på veiene, betydelige helsegevinster og mindre belastning på sykehus, rehabiliteringssentre, politi og rettsvesen. Folkehelseinstituttet peker på at de aktuelle motorvognførerne har behov for et program med et noe annet innhold enn det som er aktuelt i promilleprogrammet. Også Politidirektoratet presiserer at det er viktig med et tilpasset rusprogram.
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund motsetter seg ikke forslaget, men tror det blir en stor utfordring å sette sammen et program som dekker både de som er påvirket av alkohol, og de som er påvirket av andre rusmidler. Forbundet ser også for seg et mer formalisert samarbeid med rusbehandlingsmiljøet.
8.5 Departementets vurderinger
8.5.1 Fremtidig regulering av promilleprogrammet
Departementet er enig i arbeidsgruppens forslag om å videreføre ordningen med promilleprogram som vilkår i en betinget dom. Siden promilleprogram skal være et alternativ til ubetinget fengsel, vil betinget fengsel med vilkår gi større fleksibilitet og bedre mulighet for oppfølgning enn samfunnsstraff hvor gjennomføringstiden er mer begrenset. Forslaget får bred støtte fra høringsinstansene.
8.5.2 Andre rusmidler enn alkohol
Forslaget om å utvide promilleprogrammet reiser to spørsmål: Skal ordningen utvides til også å gjelde personer som kjører påvirket av andre rusmidler enn alkohol? Og skal det være et vilkår for å gjennomføre et program mot ruspåvirket kjøring at domfelte har problem med alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel?
Justisdepartementets forslag i høringsnotatet om å utvide anvendelsesområdet for promilleprogrammet bygger på anbefalingene fra arbeidsgruppen som utredet den fremtidige organiseringen av promilleprogrammet. Arbeidsgruppen mener at det ikke kan være tvil om at formålet med promilleprogrammet tilser at også de som kjører påvirket av andre rusmidler enn alkohol, bør få muligheten til å gjennomgå et opplegg i regi av friomsorgen i stedet for å sone i fengsel. Forslaget fra arbeidsgruppen får bred støtte fra høringsinstansene.
Tilsvarende forslag i høringsnotatet får også bred støtte fra høringsinstansene. Politidirektoratet , Folkehelseinstituttet og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund peker imidlertid på utfordringen med å lage et program som også er tilpasset denne gruppen motorvognførere.
Justisdepartementet mener formålet med promilleprogrammet tilsier at ordingen også bør gjelde kjøring i påvirket tilstand av andre rusmidler enn alkohol, eventuelt av alkohol i kombinasjon med andre rusmidler. Departementet mener at det er fullt mulig å tilpasse innholdet i programmet slik at det også omfatter andre rusmidler. Føring av motorvogn i påvirket tilstand, hvor påvirkningen skyldes andre rusmidler enn alkohol, utgjør i dag en betydelig trussel for trafikksikkerheten. Dette gjelder ikke bare påvirkning av ulovlige rusmidler, men også påvirkning som skyldes bruk av legale medikamenter. Departementet går derfor inn for å endre straffeloven § 53 første ledd bokstav e slik at retten kan sette som vilkår for å utsette straffen, at domfelte ved samtykke gjennomfører et program mot ruspåvirket kjøring. Utvidelsen av programmet bør etter departementets syn være landsdekkende på samme måte som nåværende promilleprogram, og ikke starte som forsøksvirksomhet i enkelte friomsorgsenheter slik som foreslått i høringsnotatet.
Hovedvilkåret for å komme inn under promilleprogrammet er i dag at det dreier seg om en overtredelse hvor domfelte normalt skulle bli dømt til bot og ubetinget fengsel. Departementet foreslår at tilsvarende gjelder for personer som kjører påvirket av andre rusmidler enn alkohol. Reaksjonen settes altså inn ved de høyeste påvirkningsgradene og ved gjentatt kjøring i påvirket tilstand.
Det andre hovedspørsmålet er om det bør være et vilkår for å gjennomføre et program mot ruspåvirket kjøring at domfelte har problem med alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel. Etter dagens ordning må domfelte ha et alkoholproblem, jf. straffeloven § 53 nr. 6. Arbeidsgruppen foreslår å fjerne vilkåret fordi det ikke er hensiktsmessig for å skille ut de som er aktuelle for promilleprogrammet. I høringsnotatet går imidlertid Justisdepartementet inn for å beholde vilkåret, men tilpasse terminologien til utvidelsen av programmet slik at domfelte må ha et alkoholproblem eller problem med andre rusmidler.
Høringsinstansene er imidlertid delt i synet på dette spørsmålet. Haugaland A-senter er sterkt kritisk til et slikt vilkår. Arbeids- og sosialdepartementet mener ordet «alkoholproblem» bør fjernes og eventuelt erstattes med et mer presist vilkår mens Høyesterett peker på konsekvensene av å fjerne vilkåret. Samferdselsdepartementet er noe usikker på hva som ligger i uttrykket «andre rusmidler». Kriminalomsorgen region nordøst mener at alkoholbegrepet bør fjernes fra lovteksten og erstattes med «berusende eller bedøvende midler». Enkelte av høringsinstansene etterlyser mer presise kriterier uten å komme med forslag til hva nåværende« alkoholproblem» skal erstattes med.
Justisdepartementet mener det i loven fortsatt er behov for et vilkår som er egnet til å fange opp hvilke persongrupper som kan være aktuelle for programmet. Departementet går derfor inn for å beholde nåværende vilkår, men slik at terminologien tilpasses forslaget om å utvide programmet. Justisdepartementet ser at forslaget i høringsnotatet, «alkoholproblem eller problem med andre rusmidler» kan skape usikkerhet. Av hensyn til sammenhengen i regelverket foreslår Justisdepartementet i stedet å bruke terminologien i vegtrafikkloven for å avgrense programmet: «Program mot ruspåvirket kjøring for personer som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31 jf. § 22 første ledd og som har problem med alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel.» Når det gjelder definisjonen av berusende eller berøvende midler viser departementet til forarbeidene til vegtrafikkloven og rettspraksis.
I Ot.prp. nr. 43 (1994–1995) Om lov om endringer i straffeloven, vegtrafikkloven og straffeprosessloven (forsøksordning med promilleprogram m v) omtaler Justisdepartementet målgruppen for promilleprogrammet og presiserer blant annet begrepet «alkoholproblem» slik:
«Ordningen med promilleprogram skal bare gjelde for personer med et alkoholproblem. Det bør normalt være en forutsetning at domfelte har erkjent et alkoholproblem. Og promilleprogrammene skal primært rette seg mot personer som medisinsk sett kan karakteriseres som alkoholmisbrukere. Men promilleprogram kan også være aktuelt for personer som har et mindre omfattende alkoholproblem. Det gjelder spesielt overfor personer som har et problematisk forhold til bilkjøring og alkohol. Gjentatt kjøring med promille og kjøring med høy promille kan derfor i seg selv være en indikator på et alkoholproblem i lovens forstand.»
Etter departementets syn gir disse uttalelsene i forarbeidene fortsatt en tilfredsstillende avgrensning av målgruppen for programmet.
I ny straffelov er ikke vilkåret om alkoholproblem videreført. Departementet la i Ot.prp. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) til grunn at det kan gis regler i forskrift om hvilken persongruppe som kan idømmes promilleprogram, nå program mot ruspåvirket kjøring, se proposisjonen side 269. Departementet opprettholder dette synspunktet og fremmer ikke forslag om lovregulering av spørsmålet i ny straffelov.
8.5.3 Permanent ordning
Promilleprogrammet har fra 1. januar 2003 vært et landsdekkende alternativ til ubetinget fengsel for domfelte dømt for høypromille eller gjentatt promillekjøring. Etter at prøveordningen med promilleprogram ble gjort landsdekkende har det vært et økende antall dommer hvor straffen består av betinget fengsel med vilkår om gjennomføring av promilleprogram. I 2005 iverksatte kriminalomsorgen 501 dommer på promilleprogram. Til sammenligning har kriminalomsorgen iverksatt 2544 dommer på samfunnsstraff.
Siden oppstart av prøveordningen i 1996 og frem til 30. juni 2006 har det til sammen blitt avsagt 2336 betingede dommer med vilkår om promilleprogram. Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) har evaluert promilleprogrammet. Undersøkelsen omfattet tilbakefall for 250 deltakere som gjennomgikk promilleprogram i tidsrommet 11. januar 1997 til og med 17. april 1999. Tilbakefallet ble målt fram til 1. februar 2002. Av de som deltok i promilleprogrammet, var 11,6 % igjen anmeldt for å ha kjørt i påvirket tilstand. Sammenliknet med andre tilbakefallsmålinger av promilledømte til fengselsstraff er dette et godt resultat.
Etter at prøveordningen med promilleprogram ble gjort landsdekkende, har ordningen blitt godt etablert i hele landet. Det er kriminalomsorgsregionene som har ansvaret for den daglige oppfølgingen av promilleprogrammet etter at ordningen ble landsdekkende. For å sikre en ensartet praksis i hele landet har Kriminalomsorgens utdanningssenter utarbeidet en håndbok som omhandler innhold og rammer i programmet. Erfaringen er at håndboken har vært et godt hjelpemiddel i forbindelse med utformingen av programmet.
Arbeidsgruppen som utredet promilleprogrammets fremtidige organisering, mente det ikke var tvilsomt at promilleprogrammet burde videreføres som en permanent ordning. Spørsmålet for gruppen var om ordningen fortsatt burde forankres i en betinget dom med vilkår, eller om man burde finne andre rettslige reguleringer av ordningen som for eksempel å legge ordningen inn under samfunnsstraffen. Etter en nærmere drøfting av argumenter for og mot andre reguleringsalternativer, anbefaler arbeidsgruppen å videreføre dagens ordning med noen endringer og justeringer. På den måten mener arbeidsgruppen at promilleprogrammet blir best mulig synlig i lovverket, og man slipper å flikke på reglene om samfunnsstraff for å få dem til å passe for promilleprogrammet. Høringsinstansene er gjennomgående positive til arbeidsgruppens forslag.
Den inneværende prøveperioden utløper 31. desember 2007. Da det synes å være bred enighet om at ordningen med promilleprogram bør videreføres, går departementet inn for at ordningen lovfestes som en permanent ordning. Dette gjelder også forslaget om å utvide målgruppen for promilleprogrammet til andre typer rusmidler enn alkohol.
Som følge av at ordningen gjøres permanent, foreslår departementet å endre straffeloven § 53 nr. 6 annet til femte punktum. Bestemmelsen om at Kongen kan etablere promilleprogram som prøveordning foreslås opphevet. Forskrift om program mot ruspåvirket kjøring kan gis med hjemmel i § 53 nr. 6 første punktum.
I ny straffelov § 38 er det gitt en generell forskrifthjemmel som er tilstrekkelig hjemmel for forskrifter både om program mot ruspåvirket kjøring og narkotikaprogram med domstolskontroll. Denne bestemmelsen er derfor ikke foreslått endret.
8.5.4 Andre aktuelle endringer
8.5.4.1 Når skal gjennomføringstiden begynne å løpe?
Ved gjennomføring av samfunnsstraff går det frem av straffeprosessloven § 461 første ledd at politiet skal meddele domfelte pålegg om å møte til fastsatt tid og sted «for at fullbyrdingen kan påbegynnes». Hvis han ikke møter, kan friomsorgen be politiet om å hente ham, jf. annet ledd. Det følger av disse bestemmelsene at gjennomføringstiden for samfunnsstraffen ikke begynner å løpe før domfelte faktisk møter hos friomsorgen første gang. Tilsvarende regler gjelder for fengselsstraff.
Ved gjennomføring av promilleprogram finner det ikke sted noen innkalling fra politiet etter straffeprosesslovens regler. Gjennomføringstiden er ett år, hvis ikke retten uttrykkelig har bestemt noe annet, jf. forskriften om promilleprogram § 5 fjerde ledd. Noen regulering av når gjennomføringstiden begynner å løpe, finnes ikke.
For å avhjelpe dette problemet, foreslår Justisdepartementet at det tas inn en henvisning til straffeprosessloven § 461. Endringen innebærer at reglene for fengselsstraff og samfunnsstraff også gjøres gjeldende for gjennomføring av program for ruspåvirket kjøring.
8.5.4.2 Øvrige forslag til lovendringer
Arbeidsgruppens forslag om å overføre adgangen til å fremme bruddsaker for retten er allerede gjennomført ved endringer i straffeloven § 54 jf. Ot. prp. nr. 81 (2004–2005) Om lov om endringer i straffeloven (prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll). Arbeidsgruppen foreslår også enkelte andre lovendringer etter mønster fra samfunnsstraffen. Justisdepartementet mener imidlertid at disse endringene bør utredes nærmere og vil derfor ikke fremme konkrete lovforslag om det nå. Enkelte av forslagene kan dessuten gjennomføres gjennom forskriftsendringer.