7 Samfunnsstraff

7.1 Innledning

Justisdepartementet vurderer å endre straffeloven § 28 a for å øke anvendelsesområdet for når samfunnsstraff kan kombineres med ubetinget fengsel. Forslaget kan forsvares ikke bare som køtiltak, men er også i tråd med regjeringens ønske om å øke bruken av samfunnsstraff som alternativ reaksjon. Særlig overfor unge lovbrytere må samfunnsstraff brukes mer. Dette skyldes gode erfaringer med samfunnsstraffen og dessuten at samfunnsstraffen er en betydelig rimeligere straff enn ubetinget fengsel.

7.2 Gjeldende rett

Samfunnsstraffen er en hovedstraff på lik linje med fengsel og bøter og er en fellesbetegnelse på straff som gjennomføres ute i samfunnet og som i varierende grad virker frihetsbegrensende. Samfunnsstraffen ble innført med straffegjennom-førings­loven av 2001 og erstatter de tidligere reaksjonene samfunnstjeneste og betinget dom med tilsyn. Straffen kan gå ut på samfunnsnyttig tjeneste, program, individuelle samtaler, behandling, mekling i konfliktråd eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Samfunnsstraff kan idømmes istedenfor eller sammen med fengselsstraff.

Vilkårene for å idømme samfunnsstraff istedenfor fengselsstraff står i straffeloven § 28 a første ledd. Reglene for hvem som kan idømmes samfunnsstraff, ble endret med virkning fra 1.1.2006. Endringen innebærer at samfunnsstraff nå kan idømmes i større grad enn tidligere slik at man kan fange opp flere egnede domfelte som befinner seg i en gunstig rehabiliteringssituasjon. Før lovendringen var det et vilkår for å idømme samfunnsstraff at handlingen man ble dømt for ikke hadde en høyere strafferamme enn fengsel i seks år. Dette kravet ekskluderte en del domfelte fra ordningen med samfunnsstraff selv om de fikk kortere dommer og ble ansett som egnet for samfunnsstraff. Regelen er nå endret slik at samfunnsstraff kan idømmes dersom det ellers ikke ville ha blitt idømt strengere straff enn fengsel i ett år. Det er også en snever adgang til å gå utover dette ettårskravet dersom sterke grunner taler for det.

Et vilkår for å idømme samfunnsstraff er også at hensynet til straffens formål ikke taler mot en reaksjon i frihet. Det er videre en forutsetning at lovbryteren er bosatt i Norge og at vedkommende samtykker i bruk av samfunnsstraff.

Straffeloven § 28 a sjette ledd bokstav b) gir i dag hjemmel for at retten sammen med samfunnsstraff kan idømme ubetinget fengselsstraff på inntil 30 dager når særlige grunner tilsier det. Dagens bestemmelse er en videreføring av den ordningen man hadde i forbindelse med den tidligere samfunnstjenesten. Av Ot. prp. nr. 72 (1989–1990) fremgår det at begrunnelsen for denne regelen var noe sammensatt:

«Det kan imidlertid tenkes at en straffesak omfatter flere forhold der noen gir grunnlag for å idømme samfunnstjeneste, mens ett eller flere forhold er av en slik art at det anses uheldig å anvende samfunnstjeneste av allmennpreventive grunner, for eksempel promillekjøring. Det ville være lite heldig om retten da skulle være nødt til å anvende ubetinget fengsel for det hele. Regelen tar ellers særlig sikte på de tilfellene der den siktede har utholdt varetekt i anledning saken.»

Ved brudd kan domstolen bestemme at den subsidiære fengselsstraffen skal fullbyrdes, jf. straffeloven § 28 b. Kriminalomsorgen har ansvaret for å gjennomføre straffen etter nærmere regler i straffegjennomføringsloven kapittel 5.

7.3 Høringsnotatet

Høringsnotatet viser til at samfunnsstraff benyttes i stadig større grad og har økt fra 379 dommer i 2002 til 2 543 dommer i 2005.

De første tallene for tilbakefall etter gjennomført samfunnsstraff er meget positive, se tabell 7.1.

Høringsnotatet viser til tre alternative modeller for å øke anvendelsesområdet for når samfunnsstraff kan kombineres med ubetinget fengsel. Det er for det første mulig å endre reglene for deldommer, slik at domstolen får utvidet adgangen til å idømme ubetinget fengselsstraff og samfunnsstraff i kombinasjon. Et annet alternativ er at straffeloven endres slik at retten i en ordinær dom på ubetinget fengselsstraff kan bemyndige kriminalomsorgen til å overføre domfelte fra fullbyrding av ubetinget fengselsstraff til samfunnsstraff etter at en del av straffen er gjennomført. Etter det tredje alternativet kan kriminalomsorgen fremme begjæring for retten om at domfelte overføres til samfunnsstraff etter at en del av straffen er gjennomført.

Forslagene bygger på en forutsetning om at det skal fullbyrdes mer samfunnsstraff og mindre fengselsstraff. Høringsnotatet peker imidlertid på at det er stor usikkerhet knyttet til hvilken effekt en ordning med overgang fra fengselsstraff til samfunnsstraff vil ha. Departementet utelukker heller ikke i høringsnotatet at en utvidet adgang til å kombinere fengselsstraff og samfunnsstraff kan øke bruken av fengselsstraff.

I høringsnotatet tar Justisdepartementet ikke stilling til hvilken modell som bør velges. Departementet mener imidlertid at det ikke er aktuelt med en ordning der kriminalomsorgen får en selvstendig myndighet til å omgjøre idømt fengselsstraff til samfunnsstraff. Det er etter departementets vurdering nødvendig at det alltid er domstolen som tar stilling til hvor mye samfunnsstraff som eventuelt kan kombineres med ubetinget fengselsstraff.

7.4 Høringsinstansenes syn

7.4.1 Generelt

Et flertall av høringsinstansene er for å endre dagens ordning, men er delt i synet på valg av modell. Alle høringsinstansene som har uttalt seg, deler Justisdepartementets oppfatning om at kriminalomsorgen ikke skal ha administrativ adgang til å omgjøre idømt straff fra en hovedstraff til en annen. Dette er en oppgave som fortsatt bør tilligge domstolen alene. Vestfold og Telemark statsadvokatembeter, Kriminalomsorgen region sørvest, Rogaland statsadvokatembeter og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund går imidlertid mot ytterligere vesentlige endringer i adgangen til å idømme samfunnsstraff og er tilfreds med reglene slik de er i dag. Riksadvokaten kan ikke slutte seg til noen av de tre alternativene Justisdepartementet foreslår i høringsnotatet.

Kriminalomsorgen region vest , Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere og Kriminalomsorgens utdanningssenter har merknader av mer generell karakter til Justisdepartementets forslag om å sette i verk tiltak for å øke bruken av samfunnsstraff. Kriminalomsorgen region vest er positiv til å gjennomføre straff utenfor fengsel, men foreslår en gjennomgang av de ulike gjennomføringsformene utenfor fengsel da disse i en viss grad overlapper hverandre. Kriminalomsorgen region vest peker dessuten på at et alternativ kan være løslatelse på halv tid med vilkår. Kriminalomsorgens utdanningssenter mener det ikke er nødvendig med rettsbehandling når innsatte skal overføres til et mildere regime under straffegjennomføringen. Grunnen til dette er at innsattes rettsikkerhet i tilstrekkelig grad anses ivaretatt av de forvaltningsrettslige reglene om saksbehandling. I tillegg kan en økende bruk av domstolen ifølge KRUS føre til en sendrektighet innenfor domstolsapparatet.

Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere(FO) støtter at samfunnstraff kan benyttes under deler av straffegjennomføringen for domfelte som i dag ikke idømmes samfunnsstraff. FO deler også departementets vurdering av at det alltid må være domstolen som avgjør hvor mye samfunnsstraff som eventuelt kan kombineres med ubetinget fengselsstraff. I vurderingen av hva slags modell som skal velges er FO opptatt av at rehabiliteringshensynet må veie tyngst.

7.4.2 Tre alternative modeller

Nedenfor vil Justisdepartementet gjøre rede for høringsinstansenes syn på de tre alternativene som er presentert i høringsnotatet.

- Alternativ 1: Økt adgang til deldom

Flertallet av høringsinstansene går inn for å øke adgangen til deldom. Dette er Domstoladminstrasjonen, Agder lagmannsrett, Hordaland statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Kriminalomsorgen region øst, nordøst, sør og nord, Kriminalomsorgens Yrkesforbund, Norsk Tjenestemannslag og Den no­rske Dommerforening . Noen av høringsinstansene som går inn for alternativ 1, gir supplerende kommentarer i sine høringsuttalelser. Politidirektoratet mener for eksempel at Justisdepartementet ikke har gått nærmere inn på innholdet av hensiktsmessighetsvurderingen som avgjør idømmelse av samfunnsstraff kombinert med ubetinget fengsel. Direktoratet forutsetter at dette behandles grundig i forbindelse med en eventuell lovendring.

Etter Agder lagmannsretts syn bør det være en generell adgang til å idømme samfunnsstraff i kombinasjon med en fengselsstraff som er avsont ved varetekt. De to andre alternative forslagene om domstolsbemyndigelse på overføring til samfunnsstraff fremstår etter lagmannsrettens syn som unaturlige hybrider. Agder lagmannsrett foreslår isteden at dommer på inntil ett års fengsel kan omgjøres til samfunnsstraff, dersom soningen ikke er påbegynt innen ett år fra dommen er rettskraftig uten at dette kan bebreides domfelte.

Den norske Dommerforening er enig i at det bør være økt adgang til å kombinere fengsel og samfunnsstraff, men er i tvil om hvilken modell som bør foretrekkes. Av de mulige løsningene som drøftes i høringsnotatet, er Dommerforeningen enig i at det bør være en økt adgang til deldom, men foretrekker som kriterium at fengselsstraffen kan anses avsont ved varetekt. Hvis dette ikke er tilfelle, er begrensningen på 30 dager fornuftig nok ifølge Dommerforeningen. De to andre alternative forslagene fremstår for Dommerforeningen som unaturlige hybrider. Etter Dommerforeningens syn bør det også være mulig å tenke seg noen andre løsninger som for eksempel å utvide adgangen til prøveløslatelse etter halv tid på det vilkår at domfelte utfører samfunnsstraff tilsvarende rest­tiden.

Riksadvokaten går mot å øke adgangen til deldom, og viser blant annet til at det vil være vanskelig å anføre rehabiliteringshensyn for samfunnsstraffdelen av dommen hvis domfelte skal sone inntil seks måneder i fengsel:

«I høringsnotatet gjengir departementet synspunkter fra Ot. prp. nr. 72 (1990-91) s. 59, men unnlater å drøfte begrunnelsen for at det i dag ikke kan idømmes mer enn 30 dagers fengsel i kombinasjon med dom på samfunnsstraff. Det heter i samme proposisjon s. 45 første spalte:

’Dersom den ubetingede delen står uoppgjort og må fullbyrdes, bør det derimot utvises stor varsomhet med å gi samfunnstjenestedom samtidig. En usonet fengselsstraff kan lett virke forstyrrende på den domfeltes muligheter til å gjennomføre tjenesten.’

I Rt. 2006 s. 161 har Høyesterett lagt til grunn at det i utgangspunktet vil være ’lite hensiktsmessig å kombinere samfunnsstraff med ubetinget fengsel av lenger varighet enn 30 dager’ (avsnitt 13).

I rettspraksis gis samfunnsstraff i en del tilfelle på grunnlag av det straffbare forholds karakter, men i mange tilfelle på grunn av at den domfelte er under rehabilitering. Idømmes ubetinget fengselsstraff opptil seks måneder i kombinasjon med samfunnsstraff, vil den domfelte enten først måtte sone fengselsstraffen og deretter samfunnsstraffen, eller måtte inn til soning etter gjennomført samfunnsstraff. I det første tilfellet vil samfunnsstraffen komme lang tid etter dommen, og i det motsatte fall vil domfelte etter en forhåpentligvis vellykket rehabilitering måtte inn til soning av fengselsstraffen. Under enhver omstendighet vil det være vanskelig å anføre rehabiliteringshensyn for samfunnsstraffdelen av dommen hvis domfelte skal avsone inntil seks måneder i fengsel.

Riksadvokaten kan ikke tilrå at forslaget følges opp.»

- Alternativ 2: Retten kan når den idømmer en ubetinget fengselsstraff, bestemme at kriminal­omsorgen gis myndighet til å overføre domfelte til samfunnsstraff

Bare Oslo politidistrikt , Juss-Buss og Juridisk rådgivning for kvinner går inn for dette alternativet. Riksadvokaten , Agder lagmannsrett , Hordaland statsadvokatembeter , Den norske Dommerforening, Kriminalomsorgen region nordøst og Kriminalomsorgen region øst går uttrykkelig mot forslaget.

Riksadvokaten viser i sin uttalelse til at forslaget har samme svakheter som alternativ 1:

«Etter riksadvokatens syn vil en slik ordning være beheftet med de samme svakheter som forslaget som er kommentert under punkt a) ovenfor. Det oppstår dermed en ’mellomløsning’ der dommeren ved valget av reaksjon vil mene at dette valget er gunstigere for tiltalte enn en dom av samme lengde uten slik bemyndigelse. Imidlertid blir den domfelte da avhengig av en skjønnsmessig vurdering fra kriminalomsorgens side.»

Politidirektoratet mener at det ikke er behov for alternativ 2 fordi kriminalomsrogen kan innvilge prøveløslatelse og oppstille betingelser for soningen etter straffeloven § 28 a femte ledd.

I sin høringsuttalelse peker Kriminalomsorgen region øst på at forslaget reiser en rekke viktige spørsmål:

«- hvor bundet er kriminalomsorgen av domsslutningen? Av respekt for domstolen (som sikkert også bruker tid på å komme frem til en slik reaksjon) og forutberegneligheten for den domfelte, taler etter vårt syn sterke grunner for at kriminalomsorgen må oppgi en meget god begrunnelse for å eventuelt nekte den domfelte en overgang fra fengselsstraff til samfunnsstraff. Noe annet hadde vært tilfelle dersom overgangen fra fengselsstraff til samfunnsstraff fremkom av domspremissene. Vi har flere tilfeller hvor domstolen, i domspremissene, antyder at straffen bør fullbyrdes i medhold av straffegjennomføringsloven § 12. Det vil imidlertid etter vårt syn være helt unaturlig å nevne en hovedstraff kun i domspremissene og på lik linje med en straffegjennomføringsform.

- hva dersom fengselsstraffen utvikler seg i en negativ retning (en rekke disiplinærbrudd) som tilsier at det vil være sikkerhetsmessig betenkelig å overføre den domfelte til samfunnsstraff? Domsslutningen vil da kunne vise seg å være umulig å gjennomføre, både ut fra allmennpreventive og individualpreventive hensyn. Kan den domfelte påklage kriminalomsorgens beslutning om å nekte overføring til samfunnsstraff, og i tilfelle til hvem?

- hva anses som hensiktsmessig for en positiv utvikling på domstidspunktet? Hva ligger videre i begrepet hensiktsmessig for en positiv utvikling, som ikke dagens progresjonsmuligheter (fengsel med høy/ lavt sikkerhetsnivå, overgangsbolig, § 16 og § 12) kan oppfylle?

- skal domstolen i domsslutningen utmåle timetall/gjennomføringstid på en eventuell samfunnsstraff? Og hva dersom domfelte bryter vilkårene for samfunnsstraffen?

- hva med prøveløslatelse? Man kan som kjent ikke prøveløslates fra samfunnsstraff.

På bakgrunn av det ovennevnte finner region øst ikke å ville støtte dette forslaget. Vi er av den formening at vi pr i dag har en rekke tiltak som allerede kan bidra til en hensiktsmessige positiv utvikling/progresjon i straffegjennomføringen. Vi mener for øvrig at forslaget også vil kunne bidra til å flytte køen fra fengsel til friomsorgen.»

- Alternativ 3: Retten kan etter begjæring fra kriminalomsorgen omgjøre idømt fengselsstraff til samfunnsstraff

Forslaget støttes bare av Domstoladministrasjonen og Kriminalomsorgen region nordøst . Riksadvokaten , Agder lagmannsrett , Hordaland statsadvokatembeter, Den norske Dommerforening og Kriminalomsorgen region øst går uttrykkelig mot forslaget.

Riksadvokaten uttaler blant annet følgende:

«Valget mellom samfunnsstraff og ubetinget fengsel treffes av domstolene etter en bred vurdering av det straffbare forhold og siktedes situasjon, ikke minst utsiktene til rehabilitering. Høyesterett har som kjent på bakgrunn av lovgiverens signaler utvidet området for idømmelse av samfunnsstraff ikke ubetydelig i løpet av de senere år.

Dermed vil de saker som kriminalomsorgen tenker seg aktuelle for senere ’overføring’ (i realiteten omgjøring av rettskraftige dommer) være saker der domstolene konkret har vurdert situasjonen på domstidspunktet, men ikke funnet grunnlag for a idømme samfunnsstraff i stedet for fengsel. Det vil også per definisjon være saker der den domfelte allerede har avsonet en del av fengselsstraffen.

Riksadvokaten er ikke uten videre enig i at dette alternativ ’med stor sannsynlighet’ vil medføre at samfunnsstraffen vil komme som et alternativ til ubetinget fengselsstraff. Man kan ikke se bort fra at en domstol som er i tvil om valget av reaksjonsform der handlingens alvorlighetsgrad tilsier fengselsstraff, vil se hen til at en eventuell videre rehabilitering kan medføre at den domfelte får en sjanse til samfunnsstraff.

Under enhver omstendighet mener en at heller ikke dette alternativet bør følges opp.

Skal det være noen mening i en slik ordning, måtte det være fordi rehabiliteringshensynene fikk større vekt etter hvert i den konkrete sak. Man kan tenke seg at retten på domstidspunktet kommer til at den påbegynte rehabilitering er for lite konkret, men at den domfelte i løpet av soningen viser en positiv utvikling.

Imidlertid er dette antagelig ikke svært ofte, og det er også et spørsmål om overføring til samfunnsstraff er det beste tiltaket i forhold til den domfelte. Samfunnsstraff regnes i seg selv som en tyngende reaksjon, og det er ikke gitt at den domfelte klarer å gjennomføre samfunnsstraffen. Hvis en avbryter soningen av en ubetinget fengselsstraff og overfører den domfelte til soning av samfunnsstraff, og den domfelte deretter ikke klarer å gjennomføre samfunnsstraffen slik at han må gjeninnsettes i fengsel, vil fullbyrdingen av den totale straffen bli forsinket og mer byrdefull.

Skal en domstol beslutte at en rettskraftig dom skal endres på denne måten, kan begjæringen vanskelig fremmes før en tid etter den første dommen, og antagelig etter at den domfelte har sonet en tid i fengsel. Slike begjæringer om overføring vil belaste rettsapparatet, og må behandles raskt for å oppfylle formålet. En slik endring av en rettskraftig dom reiser prinsipielle spørsmål generelt, og spesielt der straffedommen er avsagt av en høyere rettsinstans enn den som tar stilling til omgjøringsbegjæringen.

Forslaget reiser også spørsmål av prosessuell karakter som ikke er berørt i høringsnotatet. Skulle man innføre en slik ordning, måtte det bl.a. tas stilling til rettsmiddeladgang (skal retten treffe sin avgjørelse ved dom eller kjennelse?), hvem som skal ha rettslig interesse i å begjære overføring og eventuelt bruke rettsmidler, osv.»

Hordaland statsadvokatembeter har disse innvendingene mot forslaget:

«En vil ikke tiltre forslaget om at domstolen i en dom på ubetinget fengselsstraff gir Kriminalomsorgen bemyndigelse til overføring til samfunnsstraff. Det bør fremgå klart av dommen hvor lang ubetinget fengselsstraff som er utmålt og skal utholdes. En ordning der Kriminalomsorgen gis anledning til å ta en sak tilbake til domstolen og begjære domfelte overført til samfunnsstraff, fremstår i utgangspunktet både tungvint og ressurskrevende. Straffutmåling skal skje på domstidspunktet i størst mulig grad.»

7.5 Departementets vurderinger

I høringsnotatet går Justisdepartementet inn før å øke samfunnsstraffen og skisserer tre alternative løsninger for hvordan dette kan gjøres. Justisdepartementet konkluderer ikke i høringsnotatet, men ber om høringsinstansenes syn på hvilken lovgivningsmodell som bør velges.

Departementet foreslår som alternativ 1 i høringsnotatet å endre den ubetingede delen til 6 måneder og vilkåret «særlige grunner» til «hensiktsmessig» for å øke domstolenes mulighet for å kombinere ubetinget fengselsstraff med samfunnsstraff. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget, men flere peker på usikkerheten rundt effekten av tiltaket.

Riksadvokaten går imidlertid mot dette alternativet og viser blant annet til at det vil være vanskelig å anføre rehabiliteringshensyn for samfunnsstraffdelen av dommen hvis domfelte skal sone inntil seks måneder i fengsel. Både Agder lagmannsrett og Den norske Dommerforening går derimot inn for en generell adgang til å idømme samfunnsstraff i kombinasjon med en fengselsstraff, men foretrekker som kriterium at fengselsstraffen kan anses avsont ved varetekt. Departementet antar imidlertid at det er nødvendig å sette en øvre grense for den ubetingede delen.

Alternativ 1 åpner for at domstolen utmåler en ubetinget fengselsstraff i kombinasjon med samfunnsstraff, og hvor domfelte må sone den ubetingede fengselsstraffen. Rehabiliteringshensyn taler imidlertid sterkt for at domfelte gjennomfører fengselsstraffen før samfunnsstraffen. Etter departementets syn bør dette forskriftsfestes. Departementet er dessuten enig med riksadvokaten i at det vil være vanskelig å anføre rehabiliteringshensyn for samfunnsstraffdelen av dommen hvis domfelte skal sone inntil seks måneder i fengsel og går isteden inn for å øke begrensingen på 30 dager ubetinget fengsel til 60 dager. På denne bakgrunn finner departementet det ikke nødvendig å endre kravet «særlig grunner» til «hensiktsmessig». Justisdepartementet mener at utvidelsen til 60 dager vil føre til at samfunnsstraff i større grad idømmes i saker som ligger i grenseland mellom ubetinget fengselsstraff og samfunnsstraff etter dagens praksis. Dette vil etter departementets syn føre til at det avsies flere samfunnsstraffdommer.

Om domstolenes adgang til å kombinere samfunnsstraff med ubetinget fengsel, viser departementet til uttalelsene i Ot.prp. nr. 72 (1989–1990) Om lov om endringer i straffe­loven m.v. (samfunnstjeneste) side 45:

«Av sjette ledd fremgår det at samfunnstjeneste som utgangspunkt ikke skal kombineres med ubetinget fengsel. Det kan imidlertid tenkes at en straffesak omfatter flere forhold der noen gir grunnlag for å idømme samfunnstjeneste, mens ett eller flere forhold er av en slik art at det anses uheldig å anvende samfunnstjeneste av allmennpreventive grunner, for eksempel promillekjøring. Det vil være lite heldig om retten da skulle være nødt til å anvende ubetinget fengsel for det hele. Regelen tar ellers særlig sikte på de tilfellene der den siktede har utholdt varetekt i anledning saken.»

Som alternativ 2 foreslår Justisdepartementet i høringsnotatet at retten, når den idømmer en ubetinget fengselsstraff, kan bestemme at kriminalomsorgen gis myndighet til å overføre domfelte til samfunnsstraff. Etter alternativ 3 kan retten etter begjæring fra kriminalomsorgen omgjøre idømt fengselsstraff til samfunnsstraff.

Justisdepartementet mener det ikke er aktuelt med en ordning der kriminalomsorgen administrativt får en selvstendig myndighet til å omgjøre idømt fengselsstraff til samfunnsstraff. Det er etter departementets vurdering nødvendig at det alltid er domstolen som tar stilling til hvor mye samfunnsstraff som eventuelt kan kombineres med ubetinget fengselsstraff.

Hos oss er det viktig å velge en modell som er i tråd med norsk rettstradisjon, og ikke kommer i konflikt med maktfordelingsprinsippet. En administrativ overprøving av domstolene er derfor ikke veien å gå. Høringsinstansene deler her departementets synspunkt.

De øvrige nordiske landene, med unntak av Finland, har systemer hvor kriminalomsorgen administrativt kan omgjøre ubetinget fengselsstraff til straffegjennomføring utenfor fengsel. Island har den mest radikale modellen, fordi kriminalomsorgen selv kan beslutte at ubetingede fengselsstraffer inntil seks måneder skal gjennomføres som samfunnstjeneste. Ett vilkår for slik omgjøring er at lovbruddet ikke kan betraktes som allmennfarlig. I Danmark kan kriminalomsorgen prøveløslate innsatte med vilkår om å gjennomføre samfunnstjeneste. I Sverige har forvaltningen anledning til å omgjøre en ubetinget fengselsstraff, men bare til elektronisk overvåkning. Samfunnstjeneste kan bare pålegges av domstolene. Finland har et system som er mer lik det norske. Domstolen i Finland kan imidlertid omgjøre en ubetinget dom til en samfunnstjenestedom. Flere av landene har også muligheter for overføring til behandlingsinstitusjon under soningen og regler om prøveløslatelse.

I Norge kan ubetinget fengselsstraff gjennomføres etter de gjennomføringsformer som fremgår av straffegjennomføringsloven § 10. I denne sammenhengen er det mulig å bli overført for videre straffegjennomføring utenfor fengsel etter straffgjennomføringsloven § 16 eller som prøveløslatt med vilkår om møteplikt mv., jf. straffegjennomføringsloven § 43 annet ledd. Videre kan straffen gjennomføres ved heldøgnsopphold i institusjon eller sykehus etter straffegjennomføringsloven § 12 og § 13.

Samfunnsstraff fremstår i dag som selvstendig hovedstraff ved siden av ubetinget fengselsstraff. Departementet ser at det kan reises innvendinger mot en utvidet adgang til å endre den strafferettslige reaksjonen fra en hovedstraff til en annen etter at rettskraftig dom er avsagt.

Høringsnotatet presenterer en rekke ulike tiltak som tar sikte på å fjerne soningskøen, redusere presset på fengselsplasser og bedre innholdet i soningen. I denne sammenhengen foreslår departemenet i kapittel 5 og 6 å utvide bruken av straffegjennomføringsloven § 16 og innføre prøveprosjekt straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Begge disse lovendringene kan skje som gjennomføringsform etter straffegjennomføringsloven § 10. Disse endringene vil kunne fange opp flere av de tilfellene som også begrunner overgang til samfunnsstraff etter alternativene 2 og 3.

Forslagene bygger på en forutsetning om at det skal fullbyrdes mer samfunnsstraff og mindre fengselsstraff. Samfunnsstraffen har siden den ble etablert i 2002 utviklet seg slik at den brukes i stadig større grad, se tabell 7.2.

Reglene for hvem som kan idømmes samfunnsstraff, er forøvrig nylig vurdert og endret. Lovendringen som trådte i kraft 1.1.2006, innebærer at samfunnsstraff nå kan idømmes i større grad enn tidligere slik at man kan fange opp flere egnede domfelte som befinner seg i en gunstig rehabiliteringssituasjon.

Utgangspunktet må være at straffeutmålingen skjer på domstidspunktet. Dersom domfelte fyller vilkårene for samfunnsstraff, bør domstolene idømme denne straffarten direkte. Departementet mener at utvidet bruk av straffegjennomføringsloven § 16 og forsøksordning med elektronisk kontroll vil være tiltak som langt på vei kan ha samme effekt som adgangen til å omgjøre en ubetinget fengselsstraff til samfunnsstraff. Departementet viser i den forbindelse til side 28 i St.meld. nr. 20 (2005–2006) Om alternative straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar hvor det står følgende:

«I Noreg er det viktig å velje ein modell som er i tråd med norsk rettstradisjon, og som ikkje kjem i konflikt med maktfordelingsprinsippet. Ei administrativ overprøving av domstolane er derfor ikkje vegen å gå. Eit alternativ i Noreg kan vere å endre lova slik at domstolane der dei meiner det er formålstenleg, kan gi kriminalomsorga fullmakt til å gjere om heile eller delar av dommen til samfunnsstraff.

Eit anna alternativ kan vere å endre straffelova slik at kriminalomsorga kan bringe saka inn for retten med krav om slik omgjering. Regjeringa meiner likevel at det er mogleg å oppnå tilnærma same resultat ved å tilpasse straffegjennomføringslova § 16 om straffegjennomføring utanfor fengsel slik at føresegna blir lettare å bruke overfor unge lovbrytarar. Omsynet til å operasjonalisere og justere eksisterande regelverk fremfor å foreslå løysingar som føreset omfattande endringar, taler såleis for å velje denne løysinga.»

Justisdepartementet går derfor i denne omgangen ikke inn for de to siste alternative forslagene i høringsnotatet.