6 Straffegjennomføring med elektronisk kontroll

6.1 Innledning

Justisdepartementet ønsker å innføre en forsøksordning med elektronisk kontroll som en ny straffegjennomføringsform utenfor fengsel og ikke som en ny straffereaksjon.

6.2 Gjeldende rett

Norge har ikke tatt i bruk elektronisk kontroll som ledd i strafferettspleien, verken som alternativ reaksjonsform, som straffegjennomføringsform eller som varetektssurrogat. Rettsområdet er derfor ikke lovregulert.

Mange land både i og utenfor Europa bruker i dag elektronisk kontroll som ledd i strafferettspleien. Løsningene som er valgt varierer. I enkelte land som for eksempel Sverige, kan lovovertredere med inntil seks måneders fengsel søke om å gjennomføre straffen med «fotboja» utenfor fengsel og som utslusingstiltak ved lengre fengselsstraffer. I Sverige benyttes også elektronisk kontroll som et ekstra kontrolltiltak ved det åpne fengselet Kolmården. Andre steder som i Nederland, er elektronisk kontroll tatt i bruk som en alternativ reaksjonsform i forbindelse med betinget dom med tilsyn. I Nederland er det også satt i gang et begrenset prosjekt med elektronisk kontroll som surrogat for varetektstfengsling.

I høringsnotatet som er behandlet nedenfor under pkt. 6.3, redegjør departementet mer inngående for rettstilstanden i Sverige og Danmark.

6.3 Høringsnotatet

6.3.1 Oversikt

Departementet viser i høringsnotatet til at elektronisk overvåking har mange navn og finnes i mange varianter. I diskusjoner blir begreper som hjemmesoning, fotlenke, intensivovervåking og elektronisk kontroll benyttet om systemer for overvåking av lovbrytere ved hjelp av elektronikk.

Elektronisk kontroll/overvåking fungerer i hovedsak etter to prinsipper. Det ene er ved hjelp av GPS-teknologi, hvor man med satelittover­våking i prinsippet skal vite hvor den kontrollerte personen til enhver tid befinner seg («active tracing»). Slik kontroll kan også foregå til fastsatte tider eller i ettertid. Den mest brukte teknologien innenfor straffegjennomføring er imidlertid elektronisk kontroll av hvorvidt en person befinner seg innenfor et gitt område eller ikke. Kontrollen går ut på å registrere om domfelte er på rett sted til rett tid, men gir ikke informasjon om hvor domfelte befinner seg dersom vedkommende beveger seg utenfor kontrollsonen. Det er denne teknologien som bl.a. benyttes i Sverige og Danmark.

6.3.2 Hvordan brukes elektronisk over­våking i straffegjennomføringen?

Enkelte land har etablert elektronisk overvåking som en egen soningsform for ubetinget fengselsstraff. Andre steder danner elektronisk overvåking innholdet i en ny straffereaksjon som idømmes av domstolen som et alternativ til ubetinget fengselsstraff.

Elektronisk overvåking brukes i ulike sammenhenger under straffegjennomføringen. Når det gjelder fullbyrdelse av dommer, skiller man ofte mellom såkalt «front door» og «back door». «Front door» betegner ordninger der domfelte fullbyrder hele straffen med bruk av elektronisk overvåking. «Back door» benyttes om ordninger der domfelte overføres fra tradisjonell fengselssoning til soning med elektronisk kontroll mot slutten av dommen.

Det er for øvrig store forskjeller mellom de ulike land mht. hvilke forpliktelser den domfelte har i tillegg til den elektroniske overvåkingen. Enkelte land har krav om tradisjonell aktivisering med jobb/skole på dagtid og deltakelse i ulike tiltak i kriminalomsorgen ut over dette. I tillegg kan det være krav om uanmeldte hjemmebesøk og hyppige rusmiddelkontroller. Andre steder er det etablert ordninger der domfeltes forpliktelser er begrenset til å overholde de grensene den elektroniske overvåkingen setter for bevegelsesfriheten.

Internasjonalt er elektronisk overvåking også tatt i bruk som varetektssurrogat og ved kontroll av innsatte i åpne fengsler.

6.3.3 Hvor brukes elektronisk overvåking

England og Sverige har lang erfaring med elektronisk overvåking som ledd i strafferettspleien, men også Nederland og Danmark har godt etablerte systemer. Det er også etablert virksomhet i blant annet Skottland, Frankrike, Sveits, Tyskland, Italia, Belgia, Portugal og Spania.

Sverige har benyttet elektronisk overvåking i kriminalomsorgen siden 1991 under betegnelsen IOV (Intensivovervåking med elektronisk kontroll) eller «fotboja». De første årene var systemet etablert for fullbyrdelse av korte dommer fra start til slutt, men fra 2001 har man hatt system for elektronisk overvåking mot slutten av soningen, «IOV-utsluss».

I Sverige kan alle som er idømt fengselsstraff i opp til seks måneder søke om å få fullbyrde hele straffen med «elektronisk fotboja». Det er i tillegg krav om ordnet bosted og telefon og sysselsetting gjennom arbeid, skole eller annet på minst halv tid. På grunn av regler om prøveløslatelse blir effektiv soningstid med «elektronisk fotboja» opp til fire måneder. Tabell 6.1 viser utviklingen av antall søkere til elektronisk overvåking, antall iverksatte saker og antall avbrudd i perioden 2000–2005.

Sverige har også et system for bruk av «elektronisk fotboja» i forbindelse med utslusning. De som soner dommer på mellom atten måneder og to år kan søke om «elektronisk fotboja» de siste fire måneder før prøveløslatelse, mens de som har le­ngre dommer enn to år, kan søke om opp til seks måneder. Tabell 6.2 viser utviklingen i antallet saker i forbindelse med «IOV-utsluss» for 2002–2005.

Det er også eksempler fra Sverige på at elektronisk overvåking blir benyttet på innsatte i fengslene. Blant annet startet den åpne anstalten Kolmården i april 2005 opp et forsøk med elektronisk overvåking.

I Danmark ble elektronisk overvåking («Afsoning på bopælen under intensiv overvåkning og kontroll» eller «Fodlænke») etablert i forbindelse med nedbygging av soningskøen. Der blir elektronisk overvåking bare benyttet som et soningsalternativ for korte dommer. I begynnelsen var ordningen begrenset til personer som etter 1.3.2005 var idømt fengsel opp til tre måneder for overtredelse av vegtrafikklovgivningen. Senere er ordningen utvidet til domfelte i aldersgruppen 15 – 25 år som er idømt ubetinget fengselsstraff i opp til tre måneder.

6.3.4 Tidligere diskusjon i Norge

I St.meld. nr. 27 (1997–98) Om kriminalomsorgen foreslo departementet å vurdere en forsøksordning med tilsyn med elektronisk kontroll. Forslaget var at straffen kunne fullbyrdes utenfor fengsel med tilsyn fra friomsorgen og et elektronisk overvåkingssystem. Det ble vist til erfaringer fra blant annet Sverige. Departementet understreket at ordningen innebar en tydelig og omfattende frihetsbegrensning. Dersom ordningen skulle innføres, forutsatte dette bestemmelser om at domfelte bare kunne forlate sin bolig til fastsatte tider og for bestemte formål. Likeledes ville alvorlige eller gjentatte brudd kunne medføre at domfelte måtte fullbyrde resten av straffen i fengsel. Den foreslåtte ordningen ga således en høy grad av sikkerhet, samtidig som domfelte kunne fortsette sin utdanning eller yrkesaktivitet og ivareta sine økonomiske og sosiale forpliktelser. Det ble fremhevet at soningsformen forutsatte samtykke fra den domfelte, og at det burde være kriminalomsorgen som vurderte lovbryterens egnethet for denne fullbyrdingsformen, planlegge innholdet, administrere gjennomføringen og følge opp kontrollen.

I Innst. S. nr. 6 (1998–1999) foreslo justiskomiteens flertall at Stortinget skulle be regjeringen fremme et forslag om en forsøksordning med tilsyn med elektronisk overvåking. Komiteens flertall viste til at det var igangsatt forsøk med elektronisk overvåking i flere land. Flertallet viste videre til at slike ordninger syntes å ivareta hensyn til samfunnets sikkerhet, samtidig som skadevirkningene for den enkelte straffedømte begrenses mest mulig.

Forslaget om etablering av elektronisk over­våking ble ikke fulgt opp videre. I høringsnotatet til ny straffegjennomføringslov foreslo departementet derimot regler for gjennomføring av straff utenfor fengsel, nåværende § 16. I forbindelse med innføringen av denne bestemmelsen ble det diskutert og avklart en del spørsmål som også har betydning for diskusjonen rundt bruk av elektronisk kontroll.

I diskusjonen rundt § 16 ble det drøftet på prinsipielt grunnlag om det var ønskelig å gjøre vedkommendes bolig til en del av straffegjennomføringen, med de konsekvenser det innebærer («hjemmet blir et fengsel»). Det ble også vist til at slike forslag kan skape store ulikheter mellom de domfelte og ha uheldige sosiale effekter, slik at en rekke personer kan bli ekskludert fra ordningen, da det generelt er mange ressurssvake innsatte som ikke har noen egnet bolig.

En ordning med elektronisk overvåking bygger i stor grad videre på de samme hensyn som gjør seg gjeldende ved § 16. På tilsvarende måte som ved § 16 må det stilles krav om at gjennom­føring med elektronisk overvåking bare skal finne sted hvis det anses å kunne skje på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, og at slik soning ikke vil stride mot formålet med straffen eller den alminnelige rettsoppfatning.

Progresjonsrettet soning med muligheter for gradvis utslusing av de domfelte har lenge vært en sentral del av norsk kriminalomsorg. I tillegg til den relativt nye bestemmelsen i § 16, er det lang tradisjon for at ubetinget fengselsstraff kan gjennomføres utenfor selve fengselsinstitusjonen. Det vises til adgangen etter straffegjennomførings­loven § 12 til å gjennomføre hele eller deler av straffen i behandlingsinstitusjon. Videre vises det til reglene om møteplikt etter prøveløslatelse.

6.3.5 Hvorfor etablere elektronisk overvåking i Norge

I høringsnotatet viser departementet til at det er fremmet enkelte prinsipielle argumenter mot å etablere elektronisk overvåking i Norge, blant annet at hjemmet ikke skal kunne benyttes til straffegjennomføring. Andre har pekt på at denne formen for soning mangler den positive påvirkningen som kriminalomsorgens tilsatte kan ha på domfelte. En motforestilling flere peker på, er fare for såkalt «net-widening», at elektronisk over­våking ikke erstatter tradisjonelt ubetinget fengsel, men etableres som et alternativ til andre alternative straffer som samfunnsstraff, bot eller betinget dom.

Det har også vært nevnt at Norges geografi innebærer at kontroll og reaksjon etter brudd kan være vanskelig å gjennomføre på forsvarlig måte. Elektronisk overvåking er også en kostnadskrevende soningsform. Det har vært pekt på at åpne fengsler kostnadsmessig er like billige som elektronisk overvåking og at det derfor er unødvendig å etablere en slik ordning.

Departementet trekker imidlertid i høringsnotatet frem mange hensyn som taler for at det bør iverksettes forsøksvirksomhet med elektronisk overvåking i Norge.

I forbindelse med kønedbygging er det viktig å etablere ordinger med stor grad av fleksibilitet. Fengselsinstitusjoner er naturlig nok i liten grad geografisk eller kvantitativt særlig fleksible. Elektronisk overvåking gir store muligheter for en helt annen fleksibilitet enn fengselsinstitusjoner. Utstyret og dermed kapasiteten kan flyttes dit det er behov, og det er samtidig enkelt å utvide kapasiteten gjennom innkjøp av flere overvåkingssett.

Det er som nevnt til tider et stort problem å skaffe nødvendige varetektsplasser tilstrekkelig raskt etter pågripelse. Det er samtidig liten tradisjon for å benytte alternativer til tradisjonell varetekt i Norge. Det er derfor grunn til å vurdere om elektronisk overvåking kan være et hjelpemiddel til å etablere et alternativ til varetekt i fengsel.

Elektronisk overvåking vil samtidig kunne bidra til en kvalitetshevning av selve straffegjennomføringen. Elektronisk overvåking byr på et nytt virkemiddel i overgangen mellom straffegjennomføring i fengsel og straffegjennomføring ute i samfunnet. Kriminalomsorgen vil med elektronisk overvåking kunne etablere et kontrollregime som fyller et rom mellom den grad av kontroll et fengselsopphold innebærer og den kontroll friomsorgskontorene i dag kan etablere under en møteplikt.

I høringsnotatet peker Justisdepartementet på at en ordning med elektronisk overvåking vil være et godt alternativ til førstegangsinnsatte eller unge lovbrytere.

6.3.6 Valg av modell og prioriterte målgrupper

Justisdepartementet viser i høringsnotatet til at elektronisk overvåking kan etableres som straf­fegjennomføringsform der kriminalomsorgen bestemmer hvem som skal falle inn under ordningen, eller som ny alternativ straffereaksjon der elektronisk kontroll idømmes av retten.

Norsk kriminalomsorg har tradisjon for å velge begge typer løsninger. Promilleprogram og narkotikaprogram med domstolskontroll er eksempler på løsninger som er innført som egne reaksjonsformer. Gjennomføring av straff i institusjon (straffegjennomføringsloven § 12) og utenfor fengsel (straffegjennomføringsloven § 16) er derimot innført som straffegjennomføringsformer.

Justisdepartementet er i høringsnotatet av den klare oppfatning at man bør satse på å innføre elektronisk overvåking som en straffegjennomføringsform og ikke som en ny straffereaksjon. Det er svært viktig at man ser dette forslaget både i sammenheng med de øvrige forslagene som blir fremmet i forbindelse med arbeidet med kønedbygging, og med den generelle utviklingen som har vært i kriminalomsorgen. Tanken om en progresjonsrettet soning som innebærer en gradvis utslusing av den domfelte mot en stadig mer normalisert tilværelse, er her helt sentral. En ordning hvor elektronisk overvåking innføres som gjennomføringsform vil legge til rette for dette.

Elektronisk overvåking må fremstå som et reelt alternativ til tradisjonell soning av ubetinget fengselsstraff. Den beste måten å sikre dette på er å gjøre elektronisk overvåking til en egen straffegjennomføringsform. Domstolen idømmer ubetinget fengselsstraff på vanlig måte, og kriminalomsorgen bestemmer om hele eller deler av dommen kan fullbyrdes med bruk av elektronisk over­våking.

Bruk av elektronisk overvåking kan etter Justisdepartementets vurdering i høringsnotatet også være aktuelt som varetektssurrogat. Varetektsinstituttet er under stadig kritikk på grunn av de negative konsekvensene ordningen har for den fengslede. At varetektsinnsatte blir sittende for lenge i politiarrest og utstrakt bruk av restriksjoner og isolasjon, er tilbakevendende kritikk mot norsk fengslingspraksis. Varetektsinstituttet har også nær tilknytning til problemene med soningskø og manglende fengselskapasitet.

Varetektssurrogater er mindre inngripende tiltak men det er liten tradisjon for å benytte slike surrogater i Norge.

Varetektsfengsling besluttes som regel fordi det anses å foreligge fluktfare, fare for bevisforspillelse eller fare for at mistenkte skal begå nye straffbare handlinger. Dersom elektronisk overvåking innføres som et mulig tiltak, kan retten foreta en konkret vurdering av om tiltaket vil være tilstrekkelig til å forhindre flukt, bevisforspillelse og/eller nye straffbare handlinger fra mistenkte. Tilsvarende vil påtalemyndigheten få en mulighet til å avbryte fengslingen og fortsette med elektronisk overvåking dersom det anses tilstrekkelig. En slik løsning vil både kunne innebære en besparelse av fengselsplasser og en reduksjon i bruken av tradisjonell varetektsfengsling generelt.

I 2005 var det 3 033 innsettelser i varetekt. Av disse var 402 pålagt fullstendig isolasjon, mens 684 var undergitt andre restriksjoner. De øvrige 1 947 var ikke undergitt noen restriksjoner og kunne teoretisk sett ha blitt vurdert for elektronisk over­våking.

6.3.7 Nærmere om målgruppe og vilkår for gjennomføring

Justisdepartementet mener i høringsnotatet at det allerede fra iverksettelsen av ordningen bør vurderes muligheter for elektronisk overvåking for tre ulike målgrupper i Norge.

Den første målgruppen vil være domfelte som soner lengre dommer og der elektronisk over­våking kommer inn i en siste periode mellom opphold i fengsel og tidspunktet for prøveløslatelse med eller uten møteplikt. Justisdepartementet mener at man i en utprøvingsfase bør sette en maksimal grense på fire måneder for perioden med elektronisk overvåking. En målgruppe for et forsøk kan være begrenset til domfelte:

• som fullbyrder dommer på mer enn 18 måneder

• som har fire måneder igjen til forventet prøveløslatelse

• der en periode med elektronisk overvåking fremstår som et egnet tiltak med tanke på et liv uten kriminalitet

• som under soning har vist en motivasjon til å gjøre noe med eget liv

• som ikke innebærer noe sikkerhetsmessig risiko, og

• som ikke har gjennomført kriminalitet i eget hjem, alvorlig vold eller sedelighetskriminalitet

Den andre målgruppen vil være domfelte som skal fullbyrde hele dommen med elektronisk overvåkning. Justisdepartementet mener at ordningen i en prøveperiode bør begrenses til dommer opp til fire måneder. Dette vil på grunn av reglene om prøveløslatelse gi en maksimal periode med elektronisk overvåking på 120 dager. Målgruppen kan være domfelte:

• som skal fullbyrde dom opp til fire måneder

• som er i en livssituasjon som tilsier at elektronisk overvåking fremstår som viktig med tanke på muligheter for å leve et lovlydig liv, og

• som ikke har gjennomført kriminalitet i eget hjem, alvorlig vold eller sedelighetskriminalitet

Den tredje målgruppen vil være varetektsinnsatte. Her vil målgruppen være begrenset til siktede som er i en situasjon der formålet med varetektsfengslingen kan ivaretas gjennom bruk av elektronisk overvåking. Her vil lengden av den elektroniske overvåkingen kunne variere meget.

For alle de foreslåtte løsningene gjelder at det ligger visse grunnleggende forutsetninger i bunnen. All straff skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen og ivaretar samfunnets behov for beskyttelse. Kriminalomsorgen skal ikke overføre domfelte på elektronisk over­våking uten at det anses sikkerhetsmessig forsvarlig og er i tråd med den alminnelige rettsoppfatning.

For alle målgruppene vil det ifølge høringsnotatet gjelde en del generelle vilkår. Det første er at lovbryteren skal disponere boforhold med muligheter for telefon som er egnet til elektronisk overvåking. Opphold på institusjon, hotell, campingvogn m.m. er ikke egnet. Et annet krav er at vedkommende som hovedregel skal være sysselsatt eller aktivisert på en eller annen måte. Et tredje generelt vilkår er at det må foreligge samtykke, både fra lovbryteren og fra eventuelle andre beboere i samme bolig.

6.3.8 Gjennomføring, organisering mv.

I St.meld. nr. 27 (1997–1998) Om kriminalomsorgen fremhevet departementet at det burde være kriminalomsorgen som administrerer gjennomføringen, vurderer tiltaltes egnethet, planlegger innholdet, og følger opp kontrollen. I høringsnotatet mener Justisdepartementet fortsatt at det må være kriminalomsorgen som skal være den etaten som gis ansvaret for å gjennomføre elektronisk overvåking i Norge.

I følge høringsnotatet må det opprettes en sentral kontrollenhet i kriminalomsorgen med ansvar for den tekniske overvåkingen av domfelte i hele landet. Denne enheten kan plasseres i en eksisterende enhet i kriminalomsorgen. Her kan både et fengsel, en region­administrasjon og Kriminalomsorgens IT- tjeneste (KITT) være aktuelle. Sentralen må være døgnbemannet. Selve kontrollen skjer gjennom å installere en mottaker i domfeltes bolig koblet elektronisk til en sender i fotlenken som er festet til domfeltes bein. Dersom senderen beveger seg utenfor mottakerens innstilte rekkevidde utenom avtalte tider, sendes det et alarmsignal til den sentrale kontrollenheten. Dette skjer også når fotlenken blir fjernet eller utstyret blir koblet av eller ødelagt.

Den sentrale kontrollenheten skal ved alarmer gi melding videre til den myndigheten som har ansvaret for selve gjennomføringen. Det bør etter departementets vurdering i høringsnotatet være de lokale friomsorgskontorene som har dette ansvaret. Kriminalomsorgen har den erfaringen og den kompetansen som er nødvendig for å gjennomføre elektronisk overvåking. Friomsorgskontorene må derfor rustes for å kunne ivareta denne oppgaven. Den myndigheten som har ansvaret, må ha en døgnkontinuerlig vakt. Dette har ikke friomsorgskontorene i dag. Departementet mener at gjennomføringen må foregå i et tett samarbeid med andre etater og at politiet her vil ha en helt sentral rolle.

Justisdepartementet foreslår i høringsnotatet at kriminalomsorgen får ansvaret for å utrede om personer er egnet for å gjennomføre elektronisk overvåking. Når det gjelder innvilgelse av søknader om elektronisk overvåking, kan det vurderes om myndigheten i en forsøksperiode skal legges til regionalt nivå i kriminalomsorgen. Dette vil kunne skape en større grad av ensartet praksis.

6.3.9 Nødvendige endringer i lover og regelverk

Innføring av elektronisk overvåking i tråd med det som er skissert i høringsnotatet, medfører at det blir nødvendig med flere lovendringer.

Ved å innføre elektronisk overvåking som en straffegjennomføringsform og ikke som en ny alternativ reaksjonsform, oppnår man at det primært blir behov for endringer av straffegjennomføringsloven og tilknyttet regelverk.

I høringsnotatet foreslår departementet å regulere ordningen med elektronisk overvåking i et nytt annet ledd i straffegjennomføringsloven § 16.

Straffegjennomføringsloven § 6 gjelder hvem som har myndighet til å treffe avgjørelse etter straffegjennomføringsloven. Hovedregelen er at de fleste avgjørelsene i kriminalomsorgen treffes av lokalt nivå, dvs. det enkelte fengsel eller det enkelte friomsorgskontor. Justisdepartementet mener imidlertid at det skal være kriminalomsorgens regioner som skal tillegges avgjørelsesmyndighet for elektronisk overvåking. For å gjennomføre dette må det foretas en endring av straffegjennomføringsloven § 6 annet ledd.

For øvrig vil en slik lovfesting føre til at de generelle reglene etter straffegjennomføringsloven også gjelder for elektronisk overvåking.

Straffegjennomføringsloven § 47 inneholder i dag en regel om at varetektsinnsatte kan overføres til annet fengsel etter § 14. Det bør også vurderes å ta inn en bestemmelse om at varetektsinnsatte også kan overføres til opphold utenfor fengsel etter § 16, dersom retten eller påtalemyndigheten bestemmer det.

6.3.10 Betydning for soningskø og varetekt

Justisdepartementet foreslår i høringsnotatet at det bør vurderes å introdusere elektronisk over­våking i Norge på seks ulike steder som en prøveordning med totalt 150 elektroniske sett. Det antas at dette åpner for et gjennomsnitt på 130 plasser på årsbasis og at dette vil innebære en mulighet til å erstatte om lag 47 500 fengselsdøgn. Dersom erfaringstall fra Danmark legges til grunn, kan det forventes at driftskostnadene ved elektronisk over­våking er på omtrent samme nivå som driftskost­nadene ved åpen soning.

6.4 Høringsinstansenes syn

6.4.1 Straffealternativ eller straffegjennomføringsform

Et klart flertall av høringsinstansene gir i det alt vesentligste sin tilslutning til forslaget om et prøveprosjekt med elektronisk overvåking enten som straffealternativ eller som straffegjennomføringsform. Dette gjelder Hordaland statsadvokatem­beter , Agder statsadvokatembeter , Politidirektoratet , kriminalomsorgsregionene , Kriminalomsorgens utdanningssenter , Hovedverneombudet i kriminalomsorgen , Sosial- og helsedirektoratet , Kriminalomsorgens Yrkesforbund , Norsk Tjenestemannslag og Juridisk rådgivning for kvinner .

Politidirektoratet uttaler for eksempel:

«Politidirektoratet har merket seg de positive resultatene av elektronisk overvåkning i både England og Danmark, og spesielt Sverige, og er positivt innstilt til å innføre en slik forsøksordning også i Norge, som en straffegjennomføringsform. En slik forsøksordning innebærer en nyvinning i straffegjennomføringen. Den foreslåtte ordningen stiller store krav til kriminalomsorgen, og Politidirektoratet forutsetter at bruk av elektronisk overvåkning gjennomføres i tråd med formålet med straffen og ivaretar samfunnets behov for beskyttelse. Dette er også lagt til grunn i Justisdepartementets utkast på side 50. Selv om bruk av elektronisk overvåkning på langt nær innebærer en tilnærmet like avskrekkende frihetsberøvelse som fengselsstraff, vil den positive effekten i en rehabiliteringssituasjon og overgangen til et liv i frihet ved bruk av elektronisk overvåkning veie tungt.

Politimesteren i Hordaland, Oslo og Rogaland har uttalt seg om forslaget. Alle er, som Politidirektoratet, positivt innstilt til å innføre en forsøksordning, men presiserer at det må foretas et grundig forarbeid i forhold til vilkår for gjennomføringen, organiseringen og de tekniske løsningene.

(...)

Politidirektoratet slutter seg til Justisdepartementets forslag om å regulere elektronisk overvåkning som nytt annet ledd i straffegjennomføringsloven § 16. Det vil gi en naturlig lovmessig sammenheng å regulere alternativene for gjennomføring av straff utenfor fengsel i samme bestemmelse.

Videre er Politidirektoratet i utgangspunktet enig i at det for å sikre mest mulig likhet i gjennomføringen av elektronisk overvåkning er avgjørende at det er kriminalomsorgens regioner og ikke det enkelte fengsel eller friomsorgskontor som tillegges avgjørelsesmyndighet i slike saker. På grunn av den betydelige endringen i soningsgjennomføringen som elektronisk overvåkning innebærer, har en vurdert muligheten av å legge beslutningsmyndigheten sentralt, men direktoratet finner at gode grunner taler for at vurderingen etter straffegjennomføringsloven § 16 legges på regionalt nivå, på samme må som for langtidsdømte, særreaksjonsdømte og høyrisikoinnsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 6 annet ledd.»

De fleste som har uttalt seg, går inn for elektronisk overvåking som straffegjennomføringsform. Argumenter høringsinstansene benytter for en slik ordning er særlig at ordningen fremstår som fornuftig og som en nyvinning i straffegjennomføringen og en modernisering av kriminalomsorgen. Enkelte høringsinstanser peker dessuten på at bøtesonere som er egnet for det, kan få tilbud om hjemmesoning med elektronisk overvåking, noe som kan frigjøre fengselskapasitet. Kriminalomsorgen region sør viser til at ordningen med elektronisk overvåking er viktig blant annet for å effektivisere håndteringen av brudd. Kriminalomsorgen region vest støtter forslaget, men mener vilkårene for bruk av elektronisk overvåking er for strenge. Kriminalomsorgens Yrkesforbund peker på at en ordning med «elektronisk hjemmesoning» vil være et godt straffealternativ til domfelte med psykiske og fysiske lidelser hvor det er vanskelig å finne egnede soningssteder på grunn av pleiebehov. Forbundet presiserer at domfelte ikke må være til fare for andre mennesker. Juss-Buss trekker frem at hjemmesoning som straffegjennomføringsform kan være et godt tilbud spesielt for unge lovbrytere og førstegangssonere.

Politiets Felleforbund er i utgangspunktet skeptisk til ordningen med elektronisk overvåking, men ser samtidig flere gevinster ved opplegget, og med de begrensningene og den type dømte som skal være med i prøveordningen, vil forbundet ikke gå i mot ordningen. Den norske Dommerforening tar i sin høringsuttalelse ikke standpunkt til forslaget om elektronisk overvåking, men uttaler:

«Om det bør innføres en forsøksordning om adgang til soning av fengselsdommer på denne måten, er et rettspolitisk spørsmål det kan herske ulike oppfatninger om blant Dommerforeningens medlemmer, og vi tar ikke noe bestemt standpunkt til det. Vi er iallfall enig med departementet i at ordningen i tilfelle bør gjennomføres som straffegjennomføringsform etter beslutning av kriminalomsorgen og ikke som en straffereaksjon etter domstolsbeslutning.»

Agder statsadvokatembeter og Kriminalomsorgens Yrkesforbund foretrekker imidlertid å bruke elektronisk overvåking som alternativ reaksjonsform.

Riksadvokaten , Vestfold og Telemark statsadvokatembeter , Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere er skeptisk til eller går mot forslaget om elektronisk overvåking både som alternativ reaksjonsform og som straffegjennom­føringsform. For eksempel uttaler riksadvokaten :

«Riksadvokaten er usikker på om man bør gå videre med forslaget om elektronisk over­våking (utredningens pkt. 5.8 og 6.3). Dersom det gjøres, bør det være en form for straffegjennomføring, ikke en ny straffereaksjon.

Riksadvokaten har betydelig sans for det prinsipielle argument at hjemmet ikke bør gjøres til et «soningssted», selv om alarmen først går når domfelte forlater den forhåndsprogrammerte kontrollsone. Betegnelsen «elektronisk kontroll» fremstår som mer dekkende enn «elektronisk overvåking». Elektronisk overvåking i snever forstand er uansett ikke akseptabelt i hjemmet. Et annet argument mot en ordning med «elektronisk kontroll» er at det fort vil føre til sosial forskjellsbehandling, hvilket av prinsipielle grunner er meget uheldig.

Riksadvokaten har merket seg de gode erfaringer i våre naboland Sverige og Danmark og ser at dette kan være gode argumenter for å prøve en tilsvarende ordning i Norge. I så fall bør målgruppen primært være domfelte som soner lengre dommer, der hjemmesoning med elektronisk kontroll kan komme inn i en periode mellom fengsel og prøveløslatelse. En forutsetning må være at formålet med straffen eller hensynet til en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring ikke taler mot slik soning.

Etter en totalvurdering kan riksadvokaten likevel vanskelig slutte seg til forslaget. En økning av antallet åpne soningsplasser er å foretrekke.»

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund er skeptiske til hjemmesoning og kan ikke se at høringsutkastet drøfter de prinsipielle spørsmålene som hittil har gitt som resultat at denne formen for straffegjennomføring ikke er tatt i bruk.

Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere er på prinsipielt grunnlag skeptisk til elektronisk overvåking som straffereaksjon og peker blant annet på at elektronisk overvåking vil fungere sosialt skjevt, den vil få stor innvirkning på pårørende (voksne og barn) som bor sammen med domfelte, den bidrar til å privatisere straffen og det vil være fare for at den vil erstatte alternativer til andre straffer enn ubetinget fengsel. I tillegg er det en kostnadskrevende straffereaksjon.

6.4.2 Varetektssurrogat

Flere høringsinstanser er skeptiske eller går mot bruk av elektronisk overvåking som varetektssurrogat. Dette er riksadvokaten , statsadvokatembetene Agder, Hordaland og Vestfold og Telemark og Kriminalomsorgsregionene sør og nord . Høringsinstansene peker særlig på at forslaget ikke ivaretar formålet med varetektsfengslingen.

Andre høringsinstanser som Domstoladministrasjonen , Den norske Dommerforening , Kriminalomsorgen region sørvest og Juridisk rådgivning for kvinner støtter imidlertid forslaget. Som varetektssurrogat, mener Den norske Dommerforening at tiltaket vil være hensiktsmessig i atskillige tilfeller og peker videre på at man alltid skal bruke det mildeste middelet som kan oppnå formålet, overfor denne målgruppen av presumptivt uskyldige.

Kriminalomsorgens IT-tjeneste peker i sin høringsuttalelse på at den organisatoriske utfordringen vil være en annen hvis departementet går inn for å innføre elektronisk overvåking som varetektssurrogat fordi politiet har en annen rolle ved varetekt enn ved soning av dom. Politiet bør derfor trekkes med i det videre utredningsarbeidet.

6.4.3 Målgruppe, organisering mv.

Høringsinstansene har i det vesentlige kommentert om de er for eller mot en ordning med elektronisk overvåking. Riksadvokaten , Kriminalomsorgen region nordøst , øst og vest , Kriminalomsorgens IT-tjeneste , Hovedverneombudet i kriminalomsorgen , Datatilsynet , Sosial- og helsedirektoratet , Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Juss-Buss har imidlertid også kommentarer som gjelder målgruppe, organisering mv.

Riksadvokaten mener i likhet med Kriminalomsorgen region nordøst , at «elektronisk kontroll» er en mer dekkende betegnelse enn «elektronisk overvåking».

Etter Sosial- og helsedirektoratets syn går det ikke frem av høringsnotatet hvilke grupper domfelte som er tenkt som aktuelle målgrupper for forsøksordningen. Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund er av den oppfatning at dersom denne soningsformen blir tatt i bruk, må det nedsettes en partsammensatt gruppe som får i oppdrag å utrede både hvem som skal være i målgruppen og organiseringen av selve straffegjennomføringen.

Kriminalomsorgen region øst peker på at det er viktig å informere alle i husstanden om ordningen.

Juss-Buss er positiv til forslaget om elektronisk overvåking som straffegjennomføringsform, spesielt i forhold til unge lovbrytere og førstegangs­sonere, da disse er ekstra sårbare for skadevirkningene av et fengselsopphold. Etter deres syn bør det tas inn et vilkår om samtykke fra innsatte i bestemmelsen. Dersom forsøksordningen settes i verk, mener Juss-Buss det er viktig med grundig evaluering.

Datatilsynet presiserer i sin høringsuttalelse hvilke krav som bør stilles til en ordning med elektronisk overvåking. Datatilsynet forutsetter at vilkåret om å innhente samtykke fra andre beboere gjelder den dømtes familie eventuelt andre som vedkommende deler husvære med. Videre peker Datatilsynet på at elektronisk overvåking av personer som soner hjemme, innebærer en registrering av atferd og at dette er å anse som personopplysninger som må følge personvernrettens grunnprinsipper. Tilsynet forutsetter at det utarbeides detaljerte retningslinjer for hvordan denne type soning skal gjennomføres og at tilsynet får retningslinjene til uttalelse. Datatilsynet forventer at teknologien som velges står i samsvar med det formålet som ønskes oppnådd og ikke legger til rette for en annen type overvåking enn det som er nødvendig.

Hovedverneombudet i kriminalomsorgen foreslår å legge administrasjonen av en ordning med elektronisk overvåking til fengselsvesenet slik at etaten kan tilby sine tjenestemenn flere variasjonsmuligheter. HVO peker særlig på seniormedarbeiderne som en viktig ressurs.

Kriminalomsorgens IT-tjenste(KITT) kommenterer i sin høringsuttalelse forslaget i høringsnotatet om å etablere en sentral kontrollenhet og uttaler:

«I punkt 6.3.8 om gjennomføring av elektronisk overvåking, organisering m.v. foreslås det at det etableres en sentral kontrollenhet som har ansvaret for den tekniske overvåkingen av domfelte i hele landet. Det er viktig at det her skilles mellom tolking av alarmer fra systemet (selve overvåkingen) og drift av de sentrale tekniske løsningene i form av servere og kommunikasjonsutstyr som er integrert med kriminalomsorgens øvrige infrastruktur. Disse siste oppgavene er en del av KITT sin tjenesteportefølje (jamfør for eksempel IKT-strategien 2004 til 2008). Når det gjelder selve overvåkingen så gir systemene både tekniske alarmer og alarmer på brudd på portforbud og lignende, arbeidet med tolkningene vil sannsynligvis kreve både teknisk kompetanse og kunnskap om vilkårene knyttet til den enkelte domfelte. Denne tjenesten er det nok mest effektivt å sentralisere, men det er ikke åpenbart hvilken kompetanse som kreves og hvor denne bør ligge. Også dette må derfor være gjenstand for noe utredning.»

KITT kommenterer dessuten spørsmålet om kostnadene ved å innføre elektronisk overvåking. Ifølge KITT bygger forslaget i høringsnotatet om elektronsk overvåking i stor grad på erfaringer fra Danmark. Etter KITTs syn er dette grunnlaget noe tynt fordi elektronisk overvåking i Danmark er rettet mot enkelte domstyper og omfatter få soningsplasser. I tillegg er den danske geografien ulik den norske.

6.5 Departementets vurderinger

Justisdepartementet slutter seg til synspunktene fra riksadvokaten og Kriminalomsorgen region nordøst om at «elektronisk kontroll» er en mer dekkende betegnelse enn «elektronisk over­våking».

Det sentrale spørsmålet er om Justisdepartementet skal sette i verk en prøveordning med elektronisk kontroll slik som foreslått i høringsnotatet.

Regjeringen har som overordnet mål å øke bruk av alternativer til fengsel forutsatt at alternativene er formålstjenelige og ikke strider mot samfunnets behov for trygghet. Elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform og som surrogat for varetektsfengsling, kan være slike alternativer hvis de tekniske løsningene er tilfredsstillende.

Som tidligere beskrevet, har flere land tatt i bruk ordninger med elektronisk kontroll i strafferettspleien og har gode erfaringer med disse. Sverige har lenge brukt «fotboja» istedenfor kort fengselsstraff, i forbindelse med utslusing etter lengre fengselsstraff og under soning ved åpen anstalt. Et klart flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag, men enkelte som blant annet riksadvokaten, er skeptiske eller går mot forslaget. Hovedinnvendingen er at hjemmet ikke bør gjøres til soningssted og at ordningen kan føre til sosial forskjellsbehandling. Høringsinstansene fra påtalemyndigheten mener dessuten at formålet med varetektsfengslingen ikke kan sikres ved «hjemmefengsling» med elektronisk kontroll.

I forbindelse med kønedbygging er det viktig å utvikle og etablere ordninger med stor grad av fleksibilitet. Elektronisk kontroll gir muligheter for en helt annen fleksibilitet enn fengselsinstitusjoner. Utstyret og dermed kapasiteten kan flyttes dit det er behov, og det er samtidig enkelt å utvide kapasiteten gjennom innkjøp av flere kontrollsett.

Etter departementets syn taler også andre tungtveiende grunner enn kønedbygging for å innføre straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Blant annet kan en slik ordning være positiv for å etablere et forbedret progresjonssystem ut av fengsel og øke muligheten for å opprettholde sosiale relasjoner til samfunnet under straffegjennomføringen. Fengsel medfører til dels store påkjenninger for den enkelte blant annet i form av tapt kontakt med familie, tapt arbeidsfortjeneste og skolegang og tap av normal sosial omgang. Elektronisk kontroll kan også lette tilbakeføringen til samfunnet og således virke forebyggende i forhold til ny kriminalitet. I tillegg kan straffegjennomføring med elektronisk kontroll være et godt tilbud til spesielt unge lovbrytere og førstegangssonere blant annet for å motvirke mulig skadelige virkninger av et fengselsopphold.

Departementet mener at elektronisk kontroll kan benyttes når unge lovbrytere bor i egen bolig eller foreldrenes bolig dersom foreldrene samtykker. Departementet mener også at elektronisk kontroll kan være aktuelt i foreldrehjem eller i fosterhjem for unge under 18 år dersom ungdommen, foreldre eller fosterforeldre samtykker og har kapasitet til å gjennomføre opplegget. Elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform, er uaktuelt for ungdom mellom 15–18 år som oppholder seg på barneverninstitusjon. I slike saker kan man eventuelt bruke straffegjennomføringsloven § 12.

Hovedinnvendingen fra blant annet riksadvokaten om at hjemmet ikke bør gjøres til soningssted og at ordningen kan føre til sosial forskjellsbehandling, må tas alvorlig. Med hensyn til innvendingen om at hjemmet ikke bør gjøres til soningssted, vil departementet peke på at denne formen for straffegjennomføring ikke er ny, men ble innført ved straffegjennomføringsloven av 2001. En ordning med elektronisk kontroll bygger i stor grad på de samme hensynene som gjør seg gjeldende ved overføring etter straffegjennomføringsloven § 16. På tilsvarende måte som ved § 16 må det stilles krav om at gjennomføring med elektronisk kontroll bare skal finne sted hvis det anses å kunne skje på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, og at slik soning ikke vil stride mot formålet med straffen eller den alminnelige rettsoppfatning.

Justisdepartementet mener at det er viktig å sikre at den eller de personene som deler husvære med en domfelt, i minst mulig grad blir utsatt for belastninger som følge av at hjemmet åpnes for straffegjennomføring. Dette gjelder ikke minst dersom det er barn i boligen. Hjemmet skal i prinsippet være et fristed. I Sverige har om lag 20 % av de domfelte som soner straffen med elektronisk kontroll, barn eller ungdommer under 18 år boende sammen med seg. Det er viktig å understreke at elektronisk kontroll skal brukes for å innskrenke den domfeltes bevegelsesfrihet, ikke for å overvåke vedkommendes hjem.

På den annen side vil elektronisk kontroll i et hjem involvere samboende. Svenske studier peker imidlertid på at de fleste samboende opplever elektronisk kontroll som mindre inngripende enn et fengselsopphold. Barn ser ut til å ha positive erfaringer med at en av foreldrene er hjemme med elektronisk kontroll. Departementet antar at avholdenhet fra rusmidler er en av de positive faktorene som spiller en rolle i den sammenhengen.

Det er også viktig å ta hensyn til innvendingen om at ordningen med elektronisk kontroll kan skape sosial forskjellsbehandling. Departementet vil derfor legge til rette for at ordningen også kan tilbys ressurssvake grupper i samfunnet. Blant annet kan botrening for å oppøve innsattes boevne være et viktig tiltak. Tverrfaglig samarbeid blant annet med kommunene vil være nødvendig.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om målgruppen for straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Justisdepartementet ønsker å opprettholde den foreslåtte målgruppen og foreslår å lovfestet at elektronisk kontroll både skal være en alternativ soningsform den siste delen av straffegjennomføringen før prøveløslatelse, og en alternativ soningform for kortere fengselsstraffer. Justisdepartementet foreslår derfor å lovfeste at elektronisk kontroll i forbindelse med utslusning fra fengsel, kan benyttes når innsatte har mindre enn fire måneder igjen til forventet prøveløslatelse. Når det gjelder domfelte som kan søke å fullbyrde hele straffen med elektronisk kontroll, foreslår departementet å lovfeste at den idømte fengselsstraffen kan være opp til fire måneder.

Justisdepartementet legger for øvrig til grunn at de ordinære reglene for prøveløslatelse også vil gjelde for elektronisk kontroll. Dette innebærer at dommer opp til 74 dager gjennomføres fullt ut, mens det er muligheter for prøveløslatelse for dommer mellom 74 dager og fire måneder. Departementet legger for øvrig til grunn at reglene for fremskutt løslatelse ikke vil gjøres gjeldende for personer som fullbyrder fengselsstraffen med elektronisk kontroll.

Justisdepartementet foreslår videre å lovfeste at kriminalomsorgen bare kan benytte elektronisk kontroll dersom det er «hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet» . Det er viktig at elektronisk kontroll benyttes i de sakene der man faktisk mener at dette vil gi bedre mulighet for rehabilitering. Elektronisk kontroll skal ikke begrunnes i enklere eller lettere soning.

Justisdepartementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at elektronisk kontroll bør lovfestes gjennom endringer i straffegjennom­føringsloven § 16. Dette innebærer også at de ordinære reglene etter straffegjennomføringsloven gjøres gjeldende, bl.a. saksbehandlingsreglene etter § 7, adgangen til å foreta undersøkelser for å avdekke bruk av rusmidler etter § 29, adgangen til å ilegge reaksjon etter § 40, adgangen til å tilbakeføre innsatte til fengsel etter § 14 og adgangen til å prøveløslate etter § 42.

Etter straffegjennomføringsloven § 6 er utgangspunktet at det er lokalt nivå, det enkelte fengsel eller friomsorgskontor i kriminalomsorgen, som treffer de fleste avgjørelsene etter straffegjennomføringsloven. Justisdepartementet foreslo i høringsnotatet at myndigheten til å innvilge straffegjennomføring med elektronisk kontroll skulle legges til regionalt nivå. Dette forslaget opprettholdes og det fremmes forslag om endringer i § 6 annet ledd. Justisdepartementet mener for øvrig at det regionale ansvaret bør begrenses til å innvilge denne typen straffegjennomføring. Beslutningsmyndigheten under selve gjennomføringen, herunder beslutning om eventuelt å tilbakeføre domfelte til fengsel, bør ligge på lokalt nivå.

Etter straffegjennomføringsloven er det en aktivitetsplikt for innsatte som soner ubetinget fengselsstraff. Det samme gjelder for ulike soningsvarianter som finnes i dag, og i stor grad også for samfunnsstraffen. Hovedregelen for elektronisk kontroll må derfor også være at vedkommende på dagtid skal være aktivisert i et minimum antall timer per uke. Dette kan innebære arbeid, skolegang, studier, behandling, kursvirksomhet, programvirksomhet og liknende. Det kan dreie seg om en aktivitet som allerede finnes fordi domfelte var sysselsatt på denne måten allerede. Dersom domfelte ikke er sysselsatt fra før, kan vedkommende forplikte seg til å delta i liknende aktiviteter. I alle tilfeller skal det handle om aktivisering som skal bidra til å motvirke ny kriminalitet.

Den som gjennomfører straff med elektronisk kontroll, fullbyrder ubetinget fengselsstraff, og det skal etableres et kontrollregime som ivaretar nettopp dette. Kontrollen må være så omfattende at uregelmessigheter blir oppdaget og nødvendige restriktive beslutninger gjennomført døgnet rundt alle dager i uken.

Den viktigste delen av kontrollen vil være de elektroniske hjelpemidlene, men kontroll vil også bli gjennomført ved:

• oppmøter hos kriminalomsorgen

• arbeidsplasskontroller

• pålegg om urin- og utåndingsprøver, og

• avtalte og uanmeldte hjemmebesøk

Omfanget av de ulike kontrolltiltak må vurderes individuelt i hver enkelt sak. Under gjennomføringen av elektronisk kontroll kan det introduseres et system med muligheter for endringer av kontrollregime under gjennomføringen.

Under gjennomføringen av elektronisk kontroll må det gjelde et totalforbud mot inntak av rusmidler i enhver form. Det er en forutsetning at domfelte er villig til å informere kriminalomsorgen om inntak av legale medisiner som kan gi utslag under testing.

Brudd på gjennomføringen må håndteres effektivt, om nødvendig med rask innsettelse i fengsel/arrest. Det er viktig at det er klart for alle involverte hvilke uregelmessigheter som skal regnes som formelle brudd på gjennomføringen.

Justisdepartementet har ennå ikke utredet hvilken type teknologi som bør benyttes. Sverige og Danmark har valgt å benytte forholdsvis enkel teknologi, som er begrenset til å kontrollere at vedkommende er på rett sted. Andre land har valgt systemer som gir større grad av muligheter for kontroll gjennom GPS-teknologi.

Justisdepartementet sendte nylig på høring forslag om endringer i straffeloven og straffeprosessloven med henblikk på å foreslå innføring av kontaktforbud (besøksforbud) med elektronisk merking. «Omvendt voldsalarm» skal gi bedre beskyttelse for personer som utsettes for vold eller trusler om vold fra nåværende eller tidligere samlivspartner, eller andre som blir ilagt et besøks-/kontaktforbud. Endringsforslagene i straffeloven og straffeprosessloven går i korte trekk ut på følgende:

• Straffeloven § 33 endres ved at kontaktforbud kan ilegges sammen med elektronisk merking.

• Straffeprosessloven § 181 endres ved at elektronisk merking tilføyes i rekken av de tiltakene den mistenkte kan samtykke i for at påtalemyndigheten kan unnlate pågripelse eller løslate den pågrepne.

Justisdepartementet mener utviklingen av omvendt voldsalarm og straffegjennomføring med elektronisk kontroll bør koordineres, og vil vurdere et nærmere samarbeid på områder der dette er hensiktsmessig. Ved valg av teknologi er det f.eks. viktig at det utredes og diskuteres om det bør utarbeides et felles system for straffegjennomføring med elektronisk kontroll og besøksforbud med elektronisk merking.

I høringsnotatet ble det uttalt at det i forbindelse med etableringen av straffegjennomføring med elektronisk kontroll bør opprettes en sentral døgnbemannet kontrollenhet som har ansvar for den tekniske overvåkingen av domfelte i hele landet. Det ble antydet at både et fengsel, en regionadministrasjon og KITT (Kriminalomsorgens IT-tjeneste) kunne være aktuelle. Justisdepartementet vil vurdere et mulig samarbeid med politiet om et­ableringen av besøksforbud med elektronisk merking, før man tar endelig stilling til hvordan kontrollenheten bør organiseres.

Etter en samlet vurdering mener departementet at erfaringene fra andre land som det er naturlig å sammenlikne seg med, er så lovende at departementet går inn for en prøveordning med elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform. Etter departementets syn vil dette representere en nyvinning i straffegjennomføringen og en modernisering av kriminalomsorgen. Hvis Stortinget slutter seg til forslaget, vil departementet nærmere regulere målgruppe, innhold og gjennomføringen av prøveordningen i forskrift og regelverket for­øvrig.

Evaluering vil være et sentralt ledd i kvalitetssikringen av prøveordningen med elektronisk kontroll før ordningen eventuelt innføres permanent. Departementet legger derfor opp til en forskningsbasert evaluering der både prosess- og resultat­evaluering vektlegges.

Justisdepartementet går inn for å regulere ordningen med elektronisk kontroll som nytt annet ledd i straffegjennomføringsloven § 16. Det vil etter departementets syn gi en naturlig lovmessig sammenheng å regulere alternativene for gjennomføring av straff utenfor fengsel i samme bestemmelse.

Høringsinstansene har vist størst skepsis mot forslaget om å benytte ordningen med elektronisk kontroll som surrogat for varetektsfengsling . Varetektsfengsling er i første rekke et redskap for påtalemyndigheten i forbindelse med etterforskingen. Høringsinstansene fra påtalemyndigheten peker på at formålet med varetektsfengslingen ikke kan sikres ved «hjemmefengsling» med elektronisk kontroll.

Varetektsinstituttet er under stadig kritikk på grunn av sine negative konsekvenser for den fengslede. At varetektsinnsatte blir sittende for lenge i politiarrest og utstrakt bruk av restriksjoner og isolasjon, er gjengangere i kritikken mot norsk fengslingspraksis. Varetektsinstituttet har også nær tilknytning til problemene med soningskø og manglende fengselskapasitet.

Departementet er enig med Den norske Dommerforening i at utgangspunktet ved varetektsfengsling er at domstolen skal bruke det mildeste middelet som kan oppnå formålet, overfor presumptivt uskyldige. Varetektssurrogater er mindre inngripende tiltak som i flere tilfeller ivaretar formålet med en pågripelse eller fengsling. Det er liten tradisjon for å benytte slike surrogater i Norge.

Etter å ha vurdert saken på ny, går departementet ikke inn for å fremme forslag om å innføre en ordning med elektronisk kontroll av varetektssurrogat nå. Departementet har særlig lagt vekt på at en slik ordning bør ses i sammenheng med forslaget om kontaktforbud med elektronisk merking som nylig har vært på høring.