6 Organ for akkreditering og evaluering

6.1 Innledning

Mjøs-utvalget, NOU 2000:14 kapittel 15, foreslo at det skulle etableres et uavhengig fagorgan med hovedoppgave å evaluere utdanninger og institusjoner innenfor høyere utdanning. I tillegg skulle et slikt organ foreta akkrediteringer av utdanninger og høyere utdanningsinstitusjoner. Utvalget foreslo også at organet skulle overta oppgaver knyttet til innpassing av utenlandsk utdanning i det norske høyere utdanningssystemet. Dette er oppgaver som i dag utføres av Norgesnettrådet ved NAIC og den enkelte høyere utdanningsinstitusjon.

I St.meld. nr 27 (2000-2001) s. 53 varslet departementet at det vil vurdere arbeidsdelingen mellom institusjonene, Norgesnettrådet og departementet. Departementet foreslo å styrke Norgesnettrådet som kvalitetsutviklingsinstrument ved å endre gjeldende ordning med organisering som rådsorgan til fagorgan med eget styre og å gi det et nytt mandat i samsvar med dette.

I Innst. S. nr. 337 (2000-2001) s. 25 ga Stortinget sin støtte til Mjøs-utvalgets forslag om et uavhengig akkrediterings- og evalueringsorgan for høyere utdanning, og ba i vedtak XII regjeringen om å legge frem forslag om opprettelse av et slikt organ.

6.2 Akkreditering og evaluering av studietilbud og institusjoner

6.2.1 Gjeldende rett

Universitets- og høgskoleloven § 46 gir departementet myndighet til å bestemme hvilke fag, emner eller lignende som institusjonen kan tilby, og som skal inngå i grunnlaget for en grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram fastsatt med hjemmel i loven. De statlige institusjonene har fått delegert myndighet til å etablere, nedlegge og desentralisere studier på lavere grads nivå på inntil halvannet års normert studietid.

For private høyskoler stilles det i privathøyskoleloven kapittel 2 opp en del generelle krav til styring og krav om regelverk på ulike områder for å oppnå eksamensrett og statstilskudd. Etter privathøyskoleloven § 9 har private høyskoler som oppfyller de generelle kravene etter lovens kapittel 2, rett til å få godkjent sin eksamen eller grad, så lenge det godtgjøres at den aktuelle eksamen eller grad er faglig jevngod med universitets- eller høyskoleeksamen eller grad fastsatt med hjemmel i lov om universiteter og høgskoler. Eksamensrett kan gis for andre eksamener eller grader når studiene er på faglig nivå med eksamen eller grad fastsatt med hjemmel i lov om universiteter og høgskoler.

6.2.2 Forslag i høringsbrevet

Departementet foreslo i høringsbrevet endringer som innebærer at de statlige institusjonene i større grad får myndighet til selv å etablere og nedlegge fag, emner og emnegrupper, se pkt. 7.2.

Departementet foreslo at det opprettes et uavhengig statlig organ for akkreditering og evaluering av høyere utdanning, i tråd med Mjøs-utvalgets forslag og Innst. S. nr. 337 (2000-2001). Organet skal ha som overordnet formål å kontrollere kvaliteten ved norske institusjoner som tilbyr høyere utdanning, samt å godkjenne utdanning fra institusjoner som ikke går inn under loven. Det ble foreslått lovfestet at organet ikke kan instrueres av departementet ut over det som fastsettes i lov eller forskrift.

En av organets sentrale oppgaver skal være evaluering av institusjonenes interne systemer for kvalitetssikring. Evalueringen skal foretas på grunnlag av såkalte metaevalueringer (audits). Departementet foreslo å lovfeste et krav om at institusjonene skal ha tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring. Institusjonenes rett til å tilby nye studier etter ny § 46 vil forutsette at institusjonen har et slikt tilfredsstillende system. Det ble foreslått at departementet skal kunne trekke tilbake institusjonenes myndighet til å etablere nye studier dersom systemene for kvalitetssikring ikke er tilfredsstillende. Institusjonen vil da ikke miste akkreditering som institusjon eller for sine eksisterende studietilbud, men den myndighet institusjonen er gitt i § 46 til å etablere nye studier, trekkes tilbake.

Organet kan foreta revisjon av akkrediteringer som allerede er gitt, og det kan eventuelt trekke tilbake denne akkrediteringen dersom kvaliteten ikke er tilfredsstillende. Det ble foreslått at organet skal akkreditere studietilbud som institusjonen selv ikke har myndighet til å etablere. Det vil fortsatt være departementet som treffer endelig beslutning om etablering av et nytt studietilbud der slik myndighet ikke er lagt til institusjonen selv.

Det ble foreslått at organet gis myndighet til å akkreditere institusjoner. Dette vil i første omgang være aktuelt ved søknader om endret institusjonskategori, for eksempel fra høgskole til universitet. Kongen vil ha endelig beslutningsmyndighet i disse sakene.

Organet skal ledes av et eget styre oppnevnt av Kongen. Styret skal ha det overordnede ansvaret for organets virksomhet og de beslutninger som organet treffer. Styret skal bestå av fem medlemmer med tre varamedlemmer, hvorav ett medlem og ett varamedlem skal være studenter. Styret skal ha en funksjonstid på fem år, og en leder som oppnevnes av departementet. Styremedlemmene kan etter forslaget ikke inneha ledende stillinger eller verv ved institusjoner under universitets- og høgskoleloven. Styret skal selv tilsette daglig leder på åremål.

6.2.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til forslaget om å opprette et uavhengig organ for akkreditering og evaluering. Flere understreker viktigheten av at organet er reelt uavhengig, og at det besitter høy fagkompetanse både i styret og sekretariat. Det må trekkes inn ekstern spisskompetanse i vurderingskomitéene.

Særlig fra universitets- og høgskolesektoren understrekes det at fokus bør flyttes bort fra kontroll og over på evaluering, slik at institusjonene skal ha nytte av evalueringene i eget kvalitetsutviklingsarbeid. Videre fremheves det at institusjonene må få en rimelig frist til å utvikle kvalitetssikringssystemer. Flere høringsinstanser, blant annet studentorganisasjonene, understreker at det er viktig å sikre studentenes rettigheter dersom et studium de er underveis i, blir deakkreditert.

Flere høringsinstanser påpeker at det er nødvendig med en sentral klagenemnd, og at klageadgangen også bør gjelde for offentlige utdanningsinstitusjoner. Det må gis en rimelig frist til forbedring før en institusjon mister retten til å tilby et studium. Et lite mindretall av høringsinstansene foreslår at styret bør utvides til syv medlemmer, og at flere enn de som er nevnt i merknaden til § 14 nr. 4 (rektor, prorektor og øverste administrative leder), bør være inhabile til å sitte i styret. Norgesnettrådet foreslår at organet skal ha forslagsrett ved fastsetting av standarder og kriterier.

De private høyskolene mener bestemmelsene må gjelde tilsvarende for dem, og fra det tidspunkt den trer i kraft for de statlige institusjonene.

6.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener at institusjonene selv har hovedansvaret for å utvikle kvaliteten i høyere utdanning, og at organets rolle skal være å påse at dette skjer. Departementet foreslår derfor at kontrollformålet fremheves i formålsparagrafen ved at dette plasseres først. Det bør likevel være slik at institusjonene bruker evalueringer som organet har foretatt i eget utviklingsarbeid. For å understreke at evalueringene skal bidra til å utvikle kvaliteten ved institusjonene, foreslår departementet at denne bestemmelsen får et tillegg som pålegger organet å utforme virksomheten, slik at institusjonene kan dra nytte av den i sitt kvalitetssikrings- og utviklingsarbeid.

Departementet er enig i at organet skal ha en viktig rolle i arbeidet med å fastsette standarder. De standarder som skal legges til grunn for akkreditering av studietilbud, skal være basert på faglige vurderinger. Departementet vil gi forskrift om fastsetting av standarder og regler for saksbehandlingen. Det vil være særlig viktig å ha klare saksbehandlingsregler for vedtak som kan føre til en revisjon av akkreditering.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det er nødvendig å sikre studentenes rettigheter dersom et studium de er underveis i, blir deakkreditert, og vil komme tilbake til dette i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter.

Klageadgang vil være aktuelt for organets vedtak i saker om etablering av studietilbud, revisjonsvedtak (tilbaketrekking av akkreditering) og vedtak i saker om endring av institusjonsbetegnelse. Dette er saker med omfattende saksbehandling, som ofte vil innebære oppnevning av sakkyndige vurderingskomitéer. En full toinstansbehandling etter forvaltningslovens regler i disse sakene vil være svært kostbart og tidkrevende og vil kunne gjøre den samlede virksomheten byråkratisk. Når de private og de statlige institusjonene etter hvert skal reguleres av det samme rammeverk, bør saksbehandlingsreglene være like og uavhengig av eierforholdet. Departementet foreslår derfor at alle institusjoner gis klagerett, men at departementet kan gi nærmere regler om hvilke vedtak som kan påklages, og hvilke sider av vedtaket klageorganet skal vurdere.

Etter departementets vurdering er fem personer tilstrekkelig for å ha et faglig kompetent styre, som også kan fungere effektivt. Med et lite antall styremedlemmer er det ikke mulig å la alle interessenter være representert i styret, men dette vil heller ikke være mulig hvis styret utvides til syv medlemmer. I alle tilfelle vil organets vedtak normalt være basert på særskilte sakkyndige uttalelser. Departementet opprettholder forslaget om at antall styremedlemmer skal være fem.

Departementet mener at en så langt det kan overskues bør unngå å oppnevne styremedlemmer som kan forårsake habilitetsproblemer og svekket legitimitet for styret. Det kan derfor være mest hensiktsmessig å ikke oppnevne medlemmer som sitter i en institusjons styre eller som har ledende stilling på institusjonen. Å utelukke personer som det etter departementets vurdering ikke hefter habilitetsproblemer av betydning ved, vil imidlertid gi en uhensiktsmessig begrensning i kandidater å velge mellom til styret. Det må forutsettes at vanlige regler for habilitet følges. Departement foreslår derfor ikke endringer i forhold til høringsbrevet, når det gjelder hvilke personer som er inhabile i forhold til å sitte i styret.

Det vises til §§ 12, 13 og 14 i lovforslaget.

Departementet tar sikte på å legge frem et forslag til endringer i lov om eksamensrett for og statstilskudd til private høyskoler for Stortinget i løpet av vårsesjonen 2002. Departementet vil da fremme forslag om at organet blir tillagt den myndighet departementet per i dag forvalter etter privathøyskoleloven § 9. Det vil også bli foreslått en ordning med institusjonsakkreditering for private høyskoler. Dette gir rom for å akkreditere institusjonen som sådan, og vil gi rett til bruk av institusjonsbetegnelser og utvidete faglige fullmakter, som i stor grad tilsvarer den foreslåtte ordningen for statlige institusjoner. Departementet vil foreslå at organet foretar den faglige vurderingen av søknader om slik institusjonsakkreditering.

6.3 Godkjenning av utdanning fra institusjon som ikke går inn under loven

6.3.1 Gjeldende rett

Etter universitets- og høgskoleloven § 48 kan den som har utdanning fra utenlandsk eller norsk institusjon som ikke går inn under universitets- og høgskoleloven (ekstern utdanning), søke institusjon under loven om å få utdanningen godkjent enten som del av generell grad eller som jevngod med grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram som gis ved institusjon. Departementet kan gi utfyllende regler om godkjenning, og gjennom forskrift er det opprettet egne nemnder for godkjenning av utenlandsk utdanning som faglig jevngod med sivilingeniør- og siviløkonomgraden. Godkjenning etter § 48 gir rett til bruk av den tittelen som er fastsatt for den grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram som det er jevnført med.

6.3.2 Forslag i høringsbrevet

Departementet foreslo i høringsbrevet at person med ekstern utdanning kan søke organ for akkreditering og evaluering om å få graden eller utdanningen generelt godkjent som jevngod med grad, del av grad eller yrkesutdanning som gis ved en institusjon med hjemmel i § 45. Godkjenningen skal gi generell uttelling i studiepoeng. Etter forslaget skal institusjonen selv vurdere krav til bredde og dybde ved innpassing i grad, men organets godkjenning vil være retningsgivende for institusjonens skjønn. Det ble foreslått at institusjonene selv avgjør søknader om godkjenning som faglig jevngod med grad institusjonen gir. Departementet foreslo at den særskilte hjemmelen til å opprette egne nemnder for godkjenning, oppheves. Det ble foreslått en ny forskriftshjemmel, som vil være tilstrekkelig for videreføring av forskriftene om nemnder for godkjenning som jevngod med sivilingeniør- og siviløkonomgraden.

Det ble foreslått lovfestet at eksamen eller grad fra privat institusjon som er godkjent etter privathøyskoleloven, skal godskrives ved institusjoner under universitets- og høgskoleloven med tilsvarende antall studiepoeng.

Departementet foreslo å oppheve § 48 nr. 4 om at godkjenning gir rett til bruk av den tittel som er fastsatt for den grad eller yrkesutdanning det er jevnført med. Dersom en søker ønsker tildeling av en spesiell grad, med den tittelen det gir, må det søkes særskilt om tildeling av grad ved den aktuelle norske institusjonen.

6.3.3 Høringsinstansenes merknader

De fleste høringsinstansene har ikke eksplisitt kommentert plasseringen av oppgaver med godkjenning av ekstern utdanning til organ for akkreditering og evaluering. De som uttaler seg, er stort sett positive til at disse oppgavene legges til organet, men det har fra et par av høringsinstansene blitt fremholdt som en unødig byråkratisering av godkjenningsprosessen, med ett ledd ekstra. Disse legger vekt på at det er den enkelte institusjon selv som sitter med den faglige kompetansen til å foreta de nødvendige vurderinger ved sammenligning med tilsvarende norsk utdanning. De høringsinstansene som er positive til at oppgavene legges til organet, legger spesielt vekt på at ordningen vil føre til en nasjonalt ensartet praksis. Det kommenteres fra flere hold at forholdet til autorisasjon og autoriserende myndigheter må klargjøres nærmere. Det pekes også på behovet for avklaring av organets kompetanse i disse sakene, og hvordan samarbeidet med utdanningsinstitusjonene skal fungere.

6.3.4 Departementets vurdering

Departementet mener at det for godkjenning av ekstern utdanning er behov for en ordning med sentral godkjenning. En ordning hvor godkjenning av ekstern utdanning utelukkende ligger til de enkelte utdanningsinstitusjonene, vil være uoversiktlig. For en person som ønsker å få godkjent en ekstern utdanning, kan det være vanskelig å finne ut hvilken institusjon vedkommende skal henvende seg til for å få godkjent sin utdanning i forhold til en bestemt grad eller utdanning. Mange søkere er primært ute etter en formell godkjenning som kan dokumentere utdanningens generelle omfang og nivå, for eksempel overfor arbeidsgiver, og har således ikke behov for en godkjenning målt direkte opp mot enkeltinstitusjoners grader og utdanninger.

Departementet mener at det vil lette institusjonenes arbeid at organet tar seg av generell godkjenning, mens godkjenning som faglig jevngod med en bestemt grad eller et studium foretas av den enkelte institusjon som tilbyr denne utdanningen. Organet skal gi informasjon om sine godkjenninger, slik at disse kan legges til grunn ved behandling av søknader ved institusjonene. I sitt arbeid med godkjenning er det viktig at organet etablerer et hensiktsmessig faglig samarbeid med institusjonene. Departementet går inn for at oppgaver med slik godkjenning legges til organet som foreslått i høringsbrevet. I tillegg er det presisert i merknaden til paragrafen at organet også skal foreta vurdering av om en utdanning i omfang og nivå tilsvarer en norsk grad. Gjennom sitt arbeid med akkreditering av studier vil organet ha god kunnskap om omfang og nivå i ulike norske grader. I forhold til forslaget i høringsbrevet er det foretatt noen små justeringer av lovteknisk karakter.

Det vises til lovforslaget § 48.