13 Økonomiske og administrative konsekvenser

13.1 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget gjelder en rent privatrettslig lov. Forslaget regulerer avtaler og oppdrag om finansielle tjenester mellom en kunde og en finansinstitusjon eller en lignende institusjon. Lovforslaget inneholder ikke forslag om nye administrative organer eller offentlige tilsynsordninger.

Lovforslaget inneholder forslag om at et tvisteløsningsorgan som er stiftet etter avtale mellom en organisasjon for finansinstitusjoner på den ene siden, og Forbrukerrådet eller en annen organisasjon som representerer kundene på den andre siden, kan få vedtektene sine godkjent av Kongen, Det vil være aktuelt å delegere retten til godkjenning til et departement. Det blir neppe tale om mange nemnder, og arbeidet med godkjenningen bør ikke kreve særlige administrative tiltak. Utover dette inneholder lovforslaget ikke forslag om offentlige godkjenningsordninger.

Lovutkastet inneholder flere bestemmelser hvor Kongen er gitt hjemmel til å utferdige forskrifter. I den utstrekning hjemlene benyttes vil det kreve visse administrative ressurser å utarbeide slike forskrifter.

Fra tid til annen oppstår tvister mellom en institusjon og en kunde knyttet til en finansavtale eller et finansoppdrag. Slike tvister vil i første omgang søkes løst gjennom direkte kontakt mellom institusjonen og kunden. Er kunden en forbruker, vil han eller hun kunne henvende seg til Forbrukerrådet for å få hjelp til å håndtere tvisten. Også Forbrukerombudet behandler et stort antall saker knyttet til finansavtaler og finansoppdrag. Ved tvisteløsning i forbrukerforhold spiller også Bankklagenemnda en sentral rolle, se Banklovkommisjonens redegjørelse for nemndas virksomhet i NOU 1994: 19 s 88-89 og departementets drøftelse i kapittel 12 ovenfor.

En god del tvister kommer også opp for de ordinære domstolene. Dette skjer dels gjennom ordinære søksmål og dels i forbindelse med at institusjonen er gått til tvangsfullbyrdelse av et krav mot kunden.

Man kan ikke vite sikkert hvilken total virkning lovforslaget vil ha for antallet og omfanget av tvister knyttet til finansavtaler og finansoppdrag.

Lovforslaget vil klarlegge rettstilstanden på en rekke områder der det i dag er uklarhet. Ved dette vil man også kunne redusere antallet tvister. Dessuten vil større klarhet kunne gjøre det lettere å løse de tvistene som faktisk oppstår.

Samtidig innebærer lovforslaget på flere punkter en styrking av brukernes stilling. I tillegg vil en lovfesting, selv om rettstilstanden ikke endres vesentlig, kunne føre til en større oppmerksomhet om eksisterende rettigheter. Disse momentene vil, særlig i en overgangsfase, kunne bidra til at det oppstår tvister. Samlet sett må det likevel antas at den foreslåtte loven ikke vil medføre at det oppstår behov for større ressurser til tvistebehandling enn det ville vært behov for uten lovfesting.

Forbrukerombudet utøver sin myndighet i kraft av markedsføringsloven. Forbrukerombudet har i sin praksis lagt til grunn at vilkår som strider mot tvingende lovgivning er urimelige, jf markedsføringsloven § 9a. Kredittilsynet bygger sin kompetanse på kredittilsynsloven. Etter kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 9 kan tilsynet pålegge institusjoner det har tilsyn med, å rette på forhold dersom en institusjons organer har handlet i strid med sine plikter etter lovgivningen. Kontrollen som vil bli utøvet av Forbrukerombudet og Kredittilsynet, vil medføre visse økonomiske og administrative belastninger. Disse organene bruker imidlertid allerede i dag ressurser på å kontrollere institusjonenes vilkår. De regler som foreslås, vil som nevnt gjøre rettstilstanden for finansavtaler klarere, og antas ikke å føre til økt ressursbruk for disse organer i forhold til gjeldende situasjon.

Loven vil etter forslaget gjelde også for statsbankene. I utgangspunktet vil loven dermed få samme virkning for disse som for private institusjoner, se kapittel 13.2 nedenfor. Departementet nevner likevel at unntakshjemmelen i utkastet § 1 fjerde ledd bokstav b bl a er utformet med sikte på tilfeller der de særlige styringssystemene som gjelder for statsbankene, vil gjøre det særlig vanskelig for disse å anvende lovens alminnelige regler.

Loven vil også få betydning for det offentlige som bruker av finansielle tjenester. Et viktig siktemål med loven er å styrke brukernes stilling, og dette vil gjelde også når det offentlige er bruker.

Reglene i lovutkastet kapittel 2 avsnitt VI om forholdet mellom betaler og mottaker ved betalingsoverføringer, vil også gjelde for det offentlige som betaler eller mottaker, så langt ikke særlige regler er gitt ved lov. Dette innebærer bl a at plikten til å motta kontant betaling, se utkastet § 38 tredje ledd, også vil gjelde for offentlige institusjoner. For enkelte institusjoner vil dette kunne kreve visse administrative ressurser.

13.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for private

Banklovkommisjonens uttaler følgende om virkningene av lovforslaget for institusjonene (NOU 1994: 19 s 90-91):

«Innføring av en ny lov basert på kommisjonensforslag vil kreve en omlegging av institusjonenes rutiner, omskrivning av standardavtaler m.v. Dette vil i en overgangsfase kreve administrativ og økonomisk innsats fra institusjonenes side. Videre pålegger lovforslaget at institusjonene i en del tilfeller gir meldinger, varsler og informasjon til kundene. Dette vil medføre en del kostnader, blant annet i form av porto. Selskapene har allerede i dag betydelige kostnader i forbindelse med utsendelse av vilkår, varsler, brosjyrer m.v. Selv om det er sannsynlig at lovforslaget vil kunne øke utgiftene på dette området noe, er det usikkert om kostnadsøkningen vil bli særlig vesentlig. Kommisjonenvil i denne forbindelse peke på at lovbestemte varsler og meldinger til kundene vil kunne tas med i tilknytning til utsendelser institusjonene uansett vil foreta særlig i forbindelse med utsendelse av markedsføringsmateriell. Kontoutskriftene bør i fremtiden kunne spille en mer aktiv rolle i denne sammenheng, jf. blant annet kommisjonens forslag til §§ 2-22 og 2-17 tredje ledd.

Lovforslaget tar sikte på å styrke kundenes stilling vis à vis institusjonene. Denne styrking vil i stor grad skje ved krav om at institusjonene skal gi opplysninger til kundene, varsle, gi meldinger, sende kontoutskrifter m.v. Som nevnt vil slike tiltak isolert sett kunne føre til noe økte kostnader for institusjonene. På den annen side vil gjennomføring av slike rutiner loven krever kunne forebygge tvister og hindre at kunder inngår kontrakter de senere angrer på, og som i neste omgang kan bli et problem for institusjonene. Det er således blant annet grunn til å anta at gjennomføring av lovutkastet i en viss grad vil kunne redusere antall mislighold og dermed redusere institusjonenes tap. Det antas at denne besparelse vil kunne oppveie den eventuelle økning i kostnader som vil være en følge av kravene til varsler, meldinger, opplysningsplikt m.v.

Lovforslaget styrker også forbrukernes materielle rettsstilling i en del tilfeller. Det gjelder særlig dersom institusjonene ikke har fulgt de saksbehandlingsregler som er nedfelt i loven. For de institusjoner som følger reglene i lovutkastet, mener kommisjonenat de materielle regler på de fleste områder ikke vil redusere institusjonenes krav mot kundene i forhold til dagens situasjon.

For kausjonsavtaler med forbrukere foreslår kommisjonen enkelte materielle skranker. Det vises her blant annet til reglene om ansvar for renter og prosesskostnader, utskytelse av forfallstiden noe i forhold til selvskyldneransvar og tidsbegrensning av kausjonskravet. Den overveiende holdning i kommisjonen er at disse skranker ikke vil medføre at kausjonen som sikringsinstitutt vil bli vesentlig svekket. Også når det gjelder kausjonsavtaler er det i første rekke foreslått ulike opplysnings- og varslingspliktregler. Når de foreskrevne regler følges, vil institusjonenes krav etter kausjonsavtale i hovedtrekk være uforandret fra situasjonen i dag.

Bankene har i de senere år oppnådd betydelige floatinntekter i tilknytning til kundenes innskudd og belastning av konti, samt ved betalingsoppdrag. Forslagene til nye regler om renteberegning (§ 2-18) vil isolert sett redusere disse floatinntekter. Kommisjonen mener imidlertid at det er for enkelt å beregne inntektstap ut fra en statisk situasjon (dvs. under forutsetning av at ingen andre faktorer endres). Bortfall av floatinntekter må antas å føre til ytterligere oppmerksomhet på direkte prising av betalingstjenester. Dette vil innebære en videreføring av bransjens eget arbeide med å redusere bruken av lite kostnadseffektive betalingstjenester. Bortfall av floatinntekter vil kunne bli kompensert - i alle fall i en viss utstrekning - ved en fortsatt økt bruk av moderne betalingstjenester. Hvilken nettoeffekt bortfall av floatinntekter vil ha for bankene synes derfor usikkert, og det har blant kommisjonens medlemmer gjort seg gjeldende ulike synspunkter med hensyn til dette. Dette vil kunne variere mellom de ulike institusjoner, og vil kunne stille seg forskjellig på kort og lang sikt. For kommisjonen har de langsiktige virkninger vært dominerende.»

Departementet viser til Banklovkommisjonens vurderinger. De endringene departementet har gjort i utkastet i forhold til Banklovkommisjonens forslag, er ikke av en slik karakter at de er betydning i forhold til disse vurderingene.

Lovforslaget tar generelt sikte på å styrke stillingen for brukerne av finansielle tjenester. Departementet viser til omtalen av virkningen av de enkelte forslagene i de enkelte kapitlene i proposisjonen.

13.3 Samfunnsøkonomiske forhold

Når det gjelder samfunnsøkonomiske forhold, viser Banklovkommisjonen i NOU 1994: 19 s 91 til kommisjonens vurderinger av de antatte økonomiske konsekvensene for det offentlige og institusjonene ved lovforslaget. Kommisjonen uttaler videre:

«Dynamiske utviklingstrekk i samfunnsutviklingen, som en ny lovgivning også vil være en del av, gjør det vanskelig å si noe sikkert om nettokostnadene for det offentlige og institusjonene ved den lovgivning kommisjonen foreslår. Som nevnt i kapittel 3 er det imidlertid kommisjonens oppfatning at reglene som kommisjonen foreslår vil bidra til større klarhet og forutberegnelighet, særlig for etterspørrerene av finanstjenester og bidra til mer bevisste kunder. Dette antas å ville medføre at institusjonenes kunder som gruppe vil opptre mer rasjonelt. Kommisjonen er av den oppfatning at dette er viktig for å oppnå større grad av effektiv konkurranse, og mener at kommisjonens forslag samlet sett må antas å ville gi samfunnsøkonomiske gevinster.»

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurderinger.