5 Reglenes virkeområde

5.1 Banklovkommisjonens forslag

Etter Banklovkommisjonens lovutkast § 1-1 skal reglene i lovutkastet gjelde når én av avtalens parter er en profesjonell institusjon i finansmarkedet.Loven skal i utgangspunktet bare gjelde dersom en slik institusjon tilbyr finanstjenester eller er part i finansavtaler. I Banklovkommisjonens utkast § 1-1 første ledd første punktum er det presisert at loven «gjelder for avtale og oppdrag om finansielle tjenester med finansinstitusjon eller lignende institusjon». Med finansinstitusjon menes spare- og forretningsbanker, forsikringsselskaper og finansieringsforetak. Begrepet «lignende institusjon» omfatter etter utkastet Postbanken, statsbank, finansmegler- og forsikringsmeglerforetak, finansagent, finansrådgiver, samvirkeforetak og pensjonsinnretning som omfattes av forsikringsvirksomhetsloven. I tillegg foreslår Banklovkommisjonen en hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om avgrensning av lovens virkeområde, herunder at loven skal gjelde helt eller delvis for andre enn nevnt i oppregningen ovenfor.

I forhold til utenlandske finansinstitusjonerhar Banklovkommisjonen foreslått tvingende regler om lovvalg i utkastet § 1-3. Som følge av disse reglene vil lovforslaget i utgangspunktet også gjelde for utenlandske finansinstitusjoner som ved grenseoverskridende virksomhet opererer i det norske markedet overfor forbrukere. Regler om grenseoverskridende betalingsoverføringer vil likevel bli fastsatt i egen forskrift med hjemmel i departementets utkast § 9 tredje ledd, se kapittel 8.2.

Utgangspunktet etter Banklovkommisjonens forslag er at reglene skal gjelde både for avtaler med forbrukere og næringsdrivende m v. Departementet viser til drøftelsen under kapittel 3 ovenfor. Adgangen til å fravike lovens bestemmelser gjennom avtale er drøftet i kapittel 6 nedenfor.

Enkelte regler i Banklovkommisjonens lovutkast regulerer rettsforholdet mellom to parter selv om ingen av disse er finansinstitusjon eller lignende institusjon. Dette gjelder blant annet utkastet §§ 2-30 og 2-31, jf § 2-1 annet ledd, som regulerer rettsforholdet mellom betaleren og mottakeren ved betalingsoverføring, se kapittel 8.8 nedenfor. Tilsvarende gjelder for kausjonsavtaler som inngås ved hjelp av megler, jf Banklovkommisjonens utkast § 5-1 annet ledd tredje punktum.

Reglene i utkastet kapittel 3 om utlån og i kapittel 4 om kausjon gjelder som hovedregel også dersom en finansinstitusjon overdrar fordringenetter utlånsavtalen eller kausjonsavtalen. Dette gjelder selv om den nye kreditoren ikke er en finansinstitusjon eller lignende institusjon, jf utkastet §§ 3-2 og 4-2.

Et annet utgangspunkt som Banklovkommisjonen har lagt til grunn, er at lovens virkeområde ikke skal omfatte forhold mellom to parter som begge er finansinstitusjon eller lignende institusjon, se lovutkastet § 1-1 annet ledd. Slike avtaler omtales ofte som interbankavtaler.

Banklovkommisjonen har kommet til at det tradisjonelle skillet i lovgivningen mellom statsbanker og private finansinstitusjoner ikke bør være avgjørende for hvilke regler som skal gjelde for avtalene som inngås. Kommisjonens forslag til regler for finansavtaler og finansoppdrag er derfor forutsatt å gjelde både for private finansinstitusjoner og statsbanker.I tillegg foreslår kommisjonen at samvirkelagenes finansavtalerogså omfattes av de foreslåtte reglene.

Forsikringsavtalerfaller utenfor lovutkastet, selv om de inneholder spareelementer. Slike avtaler er regulert av forsikringsavtaleloven av 1989, samt visse regler i institusjonslovgivningen.

Banklovkommisjonen har videre funnet at en regulering av markedsføring og opplysningsplikt for aksje- og obligasjonsfond, ikke hører naturlig hjemme i den lovgivningen kommisjonen arbeider med.

5.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har merknader til at lovens virkeområde i utgangspunktet skal være begrenset til avtaler der en av partene er finansinstitusjon eller lignende institusjon. Bankforeningen uttaler bl a:

«Bankforeningen mener imidlertid at den lovteknikk som Banklovkommisjonen har valgt i utkastets § 1-1, med en oppregning av de underlagte institusjoner («finansinstitusjon» og «lignende institusjon») supplert av en forskriftshjemmel for Kongen til å trekke også andre aktører under lovens virkeområde, ikke er hensiktsmessig. En mer egnet teknikk vil etter vårt syn være å gi loven anvendelse for avtale med finansinstitusjon eller andre som ervervsmessig tilbyr slike finansielle tjenester som er regulert i loven.Avgrensningen av hvem som kan drive slik virksomhet, finnes i dag i banklovene og finansieringsvirksomhetsloven, og vil senere bli regulert gjennom den nye finanslov som er under forberedelse i Banklovkommisjonen. Utviklingen viser klart at disse spørsmål vil få økt aktualitet, f.eks. i tilknytning til forretningskjeder som utsteder kort til sine kunder ved kjøp av varer og tjenester. Det er viktig at lovgivningen får en hensiktsmessig utforming, slik at man sikrer mest mulig like konkurransevilkår for aktørene i markedet. Derved sikres kundene i et bredere markedssegment den samme omfattende informasjon, slik at de blir bedre i stand til å sammenligne de ulike tilbud.»

Tilsvarende synspunkter gjøres gjeldende av Finansieringsselskapenes Forening, NHO og Sparebankforeningen.

Flere høringsinstanser understreker at loven må gjelde for Postbankens virksomhet.

Det er ulike synspunkter på spørsmålet om loven bør gjelde for andre statsbanker. Statens nærings- og distriktsutviklingsfondstøtter Banklovkommisjonens forslag og uttaler:

«Vi slutter oss også til forslaget om at loven skal gjelde statsbankene, og er enig i at det på områder som finansavtaler og finansoppdrag ikke er grunnlag for å skille mellom statlig og privat virksomhet. Statlig forretningsvirksomhet har generelt de senere år i økende grad blitt fristilt og har fått rammebetingelser tilpasset en konkurransesituasjon. Både hensynet til kunden og hensynet til like konkurransevilkår for aktørene i finansmarkedet tilsier at reglene må gjelde både for offentlige og private virksomheter.»

Også Forbrukerombudetog Forbrukerrådetstøtter forslaget om at statsbankene skal være undergitt de samme reglene som private banker.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Statens lånekasse for utdanningviser til Lånekassens stilling. Det uttales at en likestilling mellom avtalevilkår i det private og i statsbankene lett vil undervurdere det særegne formelle grunnlaget for inngåelse av låneavtaler i statsbankene. Virksomheten til den enkelte statsbank er som oftest hjemlet i egen lov, i forskrifter til loven og eventuelt i nærmere bestemmelser til disse. Som offentlige forvaltningsorganer er statsbankene, og ikke minst Lånekassen styrt av vedtak i det politiske system og ikke nødvendigvis av markedet. Det pekes videre på at alle vedtak om tildeling av lån, etablering av betalingsvilkår og rentevilkår er å betrakte som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. På flere områder, bl a mht klageadgang, må en kunne si at forbrukervernet er bedre ivaretatt i forvaltningslovene enn i lovutkastet.

Husbanken, med tilslutning fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, har ingen innvendinger mot den hovedbegrunnelsen som ligger til grunn for Banklovkommisjonens forslag om å likestille statsbanker med private finansinstitusjoner. Husbanken peker likevel på enkelte mulige problem er som kan oppstå i forhold til eksisterende lovgivning, gjeldende praksis og rammebetingelser.

Forbrukerombudetuttaler at det kunne være av vesentlig betydning for forbrukeren med en felles regulering som også omfatter forsikringsavtaler som inneholder spareelementer.

5.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om avgrensing av lovens virkeområde, se lovutkastet § 1.

Den generelle reguleringen som loven innebærer, vil i første rekke være anvendelig i tilfeller der den ene parten er finansinstitusjon eller lignende institusjon. Selv om også andre enn finansinstitusjoner i noen grad har, eller kan komme til å få, adgang til å drive virksomhet på ett eller flere områder som dekkes av loven, vil ikke lovens generelle regulering uten videre passe for slike tilfeller. Etter departementets syn bør slike virksomheter ved behov reguleres gjennom særlig regelverk eller ved bruk av forskriftshjemmelen i utkastet § 1 fjerde ledd.

Departementet ser at det i praksis kan være likhetstrekk mellom innskuddsavtaler som vil være omfattet av lovutkastet og f eks forsikringsavtaler med spareelement eller avtale om innskudd i verdipapirfond. Det er likevel også så store ulikheter mellom ulike spareformer at et samlet regelverk, dersom det skulle gi en tilfredsstillende regulering, måtte bli omfattende og komplisert. Departementet slutter seg derfor til Banklovkommisjonens forslag om at loven ikke bør omfatte forsikringsavtaler eller avtaler om sparing i verdipapirfond, se lovutkastet § 10.

Departementet ser det som vesentlig at anvendelsen av lovens regler ikke gjøres avhengig av om tjenesteyteren er privat eller statlig. Departementet slutter seg derfor til Banklovkommisjonens forslag om at loven også skal gjelde for statsbankene.

Departementet har likevel gjennom høringsuttalelsene merket seg at anvendelsen av enkelte av de foreslåtte reglene kan reise særlige problemer som følge av at grunnlaget for statsbankenes virksomhet og styringssystemene avviker fra det som gjelder for private institusjoner. Slike problemer kan etter departementets syn løses ved at gis adgang å gjøre visse unntak fra lovens regler gjennom særskilt forskrift, se lovutkastet § 1 fjerde ledd.

Departementet kan ikke se at reglene i utkastet § 4 om nemndsbehandling av tvister er til hinder for å opprettholde eksisterende klageordninger for statsbankene basert på forvaltningsrettslige prinsipper, se departementets merknader i kapittel 12.3.