1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmer Justisdepartementet forslag til ny lov om gjennomføring av fengselsstraff, strafferettslige særreaksjoner, varetekt og samfunnsstraff. Loven legger til rette for en omorganisering av kriminalomsorgen ved at myndighet legges til et nyopprettet regionalt nivå. Forslaget bygger på fengselslovutvalgets innstilling (NOU 1988: 37), friomsorgsutvalgets innstilling (NOU 1993: 32), Stortingsmelding nr 27 (1997-98) Om kriminalomsorgen, og tiltaksplanen mot narkotika som Justisdepartementet la frem for Stortinget i september 1998.

Det foreslås lovfestet felles målsettinger for friomsorgen og fengselsvesenet i kapittel 1 i lovutkastet. Under gjennomføringen av straffen skal kriminalomsorgen ta hensyn til intensjonene bak reaksjonen, og sørge for at den gjennomføres på en for samfunnet betryggende måte. Den straffedømte skal motiveres til å gjøre en egen innsats for å motvirke fremtidig kriminalitet og det skal, i den grad det er samfunnsmessig betryggende, legges opp til en gradvis tilbakeføring til samfunnet. Domfelte har aktivitetsplikt under gjennomføring av straffen, og det legges opp til at arbeid, samfunnsnyttig tjeneste, opplæring, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet skal være likeverdige aktiviteter. Under straffegjennomføringen skal det, innenfor sikkerhetsmessige forsvarlige rammer, tas hensyn til barns rett til samvær med sine foreldre.

I lovutkastet kapittel 2 foreslås de administrative bestemmelsene lovfestet. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning erstatter Fengselsstyret og vil sammen med departementsavdelingen utgjøre den sentrale ledelsen for fengselsvesenet og friomsorgen. Lovforslaget hjemler opprettelsen av et regionalt nivå som på de fleste områdene vil fungere som klageinstans for avgjørelser fattet på lokalt nivå. Det blir redegjort for behandlingen av enkeltsaker vedrørende domfelte og innsatte i varetekt, herunder hvilke saksfelt som ikke lenger får en sentral klageinstans. Ved behandlingen av søknader, klager mv fra domfelte og innsatte i varetekt angir lovforslaget at forvaltningslovens bestemmelser skal gjelde, med enkelte eksplisitte unntak.

I lovens kapittel 3 reguleres gjennomføringen av fengselsstraff og strafferettslige særreaksjoner. Lovutkastet innebærer samlet sett en betydelig innstramming når det gjelder reglene for gjennomføring av fengselsstraff. Innstramningene gjelder spesielt bestemmelsene som omhandler kontrolltiltak under gjennomføring av fengselsstraff og reglene som regulerer prøveløslatelsen, herunder oppfølging og konsekvenser av brudd på prøveløslatelsesvilkår.

Departementet viser til at det foreslås å etablere fengselsavdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå på bakgrunn av de sikkerhetsutfordringer et stadig hardere kriminelt miljø representerer. Innsmugling og bruk av narkotika er et økende problem for fengselsvesenet. I tråd med tiltaksplanen mot narkotika i fengslene, som Justisdepartementet la frem i september 1998, foreslås en rekke nye kontrollbestemmelser. Bestemmelsene hjemler en utvidet adgang til å ta urinprøver av innsatte og myndighet til å ta blodprøver. For å kunne kontrollere innsatte og personer som ankommer til fengslene foreslås det inntatt en hjemmel for bruk av narkotikahund i søk mot person. I de fengslene hvor det finnes tekniske kontrollinnretninger foreslås en adgang til å kreve at alle som passerer området skal gå gjennom kontrollsonen. Dette gjelder ikke offentlig oppnevnte forsvarere, diplomater og konsulære representanter med unntak av besøk i fengselsavdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå. Det foreslås også, under visse forutsetninger, en adgang til en ytre visitasjon av besøkende ved mistanke om innsmugling av narkotika. Ved mistanke om besittelse av narkotika eller farlige gjenstander foreslås at fengselsmyndighetene gis adgang til å holde den besøkende tilbake til politiet ankommer. Rømning fra fengsel representerer et alvorlig brudd på forutsetningene for gjennomføring av fengselsstraff. I lovutkastet foreslår departementet at rømning gjøres straffbart og at kriminalomsorgen gis adgang til å begjære offentlig påtale i rømningssaker.

Departementet ønsker å videreføre den senere tids innstramming av praksisen rundt prøveløslatelse ved 2/3 tid, samtidig som det legges opp til større effektivitet i reaksjonene ved brudd på prøveløslatelsesvilkår. Det skal alltid foretas en individuell vurdering av om løslatelse er tilrådelig. Når det gjelder reaksjoner på brudd gis kriminalomsorgen kompetanse til å fremme saker med begjæring om gjeninnsettelse for gjennomføring av reststraffen for forhørsretten. Dette vil føre til en mer effektiv saksbehandling, slik at det går kortere tid mellom bruddet blir begått og at det kommer en reaksjon. For øvrig foreslår departementet å oppheve den regelen om at innsatte skal vurderes for prøveløslatelse etter 12 år når det er idømt en fengselsstraff på mellom 18 og 21 år. Dette innebærer at også de langtidsdømte vil bli vurdert for løslatelse etter hovedregelen, det vil si etter at det er gjennomført 2/3 deler av fengselsstraffen.

Lovutkastet har flere bestemmelser som viderefører gjeldende rett. Departementet foreslår at domfelte fortsatt som hovedregel skal påbegynne gjennomføringen av straffen i fengsel med høyt sikkerhetsnivå og viderefører også at alle innsatte skal vurderes for «normal utslusing» fra strengere til mindre restriktive og mer ansvarskrevende fengsler i løpet av gjennomføringstiden. Etter lovforslaget skal domfelte bare innvilges permisjon når det ikke er grunn til å anta svikt i form av nye straffbare handlinger eller unndragelse av straffen. Vurderinger av svikfare vil være særlig viktig ved søknader om permisjon fra sedelighetsdømte eller domfelte med sikring. Det legges videre opp til at postsendinger, telefonering og besøk som hovedregel skal kontrolleres i fengsler med høyt sikkerhetsnivå. For øvrig videreføres dagens praksis når det gjelder adgangen til å gi innsatte permisjoner, frigang og straffavbrudd. Kapittel 4 i lovforslaget regulerer forholdene for varetektsinnsatte. Departementet har valgt å regulere denne gruppen i et eget kapittel, blant annet fordi situasjonen for varetektsinnsatte underlagt restriksjoner har vært omdiskutert. Det poengteres i de generelle merknadene at både påtalemyndighetens og domstolenes beslutninger har stor betydning for de rammevilkårene varetektsinnsatte må behandles etter. For å bedre forholdene for varetektsinnsatte underlagt restriksjoner foreslår departementet lovfestet at tiltak som kan dempe skadevirkningene av isolasjon skal prioriteres. For øvrig er reglene om varetektsinnsatte en videreføring av gjeldende rett.

På noen områder foreslås det en oppmyking av dagens regler under forutsetning av at samfunnets sikkerhet ikke er truet, og at kriminalomsorgen skal kunne reagere raskt og konsekvent på brudd på vilkår. For å få til en mer individuelt tilrettelagt straffegjennomføring foreslås adgangen til å la domfelte påbegynne/gjennomføre straffen i fengsel med lavere sikkerhetsnivå utvidet i forhold til dagens regler når sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Dette forslaget er i overensstemmelse med St meld nr 27 (1997-98) hvor det ble foreslått en utvidet adgang til direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. I tillegg foreslår departementet at domfelte i særlige unntakstilfelle skal kunne gjennomføre deler av straffen utenfor fengsel. Dette er forbeholdt innsatte som gjennomfører fengselsstraffen progresjonsrettet, det vil si innsatte som har vist evne og vilje over tid til å endre atferd og som samtidig har behov for et rehabiliteringstiltak som kriminalomsorgen ellers ikke kan tilby. Tiltaket må også være nødvendig for å sikre en fortsatt positiv utvikling. Kriminalomsorgen skal kunne sette omfattende vilkår for denne type straffegjennomføring, og det skal være svært lav toleranse for brudd og en svært lav terskel for tilbakeføring til fengsel.

Kapittel 5 i lovforslaget regulerer gjennomføringen av samfunnsstraff. Samfunnsstraff har hittil vært brukt som en felles betegnelse på samfunnstjeneste og betinget dom med tilsyn, tilsynsprogram eller promilleprogram. Samfunnsstraff blir foreslått å være en hovedstraff som «tar opp i seg» de reaksjonene som nevnes ovenfor (med unntak av promilleprogram som fortsatt er en prøveordning). Departementet foreslår å oppheve adgangen til å ilegge tilsyn ved betinget dom, og foreslår at alternativet i stedet vil fanges opp av samfunnsstraffen. Muligheten for domstolen til å idømme betinget dom med andre særvilkår blir imidlertid opprettholdt som et selvstendig alternativ i straffeloven.

Samfunnstjeneste er i dag fastsatt til å være et alternativ til fengselsstraff opp til ett år. Domstolene har primært tolket dette til å dreie seg om ubetinget fengselsstraff. Når det gjelder samfunnsstraff foreslår departementet at anvendelsesområdet også skal kunne omfatte den «øvre del» av det betingete området.

Det foreslås at domstolen ved domfellelsen skal utmåle antallet timer samfunnsstraff, gjennomføringstiden og den subsidiære fengselsstraffen. Etter forslaget vil domstolen også kunne pålegge nærmere angitte særvilkår for gjennomføringen. Normen for fastsettingen av hvor mange timer den domfelte skal gjennomføre pr måned økes fra 20 ved samfunnstjeneste til 30 ved samfunnsstraff. Samtidig foreslår departementet at det maksimale timetallet økes fra 360 til 420 timer. Gjennomføringstiden foreslås som hovedregel begrenset til ett år. Kriminalomsorgen skal deretter, innenfor gitte rammer, fastsette det konkrete innholdet av reaksjonen for den enkelte. Dette skal skje innenfor den aktivitetsplikten som den domfelte er pålagt å følge opp. Aktivitetsplikten kan bestå av samfunnsnyttig tjeneste, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet.

Når det gjelder brudd på bestemmelsene foreslår departementet at regionalt nivå i kriminalomsorgen får kompetanse til å fremme saker med begjæring om gjennomføring av subsidiær fengselsstraff for forhørsretten. Dette er et viktig virkemiddel for å sikre at brudd blir påtalt, og for å få til en umiddelbar reaksjon på brudd. Departementet legger opp til at innskjerping og fastsettelse av nye vilkår skal være forsøkt før begjæring om gjennomføring av subsidiær fengselsstraff fremmes. Det vil si at det legges opp til at andre reaksjoner forsøkes før kriminalomsorgen krever hel eller delvis omgjøring til subsidiær fengselsstraff.