10 Oppfølging av brudd ved prøveløslatelse og samfunnsstraff

10.1 Innledning

Departementet ser det som svært viktig at brudd på vilkårene under prøveløslatelse fra fengselsstraff og kravene under gjennomføringen av samfunnsstraff blir møtt med konsekvente og effektive reaksjoner. Dette er særlig viktig siden perioden med møteplikt under prøveløslatelsen nå regnes som en integrert del av straffen. Det vil også kunne bidra til å øke domstolens, påtalemyndighetens og allmennhetens tro på at samfunnsstraff er et godt alternativ til kortere fengselsstraffer.

Departementet mener tre forhold er særlig sentrale for å oppnå en konsekvent og effektiv praksis. Det første er at det må finnes relevante reaksjonsalternativ for å møte det enkelte bruddet. Det andre er at man må få en tydeligere forståelse av hva som er et brudd og klarere regler for hva som skal til for å utløse de ulike reaksjonsalternativene. I den sammenhengen har departementet under utformingen av vilkårene/kravene lagt vekt på at de skal kunne kontrolleres og reageres på dersom den domfelte bryter dem. Det siste punktet som departementet mener kan ha innvirkning på reaksjonspraksisen er hvilken instans man gir myndighet til å beslutte iverksatt de ulike reaksjonsalternativene og hvor vidt skjønn denne instansen skal ha.

10.2 Reaksjonsalternativer ved brudd på vilkårene/forutsetningene

10.2.1 Gjeldende rett

Rettens reaksjonsalternativer når den domfelte bryter vilkårene for prøveløslatelse og betinget dom er identiske. De er noe mer omfattende enn ved brudd på forutsetningene for samfunnstjeneste.

Når prøveløslatte og betinget dømte bryter fastsatte vilkår gir straffeloven § 54 nr. 2 forhørsretten myndighet til å beslutte at den løslatte/betinget dømte må fullbyrde den ubetingete fengselsstraffen. Bestemmelsen gjelder direkte for betinget dømte, men fengselsloven § 40 annet ledd gir den tilsvarende anvendelse for prøveløslatte. Når retten beslutter at den løslatte/betinget dømte må fullbyrde den ubetingete fengselsstraffen, skal den samtidig ta stilling til om fullbyrdingen skal skje helt eller delvis, det vil si utmåle omfanget av fullbyrdingen. I steden for å bestemme at straffen skal fullbyrdes, kan retten sette en ny prøvetid og nye vilkår.

Hvis den prøveløslattes forhold gir grunn til det, kan fengselsdirektøren oppheve, endre eller fastsette nye vilkår eller endre prøvetiden. Domstolen har den samme myndigheten overfor betinget dømte. Dette er imidlertid ikke en reaksjon på brudd, men bestemmelsen kan anvendes i tilfeller hvor man merker at det er ved å skje en utgliding som kan føre til brudd.

Også i straffeloven § 28 c om brudd på forutsetningene under gjennomføringen av en dom på samfunnstjeneste er retten gitt myndighet til å velge om straffen skal fullbyrdes helt eller delvis. Retten er imidlertid ikke gitt anledning til å endre den opprinnelige dommen med mindre den domfelte har begått en ny straffbar handling.

I en del fylker har friomsorgen etablert en ordning hvor den domfelte innkalles til «innskjerpingssamtaler» hos politiet eller hos kontorsjefen i friomsorgen, før saken vurderes for omgjøring. Før innskjerpingssamtalen eller at saken vurderes for omgjøring gis gjerne den prøveløslatte/domfelte en skriftlig eller muntlig advarsel (irettesetting).

Rundskriv G - 23/00, som gir retningslinjer for gjennomføringen av samfunnstjeneste, pålegger friomsorgen å gi den domfelte en muntlig advarsel ved brudd på tjenesteplikten dersom bruddet ikke anses for «alvorlig eller gjentatt». Rundskrivet sier videre at det i tillegg snarest mulig bør finne sted et møte mellom den domfelte og friomsorgen for å markere alvoret i saken.

10.2.2 Tidligere utredninger

Frem til kriminalomsorg i frihet ble gjort statlig og underlagt Justisdepartementet i 1980, diskuterte man jevnlig spørsmålet om det burde være adgang til å bestemme at straffen skulle fullbyrdes når en prøveløslatt eller betinget dømt ikke overholdt særvilkårene. Straffelovrådet påpekte i NOU 1975: 61 Kriminalomsorg i frihet, at adgangen ble lite brukt i praksis. Flertallet konkluderte med at det burde være en slik adgang til å bestemme at straffen skulle fullbyrdes, men bare som «...et ytterste virkemiddel, som bare bør anvendes når det foreligger tungtveiende grunner...». I Ot. prp. Nr. 62 (1980-81) Om lov om endring i straffeloven m m konkluderte Justisdepartementet med at det skulle være adgang til å omgjøre en prøveløslatelse/betinget dom når vilkårene blir brutt, men dette var ment som noe ekstraordinært hvis det bare dreide seg om brudd på særvilkårene og ikke ny kriminalitet.

Som et mindre inngripende virkemiddel enn hel eller delvis omgjøring foreslo Straffelovrådet i NOU 1975: 61, etter anbefaling fra den nordiske strafferettskomité, at man innførte en adgang til å pågripe og kortvarig fengsle lovbrytere som bryter særvilkår i prøvesituasjoner, det vil blant annet si prøveløslatte og betinget dømte. Justisdepartementet fant den gang ikke å ville foreslå en slik ording. Justiskomiteens flertall gikk likevel inn for forslaget, men det fikk ikke flertall i Stortinget. I St meld nr 27 (1997-98) ga departementet uttrykk for at man på nytt ville vurdere å innføre korttidsfengsling som et reaksjonsalternativ ved brudd på vilkår, men denne gangen ble det bare foreslått i forbindelse med samfunnsstraffer.

Friomsorgsutvalget mente at friomsorgen burde ha flere reaksjonsalternativer ved brudd på vilkår, og foreslo lovfestet følgende alternativer

1. skriftlig irettesettelse,

2. innskjerping av vilkår og

3. iverksetting av hvilende vilkår.

I St meld nr 27 (1997-98) sluttet departementet seg til utvalgets forslag om restriktive virkemidler. Departementet la vekt på at en eventuell utvidelse i bruken av samfunnsstraffer skaper behov for et vidt spekter av sanksjoner, og uttalte videre at:

«Bruken av det sterkeste virkemiddelet - omgjøring til soning av ubetinget fengselsstraff - bør begrenses til de alvorligste bruddtilfellene, blant annet for å unngå en altfor omfattende skjerping i forhold til dagens praksis. Det synes å være behov for reaksjoner på vilkårsbrudd som er noe mindre inngripende enn hel eller delvis omgjøring til soning av ubetinget fengselsstraff, men på den annen side går lengre enn advarsel, innskjerping eller iverksettelse av vilkår.»

10.2.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet ble det understreket at man ønsket å effektivisere systemet, slik at brudd får konsekvenser og trusselen om fullbyrding av fengselsstraffen blir reell. Muligheten til å beslutte hel eller delvis fullbyrding av fengselsstraffen ved brudd på vilkårene/forutsetningene ved prøveløslatelse og samfunnsstraff ble foreslått videreført i straffeloven § 28 b. Domstolens adgang til å sette ny prøvetid og nye vilkår for en prøveløslatelse ble ikke opprettholdt (men departementet foreslo at kriminalomsorgen skulle kunne fastsette nærmere angitte vilkår, se nedenfor).

I forbindelse med omtalen av brudd på samfunnsstraffen foreslo departementet en mer systematisk bruk av delvis fullbyrding av den ubetingete fengselsstraffen med hjemmel i straffeloven § 28 b som en form for «korttidsfengsling», slik det var foreslått i St meld nr 27 (1997-98). Denne reaksjonen skulle brukes for å markere at man ikke tolererer fortsatte brudd, samtidig som den domfelte blir gitt en siste anledning til å revurdere sin situasjon. På denne måten håpet man å kunne stanse en videre utgliding, og dermed unngå å måtte omgjøre helt til ubetinget fengselsstraff. Ønsket om å utvide og systematisere bruken av delvis fullbyrding bygget blant annet på den erfaringen man har i Sverige med «omhändertagande». Formålet med den svenske ordningen var opprinnelig å gi Övervakningsnämden mulighet til å forberede sanksjoner som følge av bruddet. I praksis har det imidlertid vist seg at fengslingen i seg selv ofte er tilstrekkelig til å stanse fortsatte brudd, slik at reaksjonen kan opprettholdes etter at den kortvarige fengslingen er avsluttet. Departementet la vekt på at det er viktig at kriminalomsorgen bruker perioden hvor den domfelte er fengslet til å motivere ham eller henne til å endre retning og fortsette gjennomføringen av samfunnsstraffen. Det ble ikke ansett nødvendig med egne avdelinger for denne gruppen innsatte. De burde derfor, så langt det er hensiktsmessig, behandles som andre innsatte mens de er fengslet.

Departementet foreslo videre ulike reaksjonsformer som kriminalomsorgen skulle iverksette før begjæring om fullbyrding av den ubetingete fengselsstraffen ble fremmet for retten. Systemet ble foreslått å være identisk for vilkårsbrudd i forbindelse med prøveløslatelser og brudd på forutsetningene for samfunnsstraff. Ved første gangs brudd foreslo departementet lovfestet at kriminalomsorgen skulle kunne innskjerpe vilkårene/kravene og eventuelt fastsette nye vilkår. Innskjerping av kravene skulle innebære at den domfelte ble forpliktet til å møte for kriminalomsorgen og foreholdes alvoret i bruddet. Samtidig skulle han/hun gjøres kjent med følgene av gjentatte brudd. Kriminalomsorgen hadde etter lovforslaget ikke plikt til å innskjerpe vilkårene/kravene etter første gangs brudd, men måtte vurdere om det var tilstrekkelig med en muntlig eller skriftlig advarsel. Vilkårene som det ble foreslått at kunne fastsettes var; forbud eller pålegg om et bestemt oppholdssted, forbud mot samkvem med bestemte personer, forbud mot bruk av rusmidler og pålegg om å melde seg for politiet. Prøveløslatte skulle også kunne pålegges å møte til påbegynnelse av behandling. (Iverksetting av hvilende vilkår som friomsorgsutvalget hadde foreslått var ikke aktuelt, siden samfunnsstraffen ble foreslått regulert som en hovedstraff.) I tillegg ble det foreslått tatt inn et nytt tredje ledd i straffeprosessloven § 461, slik at politiet fikk uttrykkelig hjemmel for å avhente domfelte når dette var nødvendig for å få gjennomført reaksjonen.

10.2.4 Høringsinstansenes syn

Svært få høringsinstanser kommenterte hvilke reaksjoner den domfelte bør kunne ilegges ved brudd. Oslo politidistrikt støttet forslaget om å innføre et system med flere reaksjonsalternativer.

Enkelte høringsinstanser etterlyste imidlertid korttidsfengslingen som ble foreslått i St meld nr 27 (1997-98).

10.2.5 Departementets merknader

Departementet mener det er svært viktig å effektivisere dagens reaksjonssystem, slik at brudd får tydelige konsekvenser. En forutsetning for en mer konsekvent bruk av adgangen til å beslutte fullbyrding av fengselsstraffen er, etter departementets vurdering, at det også eksisterer mindre inngripende rettsfølger som kriminalomsorgen kan vise til at er utprøvd.

I forbindelse med spørsmålet om delvis omgjøring (som erstatter «korttidsfengsling», slik det ble foreslått i St meld nr 27 (1997-98)), vil departementet påpeke at dette er tenkt gjennomført ved at det utarbeides rutiner for kriminalomsorgens forslag til reaksjon etter gjentatte brudd. Disse rutinene bør innebære at kriminalomsorgen raskt skal kunne foreslå en kortvarig delvis omgjøring med hjemmel i straffeloven § 28 b, uten at det begjæres at den ubetingete fengselsstraffen skal fullbyrdes i sin helhet. Departementet ønsker å utvide anvendelsen av dette systemet til også å omfatte løslatte på prøve som bryter vilkårene for løslatelsen, slik det opprinnelige var foreslått av Straffelovrådet. Departementet ser ingen grunn til at ikke denne ordningen vil kunne ha en like heldig innvirkning på løslatte på prøve som på domfelte til samfunnsstraff.

Innsettelse i fengsel, også kortvarig, kan fremstå som en for inngripende rettsfølge ved første gangs brudd, uten at den domfelte først har vært ilagt en mildere reaksjonsform. Departementet foreslår derfor lovfestet bruddreaksjonene som ble fremsatt i høringsutkastet (innskjerpingssamtale og fastsetting av vilkår).

10.3 Krav til bruddets omfang

10.3.1 Gjeldende rett

Både straffeloven § 54, som regulerer behandlingen av brudd på særvilkårene under prøveløslatelser og gjennomføringen av betinget dom, og straffeloven § 28 c om brudd på forutsetningene i forbindelse med dom på samfunnstjeneste setter krav til at bruddet skal være «alvorlig eller gjentatt» for at retten skal kunne beslutte fullbyrding av fengselsstraffen. Siden domstolen svært sjelden beslutter fullbyrding av fengselsstraffen etter brudd på særvilkårene for en løslatelse på prøve eller en betinget dom, er det vanskelig å si hva som kreves for at bruddet skal regnes som «alvorlig». Forarbeidene til loven utdyper ikke hva «alvorlig» skal innebære, utover å si at så lenge det ikke foreligger ny kriminalitet skal fullbyrding av straffen være noe ekstraordinært. Ut fra dette kan man lese at det skal relativt mye til for at domstolen skal velge å gjøre om dommen. Tilsynsinstruksen gir ingen nærmere veiledning på hva som skal til for at friomsorgen skal gå videre med bruddsakene. I praksis har løslatte/domfelte helt kunnet unnlate å møte uten at straffen er blitt fullbyrdet.

I forarbeidene til lovfestingen av samfunnstjeneste ble det sagt at praksisen fra prøveperioden skulle videreføres. Ugrunnet fravær, beruselse i tjenesten, dårlig motivasjon og arbeidsinnsats skulle dermed betegnes som alvorlig brudd. Ved vurderingen av om et brudd burde lede til omgjøring mente man at det burde legges en viss vekt på hvor stor del av tjenesten som var utført. Ved brudd mot slutten av tjenesteperioden skulle det kunne legges en mildere vurdering til grunn.

Det kan synes svært strengt at første gangs ugrunnet fravær, eller dårlig motivasjon og arbeidsinnsats direkte skal kunne føre til omgjøring, uten at et mindre inngripende tiltak først er prøvd. I praksis er nok ikke bestemmelsen blitt tolket så strengt som forarbeidene kan tilsi. Praksis er nok heller at gjentatte tilfeller av det som er definert som et «alvorlig brudd» i forarbeidene fører til omgjøring.

10.3.2 Tidligere utredninger

Friomsorgsutvalget ga i NOU 1993: 32 uttrykk for at tilsyn og andre særvilkår bare bør fastsettes der man har til hensikt å reagere på brudd, om nødvendig med hel eller delvis fullbyrdelse av fengselsstraffen. Stortinget har gjentatte ganger gitt uttrykk for at det må få konsekvenser for den prøveløslatte dersom han/hun bryter tilsynet. I St meld nr 27 (1997-98) støttet departementet dette synspunktet og mente at det burde være lav toleranse for brudd. I forbindelse med behandlingen av samfunnsstraffer fremholdt departementet at det er viktig, av så vel allmenn- som individualpreventive hensyn, at kriminalomsorgen raskt kan sette i verk en hensiktsmessig reaksjon når domfelte bryter vilkårene uten å ha begått ny kriminalitet. Departementet sa videre:

«Ved omgjøring av straffereaksjoner står hensynet til domfeltes rettssikkerhet sentralt. Dette innebærer blant annet at domfelte må sikres en høy grad av forutberegnelighet og ha mulighet til å ivareta sine rettigheter. I tillegg er det viktig å ha et system som fungerer effektivt, både av ressursmessige grunner og av hensyn til domfelte. For å sikre dette mener departementet at man bør gå veien om de lettere reaksjonsformene og at omgjøring til ubetinget fengselsstraff forbeholdes de mest alvorlige vilkårsbrudd.»

I sin innstilling til stortingsmeldingen Innst. S. nr. 6 (1998-99) uttalte flertallet i Justiskomiteen at reaksjonene på brudd på samfunnsstraffen må tydeliggjøres og forsterkes.

10.3.3 Høringsutkastet

Innsettelse i fengsel er et svært inngripende tiltak, og departementet mente ikke at det ville være rimelig om kriminalomsorgen skulle kunne fremme sak om omgjøring allerede etter første brudd. Det ble derfor både i straffegjennomføringsloven § 46 og i § 61 satt som forutsetning for at kriminalomsorgen skulle kunne bringe saken inn for retten, at innskjerping eller fastsetting av nye vilkår hadde vært iverksatt. Løslatte/samfunnsstraffdømte måtte dermed ha begått mer enn ett brudd før det var aktuelt å bringe saken inn for forhørsretten. I forbindelse med samfunnsstraffen ble det i tillegg sagt at kriminalomsorgen først burde ha foreslått delvis omgjøring før det ble begjært hel omgjøring. Departementet viste til at kriminalomsorgens oppfølgning av vilkårsbrudd, herunder adgangen til å fremme begjæring for retten, må reguleres nærmere i forskrift til loven.

Departementet valgte å gi en felles bestemmelse i straffeloven § 28 b om rettens adgang til å beslutte hel eller delvis fullbyrding av fengselsstraffen. Retten skulle først kunne omgjøre straffen hvis den fant at den domfelte «gjentatt» hadde brutt kravene (vilkårene for løslatelsen).

Det ble foreslått en forenkling av systemet ved at man ikke lenger skulle anvende begrepet «alvorlig brudd». Dette ble begrunnet med at det i praksis har vist seg vanskelig å skille ut hvilke brudd som er alvorlige. Departementet mente at hvis domfelte unnlater å møte eller møter påvirket av berusende eller bedøvende midler skulle dette regnes som et brudd. I forbindelse med samfunnstjenesten er dette i dag definert som et «alvorlig brudd». Det forekommer imidlertid nesten aldri at retten beslutter fullbyrding uten at det foreligger et gjentatt «alvorlig brudd». De eneste bruddene som departementet vurderte at i dag kan føre til omgjøring uten å ha skjedd gjentatt er de som innebærer ny kriminalitet. Det ble videre sagt at hvis domfelte til samfunnsstraff reiser til utlandet eller opptrer destruktivt i en gruppesituasjon skulle dette regnes som et brudd.

10.3.4 Høringsinstansenes syn

Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter uttaler at ordet gjentatt i utkastet til straffegjennomføringslov § 46 annet ledd burde byttes ut med på ny og uttaler:

«Gjentatt betyr minst to. Statsadvokaten er av den oppfatning at en prøveløslatt som har fått innskjerpet vilkår bør gjeninnsettes hvis han på ny bryter vilkår. Det bør ikke være krav om at han har brutt vilkår flere ganger.»

I forbindelse med omtalen av samfunnsstraffen sier statsadvokaten:

«Av utkastet annet ledd fremgår det at brudd skal kunne bringes inn for forhørsretten etter innskjerping når den domfelte «gjentatt» bryter kravene. Det vises her til statsadvokatens kommentar til § 46. «Kan»-regelen innebærer at det ved vurderingen av om saken skal bringes inn for forhørsretten kan tas i betraktning hva slags type brudd det er tale om når innbringelse skal vurderes.»

Kriminalomsorg i frihet i Buskerud uttaler at de opplever det som positivt at begrepet alvorlig brudd fjernes.

10.3.5 Departementets merknader

Departementet er enig med Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter i at det er mer korrekt å bruke begrepet «på nytt» i stedet for «gjentatt» i lovforslaget §§ 44 annet ledd og 58 annet ledd. På denne måten mener departementet at det kommer tydeligere frem at det er tilstrekkelig med ett nytt brudd etter at domfelte har vært igjennom en innskjerpingssamtale for at kriminalomsorgen skal kunne bringe saken inn for forhørsretten.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot at departementet har foreslått å fjerne muligheten til å gå direkte til forhørsretten dersom et brudd er «alvorlig». Departementet tolker dette som at de ulike instansene er enig i at det ikke er praktisk å anvende begrepet alvorlig i forbindelse med brudd. Departementet mener at den prøveløslatte/domfelte til samfunnsstraff bør gis en advarsel i form av en innskjerpingssamtale eventuelt kombinert med fastsetting av vilkår, før man går til et såpass alvorlig tiltak som å bringe saken inn for retten.

Dersom den domfelte totalt neglisjerer oppmøteplikten, og unnlater å møte til innskjerpingssamtalen, kan kriminalomsorgen anmode politiet om å pågripe og fremstille ham/henne med hjemmel i straffeprosessloven § 461 tredje ledd. Hvis det tar tid før politiet får tak i den domfelte, kan kriminalomsorgen avbryte gjennomføringen av straffen, jf §§ 44 første ledd og 58 første ledd.

Departementet mener at dette systemet vil medføre en effektivisering av reaksjonssystemet, samtidig som det blir tilstrekkelig forutsigbart for den prøveløslatte/samfunnsstraffdømte. Når den prøveløslatte/samfunnsstraffdømte allerede har vært igjennom en innskjerpingsprosess, og dermed er gitt en sjanse, vil det være lettere for domstolen å beslutte fullbyrding av fengselsstraffen.

10.4 Beslutningsmyndighet ved brudd

10.4.1 Gjeldende rett

Straffeloven gir forhørsretten myndighet til å beslutte fullbyrding av fengselsstraffen når prøveløslatte og betinget dømte alvorlig eller gjentatt bryter særvilkår eller begår ny kriminalitet eller domfelte til samfunnstjeneste bryter forutsetningene. For prøveløslatelsen sin del skjer dette ved at fengselsloven §§ 40 og 41 gir reglene om betinget dom i henholdsvis straffeloven § 54 nr. 2 og 3 tilsvarende anvendelse. Straffeloven § 54 nr. 2, som omhandler brudd på særvilkår, pålegger retten å vurdere om det foreligger et alvorlig eller gjentatt brudd og om bruddet bør føre til gjeninnsettelse. Det siste vurderingstemaet følger av at lovteksten bruker formuleringen «kan» når den omtaler rettens adgang til å beslutte fullbyrding. Friomsorgen er gitt en tilsvarende myndighet i Tilsynsinstruksen, ved at den i § 5 nr. 1 sier at friomsorgen skal overveie nøye å sende melding til påtalemyndigheten om lovbryterens forhold ved gjentatte eller alvorlige brudd. I praksis blir prøveløslatte og betinget dømte bare helt unntaksvis satt inn i fengsel på grunn av vilkårsbrudd som ikke innebærer ny kriminalitet.

Også ved samfunnstjeneste er det forhørsretten som er gitt kompetanse til å beslutte fullbyrding av fengselsstraffen, jf straffeloven § 28 c. Når retten har konstatert et alvorlig eller gjentatt brudd på forutsetningene gis imidlertid ikke domstolen samme myndighet som etter § 54 nr. 2 til å vurdere om straffen skal fullbyrdes. Straffeloven § 28 c fastsetter nemlig at retten «skal» bestemme at den subsidiære fengselsstraffen fullbyrdes dersom det foreligger et alvorlig eller gjentatt brudd. Oppfølgingen av brudd på arbeidsplikten har da også vært noe mer konsekvent enn ved brudd på særvilkårene under prøveløslatelser og gjennomføring av betinget dom.

Det er utelukkende påtalemyndigheten som kan bringe bruddsakene inn for retten, jf. straffeprosessloven § 76.

10.4.2 Tidligere utredninger

Fram til 1981 hadde Fengselsstyret myndigheten til å beslutte gjeninnsettelse (fullbyrding av fengselsstraffen) i forbindelse med brudd på prøveløslatelsesvilkår. Myndigheten ble imidlertid lite brukt, og i NOU 1975: 61 foreslo Straffelovrådet at kompetansen skulle overføres til domstolen. Forslaget var begrunnet i at dette ville øke rettssikkerheten, samtidig som Rådet antok at overføringen av myndighet kunne effektivisere bruken av sanksjonsreglene, og at domstolen ville få anledning til å overprøve urimelige løslatelsesvilkår. Det ble videre sett på som en fordel at man gjennom denne endringen fikk parallelle regler for løslatelse på prøve og betingete dommer. Straffelovrådets forslag ble vedtatt og inntatt i fengselsloven § 40 annet ledd i form av dagens henvisning til straffeloven § 54 nr. 2.

Det har imidlertid vist seg at det nye systemet ikke har medført den effektiviseringen i bruken av sanksjonsreglene som man hadde ønsket. Den ubetingete fengselsstraffen blir fremdeles svært sjelden fullbyrdet uten at det foreligger nye straffbare forhold. Fengselslovutvalget hevdet i NOU 1988: 37 at årsaken til at reaksjonspraksisen ved brudd på vilkår i prøvetiden ikke alltid har fungert tilfredsstillende dels skyldes svikt i innrapporteringsrutinene og dels politiets manglende oppfølging av vilkårsbrudd. Utvalget understreket at dette for en stor grad skyldes underbemanning i vedkommende etater.

Friomsorgsutvalget hevdet i NOU 1993: 32 at prøveløslatte og betinget dømte bare helt unntaksvis blir innsatt til soning ved brudd på særvilkår, til tross for at bruddene er alvorlige og gjentatte. Utvalget mente at dagens praksis på ugunstig vis påvirker friomsorgen som rettshåndhevende myndighet, og bidrar til å svekke dens troverdighet og autoritet. Utvalget uttalte også at:

«(...) praksis ved brudd på særvilkår i dagens situasjon kan synes tilfeldig, og ikke ivaretar de hensyn til rettslikhet og ensartet praksis som man bør kreve ved en strafferettslig reaksjon.»

Utvalget viste til at friomsorgens ytre etat var tilbakeholdne med å rapportere brudd, og at dette i det vesentlige var begrunnet med at bruddrapportene ikke på tilfredsstillende måte ble fulgt opp av andre strafferettsetater. Det ble fremholdt at påtalemyndigheten synes å fremme få saker, og at den reelle vurderingen av spørsmålet som loven la opp til derfor ikke ble foretatt.

Friomsorgsutvalget foreslo å begrense domstolens myndighet når den vurderte fullbyrding i forbindelse med prøveløslatelser og betingete dommer, slik at den ikke lenger skulle kunne vurdere om fengselsstraffen skulle fullbyrdes etter at den hadde konstatert at det forelå et alvorlig eller gjentatt brudd på vilkårene:

«Dersom friomsorgens egne restriktive tiltak ikke fører frem og retten finner at tiltak etter straffeloven § 54 nr. 1 ikke vil være tilstrekkelig skal dommen helt eller delvis gjøres om til ubetinget fengselsstraff. Dette innebærer at bare de alvorligste brudd vil lede til omgjøring. På den annen side er det utvalgets oppfatning at retten skal omgjøre når intet annet fører frem. Utvalgets forslag innebærer i praksis at «kan - regelen» i § 54 nr. 2 endres til en «skal - regel».»

Departementet viste i St meld nr 27 (1997-98) til at Stortinget gjentatte ganger har gitt uttrykk for at brudd på tilsynsordningen må få konsekvenser for den domfelte. Departementet fremhevet:

«En konsekvent og målrettet anvendelse av sanksjonsreglene taler for at man vurderer andre løsninger enn den nåværende. Departementet antar at et alternativ kan være å legge myndigheten til å beslutte iverksetting av de minst inngripende reaksjonene til forvaltningen. På denne måten blir kompetansen i større grad lagt på samme nivå som ved brudd på forutsetningen under soning av ubetinget fengselsstraff. Det blir dessuten enklere å få til et system der reaksjonen kommer raskt etter bruddet er begått.»

Departementet mente overføringen av kompetansen til å gjeninnsette prøveløslatte til domstolen ikke hadde ført til en tilfredsstillende anvendelse av sanksjonsreglene. Overføring av kompetansen til å beslutte fullbyrding ved brudd på prøveløslatelse og samfunnsstraff til kriminalomsorgen ville kunne medføre raskere behandling og en mer følbar reaksjon.

Stortingets flertall viste i Innst. S. nr. 6 (1998-99) til at Stortinget gjentatte ganger har gitt uttrykk for at brudd på tilsynsordningen må få konsekvenser for den domfelte, og at det må være lav toleranse for brudd i tilsynstiden. Flertallet understreket at trusselen om innsetting til soning må være reell og at for at reaksjonen skal tjene sin hensikt må den effektiviseres. I den forbindelse var flertallet enig med departementet i at man burde vurdere å overføre kompetansen til å beslutte omgjøring ved brudd på særvilkårene fra domstolen til kriminalomsorgen.

10.4.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet ble det foreslått ensartede saksbehandlingsregler når løslatte på prøve og domfelte til samfunnsstraff bryter vilkårene/kravene.

I overensstemmelse med forslaget i St meld nr 27 (1997-98), vurderte departementet om kompetansen til å beslutte hel eller delvis omgjøring burde overføres til kriminalomsorgen. Departementet konkluderte med at dagens ordning, hvor domstolene er gitt denne kompetansen, burde videreføres. Det ble vist til at rettssikkerhetsmessige hensyn taler for å opprettholde någjeldende ordning, men at det samtidig er et viktig mål for departementet å få til et mer effektivt reaksjonssystem ved brudd på særvilkår. Det ble derfor foreslått en alternativ mellomløsning som kunne effektivisere reaksjonssystemet, samtidig som rettssikkerheten ble ivaretatt. Etter dagens system kan utelukkende påtalemyndigheten bringe omgjøringssakene inn for retten. Departementet foreslo et nytt sjette ledd i straffeprosessloven § 76, slik at også kriminalomsorgen fikk myndighet til å fremme sakene. Dersom forholdet omfatter ny straffbar handling, ble det imidlertid sagt at bruddsaken burde overlates til påtalemyndigheten. Dette skyldtes at det ble ansett som mest hensiktsmessig at bruddsaken ble behandlet samtidig som retten tok stilling til den nye kriminaliteten.

For at bruddsakene skal kunne behandles med den nødvendige hurtigheten mente departementet at det var mest hensiktsmessig å videreføre dagens ordning i forbindelse med samfunnstjeneste, hvor bestemmelsene i straffeprosessloven kapittel 14 gis tilsvarende anvendelse. Dette innebærer at sakene kan bringes inn for forhørsretten og at avgjørelsen kan treffes ved kjennelse. Videre kan den domfelte pågripes, fengsles og fremstilles for retten etter de samme frister som gjelder i fengslingssaker. Den domfelte skulle ha rett til offentlig forsvarer.

I forbindelse med omtalen av brudd på prøveløslatelsesvilkår foreslo departementet at den domfelte bare skal kunne prøveløslates på nytt, når domstolen har bestemt hel fullbyrding av fengselsstraffen. Lovforslaget innebærer derfor at en kjennelse om delvis fullbyrding skal gjennomføres fullt ut. Forslaget var begrunnet med at når domstolen uttrykkelig har tatt stilling til hvor stor andel av straffen som skal fullbyrdes vil det være et inngrep i dens kompetanse dersom kriminalomsorgen skulle overprøve dette.

Den domfelte vil etter forslaget kunne påkjære avgjørelsen om hel eller delvis fullbyrding. Etter straffeprosessloven § 382 vil et slikt kjæremål ikke ha oppsettende virkning med mindre «...loven bestemmer det, eller den rett hvis avgjørelse angripes eller kjæremålsretten bestemmer det». En forutsetning for å oppnå den ønskede effektiviseringen er, i følge høringsutkastet, at kjæremål som hovedregel ikke blir gitt oppsettende virkning. En motsatt ordning vil kunne medføre at en del domfelte trenerer beslutningen ved å påkjære avgjørelsen uten grunn.

Dersom retten konstaterer et gjentatt brudd, ble det foreslått at man viderefører systemet fra samfunnstjenesten, både for prøveløslatelser og for samfunnsstraff. Det innebærer at retten ikke skal vurdere om fengselsstraffen skal fullbyrdes, men bare om fullbyrdingen skal skje helt eller delvis.

Det ble videre foreslått at gjennomføringen automatisk skulle avbrytes når kriminalomsorgen besluttet å bringe en sak inn for forhørsretten eller den domfelte er tiltalt for en ny straffbar handling.

Kriminalomsorgen ble tillagt myndighet til å pålegge den domfelte å møte til innskjerping av kravene/vilkårene og samtidig, hvis kriminalomsorgen mener det er nødvendig for å motvirke nye brudd, ilegge nærmere fastsatte vilkår (jf. punkt 10.2.3). Departementet argumenterte med at kriminalomsorgen også i dag har anledning til å innskjerpe kravene, og at vilkårene som kunne fastsettes skulle være motivert ut fra at man ville hindre en videre utglidning. Det ble lagt vekt på at dette kunne bidra til at man fikk en mest mulig effektiv praksis, slik at reaksjonen kom raskt etter handlingen, og ble ikke vurdert som mer inngripende enn at kriminalomsorgen kunne gis denne myndigheten.

10.4.4 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot at beslutning om fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen etter brudd på kravene for samfunnsstraff skal tilligge domstolen. Ringerike kretsfengsel anbefaler at man opprettholder forslaget fra St meld nr 27 (1997-98), om å flytte beslutningskompetansen for gjeninnsettelse av prøveløslatte til kriminalomsorgen. Også Oslo politidistrikt mener at kompetansen til å beslutte gjeninnsettelse bør tilligge kriminalomsorgen, og uttaler:

«Etter vårt syn vil dette være den mest hensiktmessige metode for å sikre at brudd får konsekvenser for den prøveløslatte. Dette kan også bidra til at domfelte behandles likt. Vår erfaring med domstolenes behandling av saker som gjelder brudd på vilkår eller forutsetninger (ved betinget dom eller dom på samfunnstjeneste) er at vurderingen er svært ulik.»

Dersom kompetansen til å gjeninnsette skal beholdes ved domstolen mener imidlertid politidistriktet at prosessfullmakten bør beholdes samlet og begrunner dette med:

«For mange prøveløslatte vil man kunne oppleve både brudd på særvilkår og ny kriminalitet i prøvetiden, om enn ikke nødvendigvis sammenfallende i tid. Av effektivitetshensyn vil det være hensiktsmessig at brudd behandles av samme etat.»

Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter foreslår at regionalt nivå i kriminalomsorgen selv må kunne fremsette begjæring om omgjøring også når bruddet omfatter ny kriminalitet. Kriminalomsorg i frihet i Rogaland uttaler:

«Vi ser det som positivt at regionen etter forslaget gis kompetanse til å fremme brudd på særvilkår direkte for domstol for å sikre raskere saksbehandling. Vi vurderer det også av rettssikkerhetsmessige hensyn som positivt at dagens ordning opprettholdes ved brudd på grunnvilkår. Imidlertid er vi usikre på hvilke praksis lovforslaget legger opp til i saker hvor det er brudd på både grunn og særvilkår. Etter dagens ordning kan det ved brudd på grunnvilkår ta lang tid før saken fremmes for retten. I slike saker vurderer vi det lite hensiktsmessig at domfelte som har brutt både grunn- og særvilkår eventuelt blir gående og vente i lang tid på en domsavgjørelse for brudd på særvilkåret.»

Troms politidistrikt, kriminalomsorg i frihet i Buskerud, Borgarting lagmannsrett, og Vestre fengselsdistrikt slutter seg til forslaget om at kriminalomsorgen skal gis myndighet til å bringe vilkårsbrudd inn for forhørsretten.

Stavanger byrett, Nordre fengselsdistrikt, kriminalomsorg i frihet i Sør-Trøndelag, kriminalomsorg i frihet i Nordland, Salten sorenskriverembete og Juss-Buss mener det bør være påtalemyndigheten som fremsetter begjæringen overfor forhørsretten. Salten sorenskriverembete uttaler:

«At sakene fremmes gjennom Kriminalomsorgen vil i liten grad ha betydning for rettens saksbehandlingstid, hvor slike saker også i dag er prioritert. I den grad bruddsaker skulle ta tid ved den rettslige behandling skyldes dette i de aller fleste tilfelle problemer med å få forkynt stevningen for den domfelte, noe som har resultert i at retten har måttet benytte politiets bistand til forkynnelse av stevningen.»

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund mener departementet bør se nærmere på om behandlingen av bruddsakene også kan ligge i politidistriktene. Forbundet begrunner synspunktet med at de geografiske avstandene mellom regionen og lokalenhetene kan være store. Også kriminalomsorg i frihet i Nordland er skeptisk til forslaget og uttaler:

«Når det gjelder forslaget om å behandle brudd på regionalt nivå, mener vi dette er uhensiktsmessig og vil fungere dårligere enn bruk av den lokale påtalemyndighet som ofte vil kjenne saken. I Region Nord er det i dag hele 15 politidistrikt, store avstander, og det vil derfor bli svært vanskelig å følge opp bruddsakene innen rimelig tid. Erfaringer viser dessuten at det er mulig å oppnå meget gode resultater, dersom en legger til rette for gode samarbeidsordninger med den lokale påtalemyndighet. En hensiktsmessig ordning for behandling av brudd er viktig for hele reaksjonssystemet og bør videreutvikles og taes inn i instruksen til den lokale påtalemyndighet. Behandling av brudd må skje lokalt, rimelig raskt og ubyråkratisk.»

Oslo Politidistrikt støtter forslaget om at kriminalomsorgen bør kunne fastsette de minst inngripende reaksjonene. Ellers har ingen av høringsinstansene kommentert forslaget om å gi kriminalomsorgen myndighet til å pålegge den domfelte å møte til innskjerping av kravene eller fastsette vilkår.

10.4.5 Departementets merknader

En overføring av kompetansen til å beslutte fullbyrding av fengselsstraffen ville kunne medføre en raskere behandling av sakene, slik at reaksjonen kommer raskt etter at bruddet er begått og det kan føre til en mer konsekvent praksis enn etter dagens system. Mot dette kan det imidlertid hevdes at overføringen av myndighet kan svekke den domfeltes rettssikkerhet i saker som har svært inngripende konsekvenser. For å oppnå tilstrekkelig grad av likebehandling vil det derfor med et slikt system være nødvendig med relativt firkantede rutiner for saksbehandlingen, noe som medfører at systemet blir lite fleksibelt. En har også lagt vekt på uttalelsen fra Salten sorenskriverembete om at disse sakene allerede er prioritert i domstolen og valgt å videreføre forslaget fra høringsutkastet om at selve avgjørelsen skal ligge hos domstolen. Dette vil gi den «bigevinsten» i forhold til samfunnsstraffen, at domstolen gjennom behandlingen av saken får innsikt i innholdet av reaksjonen.

Departementet ønsker også å opprettholde forslaget om at domstolen, etter å ha konstatert et brudd, bare skal kunne avgjøre hvor omfattende fullbyrdingen skal være og ikke om fengselsstraffen bør fullbyrdes. Siden departementet har valgt å videreføre forslaget fra høringsutkastet om at brudd på prøveløslatelsesvilkår skal behandles etter straffeloven § 28 b, vil ikke retten ha mulighet til å velge om straffen skal fullbyrdes ved brudd på prøveløslatelsesvilkår slik den har i dag. Dette innebærer en tilsiktet begrensning av domstolens kompetanse som, etter departementets mening, vil kunne føre til et mer konsekvent reaksjonssystem.

Departementet opprettholder forslaget om at kriminalomsorgen skal kunne pålegge den domfelte å møte til innskjerping av vilkårene/kravene. Samtidig skal kriminalomsorgen kunne fastsette nærmere bestemte nye vilkår, jf. punkt 10.2.4.

Høringsinstansene har svært varierende oppfatninger av spørsmålet om kriminalomsorgen eller påtalemyndigheten bør gis myndighet til å fremme bruddsakene for retten. Departementet ser overføringen av myndighet til å fremme bruddsakene som et viktig virkemiddel til å korte ned tiden fra bruddet blir begått til den subsidiære straffen kan fullbyrdes. En del høringsinstanser påpeker at brudd ofte vil omfatte ny kriminalitet, og at det derfor kan være hensiktsmessig at kriminalomsorgen også får hjemmel til å fremme disse sakene for domstolen. I disse sakene mener imidlertid departementet at kriminalomsorgen bare bør ha kompetanse til å begjære omgjøring på bakgrunn av brudd som ikke omfatter ny straffbar handling. Dersom kriminalomsorgen skulle fremme saker som omfatter straffbare handlinger, ville det bli gjort uten retten hadde tatt stilling til om den løslatte/samfunnsstraffdømte faktisk hadde begått det nye forholdet, noe departementet finner uheldig ut fra hensynet til den domfeltes rettssikkerhet. Departementet foreslår imidlertid at kriminalomsorgen kan anmode påtalemyndigheten om å fremme saken på bakgrunn av brudd på vilkårene/kravene, og dette vil være aktuelt i saker hvor man vet at det også foreligger ny kriminalitet.

Departementet foreslår et system som medfører at både kriminalomsorgen og påtalemyndigheten kan fremme omgjøringssaken når det både foreligger brudd på gjennomføringen og nye straffbare forhold. Dette vil trolig være tilfelle i de fleste sakene. Ordningen krever at kriminalomsorgen/påtalemyndigheten blir enige om en ansvarsfordeling, og underretter den annen part hvis det er aktuelt å begjære fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen.

10.5 Ny straffbar handling i gjennomføringstiden/prøvetiden

10.5.1 Gjeldende rett

Dersom den prøveløslatte begår en straffbar handling i prøvetiden gjelder bestemmelsene for betinget dom (straffeloven § 54 nr. 3) tilsvarende, jf fengselsloven § 41. Straffeloven § 54 nr. 3 setter ikke krav til omfanget av den straffbare handlingen, men retten er i stedet gitt myndighet til å beslutte om reststraffen bør fullbyrdes. Retten kan velge å gi en samlet dom for begge handlingene eller en særskilt dom for den nye handlingen. Hvis retten velger å gi en særskilt dom for den nye handlingen, kan den samtidig endre den tidligere dommen ved å oppheve eller endre fastsatte vilkår, sette nye vilkår og forlenge prøvetiden for inntil fem år til sammen.

Ved ny kriminalitet i forbindelse med samfunnstjeneste setter straffeloven § 28 b krav til at den straffbare handlingen skal innebære et «alvorlig eller gjentatt» brudd på forutsetningene. Dersom handlingen er av en slik art, skal domstolen beslutte hel eller delvis fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Domstolen kan velge om den vil gi en samlet dom for begge handlingene eller en særskilt dom for den nye handlingen. Dersom retten avsier en særskilt dom for den nye handlingen, kan den samtidig endre den tidligere dommen, noe som i praksis innebærer at domstolen kan endre gjennomføringstiden for samfunnstjenesten.

10.5.2 Høringsutkastet

Dagens reaksjonsalternativ og beslutningsmyndighet ved ny kriminalitet ble foreslått opprettholdt. Ny kriminalitet i løpet av prøvetiden etter løslatelse fra en ubetinget fengselsstraff skulle behandles etter reglene for betinget dom i straffeloven § 54 nr. 3 og samfunnsstraff reguleres i straffeloven § 28 b. Det ble ikke foreslått noen endring av straffeloven § 54 nr. 3, mens § 28 b ble foreslått endret slik at den straffbare handlingen måtte ha skjedd gjentatt for at retten skulle kunne beslutte fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Rettens adgang til å velge om den ville avsi en samlet dom for begge handlingene eller en særskilt dom for den nye handlingen ble også foreslått videreført. Etter ny straffbar handling mens en person er prøveløslatt skulle retten også fortsatt, hvis den valgte å avsi en særskilt dom for den nye handlingen, samtidig kunne oppheve eller endre fastsatte vilkår, sette nye vilkår og forlenge prøvetiden for inntil fem år til sammen. På samme måte skulle domstolen fortsatt ha mulighet til å fastsette en ny gjennomføringstid etter straffeloven § 28 b som regulerte samfunnsstraffen.

10.5.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser omtaler behandlingen av nye straffbare forhold. Enkelte støtter imidlertid at ny kriminalitet under gjennomføringen skal behandles som etter dagens regler.

10.5.4 Departementets merknader

Departementet har valgt å omredigere reglene for hvordan det skal reageres dersom den domfelte begår ny kriminalitet når han/hun er løslatt på prøve. Dette skyldes at departementet ønsker et ensartet system for brudd i forbindelse med prøveløslatelser og samfunnsstraff. Departementet foreslår at henvisningen i straffegjennomføringsloven endres, slik at § 45 viser til straffeloven § 28 b om samfunnsstraff i stedet for § 54 nr. 3 om betinget dom.

Videre foreslår departementet at straffeloven § 28 b omredigeres for å få en bedre språklig sammenheng i bestemmelsen. Departementet foreslår ikke videreført kompetansen til å endre gjennomføringstiden i de tilfellene hvor den avsier en særskilt dom for den nye handlingen. Behovet for å endre gjennomføringstiden er ivaretatt gjennom kriminalomsorgens adgang til å beslutte at gjennomføringen av straffen kan avbrytes i § 45 annet ledd og § 59 annet ledd. Siden straffeloven § 28 b nå også regulerer brudd i prøveløslatelsessituasjoner får retten, i forbindelse med brudd under prøveløslatelsen, ikke lenger mulighet til å oppheve eller endre fastsatte vilkår, sette nye vilkår og forlenge prøvetiden for inntil fem år til sammen.

I høringsutkastet ble dagens system for behandling av brudd når den domfelte/prøveløslatte har begått en ny straffbar handling, til dels foreslått videreført. Det ble satt krav om at den straffbare handlingen skulle innebære et «gjentatt brudd» før retten kunne beslutte fullbyrding av en dom på samfunnsstraff, mens det var tilstrekkelig at retten konstaterte at det forelå en ny straffbar handling for å beslutte gjeninnsettelse på reststraff etter en prøveløslatelse. Ved ny straffbar handling under gjennomføringen av en dom på samfunnsstraff skulle ikke retten ha anledning til å vurdere om straffen burde fullbyrdes når den først hadde konstatert et gjentatt brudd. Etter en ny vurdering har departementet kommet til at retten bør ha en noe videre adgang til å beslutte hva konsekvensen skal være av at den domfelte begår en ny straffbar handling. Departementet foreslår derfor at enhver straffbar handling begått i gjennomføringstiden for en samfunnsstraff og i prøvetiden når en domfelte er prøveløslatt skal være et brudd på forutsetningene som gir retten anledning til å vurdere om den subsidiære fengselsstraffen/reststraffen bør fullbyrdes. Retten skal med andre ord ikke lenger vurdere om den straffbare handlingen innebærer et «alvorlig eller gjentatt» brudd, men kan i stedet vurdere relativt fritt om straffen bør fullbyrdes. Departementet vil imidlertid presisere at det fortsatt er alvoret i den nye straffbare handlingen og sammenhengen med den tidligere dommen som må være utgangspunktet for rettens vurdering av om straffen bør fullbyrdes. Videre kan retten velge om den vil gi en samlet dom som omfatter hel eller delvis fullbyrding sammen med det nye forholdet eller en særskilt dom for den nye handlingen.