3 Forholdet til menneskerettighetene

3.1 Innledning

Gjennomføring av straff innebærer ofte store inngrep i den enkeltes kontakt med omverdenen, personlige integritet og privatliv for øvrig. Det økende fokuset på enkeltindividets rettigheter har bidratt til at departementet foreslår enkelte løsninger som avviker fra gjeldende bestemmelser i fengselsloven av 1958.

Den nylig vedtatte menneskerettsloven slår fast at dersom bestemmelsene i nasjonal rett er i strid med Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene (EMK) eller De forente nasjoners internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) går EMK og SP foran. Disse konvensjonene er derfor bindende for hvordan lovutkastet kan utformes. Både FN og Europarådet har utarbeidet en rekke prinsipper for behandlingen av innsatte i fengsel og andre som er berøvet friheten. Europarådet har også utarbeidet retningslinjer om samfunnssanksjoner- og tiltak. Disse bestemmelsene er ikke bindende, men har vært retningsgivende under arbeide med lovutkastet.

Det er opprettet egne tilsynsorganer (Den europeiske menneskerettighetskommisjon og Den europeiske menneskerettighetsdomstol) som skal sikre at bestemmelsene i EMK blir overholdt. Praksisen fra disse organene er rettslig bindende i den enkelte saken, og er også viktige for den videre tolkingen av reglene. Det er imidlertid rom for nasjonale variasjoner ved fortolkningen. Fordi man har vurderinger og beslutninger fra tilsynsorganene som veiledning i forhold til tolkningen av bestemmelsene i EMK, har departementet valgt å ta utgangspunkt i bestemmelsene i denne konvensjonen. Andre konvensjoner vil bare bli omtalt der de utfyller eller gir større beskyttelse enn EMK.

Utgangspunktet er at domfelte har de samme rettighetene som andre personer, med unntak av de begrensningene som følger av selve gjennomføringen av straffen. På enkelte områder behandles imidlertid domfelte som en særlig gruppe. Blant annet kan de, som en følge av dommen, pålegges å arbeide i medhold av EMK artikkel 4 nr 3 bokstav a.

3.2 Forbud mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 3 sier at ingen må bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. SP artikkel 10 slår fast at alle som er berøvet friheten skal behandles humant, med respekt for menneskets iboende verdighet. Til tross for at ordlyden kan virke videre enn EMK artikkel 3 har den i praksis ikke blitt tillagt noe videre anvendelsesområde. FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff definerer begrepet tortur og sier blant annet at det ikke omfatter smerte eller lidelse som alene stammer fra, er forbundet med eller følger av lovlige straffereaksjoner. I Norge er det først og fremst spørsmålet om umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff som er aktuelt. Europadomstolen har tolket umenneskelig behandling til å være tiltak som fører til en urettmessig og sterk fysisk eller psykisk lidelse. Nedverdigende behandling eller straff er tiltak som virker ydmykende overfor andre og er egnet til å skape en følelse av frykt og mindreverdighet. Det er med andre ord formålet med handlingen og den smerte som påføres som står i fokus. Det kreves imidlertid temmelig intensive inngrep før det er blitt definert som en krenkelse.

FN har nedsatt en egen torturkomité som behandler rapporter fra deltakerstatene om hva som blir gjort for å gjennomføre bestemmelsene i torturkonvensjonen. I forbindelse med den siste norske rapporten kritiserer komiteen bruken av isolasjon, spesielt i forbindelse med varetekt. Komiteen uttaler:

«Except in exceptional circumstances, inter alia, when the safety of persons or property is involved, the Committee recommends that the use of solitary confinement should be abolished, particularly during pre-trial detention, or at least that it should be strictly and specifically regulated by law and that judicial supervision should be strengthened.»

Europarådets torturkonvensjon supplerer FNs torturkonvensjon for medlemslandene, ved at den hjemler opprettelsen av et overvakningsorgan, Torturkomiteen (CPT). Komiteen skal påse at det ikke finnes tortur eller annen behandling i strid med EMK artikkel 3 i fengsler, politiarrester og andre steder hvor personer er sperret inne mot sin vilje i de landene som har ratifisert konvensjonen (herunder Norge). Komiteen har ikke noen håndhevingsmyndighet, men skriver rapporter og kan anmode landene om å endre sin praksis. Komiteen besøkte Norge i 1993, 1997 og i 1999. Under besøkene var komiteen særlig opptatt av forholdene for varetektsinnsatte, både under opphold i politiarrest og i fengsel. Komiteen har ikke mottatt påstander om tortur eller annen form for nedverdigende behandling, men har kommentert forholdene og kommet med anbefalinger for å styrke beskyttelsen for de som er frihetsberøvet. I den forbindelse har komiteen kommentert at varetektsinnsatte har blitt sittende i lengre perioder i politiarrest etter at forhørsretten har avsagt fengslingskjennelse. Ved sitt siste besøk merket komiteen seg at oppholdet i politiarrest er blitt betydelig redusert, men påpekte at det ikke er noen grunn til at innsatte med varetektskjennelse ikke skal overføres direkte fra forhørsretten til fengselsanstalt. Opphold i politiarresten skal, etter komiteens oppfatning, bare skje i unntakstilfeller. Komiteen merket seg også det arbeidet som er satt i verk for å bedre forholdene for varetektsinnsatte som er ilagt restriksjoner i forhold til kontakt med omverdenen for å hindre skadevirkningene av isolasjon. Den anbefalte at dette arbeidet ble videreført.

Det er en betydelig utfordring for kriminalomsorgen å hindre skadevirkninger av isolasjon. I lovutkastet er det foreslått en lovbestemmelse om at innsatte i varetekt ikke skal pålegges andre innskrenkninger i friheten enn det som er nødvendig for å sikre fengslingens formål eller for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslet. I tillegg slås det fast at skadelige virkninger av fengslingen så vidt mulig skal forebygges. Varetektsinnsatte som er ilagt restriksjoner i forhold til kontakt med omverdenen skal, etter lovutkastet, prioriteres med sikte på å avhjelpe negative virkninger av isolasjon.

EMK artikkel 3 har også relevans i forhold til bruk av tvangsmidler. Bestemmelsen forbyr ikke rettmessig tvang, og setter heller ikke forbud mot ethvert ubehag. Tvangsmidlene må imidlertid ikke være av en slik art eller brukes på en slik måte eller under slike omstendigheter at de utgjør en umenneskelig eller nedverdigende behandling av den innsatte. I lovutkastet § 38 er det tatt forbehold om at tvangsmidler bare skal brukes når forholdene gjør det absolutt nødvendig, og når andre lempeligere midler forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige.

EMK artikkel 3 om umenneskelig behandling setter også begrensninger i forhold til bruk av fulldøgns enerom (isolasjon). I den senere tid har det vært fokusert på de skadevirkningene langvarig isolasjon kan medføre. Bruken av isolasjon i norske fengsler ble belyst av Menneskerettighetskommisjonen i en rapport avgitt den 16. mars 1989. Saksøkeren, som var dømt til sikring, hadde på grunn av sin aggressive atferd i lange perioder sittet i fulldøgns enerom på Ila landsfengsel og sikringsanstalt. Kommisjonen fant at EMK artikkel 3 ikke var krenket og avviste derfor klagen. Det har heller ikke senere vært hevdet at dagens bruk av isolasjon overfor domfelte er konvensjonsstridig. I forbindelse med isolasjon i varetekt bemerket den europeiske menneskerettighetskommisjonen i en sak mot Danmark (isolasjon i over ett år) at isolasjon av en innsatt ikke i seg selv var en krenkelse av artikkel 3, men at lang isolasjon er uønskelig. Det ble lagt vekt på hvor streng isolasjonen hadde vært, tidsrommet, formålet med isolasjonen og innvirkningen på den innsatte. I en annen sak (Rasch mot Danmark) hadde klageren vært isolert i 17 måneder på grunn av fluktfare. Kommisjonen la vekt på alvorligheten av det forhold den innsatte var siktet for, hans tilgang til radio, TV, trim, kontakt med tilsatte, kontakt med personer utenfor fengselet, legeundersøkelser og besøk fra familien. Kommisjonen uttalte at isolasjonen hadde vært uønskelig lang, men mente allikevel ikke at artikkel 3 var krenket. Praksisen fra kommisjonen tilsier at det må oppstilles en relativt høy terskel for å konstatere krenkelse av artikkel 3. Det kan likevel ikke utelukkes at Den europeiske menneskerettighetsdomstol etter en konkret vurdering vil kunne komme fram til at lengden på isolasjonen i seg selv vil være konvensjonsstridig.

Departementet ønsker å begrense bruken av isolasjon til de tilfellene hvor det er absolutt nødvendig, det vil si som forebyggende tiltak og som tvangsmiddel. Fulldøgns enerom skal etter forslaget ikke lenger kunne anvendes som en reaksjon på brudd (refselse), men kan benyttes i inntil ett døgn som en umiddelbar reaksjon på brudd, som ledd i iverksettelsen av reaksjonen. Departementet foreslår likevel en utvidet adgang til å bruke fulldøgns enerom overfor innsatte som gjennomfører straff i lukket avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. I disse avdelingene vil innsatte som på grunn av kriminalitetstypen anses farlige eller på annen måte utgjør en særlig sikkerhetsrisiko plasseres. Denne gruppen kan plasseres i fulldøgns enerom ut fra hensynet til ro, orden og sikkerhet eller dersom hensynet til innsatte selv eller andre innsatte tilsier det, når dette ikke framstår som et uforholdsmessig inngrep. Kontrollnivået i forbindelse med de innsattes kontakt med omverdenen (post, besøk og telefon) vil også være høyt. På bakgrunn av sikkerhetsvurderinger vil innsatte i slike avdelinger neppe få permisjoner. Det relativt tøffe soningsregimet, herunder bruken av isolasjon, skal kompenseres ved utstrakt menneskelig kontakt med tilsatte og ved at det gis særlige aktivitetstilbud som kan være egnet til å avdempe isolasjonsfølelsen. Det vil bli gitt en egen instruks med bestemmelser om hvordan denne gruppen skal behandles.

3.3 Forbud mot tvangsarbeid

I EMK artikkel 4 nummer 2 er det gitt en bestemmelse om at ingen må bli pålagt å utføre tvangsarbeid eller påtvunget arbeid. Nummer 3 bokstav a unntar imidlertid arbeid som kreves utført under det vanlige forløp av frihetsberøvelsen. Det er ikke gjort noe tilsvarende unntak for samfunnsstraff. På bakgrunn av denne regelen har straffeloven § 28a et krav om at den siktede må samtykke for å bli dømt til samfunnstjeneste. Dette kravet blir videreført i forbindelse med forslaget om å erstatte dagens samfunnstjeneste med samfunnsstraff.

3.4 Retten til en rettferdig rettergang

Som en del av retten til en rettferdig rettergang uttales det i EMK artikkel 6 nummer 3 bokstav b at den siktede skal få tilstrekkelig tid og mulighet til å forberede sitt forsvar. Denne bestemmelsen er også antatt å dekke siktedes mulighet til å kommunisere med sin forsvarer. En rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med forsvareren er også gitt i straffeprosessloven § 186. Ved utformingen av reglene i lovforslaget om kontakt med omverdenen (post, besøk og telefon) er offentlig forsvarer særskilt omtalt. Posten til og fra offentlig forsvarer kan undersøkes ved hjelp av teknisk innretning (metalldetektor/røntgen) eller hund, men kan ikke gjennomleses. Ved besøk i lukket fengsel kan forsvarerne undersøkes ved teknisk innretning eller hund, og kan avvises hvis de motsetter seg dette. Departementet anser at forsvarere må kunne pålegges å medvirke til rimelige sikkerhetstiltak når de ankommer et fengsel og at de ellers må kunne avvises uten at dette vil være i strid med EMK. Dersom undersøkelsen avdekker noe ulovlig vil forsvareren til tross for dette kunne kreve å komme inn i fengselet, men besøket kan da eventuelt gjennomføres ved bruk av glassvegg eller påsyn av en tilsatt. Samtalen kan aldri overhøres. Telefonsamtaler vil kunne undersøkes for å sjekke identiteten til samtaleparten før samtalen påbegynnes, men avlytting eller båndopptak av samtalen kan ikke iverksettes.

3.5 Beskyttelsen av privatlivet

Artikkel 8 slår fast at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Inngrep i denne retten kan imidlertid gjøres når det er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Selve gjennomføringen av straffen medfører inngrep i denne retten, men omfanget av inngrepet må vurderes individuelt. Innsatte må sikres et visst minimum av privatliv og inngrepene må ikke gå lenger enn nødvendig. I en sak («Silver-saken» EMD 61) kom domstolen til at det forelå en krenkelse av retten til korrespondanse. Bakgrunnen var at innsattes utgående brev var blitt stanset eller forsinket. Bare 7 av de 64 brevene inneholdt kriminelle opplysninger. Domstolen slo fast at selv om inngrepet var foretatt for å ivareta et berettiget formål om å forebygge kriminalitet, måtte det også være nødvendig på bakgrunn av «a pressing social need» og i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet. De samme kravene har ikke blitt stilt i forhold til postsendinger som kommer til innsatte i fengselet. Departementet antar at reglene for kontroll ved gjennomlesning av post, besøk og avlytting av telefonsamtaler som er foreslått for å forebygge uorden eller kriminelle handlinger er i tråd med konvensjonen.

3.6 Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet

I EMK artikkel 9 er det fastsatt at enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet. Denne retten omfatter frihet til å skifte sin religion, og frihet til enten alene eller sammen med andre og så vel offentlig som privat å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning ved tilbedelse, undervisning, praksis eller etterlevelse. Retten kan imidlertid undergis de begrensningene som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Retten til religionsfrihet er også beskyttet i Grunnloven. Departementet har i lovutkastet valgt å ta inn en egen bestemmelse om at innsatte skal gis mulighet til utøvelse av religion og livssyn. Adgangen må imidlertid kunne begrenses som en konsekvens av at innsatte oppholder seg i en lukket institusjon.

3.7 Ytringsfriheten

Artikkel 10 gir enhver rett til ytringsfrihet, herunder å ha meninger og motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet. Retten innskrenkes imidlertid blant annet for å forebygge uorden og kriminalitet. Dette er blitt tolket relativt vidt, særlig i forhold til innsattes adgang til å kommunisere med pressen. I en uttalelse fra Den europeiske menneskerettighetskommisjonen ble det fastslått at et generelt forbud mot å sende vitenskapelige arbeider ut av fengselet og å motta aviser innebar en krenkelse av artikkel 10. Gjennomlesning av klagerens arbeid og nektelse av å bruke biblioteket ble imidlertid ikke vurdert som en krenkelse. Departementet har nå valgt å lovfeste innsattes rett til å la seg intervjue og fotografere under fengselsoppholdet og mener å være innenfor de kravene som stilles. For innsatte i varetekt er det imidlertid politiet som avgjør hvilken kontakt den domfelte skal ha med omverdenen når domstolen har besluttet at det skal være restriksjoner på den innsattes kontakt med omverdenen.

3.8 Forsamlings- og foreningsfriheten

Artikkel 11 gir enhver rett til fritt å delta i fredelige forsamlinger og frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser. Innskrenkninger i retten kan imidlertid begrunnes med hensynet til hva som er nødvendig for å forebygge uorden og kriminalitet. Fengselslovutvalget delte seg i synet på om loven burde ha en bestemmelse om organisasjons- og forsamlingsfrihet (NOU 1988: 37 Ny fengselslov). En fraksjon foreslo en bestemmelse om at innsatte skulle ha forsamlings- og organisasjonsfrihet, men ikke forhandlings- eller streikerett. Departementet finner det ikke nødvendig å ta inn en egen lovhjemmel om forsamlings- og organisasjonsfrihet, men påpeker at de alminnelig anerkjente prinsipper også gjelder innsatte. Innsatte gis imidlertid ikke forhandlings- eller streikerett. Lovutkastet gir innsatte (unntatt innsatte i lukket avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå) adgang til fellesskap så langt det er praktisk mulig under arbeid, opplæring, program, andre tiltak og i fritiden. I tillegg er det tatt inn en bestemmelse om samarbeidsorganer som sier at forholdene bør legges til rette for etablering av samarbeidsorganer med representanter for innsatte og tilsatte.

3.9 Beskyttelsen av eiendomsretten

Den første tilleggsprotokollen til EMK gir i artikkel 1 enhver rett til å få nyte sin eiendom i fred. Retten kan imidlertid begrenses når det er i samfunnets interesse, eksempelvis når det er nødvendig for å ivareta ro, orden og sikkerhet i fengslet. Utkastet til lov om straffegjennomføring regulerer imidlertid ikke nærmere hvilke eiendeler innsatte kan ha rådighet over i fengslet. Dette vil bli regulert i forskrift.

3.10 Barnekonvensjonen

FNs Barnekonvensjon regulerer barns rettigheter når den ene eller begge foreldrene er fengslet. Blant annet heter det i artikkel 2 nr 1 at ingen barn skal diskrimineres på grunn av foreldres status. Artikkel 9 nr 3 pålegger staten å respektere barns rett til samvær med foreldrene. Både EMK artikkel 8 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17 har bestemmelser om beskyttelse av familielivet. Etter EMKs artikkel 8 nr 2 kan imidlertid staten begrense denne retten når sikkerhetsmessige hensyn gjør det nødvendig. Dagens fengselslov har ikke særlige regler om barns rettsstilling når én eller begge foreldrene sitter i fengsel. I februar 1994 avga en intern arbeidsgruppe i Justisdepartementet en rapport hvor barnas situasjon ble kartlagt og vurdert. I kjølvannet av denne rapporten har det på flere områder vært fokusert på mulighetene for å ivareta barns behov for kontakt med fengslede foreldre. Det er gjennomført ulike tiltak for å legge forholdene bedre til rette, herunder åpnet for hyppigere fremstillinger, fremskutt permisjonstid, utvidet permisjonskvote, utvidet telefontid og hyppigere besøk og utvidet besøkstid der dette er mulig og hensiktsmessig. I St meld nr 27 (1997-98) avviste departementet å opprette et eget soningsalternativ for foreldre og små barn, men viste til at domfelte med små barn kan sone straffen i «mødrehjem» eller andre institusjoner med familieavdelinger etter fengselsloven § 12. I tillegg mente man at behovet kunne dekkes ved aktiv bruk av den foreslåtte progresjonsordningen. Departementet anbefalte heller ikke at det ble etablert særordninger for innsatte med barn. Barns rett til samvær med fengslede foreldre er ivaretatt ved en uttrykkelig bestemmelse i lovutkastet. I utkastets § 3, annet ledd fastslås det at barns rett til samvær skal tillegges betydelig vekt ved alle typer fengselsmessige beslutninger.

I tillegg vil det være en stor utfordring for kriminalomsorgen å kunne håndtere svært unge mennesker som kommer i fengsel enten dette er dom eller varetekt. Kriminalitetsutviklingen, særlig i de store byene, indikerer at det kan bli en voksende gruppe ungdommer som vil begå til dels alvorlig kriminalitet og ende opp med ganske lange straffedommer.

Innenfor den regelrammen som er foreslått i dette lovutkastet, vil det være nødvendig å utvikle virkemidler som tar hensyn til at en større gruppe straffedømte vil være i aldersgruppen 15 - 20 år. Allerede i dagens straffegjennomføringssystem vektlegges særlig ung alder og det gis betydelig fleksibilitet for å kunne etablere hensiktsmessige soningsregimer som reduserer skadevirkningene for de helt unge straffedømte. Blant annet forsøker en ut et eget fengsel for unge førstegangsdømte.

Denne muligheten for fleksibilitet må forsterkes når gruppen helt unge straffedømte øker i antall. Det vil bli nødvendig med egne reglementsbestemmelser om plassering i fengsler, og det vil være nødvendig med egne program- og oppfølgingsopplegg. Dette vil bli ivaretatt ved utforming av forskrifter og reglementer som følge av dette lovutkastet.