7 Fengselsstraff og strafferettslige særreaksjoner

7.1 Gjennomføringsformer og innsettelsesregler

7.1.1 Gjennomføringsformer

7.1.1.1 Dagens fengselsstruktur

Fengselsvesenet består i dag av ni administrative enheter, hver ledet av en direktør. I dette tallet inngår fire fengselsdistrikter og fem landsfengsler. I distriktene er det til sammen 37 krets- og hjelpefengsler og arbeidskolonier. To av landsfengslene er også sikringsanstalter, en for menn og en for kvinner. Etaten disponerer to frigangshjem som er underavdelinger av to av landsfengslene. Antall fengselsplasser er totalt 2923 fordelt på 2026 lukkede og 897 åpne plasser. Av den totale kapasiteten er ca. 31% åpne plasser.

Fengslene har ulik grad av kontroll og sikkerhetsnivå. I lukkede fengsler treffes det særlige sikkerhetstiltak og føres særlig tilsyn med sikte på å hindre at de innsatte rømmer eller begår andre uregelmessigheter. Åpne fengsler er innrettet med lavere sikkerhetsforanstaltninger enn lukkede fengsler, og det legges stor vekt på muligheter til kontakt med det øvrige samfunn gjennom ulike typer utgang, besøksordninger og lempelige kontrolltiltak. Frigang skjer fra selvstendige enheter (frigangshjem) beregnet på langtidssonere som har forholdsvis kort tid igjen til løslatelse. De som overføres til frigang har arbeid eller skoletilbud utenfor fengselsvesenet. I friomsorgens fire hybelhus er de fleste beboere overført etter fengselsloven § 12 som åpner for gjennomføring av straff i institusjon utenfor fengsel. Beboerne skal være i arbeid eller gå på skole.

Fengselsstraff gjennomføres i dag i lukket eller åpent fengsel med mindre det i særtilfelle er gitt tillatelse til gjennomføring i behandlingsinstitusjon, sykehus eller ett av friomsorgens fire hybelhus. Sikring er en strafferettslig særreaksjon. Sikring gjennomføres normalt i sikringsanstalt, men også i andre fengsler og i friomsorgens hybelhus når det er sikkerhetsmessig forsvarlig og hensiktsmessig som ledd i overgang til åpnere sikringsformer.

7.1.1.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at de eksisterende fullbyrdelsesalternativene ble utvidet ved at noen lukkede fengsler ble etablert med særlige sikkerhetsforanstaltninger. De øvrige alternativene skulle bestå av lukkede fengsler, åpne fengsler og hybelhus. Utvalget foreslo videre at det ble innført adgang til straffullbyrdelse utenfor anstalt som et eget fullbyrdelsesalternativ.

I St meld nr 27 (1997-98) beskrev departementet hvordan fremtidens gjennomføringsformer bør utformes. Meldingen bygget på to viktige hovedmål for kriminalomsorgens straffegjennomføring. Straffen skal gjennomføres på en for samfunnet betryggende måte. Videre skal kriminalomsorgen tilrettelegge gjennomføringen slik at den straffedømte tilbys et individuelt tilpasset rehabiliteringstilbud for å motvirke ny kriminalitet etter løslatelse. For å oppnå disse målene må visse grunnleggende forutsetninger være oppfylt. Etaten må ha et bredt utvalg av fengsler som er innrettet med ulik grad av sikkerhets- og kontrollnivå. Videre må man ha et bredt spekter av gjennomføringsalternativer som gjør det mulig å normalisere tilværelsen for straffedømte, gjennom utslusing og progresjon frem mot løslatelse, når dette er sikkerhetsmessig forsvarlig.

Departementet viste til at det kriminelle miljø internasjonalt og nasjonalt stadig blir hardere, og at kriminalomsorgen må være forberedt på å møte de sikkerhetsutfordringer innsatte med tilknytning til organiserte kriminelle grupperinger kan utgjøre. På denne bakgrunn foreslo departementet at fengselsavdelinger på kort tid skulle kunne endre regime fra et normalt til et ekstra høyt sikkerhetsnivå. Mange innsatte har videre store atferdsavvik som krever ekstra oppfølging og ressurser fra kriminalomsorgens side. For bedre å kunne dekke denne gruppens behov foreslo departementet at det i tilknytning til eksisterende fengsler ble opprettet særlige ressursavdelinger for de dårligst fungerende innsatte.

Departementet fastslo i meldingen at bruk av åpne fengsler er avgjørende for å kunne tilrettelegge for en tilbakeføring til samfunnet. Dagens svikttall er lave fra åpne fengsler. Dette indikerer at flere straffedømte gjennomfører straffen under strengere regimer i lukket fengsel enn det som rent sikkerhetsmessig er nødvendig. Det ble derfor foreslått en utvidet adgang til gjennomføring i åpent fengsel både ved direkte innsettelse og ved senere overføringer under gjennomføringen.

Som et ledd i normaliseringsprinsippet av straffedømte foreslo departementet at friomsorgens hybelhus burde likestilles med frigangshjem, slik at innsatte kan overføres fra fengsel til hybelhus i løpet av gjennomføringen.

For å bedre mulighetene for progresjon og tilbakeføring til samfunnet foreslo departementet at det ble vurdert å tilrettelegge for en progresjonsrettet gjennomføring av straffen for domfelte som er egnet til det og som under gjennomføringen har etterlevd forutsetningene for slik gjennomføring. Departementet foreslo at denne gruppen innsatte burde kunne gjennomføre siste del av straffen utenfor fengsel eller institusjon i en overgangsfase mot prøveløslatelse. Kontroll og oppfølgingsnivået skal være høyt i denne perioden og det skal være en lav terskel for tilbakeføring til fengsel.

Departementet foreslo også at tilsynet med prøveløslatte skulle gjøres obligatorisk i inntil tre måneder. Forslaget ble begrunnet med at den første tiden etter prøveløslatelse erfaringsmessig er den mest kritiske og at det derfor er et særskilt behov for kontroll og oppfølging i denne perioden for å motvirke ny kriminalitet.

Stortingets flertall støttet i Innst. S. nr. 6 (1998-99) forslaget om å opprette avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå og var positive til etablering av ressursavdelinger. Flertallet la videre til grunn at bruken av åpne fengsler er et ledd i en systematisk progresjon av straffedømte og at åpen soning er et hensiktsmessig virkemiddel for å forberede overgangen til frihet. Flertallet mente dessuten at bruk av frigang burde økes og ses i sammenheng med progresjonssoningen samtidig som oppfølgingen generelt måtte bli tettere. Departementet ble på denne bakgrunn bedt om å vurdere behovet for en økning av antall plasser ved frigangshjem og hybelhus. Flertallet støttet videre departementets forslag om at domfelte som er funnet egnet til en progresjonsrettet gjennomføring burde kunne gjennomføre straffen utenfor fengsel eller i institusjon i en overgangsfase mot løslatelse. Flertallet var også enig med departementet i at alle innsatte som prøveløslates skal ha tilsyn i inntil tre måneder. Departementet ble herunder bedt om å vurdere muligheten for at det i særlige tilfelle kan ilegges tilsyn i en lengre periode.

7.1.1.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet § 10 foreslo departementet hvordan fremtidens gjennomføringsformer skal se ut. Alternativene var i overensstemmelse med de forslag som ble fremsatt i St meld nr 27 (1997-98). Oppregningen gjenspeilte at det normalt skal skje en overgang fra lukkede til åpne regimer under gjennomføringen som ledd i en normalisering. Alternativene gir grunnlag for en differensiert straffegjennomføring slik at den kan tilpasses individuelt for den enkelte domfelte.

Dagens bruk av lukkede og åpne fengsler ble foreslått videreført. Alternativene ble for øvrig foreslått utvidet ved forslaget om at noen lukkede avdelinger skal kunne etableres med et særlig høyt sikkerhetsnivå eller tilrettelegges for innsatte med særlige behov, herunder personer som er idømt en strafferettslig særreaksjon (ressursavdelinger).

Etter en sammenslåing av fengselsvesenet og friomsorgen vil hybelhusene bli enheter under kriminalomsorgen på linje med dagens fengsler. Hybelhus og frigangshjem ble derfor foreslått likestilt med et noe lavere sikkerhetsnivå enn åpne fengsler og ble gitt fellesbetegnelsen «overgangsfengsel».

Departementet foreslo i høringsutkastet lovfestet to nye selvstendige gjennomføringsformer.

Det ene forslaget er adgangen til å gjennomføre fengselsstraff utenfor fengsel med særlige vilkår. Gjennomføring av fengselsstraff utenfor fengsel er foreslått regulert i en egen bestemmelse fordi den skjer utenfor fengsel og derfor må reguleres særskilt. Domfelte vil formelt ikke bli prøveløslatt til dette alternativet, men overført fra et av de øvrige gjennomføringsalternativer. Domfelte vil bli pålagt spesielle vilkår som skal etterleves og kontrollnivået skal være høyt fra kriminalomsorgens side. Hvis vilkårene brytes skal det være en lav terskel for tilbakeføring til fengsel.

Det andre forslaget er at perioden med pålagte vilkår etter prøveløslatelse oppføres som en selvstendig gjennomføringsform. Forslaget har sin bakgrunn i at man sterkere ønsker å synliggjøre at prøveløslatelsen skal være en integrert del av straffen. Høringsutkastet hadde i denne sammenheng også forslag til tiltak som vil føre til at trusselen om gjeninnsettelse i fengsel ved brudd på særvilkår blir mer reell og følbar for prøveløslatte enn det som er tilfelle i dag. De foreslåtte tiltakene vil føre til at det kan reageres raskere og mer konsekvent ved brudd på prøveløslatelsesvilkårene.

Departementet foreslo ikke endringer i någjeldende bestemmelser ved brudd på grunnvilkåret om at det ikke skal begås nye straffbare handlinger i prøvetiden. I dag er det domstolene som tar stilling til hva rettsfølgen skal bli med hensyn til reststraffen etter prøveløslatelse hvis prøveløslatte begår nye straffbare handlinger. Sakene fremmes for domstolen av påtalemyndigheten. Da oppfølgingen av dette grunnvilkåret tilligger etater utenfor kriminalomsorgen er perioden etter møtepliktens opphør ikke foreslått som en selvstendig integrert del av kriminalomsorgens straffegjennomføring.

Departementet foreslo videreført dagens adgang til å gjennomføre straff i institusjon eller sykehus i spesielle tilfelle.

7.1.1.4 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten bemerker at det er et gjennomgående trekk ved utkastet til ny straffegjennomføringslov at det åpnes for nye soningsformer i frihet, primært som ledd i å forberede den domfelte på og gjøre vedkommende i stand til å mestre et ordinært liv i frihet. Riksadvokaten viser til at denne hovedstrategi har tilslutning fra et flertall på Stortinget, men at flertallet gjentatte ganger har understreket at sikkerheten for samfunnet er det primære, og at beslutning om individualpreventivt begrunnede soningsalternativer bare kan treffes når dette er sikkerhetsmessig forsvarlig. Riksadvokaten fremholder at såkalt progresjonssoning, med gradvis friere soningsformer, gir grunnlag for følgende bemerkninger:

«Selve straffullbyrdelsen er det siste ledd i straffeforfølgningen. Denne forfølgningen har i dagens samfunn to hovedformål. De allmennpreventive virkninger består i den mer umiddelbart virkende avskrekking og den langtidsvirkende etablering eller underbygging av moralske normer. Når «utslusingen» skal skje på en måte som er betryggende for samfunnet og som tar sikte på å motvirke ny kriminalitet (jf. utkastet § 2 første ledd) er det derfor av avgjørende betydning at kriminalomsorgen er seg bevisst at også fullbyrdingen har betydning for allmennprevensjonen. De allmennpreventive virkninger av straffen som middel til å forebygge kriminalitet, vil derfor utvilsomt påvirkes i negativ retning hvis soning i åpen anstalt eller soning i frihet får et slikt omfang - særlig ved alvorlig kriminalitet - at det reduserer forfølgningens avskrekkende virkning eller dens egenskap som markør av den verdi samfunnet setter på det angrepne rettsgode.

Det andre hovedformål ved strafforfølgningen er dens bidrag til å bevare den sosiale ro. Vissheten om at lovovertrederen er straffet for sitt lovbrudd gjør at den forurettelse offeret opplever ikke lenger er like tung å bære, og forfølgningen bidrar til at befolkningen i sin alminnelighet føler seg beskyttet mot kriminalitet. Denne virkningen av strafforfølgningen er en videreføring av det en gjerne kaller den strafferettslige gjengjeldelses- eller gjenopprettingsteori. Hvordan fornærmede eller allmennheten oppfatter straffullbyrdelsen er i denne sammenheng viktig. Straffens evne til opprettholdelse av den sosiale ro, og derved hindre privat gjengjeldelse eller rettshåndhevelse i form av for eksempel borgervernlignende tiltak er blant annet avhengig av at den ilagte straff - regelmessig i form av frihetsberøvelse - oppfattes som tilstrekkelig. Dette er omstendigheter som kriminalomsorgsmyndighetene må ta i betraktning når de skal avgjøre hvor raskt en domfelt kan overføres til friere soningsformer.»

Flere høringsinstanser slutter seg uttrykkelig til at kriminalomsorgen får utvidede muligheter til å differensiere straffegjennomføringen og tilpasse fengselsoppholdet individuelt for den enkelte domfelte. Oslo politidistrikt uttaler:

«Oslo politidistrikt støtter etablering av ordninger som gir større fleksibilitet i fullbyrdelsen av fengselsstraffer og som kan tilpasses individuelt til den enkelte straffedømte i hensikt å motvirke fremtidig kriminalitet. En progresjonsrettet gjennomføring vil for de fleste innsatte være med på å nå dette målet. Disse ordninger må likevel ikke komme i konflikt med den alminnelige rettsfølelse eller sette sikkerheten i fare.»

Politiembetsmennenes Landsforening uttaler at:

«PEL er enig i nødvendigheten og ønskeligheten av i størst mulig grad å kunne tilpasse et fengselsopphold til den straffedømte, som igjen skaper et behov for differensierte tilbud.»

Den Norske Advokatforening fremholder at forslaget til straffegjennomføringslov representerer en etterlengtet reform av et foreldet system fra et «forsvarer-ståsted» og at gjennomføringsformene er svært positivt utformet med tanke på enkeltindividet. Juss-Buss er positiv til inndelingen av fengsler med ulik grad av sikkerhets- og kontrollnivå og at den enkelte innsatte får et individuelt tilpasset rehabiliteringstilbud, men er samtidig kritiske til opprettelse av egne avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå. Direktøren for Vestre fengselsdistrikt og Stavanger politidistrikt er spesielt tilfreds med at prøveløslatelsestiden nå er definert som en del av straffegjennomføringen. Sosial- og helsedepartementet påpeker spesielt viktigheten av opprettelse av ressursavdelinger i enkelte fengsler hvor man kan tilrettelegge individuelle løsninger for innsatte med psykiske problemer.

De øvrige høringsinstanser har ikke uttrykkelig kommentert høringsutkastet § 10, men det synes som om de fleste i utgangspunktet slutter seg til hovedlinjene i forslaget selv om noen har kritiske bemerkninger til enkelte av bestemmelsene.

Flere enheter i friomsorgen, herunder KIF i Buskerud, Nordland og Sør-Trøndelag, uttrykker bekymring for at hybelhusene likestilles med fengslenes frigangshjem og endrer status til overgangsfengsel. De fremholder at noen klienter vil bli fratatt et godt tilbud, og stiller også spørsmål ved personalets fremtidige rolle, hybelhusenes fremtidige innhold og sikkerhetsmessige forhold. Bestyreren for hybelhuset i Bodø reiser spørsmål om kriminalomsorgen er tjent med organisatoriske endringer som begrenser utnyttelsen av kriminalomsorgens ressurser og om hybelhusene bør bli fengsler. Østre fengselsdistrikt påpeker at frigangshjem har fengselsfaglig utdannede tilsatte i motsetning til hybelhusene hvor tilsatte hovedsakelig er sosialsekretærer og miljøarbeidere.

Kriminalomsorgens yrkesforbund (KY) uttaler:

«Vi støtter forslaget hva angår omgjøring av hybelhusene til såkalte overgangsfengsel, men er bekymret for at friomsorgen mister et viktig virkemiddel i oppfølgingsarbeidet med prøveløslatte, betinget dømte samt personer som er idømt samfunnsstraff når disse ikke lenger kan få opphold i hybelhusene.»

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) peker på at det reiser seg en rekke spørsmål når departementet gir hybelhusene/frigangshjemmene status som overgangsfengsel med mulighet for å motta innsatte til ordinær soning av fengselsstraff. Forbundet viser til at det åpnes for at domfelte med opp til 2 års dom kan plasseres i overgangsfengslene og til at de også kan motta forvaringsdømte. NFF uttaler videre:

«Forbundet mener at loven ikke kan iverksettes på dette punktet før det er foretatt en nærmere vurdering av om de forutsetninger/de ressurser disse overgangsfengslene har, er tilstrekkelige for å kunne bli definert som fengsler. Det samme gjelder for så vidt de åpne fengslene. Hybelhusene (ikke alle) har en bemanning som ikke dekker 24 timer gjennom hele uken. Både ved frigangshjemmene og i hybelhusene er det alenevakt store deler av døgnet. Forbundet forutsetter en oppgradering og ressurstilførsel ved disse nye fengslene før loven iverksettes.»

7.1.1.5 Departementets merknader

Departementet er spesielt tilfreds med at alle høringsinstansene prinsipielt synes å ha sluttet seg til at kriminalomsorgen må ha muligheter for en differensiert straffegjennomføring med individuelt tilpassede rehabiliteringstilbud. De gjennomføringsformer som er nevnt i lovutkastet § 10 vil gjøre en differensiert straffegjennomføring mulig, samtidig som prøveløslatelsen i sterkere grad enn i dag integreres som en selvstendig del av selve straffen.

Innledningsvis vil departementet påpeke at det etter høringsrunden er gjort en viktig endring i begrepsbruken og betegnelsen på lukket og åpent fengsel. Den sentrale forskjellen mellom lukket og åpent fengsel er graden av sikkerhetsnivå. I de lukkede fengsler treffes det særlige sikkerhetstiltak og føres særlig tilsyn med at de innsatte ikke rømmer eller begår andre uregelmessigheter. De åpne fengsler er innrettet med lavere sikkerhetsforanstaltninger enn lukkede fengsler, og det legges stor vekt på muligheter for kontakt med det øvrige samfunn ved ulike typer utgang. Departementet vil understreke at gjennomføring av straff i fengsel med lavere sikkerhetsnivå ikke automatisk medfører at det gis utganger i form av permisjoner eller frigang før de ordinære vilkår for dette er oppfylt. I lovutkastet og i proposisjonen er «lukket fengsel» nå betegnet som «fengsel med høyt sikkerhetsnivå», mens åpent fengsel er betegnet som «fengsel med lavere sikkerhetsnivå». De nye betegnelser er etter departementets oppfatning mer dekkende begreper og vil gi allmennheten en bedre og mer korrekt oppfatning av hva den reelle forskjellen på lukket og åpent fengsel er. Det foreslås ikke endringer i begrepene «avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå» eller «overgangsfengsel» og disse videreføres som nedfelt i høringsutkastet. Sammenlignet med åpne fengsler vil overgangsfengslene spesielt særtegnes ved at de innsatte gis frigang til arbeid eller opplæring i en overgangsfase mot løslatelse.

Hovedformålet med en differensiert gjennomføring er å styrke den domfeltes evne og muligheter til å leve et lovlydig liv etter løslatelse. Mulighet til differensiering og overføring fra fengsler med høyt sikkerhetsnivå til gjennomføringsformer med lavere sikkerhetsnivå er etter departementets oppfatning den metoden som på sikt vil gi den største samfunnsmessige trygghet. Gjennomføring i fengsel med høyt sikkerhetsnivå kan nok rent kortsiktig gi allmennheten den tro at samfunnsbeskyttelsen er best ivaretatt, men en gradvis overgang til mer ansvarskrevende gjennomføringsformer vil i større grad gi domfelte mestringsevne og derved kunne bidra til at faren for tilbakefall til ny kriminalitet reduseres.

Flere høringsinstanser fremhever uttrykkelig at straffegjennomføringen må være sikkerhetsmessig betryggende og ikke være i strid med publikums alminnelige rettsfølelse. Departementet finner i denne sammenheng grunn til å presisere at samtlige beslutninger om innsettelse og senere overføringer mellom de forskjellige gjennomføringsformene alltid skal være betinget av at disse grunnleggende forutsetninger er oppfylt. Bestemmelsene som regulerer innsettelse og overføringer fastslår uttrykkelig at sikkerhetsmessige grunner ikke må tale mot innsettelse/overføringer. Det skal også legges vekt på at beslutningene ikke skal være i strid med den alminnelige rettsfølelse.

Flere høringsinstanser er spesielt kritiske til forslaget om gjennomføring av straff utenfor fengsel. Noen få går også imot forslaget om utvidet adgang til direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Disse høringsuttalelsene og departementets vurderinger omtales nærmere under punktene 7.2.2. og 7.2.3 i proposisjonen.

Når det gjelder hybelhusenes fremtidige situasjon bemerker departementet at det ikke skal skje straffegjennomføring i hybelhus i tilfelle hvor det ikke er sikkerhetsmessig forsvarlig eller hvor det strider mot den alminnelige rettsoppfatning. Sammenslåingen av fengselsvesenet og friomsorgen regionalt gjør det hensiktsmessig å likestille hybelhusene med fengslenes frigangshjem og det er derfor hensiktsmessig med en felles betegnelse. I dag gir hybelhusene et meget verdifullt bidrag til rehabiliteringen av straffedømte. Den endrede status for hybelhusene innebærer ikke at det faglige innholdet og tilbudet tilsiktes forandret. Som ledd i regionaliseringen må imidlertid hybelhusene ses i sammenheng med det tilbud den enkelte region ellers kan gi de domfelte. Departementet er enig i at de sikkerhetsmessige forholdene, herunder hvordan hybelhusene skal bemannes, til enhver tid må være tilpasset de personer hybelhusene skal motta. Imidlertid må det her understrekes at hybelhusene allerede i dag mottar mange dømt til ubetinget fengsel for gjennomføring av straffen etter fengselsloven § 12. Hybelhusene gir også et tilbud til sikringsdømte som ledd i en overgang til friere sikringsformer. Med de begrensninger for straffegjennomføring i hybelhus som lovutkastet forutsetter antar departementet at mange av fremtidens innsatte i hybelhus vil være av tilnærmet samme kategori som de som allerede oppholder seg i hybelhusene i dag. Departementet vil imidlertid gjennomgå rutinene for hybelhusenes behandling/kontroll av innsatte i forbindelse med regionaliseringen.

Flere høringsinstanser påpeker at prøveløslatte og personer som er dømt til betinget fengsel eller samfunnsstraff ikke lenger kan ha opphold i hybelhusene hvis departementets lovforslag vedtas. Departementet kan se det uheldige i at noen på grunnlag av dette kan miste et positivt tilbud. Man vil her understreke at det ikke er kriminalomsorgens oppgave å skaffe bolig til personer som er ansett å være sikkerhetsmessig egnet til å gjennomføre straff ute i samfunnet, eller personer som er prøveløslatt. På dette området vil departementet tvert i mot understreke det ansvar det ordinære hjelpeapparat har etter sosiallovgivningen.

Departementet er ellers tilfreds med at ingen av høringsinstansene har uttrykt kritiske merknader til at perioden med møteplikt etter prøveløslatelse nå er lovfestet som en selvstendig gjennomføringsform.

7.1.2 Gjennomføring av straff i fengsel

7.1.2.1 Gjeldende rett

Fengselsloven kap. II og fengselsreglementet har bestemmelser om innsettelse i fengsel. Fengselsloven definerer hvem som kan innsettes i fengsel og sier at personer som er idømt sikring skal innsettes i sikringsanstalt. Noen anstalter kan innrettes uten særlige sikkerhetsforanstaltninger (åpne fengsler). Domfelte kan anbringes i åpen anstalt når de er egnet for anbringelse under friere forhold og dette antas å fremme tilpasningen til samfunnet og særlige grunner ikke taler mot det. Ved valg av anstalt skal det etter fengselsloven særlig tas hensyn til vedkommendes alder, kriminelle fortid, mottagelighet for opplæring/påvirkning og til lovbruddets art.

Fengselsreglementet gir utfyllende regler om hvilket fengsel domfelte skal innsettes i. Hovedregelen er at fengselsstraff gjennomføres i lukket fengsel og at straffetidens lengde er avgjørende for valg av type fengsel. Når det gjelder fengselsstraff for menn skal straff på til og med 30 dager gjennomføres i hjelpefengsel eller kretsfengsel. Fengselsstraff fra 14 dager til og med 6 måneder skal gjennomføres i kretsfengsel. I noen kretsfengsler kan det gjennomføres straff av lengre varighet, men vanligvis ikke straff på over 1 år og 6 måneder. Fengselsstraff over 6 måneder, eventuelt over 1 år og 6 måneder, fullbyrdes i landsfengsel. Fengselsstyret kan gjøre unntak fra disse bestemmelser ut fra en vurdering av den enkelte anstalts forutsetninger, den aktuelle plassituasjon og andre særlige forhold. Reglementet har også egne regler om innsettelse av kvinner, hvor innsettelse skal skje i spesifiserte fengsler eller avdelinger ut fra straffetidens lengde.

Når det gjelder adgang til direkte innsettelse i åpent fengsel fastsetter reglementet i § 22.16 at domfelte kan innsettes i åpent fengsel med mindre særlige grunner taler mot det. «Særlig grunn» kan for eksempel være alvorlig svikt eller annet vesentlig disiplinærbrudd under tidligere fengselsopphold som gir grunnlag for å anta at domfelte ikke vil tilpasse seg et opphold i åpent fengsel. Videre kan opplysninger fra politi, påtalemyndighet eller annen myndighet om at vedkommende har et aktivt narkotikamisbruk eller er under forfølgning for nye straffbare forhold være en «særlig grunn». Domfelte i frihet som er idømt fengselsstraff inntil 6 måneder skal som hovedregel innsettes i åpent fengsel hvis det ikke er begått nye straffbare handlinger etter siste dom. Bestemmelsen innebærer at straffedømte som er idømt straff på mer enn 6 måneders fengsel som hovedregel skal innsettes i lukket fengsel.

Gjeldende regelverk har ikke bestemmelser om direkte innsettelse i frigangshjem. Normalt gis frigang først mot slutten av straffetiden. Fengselsstyret kan dispensere fra denne bestemmelse, men dispensasjon gis uhyre sjelden. Direkte innsettelse i friomsorgens hybelhus kan skje hvis det gis tillatelse til dette etter fengselsloven § 12. I praksis er dette blitt gitt i kun et fåtall tilfelle de senere år.

Når det gjelder geografiske hensyn har verken fengselsloven eller fengselsreglementet uttrykkelige bestemmelser om dette. Utgangspunktet er at domfelte blir innkalt til soning av straffen i det fengselsdistrikt vedkommende hører inn under. I tilfelle hvor straffelengden kvalifiserer til innsettelse i hjelpe - eller kretsfengsel vil hensynet til nærhet til familie m.v. bli rimelig ivaretatt. Avstanden kan imidlertid bli stor ved innsettelse i ett av landsfengslene eller hvor domfelte innsettes i et fengsel i en annen region på grunn av spesielle opplærings- og rehabiliteringstilbud.

I 1999 ble totalt 11 165 personer innsatt i fengsel.

7.1.2.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at dagens ordning med inndeling i lokalfengsler for gjennomføring av kortere dommer og sentralfengsler for soning av lengre dommer ble opphevet. Det ble også foreslått en bestemmelse om at straffen så langt mulig skal fullbyrdes i domfeltes hjemdistrikt. Når det gjaldt innsettelse i avdeling med særlige sikkerhetsforanstaltninger foreslo utvalget at kun sikkerhetsmessige hensyn kunne begrunne slik innsettelse og at det måtte være avgjørende at domfelte ble ansett som særlig rømningsfarlig. Det var også et krav at domfelte under en rømning måtte antas å begå nye alvorlige straffbare forhold.

Utvalget foreslo innført som hovedregel at straffen skulle påbegynnes i åpen anstalt og at det måtte begrunnes særskilt dersom fullbyrdelsen skulle skje i mer restriktive former. Utvalget foreslo et unntak fra denne hovedregel i tilfelle hvor det var ilagt straff i to år eller mer. I disse tilfelle skulle straffen påbegynnes i ordinær lukket anstalt. Det andre unntaket var tilfelle hvor det ble ansett å være en særlig rømningsrisiko.

Utvalget foreslo videre at det i særlige tilfelle ble gitt adgang til å påbegynne straffen i hybelhus dersom sikkerhetsmessige grunner eller straffetidens lengde ikke var til hinder for det og individuelle forhold tilsa det. Det ble også foreslått en unntaksvis adgang til å påbegynne straffen utenfor anstalt. Dette kunne skje i tilfeller hvor domfelte var soningsudyktig, hadde eneansvar for mindreårige barn eller hvor domfelte etter domsavsigelsen hadde vist en særlig positiv utvikling. Adgangen til direkte innsettelse i hybelhus eller påbegynnelse av straffen utenfor fengsel var etter utvalgets oppfatning særlig aktuelt for de kortere fengselsstraffer.

Justisdepartementet foreslo i St meld nr 27 (1997-98) at det innenfor hver kriminalomsorgsregion skulle opprettes avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå. I disse avdelinger foreslo departementet at det skulle innsettes domfelte eller varetektsinnsatte som ble ansett farlige på grunn av kriminalitetstype, eller fordi de utgjorde en særlig sikkerhetsrisiko. De sikkerhetsutfordringer disse representerer kan være: press/vold, gisseltaking, rømning/anslag utenfra, maktovertak, opptøyer, brannstiftelser, sabotasje og hærverk, mobbing, misjonering/rekruttering, selvbeskadigelse og fortsatt kriminalitet. For å kunne foreta en grundig vurdering foreslo departementet at det blir utarbeidet et system for vurdering av hvilke innsatte som har en slik farlighetsgrad at de omfattes.

Departementet foreslo også etablert særlige avdelinger (ressursavdelinger) for de dårligst fungerende innsatte. Disse avdelinger vil ha en annen organisering enn fengselsvesenet for øvrig, med færre innsatte, større arealer og større personaltetthet. Blant de innsatte som kan vurderes innsatt i slike avdelinger er eksempelvis innsatte med psykiske problemer, umoden ungdom dømt for alvorlig voldskriminalitet og innsatte med personlighetsforstyrrelser som kommer til uttrykk ved aggresjon eller isolasjon. Sikringsdømte kan også plasseres i disse avdelingene. En annen gruppe som kan innsettes i ressursavdelingene er personer som blir dømt til forvaring når det nye særreaksjonssystemet trer i kraft.

Departementet foreslo en utvidet adgang til direkte innsettelse i åpent fengsel. Forslaget har sin bakgrunn i at det er et sentralt prinsipp at domfelte ikke skal gjennomføre straffen under strengere forhold enn det som er nødvendig for å sikre gjennomføringen. Stabile og lave svikttall og få disiplinærproblemer taler både for at flere domfelte kan gjennomføre straffen under åpnere forhold enn det som skjer i dag og at dagens sikkerhetsmessige forhåndsvurderinger er forsvarlige. Departementet fremholdt at domfelte som løslates etter en straffegjennomføring uten en målrettet utslusing måtte antas å ha dårligere forutsetninger for å klare en kriminalitetsfri tilværelse enn de som gjennom ulike gjennomføringsformer og individuelt tilrettelagte opplegg har bedret sine sosiale ferdigheter. På sikt vil derfor større bruk av åpent fengsel kunne styrke samfunnsbeskyttelsen. Gjennomføring i åpent fengsel har også andre fordeler. Innsatte må ta større ansvar for sin egen situasjon og progresjonssoningen bygger nettopp på denne ansvarliggjøringen. Åpne fengselsplasser er videre billigere enn lukkede plasser og en utvidet målgruppe vil åpne for større fleksibilitet. Departementet viste til at de korte dommene i Sverige og Danmark som hovedregel gjennomføres i åpent fengsel og at man i disse land også hadde tillatt innsatte med til dels lange dommer å påbegynne straffen i åpent fengsel. Departementet foreslo på denne bakgrunn at domfelte med dommer på inntil 2 år skal vurderes for direkte innsettelse i åpent fengsel, og at det ikke blir gitt generelle begrensninger i adgangen basert på lovbruddskategori. Frem til juli 1993 hadde fengselsreglementet begrensninger for innsatte som var dømt for vold eller grove sedelighetsforbrytelser. En slik begrensning mente departementet var overflødig fordi åpen gjennomføring uansett bare skal skje når det er sikkerhetsmessig forsvarlig og når det ikke vil stride mot den alminnelige rettsoppfatning.

Stortinget merket seg i Innst. S. nr. 6 (1998-99) at trekk ved det kriminelle miljø kan føre til situasjoner som krever at det raskt må stilles til rådighet varetekts- og soningsplasser med særlig høyt sikkerhetsnivå. Videre la Stortinget til grunn at det fortsatt er nødvendig å styrke arbeidet for å ivareta særskilte behov hos de dårligst fungerende innsatte, for eksempel innsatte med psykiske problemer. Når det gjaldt utvidelse av adgangen til direkte innsettelse i åpent fengsel støttet flertallet (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre) departementets forslag om at domfelte med dommer på inntil 2 år bør kunne vurderes for direkte innsettelse i åpent fengsel. I tillegg til dette støttet flertallet at generelle begrensninger ut fra lovbruddskategori ikke bør gjeninnføres.

7.1.2.3 Høringsutkastet

Som følge av regionaliseringen foreslo departementet i høringsutkastet at dagens formelle skille mellom lands-, krets- og hjelpefengsler ble opphevet og at lengden på straffen nå bortfalt som kriterium for hvilket fengsel domfelte skal settes inn i. Det ble vist til at innsettingsreglene ofte fravikes i praksis fordi de er for firkantede, dels overlapper hverandre og hindrer en individuell vurdering av hvilket sikkerhetsregime som er nødvendig.

Departementet foreslo videreført dagens hovedregel om at domfelte skal innsettes i lukket fengsel med mindre annet er uttrykkelig bestemt med hjemmel i loven. Det ble også foreslått at domfelte, så langt det er praktisk mulig og formålstjenlig, skal innsettes i fengsel i nærheten av hjemstedet. Ved lengre straffedommer kan rehabiliteringshensyn tilsi andre plasseringer da fengselsvesenets tilbud vil variere geografisk.

Etter at rettskraftig dom foreligger er det i dag politiet som, etter at fengselsdistriktet har gitt tilsigelse om plass, innkaller domfelte til gjennomføring av straffen. Det er et spørsmål om effektivitetshensyn bør føre til at kriminalomsorgen overtar politiets innkallingsoppgaver. Departementet foreslo ikke dagens ordning endret, men mente i høringsutkastet at dette spørsmålet burde vurderes nærmere.

Departementet foreslo adgang til innsettelse i lukket avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå i tilfelle hvor sikkerhetsmessige grunner gjør det påkrevet. Sikkerhets- og kontrollnivået i slike avdelinger ble foreslått høyt, og plasseringen vil sterkt beskjære innsattes muligheter for kontakt med utenverdenen og fellesskap med medinnsatte.

Det ble videre foreslått at domfelte med særlige behov, herunder personer som er idømt en strafferettslig særreaksjon, bør innsettes i ressursavdeling. Forslaget innebærer adgang til innsettelse også i annet fengsel, noe som kan være hensiktsmessig hvis forholdene har endret seg etter domsavsigelsen.

Departementet foreslo at det skal vurderes direkte innsettelse i åpent fengsel for straffedømte som er idømt straff på to års fengsel eller mindre. Forslaget ble begrunnet med at ingen bør gjennomføre straffen under strengere forhold enn nødvendig. Forslaget innebærer at kriminalomsorgen har en plikt til å vurdere hvilken grad av sikkerhet som er nødvendig. Det ble foreslått kriterier for når innsettelse i åpent fengsel ikke skal skje. Dette skal ikke besluttes når sikkerhetsmessige grunner taler mot det, når det er fare for nye straffbare handlinger, eller hvis det er fare for at domfelte vil unndra seg gjennomføringen (rømme). Domfelte skal også være i stand til å mestre den ansvarskrevende frihet som åpen gjennomføring innebærer. Ved vurderingen skal kriminalomsorgen legge vekt på om direkte innsettelse i åpent fengsel kan stride mot den alminnelige rettsoppfatning. Departementet foreslo ikke begrensninger ut fra bestemte lovbruddskategorier.

Departementet foreslo en unntaksvis adgang for domfelte med lengre straff enn to år for innsettelse i åpent fengsel. Adgangen er tenkt benyttet i «særlige tilfeller» hvor for eksempel rehabiliteringshensyn veier tungt for unge innsatte. I praksis forekommer slike innsettelser unntaksvis etter dagens regler og det anses hensiktsmessig at adgangen til å beslutte dette har lovhjemmel. Det ble heller ikke her inntatt begrensninger i adgangen ut fra bestemte lovbruddskategorier.

Departementet foreslo videre at det åpnes for at straffedømte i særlige tilfelle kan innsettes direkte i overgangsfengsel (hybelhus eller frigangshjem) når individuelle hensyn taler for det og det er sikkerhetsmessig forsvarlig. Eksempelvis nevnes unge straffedømte som før innsettelse har påbegynt rehabiliteringstiltak det vil være særlig uheldig å avbryte. Disse straffedømte vil normalt bli vurdert for innsettelse i åpent fengsel, men et bestemt rehabiliteringstilbud kan av geografiske hensyn gjøre det mer hensiktsmessig med plassering i et overgangsfengsel. Slike innsettelser skal være særlig begrunnet og kan anvendes i unntakstilfelle. Eventuelle begrensninger ut fra straffelengde eller lovbruddskategori er heller ikke her foreslått i høringsutkastet.

7.1.2.4 Høringsinstansenes syn

Det er særlig forslaget om utvidet adgang til direkte innsettelse i åpen anstalt og innsettelse i avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå som har foranlediget uttalelser fra høringsinstansene.

Riksadvokaten går imot at det skal vurderes innsetting i åpen anstalt for straffedømte med fengselsstraffer til og med to år. Riksadvokaten fremholder at:

«For volds- og vinningsforbrytelser vil en straff på ubetinget fengsel i inntil to år representere en meget alvorlig eller omfattende kriminalitet, og som direkte eller indirekte har berørt en rekke personer. Etter riksadvokatens syn tilsier både hensynet til allmennprevensjonen og den sosiale ro at slike domfelte ikke settes direkte inn på åpen soning.»

Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane viser til at det i Norge idømmes relativt korte fengselsstraffer for alvorlige forhold og at åpent fengsel derfor lett kan stride mot den alminnelige rettsoppfatning. Statsadvokatembetet foreslår derfor at dagens ordning der dette skal vurderes ved idømt straff på inntil seks måneders fengsel bør opprettholdes.

Politiembetsmennenes Landsforening (PEL) uttaler at den gradvise utviklingen av soningen mot mindre restriktive soningsformer som straffegjennomføringsloven legger opp til, kan bidra til å redusere den allmennpreventive effekt av straffen som middel til å forebygge kriminalitet, dersom soning i åpen anstalt eller soning i frihet får et visst omfang. PEL understreker at:

«...tryggheten for borgerne er det primære hensyn, og at beslutning om individuelt begrunnede soningsalternativer bare kan treffes når dette er sikkerhetsmessig forsvarlig.»

Stavanger politidistrikt har i hovedsak sluttet seg til lovutkastet og har ikke kritiske bemerkninger til forslaget om utvidet adgang til innsettelse i åpen anstalt.

Oslo politidistrikt støtter generelt forslaget om å innføre en utvidet differensiering av straffegjennomføringen slik at de innsatte får en større motivasjon for en positiv utvikling. Politidistriktet har ikke bemerkninger til utvidet adgang til innsettelse i åpent fengsel. Trondheim byrett er i det alt vesentlige enig i lovutkastet og har ikke fremsatt kritiske merknader til dette forslaget. De øvrige domstolene har ikke uttrykkelig kommentert forslaget. Stavanger byrett har imidlertid rent prinsipielt reist spørsmål om det er riktig at en etterfølgende myndighet skal gjøre reelle endringer i straffen når det dreier seg om straff av kortere varighet.

Med ett unntak synes høringsinstansene fra fengselsvesenet å støtte forslaget om utvidet adgang til direkte innsettelse i åpent fengsel. Uttalelsene fra Vestre, Nordre, Søndre og Østre fengselsdistrikt, Bergen landsfengsel og Ringerike kretsfengsel har ikke kritiske merknader til forslaget. Bredtveit fengsel og sikringsanstalt fremholder imidlertid at toårsgrensen synes for høy.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) etterlyser en nærmere redegjørelse for hvilke innsatte som ikke bør sone i åpen anstalt.

Foreningen for Fangers pårørende (FFP), Norsk Forening for Kriminalreform (KROM), Juss Buss og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) stiller seg positive til utvidet bruk av åpent fengsel.

Rettspolitisk forening fremholder at innsettelse i avdelinger med høyt sikkerhetsnivå er et inngripende tiltak der rettssikkerhetsmessige hensyn tilsier at det i loven oppstilles klare kriterier for når slik innsettelse kan skje. Juss-Buss er kritiske til opprettelse av slike avdelinger og stiller seg spørrende til kriteriene for innsettelse og om spesielle sikkerhetstiltak vil få en altfor inngripende konsekvens for de aktuelle innsatte. Juss-Buss etterlyser nærmere lovfestede retningslinjer dersom forslaget vedrørende høyrisikoinnsatte skal gjennomføres. For øvrig har ingen høringsinstanser uttalt seg kritisk til adgangen til å opprette avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå.

7.1.2.5 Departementets merknader

Departementet registrerer at ingen av høringsinstansene fremsetter kritikk mot forslaget om opphevelse av dagens formelle skille mellom lands-, krets- og hjelpefengsler.

Totalt sett synes også forslaget om utvidet adgang til direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå å ha fått stor støtte blant høringsinstansene. Den kritikk som fremkommer fra påtalemyndigheten er begrunnet i allmennpreventive hensyn, herunder hensynet til den sosiale ro og den alminnelige rettsoppfatning, og ikke ut fra hensynet til samfunnets sikkerhet.

Bakgrunnen for forslaget er at ingen straffedømte bør gjennomføre straffen under strengere sikkerhets- og kontrollregimer enn det som ut fra rene sikkerhetsmessige grunner er påkrevet. Lovforslaget har kriterier for når innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå ikke skal skje. I tilfelle hvor sikkerhetsmessige grunner taler mot det eller hvor det anses fare for unndragelse av gjennomføringen, skal domfelte alltid innsettes i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Kriminalomsorgen skal på bakgrunn av sin kjennskap til domfelte fra tidligere opphold, eller ut fra sakens dokumenter foreta en sikkerhetsmessig vurdering av om gjennomføring i fengsel med lavere sikkerhetsnivå bør skje. Lave svikttall fra slike fengsler indikerer i dag at kriminalomsorgen generelt sett foretar gode sikkerhetsvurderinger. Innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå skal heller ikke skje hvor dette kan stride mot den alminnelige rettsfølelse. Ved alvorligere kriminalitet kan dette hensynet føre til at domfelte innsettes i fengsel med høyt sikkerhetsnivå på tross av at sikkerhetsvurderinger isolert sett kunne ha ført til plassering i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Det er særlig fremholdt at fengselsstraffer på inntil to år vil omfatte personer som er dømt for alvorlige og til dels omfattende vinningsforbrytelser. Lovforslaget innebærer ikke at disse straffedømte automatisk vil bli innsatt i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Det avgjørende vil alltid være om en forutgående vurdering av sviktfaren gjør slike innsettelser sikkerhetsmessig forsvarlig.

Departementet finner ellers grunn til å presisere at innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå ikke automatisk innebærer at det gis permisjoner, frigang eller andre utganger. Lovutkastet oppstiller her de samme krav og tidsgrenser som gjelder for domfelte som gjennomfører straff i fengsler med høyt sikkerhetsmessig nivå. Fengsler med lavere sikkerhetsnivå har generelt et lavere fysisk sikkerhetsnivå enn fengsler med høyt sikkerhetsnivå, men har jevnlige rutiner for kontroll for å sikre at de innsatte oppholder seg på fengselsområdet. Etablerte rutiner gjør at rømninger oppdages raskt. Departementet finner grunn til å nevne at domfelte i Sverige og Danmark som hovedregel innsettes i fengsler med lavere sikkerhetsnivå med mindre sikkerhetsmessige hensyn gjør annen plassering nødvendig. I Sverige vil innsatte med straffedommer på mer enn fire års fengsel bli plassert i «Riksmottagningen» hvor det vurderes nærmere hvor domfelte bør plasseres ut fra en vurdering av tilbakefall, rømning eller rusproblemer. Dette innebærer at domfelte med mindre enn 4 års fengsel blir plassert direkte i fengsel med lavere sikkerhetsnivå når ikke sikkerhetsmessige grunner taler mot det. I Danmark plasseres normalt bare domfelte med straffedommer på over fem år i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Departementet har i lovforslaget ikke gått så langt som i Sverige og Danmark ved at man fortsatt opprettholder innsettelse i fengsel med høyt sikkerhetsnivå som hovedregel og ved at vurderingen er begrenset til domfelte med fengselsstraff på inntil to år. Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde forslaget om utvidet adgang til innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå som fremsatt i høringsutkastet. Det samme gjelder den unntaksvise adgang til å kunne innsette domfelte med lengre straffer enn to år i fengsel med lavere sikkerhetsnivå.

Departementet har etter høringsrunden på ny vurdert forslaget om en unntaksvis adgang til direkte innsettelse i overgangsfengsel. Da adgangen til innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå nå er foreslått utvidet, anser departementet at det ikke lenger er behov for en adgang til direkte innsettelse i overgangsfengsel. Da lovforslaget nå inkluderer hybelhusene som en del av fengselsvesenets anstaltsstruktur, mener departementet at de ordinære overføringsregler vil kunne anvendes etter at domfelte først har gjennomført en del av straffen i ordinært fengsel.

Innsettelse i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå kan etter lovutkastet skje når spesielle sikkerhetsmessige grunner gjør det påkrevet. Departementet anser det mest hensiktsmessig at de nærmere kriterier nedfelles i forskrift. Innsettelse i høyrisikoavdeling kan eksempelvis skje i tilfelle hvor det foreligger en særlig rømningsfare, fare for anslag utenfra eller fare for gisseltaking. Andre vurderingskriterier kan være den domfeltes tilhørighet til organiserte kriminelle grupperinger, terrorister og politisk eller religiøst ekstreme grupper. Også politiinformasjon, type lovbrudd, domslengde og tidligere atferd kan tillegges vekt i en helhetsvurdering.

7.1.3 Gjennomføring av straff i institusjon og sykehus

7.1.3.1 Gjeldende rett

Mange straffedømte har rusproblemer, manglende sosiale ferdigheter og/eller psykiske lidelser, og kan derfor ha sterkt behov for behandling som ikke kan gis av kriminalomsorgen. Akutt sykdom kan videre gjøre det nødvendig med overføring fra fengsel til sykehus.

Etter fengselsloven § 12 kan domfelte overføres til hybelhus, kursted, behandlingsinstitusjon m.v. for den gjenstående del av straffetiden, hvis det finnes hensiktsmessig på grunn av vedkommendes helbred, sinnstilstand, arbeidsevne, tilpasningsevne eller andre særlige grunner. I særlige tilfelle kan det bestemmes at fullbyrdelsen skal ta til i behandlingsinstitusjon. I praksis besluttes det som hovedregel bare overføring til behandlingsinstitusjon på slutten av straffetiden. Rent unntaksvis gis det tillatelse til gjennomføring av hele dommen i institusjon. Dette kan forekomme i tilfelle hvor domfelte har et sterkt behandlingsbehov og/eller hvor vedkommende er innlagt i institusjon før dommen skal fullbyrdes. Det fastsettes alltid vilkår for overføringen og det er etablert rutiner for melding til fengslet hvis domfelte bryter vilkårene.

Av 11 165 personer som ble innsatt i fengsel i 1999 ble 309 personer besluttet overført til behandlingsinstitusjon m.v. etter fengselsloven § 12.

Etter fengselsloven § 32 kan en innsatt overføres til sykehus hvis vedkommende ikke kan få en hensiktsmessig behandling i fengslet. Tiden i sykehuset regnes med i straffetiden med mindre innsatte selv har voldt eller foregitt sykdommen for å avbryte fengselsoppholdet. I praksis blir bestemmelsen i første rekke benyttet ved innleggelse i somatisk sykehus, men kan også anvendes ved innleggelse i psykiatriske institusjoner.

7.1.3.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 videreført adgangen til å fullbyrde straff i behandlingsinstitusjon. Utvalget pekte på at behovet for institusjonsopphold kunne bli mindre hvis gjeldende fullbyrdelsesalternativer ble utvidet. Utvalget anså også at adgangen til å fullbyrde hele straffen i institusjon bare burde være åpen for domfelte med kortere straffer. Utvalget foreslo ikke endringer i fengselslovens bestemmelse om overføring til sykehus.

Departementet foreslo i St meld nr 27 (1997-98) en endring i loven, slik at det ved institusjonsopphold ikke lenger skal være et krav at oppholdet må gjelde for den «gjenstående del av straffetiden». Det ble vist til at dette i praksis ble forstått slik at innsatte ikke kunne føres tilbake til fengsel etter endt behandling. Departementet anså at en slik begrensning ikke var hensiktsmessig, fordi behandling kan være påkrevet i løpet av gjennomføringen.

Stortinget støttet i Innst. S. nr. 6 (1998-99) departementets forslag og viste til at det må legges til rette for større grad av fleksibilitet og at den begrensning som ligger i at oppholdet må gjelde for resten av soningstiden bør endres.

7.1.3.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet i stor grad en videreføring av gjeldende rett. Opphold i institusjon kan i dag som hovedregel iverksettes for den «gjenstående del av straffetiden». Departementet foreslo dette endret slik at innleggelse i institusjon kan iverksettes på det tidspunkt hvor det er mest hensiktsmessig under straffegjennomføringen. I praksis vil dette innebære at domfelte kan tilbakeføres til fengsel etter endt behandling. For øvrig ble ordlyden endret for å samsvare bedre med dagens praksis, men materielle endringer ble ikke tilsiktet. Det ble foreslått at overføring kan besluttes «i særlige tilfeller» for bedre å presisere at det skal foreligge et sterkt behov for behandling som ikke kan gis eller gjennomføres i fengsel. Begrepet «behandlingsinstitusjon» ble foreslått erstattet med «institusjon» for å innbefatte institusjoner som ikke driver tradisjonell medisinsk eller psykiatrisk behandling. Det ble inntatt i høringsutkastet at innleggelsen skulle være på heldøgns-basis. Når det gjelder behovet for institusjonsopphold ble gjeldende kriterier foreslått endret til å være «når oppholdet anses å være nødvendig for å bedre domfeltes evne til å fungere sosialt og lovlydig eller når andre tungtveiende grunner taler for det». «Andre tungtveiende grunner» kan eksempelvis være tilfelle hvor innleggelse i alders eller pleiehjem er nødvendig, når det er nødvendig med behandlings/rekreasjonstilbud som ikke kan skje under et sykehusopphold, eller når sterke grunner taler for at en omsorgsperson bør få gjennomføre straffen sammen med barn i egnet institusjon.

Når det gjelder innleggelse i sykehus ble gjeldende rett foreslått videreført, med den endring at kriteriet om at tiden i sykehuset ikke skal regnes med i straffetiden i tilfelle hvor «han selv har voldt eller foregitt sykdommen for å avbryte fengselsoppholdet» ble tatt ut av lovteksten. I praksis har denne bestemmelsen ikke blitt brukt, fordi det ofte er vanskelig å vurdere om en skade er selvpåført. I de få tilfelle hvor spørsmålet har blitt satt på spissen er selvpåførte skader utført av innsatte i sterk psykisk ubalanse. Departementet foreslo derfor at dette kriteriet utgikk, men slik høringsutkastet ble utformet (ved bruk av begrepet «kan» gjennomføres) kan fengselsmyndighetene legge innleggelsesperioden til straffetiden i tilfelle hvor en motsatt løsning opplagt fremstår som klart urimelig.

7.1.3.4 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene er positive til den foreslåtte endring i bestemmelsen om gjennomføring av straff ved heldøgnsopphold i institusjon. Ingen fremsetter vesentlige innvendinger mot at oppholdet heretter kan skje på ethvert tidspunkt under gjennomføringen. Nordre fengselsdistrikt fremholder imidlertid at tilbakeføring til fengsel etter endt institusjonsopphold kan være uheldig. Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) er av samme oppfatning, fordi dette i verste fall kan forverre fangens tilstand.

Sosial- og helsedepartementet uttaler:

«Sosial- og helsedepartementet har også merket seg at forslaget til ny straffegjennomføringslov legger mer til rette for soning i institusjoner for rusmiddelmisbrukere enn den tidligere loven gjorde. Vi har ingen merknader til høringsnotatets forslag til lovbestemmelser angående dette. Vi vil likevel gjøre oppmerksom på at en del av de forhold som er foreslått regulert i straffegjennomføringsloven også er regulert i vårt lovverk for institusjoner for rusmiddelmisbrukere. Se lov om sosiale tjenester av 13. desember 1991 nr. 81 og spesielt forskrift til lov om sosiale tjenester av 4. desember 1992 nr. 915 kap 5 som regulerer kontroll av personer og gjenstander og kontakt med utenverdenen.»

Videre bemerker Sosial- og helsedepartementet at det kan oppstå uklarheter med hensyn til hvilket regelsett og hvilke rutiner som er gjeldende. Departementet ber Justisdepartementet om å markere forholdet mellom de to regelverk i merknadene til bestemmelsene og i eventuelle forskrifter og rundskriv.

Når det gjelder innleggelse i sykehus er Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane av den oppfatning at innleggelse i sykehus som er et resultat av selvpåført skade ikke bør regnes som soning.

For øvrig har høringsinstansene ikke fremsatt bemerkninger til bestemmelsen.

7.1.3.5 Departementets merknader

Departementet opprettholder forslaget til endring i bestemmelsen om institusjonsopphold. Ved innleggelse i sykehus er det i lovutkastet ved bruk av kriteriet «kan» adgang til å legge innleggelsestiden til straffetiden i tilfelle hvor skaden er selvpåført og når det er urimelig at straffetiden løper.

7.2 Overføringer mellom gjennomføringsformer

7.2.1 Overføring til mer restriktiv eller samme gjennomføringsform

7.2.1.1 Gjeldende rett

Etter innsettelse kan det oppstå behov for overføring mot innsattes eget ønske til et annet fengsel. Behovet kan skyldes uønsket atferd eller handlinger fra innsattes side eller fengslets eget behov for å kunne styre bruken av fengselsplasser.

Fengselsloven har ingen særskilt bestemmelse om overføringer mellom fengsler. Etter fengselsreglementet § 22.15 kan imidlertid en innsatt overføres til annen anstalt når hensynet til innsatte eller andre grunner gjør det formålstjenlig. Grupper av innsatte kan også overføres for å oppnå en hensiktsmessig gruppering eller for å utnytte fengslenes kapasitet. Fengselsreglementet gir fengselsmyndighetene vid adgang til å bruke overføringer av innsatte som styringsmiddel. I tillegg til overføringer som følge av uønsket atferd besluttes det i praksis også overføringer som følge av behov for varetektsplasser, bygningsmessige utbedringer og bemanningsmessige forhold.

7.2.1.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget bemerket i NOU 1988: 37 at bestemmelsene om overføringer var for vage og overlot for stor grad av skjønnsmyndighet til fengselsmyndighetene. Etter utvalgets oppfatning måtte loven sette klare kriterier for når overføring innen systemet kunne skje, fordi spørsmålet om hvilken anstalt straffen skal gjennomføres i kan være viktig for innsatte. Utvalget foreslo kriterier for overføringer basert på hvilken type anstalt det skulle overføres til. Kriteriene ble utformet forskjellig for de ulike fullbyrdelsesalternativer. For overføring til et strengere fullbyrdelsesalternativ var kriteriet at innsatte hadde begått alvorlig eller gjentatt brudd på reglene for fullbyrdelsen, at det var grunn til å tro at innsatte hadde begått alvorlig straffbar handling eller særlig grunn til å frykte for at ny straffbar handling ville finne sted. Ved overføring til samme eller mindre restriktivt fullbyrdelsesalternativ foreslo utvalget at dette kunne skje hvor det var strengt nødvendig av bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold eller hvor det var begått brudd på reglene for fullbyrdelsen. Overføring til et strengere regime kunne etter utvalgets forslag ikke besluttes hvis iverksettelse av kortvarig forebyggende tiltak eller overføring innen samme fullbyrdelsesalternativ ble ansett tilstrekkelig. For overføring av domfelte som fullbyrder straffen utenfor anstalt foreslo utvalget at tilbakeføring til anstalt bare kunne skje hvis endring av vilkårene ble ansett utilstrekkelig.

7.2.1.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet bestemte kriterier som må være oppfylt for at overføringer kan besluttes. Det ble foreslått at overføring kan besluttes når det er nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet, når det er begått eller vil bli begått en straffbar handling, når det er fare for rømning eller når innsatte har en særlig negativ innflytelse på miljøet i fengslet. Videre ble det foreslått kriterier som dekker kriminalomsorgens eget behov for å bruke overføringer som styringsmiddel (bygningsmessige, bemanningsmessige eller plassmessige forhold). Innsattes eget ønske kan også begrunne overføring hvis dette er hensiktsmessig. Det skal etter forslaget ikke overføres til et mer restriktivt fengsel enn det som anses nødvendig. Departementet fulgte ikke opp fengselslovsutvalgets forslag til kriterier, fordi disse ble ansett for snevre til å dekke dagens behov for overføringer av innsatte ut fra kapasitetshensyn og behov for å få iverksatt for eksempel bygningsmessige forbedringer. Kriteriene ble videre foreslått likt utformet uansett om det overføres til et fengsel med samme eller et mer restriktivt sikkerhetsregime.

Departementet foreslo en særregel for innsatte i høyrisikoavdelinger, ved at overføringer kan besluttes selv om de ovennevnte kriterier ikke er oppfylt. I disse avdelinger kan det være en sikkerhetsrisiko i seg selv at innsatte etter en tid får detaljert kjennskap til fengslets sikkerhetsrutiner m.v. Ut fra hensynet til opprettholdelse av ro, orden og sikkerhet vil det derfor være behov for en helt generell adgang til å overføre denne gruppen innsatte.

Når det gjelder domfelte som gjennomfører straff utenfor fengsel med særlige vilkår foreslo departementet at det skal være en lav terskel for tilbakeføring til fengsel. Tilbakeføring ble blant annet foreslått å kunne skje hvis det er grunn til å tro at domfelte kan bryte fastsatte vilkår.

7.2.1.4 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har gitt kritiske merknader til bestemmelsen om overføring mellom gjennomføringsformer. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener at adgangen til å tvangsflytte innsatte må brukes med stor forsiktighet fordi det kan være skadelig for den enkelte innsatte å bli flyttet på denne måten. JURK mener at innsatte i høyrisikoavdelinger bør flyttes etter de samme vilkår som gjelder for andre domfelte.

Juss-Buss ser behovet for at en innsatt overføres til et annet fengsel, men mener det skal sterke grunner til for en slik overføring. Juss-Buss viser til at tvangsflytting kan være en stor belastning og oppleves som svært inngripende for pårørende så vel som innsatte, og at de samme hensyn gjør seg gjeldende for overføring av innsatte ved høysikkerhetsavdelinger. Juss-Buss fremholder at overføring kun bør skje etter et skriftlig begrunnet vedtak som kan påklages og gis oppsettende virkning.

Ringerike kretsfengsel uttaler:

«Det er viktig at anstaltene gis relativt vid adgang til å fatte vedtak om «tvangsoverføring». Det antas at oppregningen i pkt. a) til e) tilfredsstiller de viktigste alternativene.»

De øvrige høringsinstanser har ikke uttrykkelig kommentert bestemmelsen og synes derfor å støtte oppregningen av de situasjoner som kan berettige overføringer til andre fengsler mot den innsattes vilje.

7.2.1.5 Departementets merknader

Departementet anser at kriminalomsorgen har behov for å kunne foreta overføringer mot innsattes vilje i de situasjoner som er positivt nevnt i bestemmelsen. Departementet viser ellers til at overføringsvedtak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og derfor kan påklages. Situasjonen kan imidlertid tidsmessig være så akutt at overføring må skje etter muntlig vedtak med hjemmel i lovutkastet § 7 første ledd bokstav b. Det muntlige vedtaket skal imidlertid etterfølges av et skriftlig vedtak og etter forvaltningslovens regler vil klage som hovedregel ikke ha oppsettende virkning med mindre underinstansen eller klageinstansen har besluttet det. Departementet opprettholder derfor forslaget i lovutkastet.

Under henvisning til at straffegjennomføringen i høyrisikoavdelinger må tilrettelegges slik at den blir sikkerhetsmessig forsvarlig for både innsatte og tilsatte vil departementet også opprettholde særregelen for tvangsmessige overføringer av innsatte i slike avdelinger.

7.2.2 Overføring til mindre restriktive gjennomføringsformer

7.2.2.1 Gjeldende rett

Fengselsloven har ingen særskilt bestemmelse om overføringer av domfelte med unntak av en generell bestemmelse i § 11 annet ledd som sier at:

«Domfelte som synes egnet for anbringelse under friere forhold, kan settes i åpen anstalt når dette antas å kunne fremme deres tilpasning i samfunnet, og særlige grunner ikke taler imot det.»

Dagens sentrale bestemmelse om overføring som ledd i tilbakeføring til samfunnet er fengselsreglementet § 22.16. Bestemmelsen ble endret ved Fengselsstyrets rundskriv Fst. 9/93 i 1993. Endringen tok sikte på å utvide muligheten for gjennomføring i åpent fengsel. Blant annet ble dagjeldende begrensning for enkelte lovbruddskategorier opphevet. Før endringen skulle innsatte som var dømt for vold eller grove sedelighetsforbrytelser vanligvis ikke anbringes i åpent fengsel før en betydelig del av straffen var utholdt. Etter endringen i 1993 kan innsatte overføres til åpent fengsel med mindre særlige grunner taler mot det. «Særlig grunn» kan være alvorlig svikt fra domfeltes side under nåværende eller tidligere fengselsopphold som gir grunnlag for å anta at domfelte ikke vil tilpasse seg et opphold i åpent fengsel. Det kan også være opplysninger fra politi/påtalemyndighet eller annen myndighet som gir grunn til å anta at vedkommende har et narkotikaproblem eller er under forfølgning for nye straffbare forhold. Oppregningen er ikke uttømmende og andre momenter kan tillegges vekt.

Straffedømte med dommer over tre år skal som regel ikke overføres til åpent fengsel før en betydelig del av straffen er gjennomført. «En betydelig del» skal normalt forstås slik at en tredjedel av straffen først må være utholdt, men det angis at bestemmelsen må praktiseres med lempe. I praksis er det også normalt en forutsetning at en eller flere permisjoner først er gjennomført uten svikt.

Fengselsreglementet § 22.16 fastsetter også at innsatte med gjenværende soningstid på fire måneder frem til forventet løslatelse skal vurderes overført til åpent fengsel. Bestemmelsen pålegger fengslet en plikt til å vurdere om vilkårene for åpen gjennomføring er oppfylt.

Kriteriene for å få frigang er nærmere omtalt under punkt 7.3.4 i proposisjonen. Frigang kan gis fra åpne fengsler, frigangshjem eller fra frigangsavdelinger i lukkede fengsler. Det avgjørende vurderingstema ved overføring til frigangshjem er at man har grunn til å tro at domfelte vil kunne klare å overholde de vilkår som blir satt for oppholdet og for frigang til arbeid og skole utenfor fengslet.

Tilsvarende vurderinger som ved frigang gjør seg gjeldende ved overføringer til friomsorgens hybelhus etter fengselsloven § 12. I praksis kan innsatte overføres til hybelhusene mot slutten av gjennomføringen hvis dette er sikkerhetsmessig forsvarlig og en hensiktsmessig plassering i forbindelse med tilbakeføring til samfunnet. Disse innsatte overføres etter fengselsloven § 12.

7.2.2.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget anså i NOU 1988: 37 at kriteriene for overføring til åpent fengsel var for restriktive. Utvalget viste til at det i en rekke tilfelle ble gjort unntak for langtidsdømte og volds- og sedelighetsdømte som etter en viss tid i lukket anstalt ble overført åpen anstalt. Utvalget understreket at det var et sterkt behov for et mer differensiert fullbyrdelsessystem som gir mulighet for en gradvis normalisering av fangens livssituasjon.

Utvalget foreslo en egen bestemmelse om utslusing av fanger, og en plikt til å overføre fanger til mindre restriktive fullbyrdelsesformer for å oppnå en utvikling frem mot full frihet. Utvalget foreslo at fangen skulle ha rett til å få vurdert overføring når 1/4 del av straffetiden (minimum 6 måneder) var gjennomført, og deretter at det skulle foretas en ny vurdering hver tredje måned. Utvalget foreslo at en del av straffetiden burde være fullbyrdet før overføring kunne skje. Ved overføring til åpent fengsel ble det foreslått at 1/4 del av straffen måtte være utholdt. For overføring til hybelhus og for fullbyrdelse utenfor fengsel ble tidsperiodene foreslått å være henholdsvis to-fjerdedeler og tre-fjerdedeler av straffetiden. Utvalgets forslag til kriterier må ses på bakgrunn av at utvalget foreslo et nytt fullbyrdelsessystem hvor også hybelhus og gjennomføring av straff utenfor fengsel var omfattet. Utvalget foreslo videre hvilke kriterier som kan tillegges vekt ved vurderingen av overføringsspørsmålet, blant annet om det er fare for unndragelse av straffen og fangens behov og egnethet.

Departementet har i St meld nr 27 (1997-98) fremsatt forslag til flere gjennomføringsformer for å øke dagens muligheter til en differensiert straffegjennomføring. Departementet fremhevet at gjennomføringen for den enkelte straffedømte ikke skulle foregå under strengere forhold enn nødvendig, men under sikkerhetsmessige betryggende forhold. Det ble vist til at det er en stor utfordring for kriminalomsorgen å bidra til redusert tilbakefall til kriminalitet. Dette kan skje ved påvirkning av den straffedømtes atferd, og virkemidlene må utformes slik at vedkommende blir i stand til å mestre fremtidige situasjoner uten å begå ny kriminalitet. For å klare dette må kriminalomsorgen ha virkemidler som kan bidra til at faren for ny kriminalitet blir lavest mulig. Virkemidlene vil imidlertid måtte vike hvis sikkerhetsmessige vurderinger og likebehandlingshensyn gjør det nødvendig. Departementet viste til at soningsplanlegging og utvikling av påvirkningsprogrammer har stått sentralt de siste årene og at de domfeltes behov og forutsetninger krever ulike alternativer for gjennomføring av straffen.

Departementet foreslo opprettet avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå og avdelinger tilrettelagt for innsatte med særlige behov (ressursavdelinger). Det ble ikke uttrykkelig redegjort for når disse innsatte kan overføres til andre gjennomføringsformer, men forutsetningsvis må overføringer skje når grunnlaget for innsettelsen ikke lenger er oppfylt. Sikkerhetsmessige vurderinger og innsattes behov for oppfølging og rehabiliteringstilbud vil i praksis være avgjørende ved vurderingen av om overføring skal skje.

Departementet la i meldingen forutsetningsvis til grunn at fengselsstraff skal gjennomføres i lukket fengsel med mindre kriteriene for overføring til åpnere regimer er oppfylt. I dag blir domfelte med fengselsstraff på over 6 måneder normalt innsatt i lukket fengsel og vil først bli vurdert for overføring til åpent fengsel når det gjenstår fire måneder frem til forventet løslatelse. Domfelte med straffedommer over tre år kan videre som regel først overføres til åpent fengsel når en betydelig del av straffen er gjennomført i lukket fengsel.

I stortingsmeldingen ble det påpekt at åpen gjennomføring er et hensiktsmessig virkemiddel for å forberede overgangen til frihet. Utgangspunktet bør etter departementets oppfatning være at alle som gjennomfører straff i lukket fengsel bør kunne kvalifisere for overføring til åpent fengsel. Departementet viste til at sviktallene fra åpent fengsel er lave, stabile og at det er få disiplinærproblemer. Dette indikerer at flere innsatte gjennomfører straffen under strengere forhold enn det som er nødvendig. Departementet foreslo derfor at det ble utarbeidet et nytt regelverk for åpen straffegjennomføring og ønsket i den sammenheng også å vurdere en endring i tidspunktet for når innsatte skal vurderes for overføring til åpent fengsel. Departementet antydet at någjeldende fire-måneders grense kunne heves til ett års gjenstående straffetid, og at progresjonssonere må kunne vurderes individuelt uavhengig av denne tidsgrensen. Departementet foreslo at bestemte typer lovbrudd (økonomisk kriminalitet, volds og sedelighetskriminalitet) ikke bør være til hinder for åpen gjennomføring når dette ble ansett sikkerhetsmessig forsvarlig. Departementet viste til at samfunnets behov for trygghet er tungtveiende, men at dette må veies mot den samfunnsbeskyttelse som ligger i best mulig forberedelse til løslatelse. Det ble vist til at volds- og sedelighetsdømte er personer som ofte trenger mange tiltak for å tilrettelegge løslatelsen på en god måte.

Departementet viste til at man har god erfaring med bruken av frigangshjem og frigangsavdelinger, og gikk inn for å øke bruken samtidig med at oppfølgingen generelt ble tettere. Departementet foreslo også at bruken av hybelhus generelt bør få større betydning ved strafferettslige reaksjoner, blant annet ved overføringer av innsatte fra fengsel i løpet av straffegjennomføringen.

Stortingets flertall (med unntak av medlemmene fra Fremskrittspartiet) var i Innst. S. nr. 6 (1998-99) enige i at utgangspunktet er at alle som starter soning i lukket anstalt skal kunne kvalifisere seg for å sone i åpen anstalt. Flertallet understreket at det måtte foretas individuelle vurderinger av innsattes motivasjon, egnethet og hensynet til sikkerhet ved overføringer. Stortingets flertall (med unntak av medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre) sluttet seg til at åpen soning er et hensiktsmessig virkemiddel for å forberede overgangen til frihet, og at det bør overveies om tidspunktet for når innsatte skal vurderes for åpen anstalt kan fremskyndes i forhold til dagens ordning, der vurderingen skjer ved fire måneders gjenstående soningstid. Dette flertall støttet departementet i at generelle begrensninger basert på lovbruddskategori ikke bør gjeninnføres. Dette flertallet hadde særlig merket seg at antallet rømninger fra lukket anstalt er lavt og at dette tyder på at fengselsvesenet foretar gode sikkerhets- og egnethetsvurderinger. Dette flertallet hadde også merket seg at innsatte som gjennom utslusing er overført for å sone slutten av en lengre dom, sto for en liten andel av rømningene.

Stortingets flertall (med unntak av medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre) mente at bruken av frigang burde økes og ses i sammenheng med progresjonssoningen, og ba departementet vurdere behovet for en økning i antall plasser ved frigangshjem og hybelhus.

7.2.2.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet lovgrunnlaget for en progresjons- og utslusingsordning av straffedømte som etter departementets oppfatning rent faglig på sikt vil gi større samfunnsmessig trygghet enn opphold i lukkede fengsler uten særlig mulighet for gradvis tilpasning til samfunnet frem mot løslatelse (høringsutkastet § 15). Departementet foreslo at det ikke ble inntatt begrensninger i lovteksten basert på bestemte lovbruddskategorier, fordi enhver overføring til en mer åpen gjennomføringsform uansett på forhånd skal være vurdert som sikkerhetsmessig forsvarlig og ikke skal stride mot den alminnelige rettsoppfatning.

Når grunnlaget for innsettelse i høyrisikoavdelinger eller i avdelinger som er tilrettelagt for innsatte med særlige behov (ressursavdelinger) bortfaller foreslo departementet at disse innsatte skal overføres til ordinære lukkede fengsler når dette er sikkerhetsmessig forsvarlig. Departementet foreslo kriterier for når innsatte kan overføres fra lukket til åpent fengsel. Etter forslaget kan dette besluttes når en «forholdsmessig del» av straffen er gjennomført, hvis ikke sikkerhetsmessige grunner taler mot det. Det skal i forkant foretas en sikkerhetsmessig vurdering av om innsatte vil kunne klare å etterleve de regler, utfordringer og fristelser som en åpen gjennomføring innebærer. Det ble vist til at det i utfyllende forskrift må defineres nærmere hvor stor del av straffen som først må være gjennomført, og til at det vil bli sett hen til den alminnelige rettsoppfatning ved vurdering av overføringsspørsmålet.

Noen innsatte viser en særlig vilje og evne til målrettet endring av atferd og livsførsel. Departementet foreslo at denne gruppen innsatte bør gis mulighet for en tidligere overføring til åpent fengsel når kriteriene ellers er oppfylt. Dette skal være innsatte som har hatt en «særlig positiv utvikling», som har anstrengt seg ekstra for å gjøre noe med sin livssituasjon, og som over tid har vist evne og vilje til å endre et kriminelt handlingsmønster. Det skal ikke være tilstrekkelig at vedkommende har innrettet seg etter rutiner og har hatt en god oppførsel da dette er en rimelig normalforventning til alle innsatte. Det kreves at vedkommende i handling har anstrengt seg ekstra for å gjøre noe med sin livssituasjon, blant annet ved deltagelse i program eller andre tiltak.

Departementet foreslo at fengslet fikk en plikt til å vurdere overføring fra lukket til åpent fengsel når det gjenstår ett år frem til løslatelse på prøve. Forslaget ble begrunnet med at det i dag antagelig sitter flere innsatte i lukket fengsel enn det som er nødvendig av sikkerhetsmessige grunner, og at en slik praksis vil kunne bidra til at flere innsatte i større grad enn i dag tilpasses bedre til samfunnet.

Departementet foreslo kriterier for overføring til overgangsfengsel (hybelhus og frigangshjem). De samme kriterier som gjelder for overføring til åpent fengsel må være oppfylt. I tillegg må overføring være hensiktsmessig for å fremme en fortsatt positiv utvikling og for å motvirke ny kriminalitet. Overføring kan også skje direkte fra lukket fengsel. Departementet fremholdt at det er nødvendig med en slik mulighet, fordi fengslene og hybelhusene geografisk er spredt og fordi tilgangen til ønskede arbeids- og opplæringstilbud derfor varierer. Som ved overføring fra lukket til åpent fengsel, foreslo departementet at innsatte som har hatt en «særlig positiv utvikling» (progresjonssonere) kan overføres til overgangsfengsel på et tidligere tidspunkt.

7.2.2.4 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten viser til at utkastet åpner for nye soningsformer i frihet og at stortingsflertallet i Innst. S. nr. 6 (1998-99) gjentatte ganger understreker at sikkerheten for samfunnet er det primære. Det pekes på at det er av avgjørende betydning at kriminalomsorgsmyndighetene er seg bevisst at også fullbyrdingen har betydning for allmennprevensjonen. Riksadvokaten bemerker at kriminalomsorgen må ta hensyn til straffens to hovedformål - den umiddelbart virkende avskrekking og den langtidsvirkende etablering eller underbygging av moralske normer - når de skal avgjøre hvor raskt en domfelt skal overføres til friere soningsformer. Han peker også på at allmennprevensjonens virkning som middel til å forebygge kriminalitet utvilsomt vil påvirkes i negativ retning, hvis soning i åpen anstalt får et slikt omfang, særlig ved alvorlig kriminalitet, at disse virkninger reduseres.

Politiembetsmennenes Landsforening (PEL) påpeker også at den allmennpreventive effekt av straffen kan reduseres dersom soning i åpen anstalt får et visst omfang.

Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane bemerker at man er enig i at det bør være en mest mulig progresjonsrettet gjennomføring av fengselsstraffen med en ansvarskrevende gjennomføringsform. Statsadvokatembetet uttaler videre:

«Denne bør imidlertid gjennomføres slik at de som har begått alvorlige straffbare handlinger (straff over 6 måneders fengsel) må starte soningen i lukket fengsel. Deretter kan det foretas overføring til åpnere soning når den innsattes vilje og opptreden viser at den innsatte er moden/egnet for åpnere soning.»

Andre høringsinstanser gir positivt uttrykk for støtte til forslaget.

Oslo politidistrikt uttaler:

«Oslo politidistrikt støtter forslaget om å innføre en utvidet differensiering av straffegjennomføringen slik at de innsatte får en større motivasjon for en positiv utvikling. Fra vår side understrekes viktigheten av at progresjonen ikke blir automatisk, men at kravet om positiv utvikling i praksis blir reelt.»

Kriminalomsorg i frihet i Rogaland uttaler:

«Systematisert og målrettet utslusing til friere soningsformer vurderes som positivt. Det er selvsagt en forutsetning at hensynet til sikkerhet tillegges avgjørende vekt. Videre at særlig positiv utvikling hos domfelte blir vektlagt.»

Kriminalomsorg i frihet i Hedmark bifaller også forslaget om en mer fleksibel bruk av soningsformer og spesielt de muligheter som ligger i overføring til mindre restriktive fengsler.

Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) ser positivt på utvidelsen av bruk av åpne soningsplasser. Det samme gjelder Foreningen for Fangers Pårørende (FFP), Juss-Buss og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK). Juss-Buss foreslår en lovfesting av prinsippet om at ingen skal sone under strengere forhold enn det som er nødvendig og stiller seg også positiv til forslaget om pliktig vurdering av innsatte for soning i åpen anstalt ett år før prøveløslatelse. FFP fremhever spesielt at åpen soning gir et langt bedre utgangspunkt for kontakten mellom innsatte og pårørende før løslatelse, og at tilvenningen til normale omstendigheter særlig er av stor betydning for barna. JURK mener det er viktig med progresjon i soningen med overgang fra lukkede til åpne anstalter, særlig med tanke på rehabilitering.

Flertallet av de øvrige høringsinstanser, herunder Østre, Vestre, Søndre og Nordre fengselsdistrikt, Bredtveit fengsel og sikringsanstalt, Bergen landsfengsel og Ringerike kretsfengsel og domstolene har ikke uttrykkelig kommentert forslaget. Departementet oppfatter høringsinstansene slik at de stiller seg positive til hovedlinjene i bestemmelsen.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) etterlyser en nærmere redegjørelse for hvilke innsatte som ikke bør sone i åpne fengsler og fremholder at lovteksten kan være mer utfyllende.

Flere høringsinstanser, herunder Kriminalomsorg i frihet i Rogaland, FFP, KROM og JURK gir uttrykk for faren for forskjellsbehandling av innsatte ved bruk av det skjønnsmessige begrepet «særlig positiv utvikling» som vilkår for progresjon og utslusing til åpent fengsel og overgangsfengsel.

Kriminalomsorg i frihet i Rogaland påpeker i forbindelse med utslusing til friere soningsformer at:

«Begrepet særlig positiv utvikling bør også vurderes individuelt ut fra den enkelte sine forutsetninger og grad av problembelastning. Dermed kan en unngå det som er anmerket fra fengselshold om at kun de mest ressurssterke innsatte vil kunne dra nytte av en ordning med soning utenfor fengsel.»

FFP uttaler at:

«Det er stor mulighet for at den mest belastede gruppen innsatte ikke vil være i stand til å oppnå de goder loven gir mulighet til. Hvordan skal man fange opp gruppen av syke eller rusmisbrukende innsatte? I mange tilfelle er det ikke snakk om den enkeltes vilje, men den enkeltes forutsetning for å ville de rette tingene eller evnen til å foreta de riktige valg.»

FFP uttaler videre at deltagelse i programmer ikke lenger kan sies å være frivillige og ser alvorlig på at denne «plikten» til å delta nå nærmest blir lovfestet. FFP bemerker også at selv om tiltakene som krever særlig positiv utvikling er ment som positive tiltak, og også vil være det for en gruppe innsatte, er vilkåret med på å gjøre soningstiden uforutsigbar.

KROM uttaler:

«Utkastet legger opp til en generell progresjon for fangene, men også progresjon for enkelte som har hatt en «særlig positiv utvikling». Dette kan etter KROMs mening medføre uheldige konsekvenser. For det første: begrepet «særlig positiv utvikling» legger opp til skjønnsmessige vurderinger som kan falle uheldig ut for den enkelte fange. Begrepet er såpass vagt at en positiv utvikling kun skjer på fengslets premisser. Dette kan skape problemer for fangene som uforutsigbarhet og uvisshet,- hva er en «særlig positiv utvikling»?»

KROM fremholder også at begrepet kan føre til forskjellsbehandling ved at de «andre» fangene får dårligere soningsforhold og nedprioriteres. Dette gjelder i særlig grad ressurssvake fanger.

JURK uttaler:

«JURK er kritisk til bruk av begreper som «særlig positiv utvikling» som vurderingskriterie. Det er fare for forskjellsbehandling dersom et slikt begrep skal være retningsgivende.»

JURK uttaler at de i sitt arbeid har opplevd at flere innsatte har gitt uttrykk for at avgjørelser ofte påvirkes av såkalt «trynefaktor» og at det derfor bør fastsettes objektive kriterier som skal legges til grunn ved vurderingen.

Når det gjelder innsatte i høyrisikoavdelinger uttaler Rettspolitisk forening at rettssikkerhetshensyn tilsier at plasseringen må prøves med jevne mellomrom.

7.2.2.5 Departementets merknader

Departementet er tilfreds med at flertallet av høringsinstansene synes å ha sluttet seg til hovedlinjene i bestemmelsen i lovutkastet § 15 som regulerer vilkårene for overføringer av innsatte fra fengsler med høyt sikkerhetsnivå til fengsler med lavere sikkerhetsnivå og overgangsfengsler. Departementet har også merket seg at ingen av høringsinstansene har stilt seg kritiske til forslaget om at alle innsatte skal vurderes for overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå når det gjenstår ett år frem til løslatelse på prøve. Lovutkastet § 15 representerer på mange måter en «fanebestemmelse» som gir lovgrunnlaget for de virkemidler kriminalomsorgen trenger for å kunne bidra til redusert tilbakefall til ny kriminalitet etter løslatelse. Et viktig prinsipp som ellers fremgår av bestemmelsen er at ingen bør gjennomføre straffen under strengere fengselsregimer enn det som er nødvendig ut fra sikkerhetsmessige grunner.

Ett felles og ufravikelig vilkår for samtlige overføringer er at sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det og at det ikke er grunn til å anta at innsatte vil unndra seg gjennomføringen. Hensynet til sikkerheten vil alltid være overordnet i forhold til den innsattes behov for rehabilitering og gradvis tilpasning til en normaltilværelse frem mot løslatelse. Fengslene skal alltid vurdere om en overføring er sikkerhetsmessig forsvarlig basert på den atferd innsatte har vist under oppholdet i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, ut fra den kjennskap man har til innsatte, og de opplysninger man har fra tidligere fengselsopphold og straffesakens dokumenter. Ved vurderingen skal det også legges vekt på om overføringen kan sies å stride mot den alminnelige rettsfølelse. Departementet viser til at lave svikttall fra fengsler med lavere sikkerhetsnivå indikerer at kriminalomsorgen i dag foretar tilstrekkelig gode sikkerhetsmessige vurderinger.

Overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå innebærer ikke at det automatisk gis adgang til utganger ved permisjoner eller frigang. De samme vilkår som gjelder for utganger i fengsel med høyt sikkerhetsnivå gjelder tilsvarende. Departementet mener på bakgrunn av dette at de sikkerhetsmessige aspekter ved overføringer til mindre restriktive gjennomføringsformer er forsvarlige, og at de er tilfredsstillende ivaretatt i lovutkastet.

NFF har etterlyst en nærmere redegjørelse for hvilke innsatte som ikke bør sone i fengsler med lavere sikkerhetsnivå. Departementet har i høringsutkastet uttalt at det ikke er ønskelig med begrensninger i lovteksten basert på bestemte lovbruddskategorier, fordi enhver overføring på forhånd skal være vurdert som sikkerhetsmessig forsvarlig. Departementet mener fortsatt at uttrykkelige begrensninger ikke bør tas inn i lovteksten og at generelle begrensninger heller ikke er ønskelig fordi dette vil kunne hindre overføringer i enkelttilfelle hvor det anses sikkerhetsmessig forsvarlig. At det er begått alvorlig kriminalitet kan likevel medføre at en overføring vil stride mot den alminnelige rettsfølelse selv om den anses sikkerhetsmessig forsvarlig (for eksempel i tilfelle hvor det er begått alvorlige volds-, sedelighets- eller narkotikaforbrytelser). Departementet bemerker også at et aktivt rusproblem for eksempel kan føre til at en overføring anses sikkerhetsmessig betenkelig, men dette vil avhenge av om det fengsel det vurderes overført til kan kontrollere og håndtere problemet. Departementet mener på denne bakgrunnen at det er mest hensiktsmessig at nærmere retningslinjer for når overføring ikke bør skje gis i forskrift.

Departementet har etter høringsrunden foretatt et par endringer i lovutkastet av lovteknisk karakter uten at realitetsendringer er tilsiktet. I høringsutkastet ble det satt som et vilkår for overføring at «en forholdsmessig del» av straffen først skulle være gjennomført ved overføringer til fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsfengsel. Dette tidsbegrepet foreslår departementet nå endret til «en del» av straffen fordi dette er et mer generelt og alminnelig benyttet begrep. I praksis vil kriminalomsorgen trenge noe tid etter innsettelse i fengsel med høyt sikkerhetsnivå for å vurdere om en overføring kan være sikkerhetsmessig forsvarlig. I utgangspunktet er det ikke tilsiktet endringer i den praksis som er omtalt under gjeldende rett i punkt 7.2.2.1.

I lovutkastet som ble sendt på høring ble det videre sagt at innsatte som hadde hatt en «særlig positiv utvikling» kunne overføres til fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsfengsel på et tidligere tidspunkt enn det som var normalsituasjonen. Flere høringsinstanser har bemerket at begrepet «særlig positiv utvikling» kan føre til forskjellsbehandling og at ressurssvake innsatte kan falle utenfor den foreslåtte ordningen. Departementet har vurdert den foreslåtte særordning for innsatte som har hatt en «særlig positiv utvikling» på ny. Departementet foreslår nå at særordningen faller bort som et selvstendig overføringsgrunnlag ved overføringer av innsatte til mindre restriktive fengsler. Departementet ser det uheldige i at man i lovteksten positivt særbehandler en gruppe innsatte, og viser til at denne gruppen innsatte kan overføres etter de generelle overføringskriterier. Ved vurdering av om overføring kan skje, vil den positive utviklingen bli vektlagt i en totalvurdering.

Når det gjelder innsatte i avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå har departementet etter at høringsutkastet ble utsendt tilføyet en ny setning i lovutkastet hvor det fastsettes at disse innsatte skal vurderes for overføring til fengsel med høyt sikkerhetsnivå med senest seks måneders mellomrom. Tillegget vil sikre at plasseringen ut fra rettsikkerhetsmessige hensyn blir prøvet med jevne mellomrom. Hvis kriteriene for innsettelse ikke lenger er oppfylt skal overføring skje. Grunnlaget for innsettelsen skal imidlertid vurderes fortløpende av fengslet, men bestemmelsen vil sikre at overordnet myndighet vurderer grunnlaget med senest seks måneders mellomrom. Innsatte eller fengslet kan imidlertid uavhengig av denne tidsgrensen selv søke om eller ta opp spørsmålet om overføring. Departementet bemerker at det i forskrift også vil bli gitt regler om innberetning fra fengslet til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning med kortere tidsintervaller.

7.2.3 Gjennomføring utenfor fengsel med særlige vilkår

7.2.3.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet er at fengselsstraff og lukket sikring skal gjennomføres i fengsel. Unntaksvis kan det imidlertid besluttes overføring til behandlingsinstitusjon eller hybelhus etter fengselsloven § 12 eller innleggelse i sykehus etter fengselsloven § 32. Andre alternative gjennomføringsformer gir gjeldende lovverk ikke mulighet til.

Sikring er en strafferettslig særreaksjon og faller utenfor straffelovens tradisjonelle definisjon av «straff». Sikringsdømte kan sikres i frihet utenfor fengsel med pålagte sikringsvilkår. Under sikring i frihet kan sikringsdømte ha opphold for eksempel i egen bolig når det anses sikkerhetsmessig forsvarlig.

7.2.3.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 et mer differensiert fullbyrdelsessystem med et større spillerom til å overføre fanger til andre alternativer enn de eksisterende. Utvalget foreslo blant annet at «straffullbyrdelse utenfor anstalt» ble innført som et eget og nytt fullbyrdelsesalternativ. Det ble vist til at forslaget måtte ses i sammenheng med forslaget om opphevelse av prøveløslatelsesinstituttet. Utvalget anførte at alternativet særlig ville omfatte fanger med lengre straffetider, og da for den siste del av soningen. Utvalget presiserte at ordningen forutsatte et system av kontrollerende og hjelpende art. Det ble forutsatt at domfelte skulle bo utenfor anstalt, stå i regelmessig kontakt med fengselsmyndighetene (fremmøte minimum to ganger i uken) og overholde særlige regler om arbeid, utdanning eller andre hensiktsmessige tiltak. Utvalget presiserte at kontrollnivået måtte være høyt, at reglene måtte være kontrollerbare og at brudd på reglene måtte sanksjoneres.

Departementet fulgte i St meld nr 27 (1997-98) opp fengselslovutvalgets forslag og foreslo at det ble vurdert etablert en progresjonsrettet soning hvor domfelte går mot en stadig mer normalisert tilværelse. Restriktive opplegg utenfor fengsel med kvalitativt tilfredsstillende innhold og adgang til administrativ gjeninnsettelse ved brudd på vilkår var etter departementets oppfatning det som på sikt gir størst samfunnsmessig trygghet.

Departementet foreslo at domfelte som under soningstiden hadde etterlevd forutsetningene for en progresjonsrettet gjennomføring burde kunne fyllbyrde siste del av straffen utenfor fengsel eller institusjon i en overgangsfase mot prøveløslatelse. Departementet viste til at slik soning måtte bygge på individuelt utformede tilsynsprogram, klare vilkår og at kontroll og kontaktnivå måtte tilpasses etter omstendighetene. Det ble vist til at kontrollnivået måtte være høyt og at domfelte måtte følge vilkår om oppholdssted, arbeid, undervisning, deltagelse i program, totalforbud mot rusmidler, avgivelse av urin- og utåndingsprøver m.v. Kriminalomsorgen skulle påse at vilkårene ble etterlevet, blant annet ved uanmeldte besøk. Det skulle være en lav toleranse for brudd med tilbakeføring til fengsel som resultat. Manglende oppmøte eller oppmøte i beruset tilstand ble nevnt som eksempler på brudd som umiddelbart bør føre til innsettelse i fengsel. I tilfelle hvor det er nødvendig med et høyere kontrollnivå foreslo departementet at det ble vurdert å bruke tilsyn med elektronisk kontroll.

Stortinget støttet i Innst. S. nr. 6 (1998-99) departementet i at domfelte som ledd i en progresjonsrettet soning bør gå mot en stadig mer normalisert tilværelse. Stortinget støttet videre forslaget om at domfelte som er funnet egnet til å delta i slik progresjonssoning og som gjennom soningstiden har etterlevd forutsetningene, bør kunne fullbyrde siste del av straffen utenfor fengsel eller institusjon i en overgangsfase mot løslatelse. Det ble forutsatt at slik soning ble bygget på et individuelt utformet tilsynsprogram og klare vilkår. Den enkelte måtte få oppfølging fra kriminalomsorgen og kontrollnivået må være høyt. Brudd på vilkår måtte videre føre til raske sanksjoner. Stortinget traff deretter følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag for Stortinget om fullbyrding utenfor anstalt, herunder forslag til lovfesting av når slik fullbyrding kan påbegynnes.»

7.2.3.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet adgang til å gjennomføre fengselsstraff utenfor fengsel med særlige vilkår når halvdelen av straffetiden er gjennomført. Ordningen ble foreslått lovregulert som en selvstendig gjennomføringsform og var tiltenkt domfelte som under gjennomføringen systematisk - over tid - har vist vilje og evne til å ta ansvar for endret livsførsel. Høringsutkastet § 16 ga kriterier for hvilke innsatte som kan falle inn under ordningen. Kun innsatte som har hatt en «særlig positiv utvikling» under fengselsoppholdet kunne etter forslaget overføres til gjennomføring utenfor fengsel. Overføringen må videre anses hensiktsmessig for å fremme en fortsatt positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet. Departementet viste til at overføring ikke skulle besluttes hvor sikkerhetsmessige grunner talte mot det eller hvor det anses fare for at domfelte vil unndra seg gjennomføringen. Det ble videre vist til at det ved vurderingen vil bli sett hen til om gjennomføringen kan stride mot den alminnelige rettsoppfatning. For øvrig ble det foreslått at overføring tidligst kunne skje når halvdelen av straffen var utholdt fordi innsatte i forkant må ha vist seg egnet til å kunne klare en gjennomføring utenfor fengsel.

Det ble foreslått hvilke særlige vilkår som skulle settes for gjennomføring utenfor fengsel. Departementet fremhevet at kontroll og kontaktnivået fra kriminalomsorgen skal være høyt for å sikre at vilkårene ble etterlevet. Departementet viste til at domfelte kunne ha opphold i egen bolig eller i institusjon med møteplikt for kriminalomsorgen. Videre ble det foreslått vilkår som arbeid, opplæring eller deltagelse i ulike program. Det kunne etter forslaget også fastsettes forbud mot bruk av rusmidler, som skulle kontrolleres ved avgivelse av rutinemessige utåndings- og urinprøver. Videre skulle det være en lav terskel for brudd med tilbakeføring til fengsel som resultat. Manglende oppmøte eller rusmiddelmisbruk ble oppgitt som eksempler på brudd som kan medføre umiddelbar tilbakeføring til fengsel. Departementet viste for øvrig til at det er nødvendig med en nærmere regulering av ordningen i forskrift.

Departementet viste til at innføring av ordningen ville få konsekvenser i forhold til dagens mulighet for prøveløslatelse etter halv straffetid. Rehabiliteringshensyn alene er i dag sjelden avgjørende for prøveløslatelse ved halv straffetid, men momentet tillegges til tider vekt i en helhetsvurdering. De grunner som kan føre til prøveløslatelse etter halv straffetid er normalt alvorlige helseproblemer hos innsatte selv eller nær familie. Departementet viste til at forslaget naturlig måtte medføre at rehabiliteringshensyn ble tillagt mindre eller ingen vekt ved spørsmålet om halvtidsløslatelse. I motsatt fall så departementet en risiko for urimelig forskjellsbehandling fordi oppfølgingen fra kriminalomsorgen vil være mindre inngripende ved en prøveløslatelse. Departementet viste til at en innskjerping av fremtidig praksis for halvtidsprøveløslatelse måtte reguleres i forskrift.

7.2.3.4 Høringsinstansenes syn

Fire høringsinstanser går uttrykkelig imot forslaget om adgang til å gjennomføre straff utenfor fengsel på særlige vilkår.

Riksadvokaten uttaler:

«I utkastet § 16 foreslås en hjemmel til å gjennomføre soning utenfor fengsel, gjerne benevnt som «hjemmesoning», når halvparten av straffen er utholdt og domfelte har vist særlig positiv utvikling. Riksadvokaten er klar over at dette i prinsippet allerede har fått tilslutning i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 6 (1998-99) side 11. Selv om slik soning i det enkelte tilfelle er sikkerhetsmessig forsvarlig, vil det etter riksadvokatens oppfatning være grunn til å understreke at en slik soningsform sannsynligvis vil ha negative virkninger for straffullbyrdelsens evne til å bevare den sosiale ro. Både for personer som direkte eller indirekte er rammet av gjerningsmannens handlinger, og for den brede allmennhet, vil det trolig være vanskelig å få forståelse for at inntil 1/4 av frihetsstraffen (1/6-del av den idømte straff) kan sones ved at domfelte i hovedsak pålegges å møte på arbeid, unnlate å bruke rusmidler og for øvrig holde seg hjemme. Ikke uten grunn vil dette bli oppfattet som om domfelte er løslatt, og at i denne situasjonen er det ingen frihetsstraff med det formål å beskytte samfunnet mot kriminell virksomhet. Riksadvokatens oppfatning er derfor at en isteden for gjennomføring av straffullbyrdelse utenfor anstalt, heller bør satse på en formell prøveløslatelse av domfelte som har vist en særlig positiv utvikling, men med en enkel og rask adgang til gjeninnsettelse ved brudd i tiden fra løslatelse og frem til 2/3-tid.»

Riksadvokaten bemerker at bruk av soning i frihet også kan innebære en utfordring for likhetskravet og at:

«Det finnes flere kriminalitetstyper hvor det reageres med lengre ubetingede frihetsstraffer, uten at domfelte representerer noen sikkerhetsmessig risiko. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende for det man gjerne har kalt «hvitsnippforbrytelser», og som regelmessig består av ulike økonomiske utroskapshandlinger eller brudd på offentlig reguleringslovgivning. I tillegg til at disse lovovertredere ikke representerer noen umiddelbar sikkerhetsrisiko, finnes det normalt ikke noen direkte fornærmet, og de straffbare handlinger oppleves ikke som noen trussel av befolkningen. Den sosiale ro vil derfor neppe påvirkes merkbart av at denne typen straffedømte i større grad får sone i frihet. Likhetsbetraktninger tilsier derimot at denne type kriminelle ikke bør sone vesentlig lettere enn gjennomsnittet av domfelte med dommer av tilsvarende lengde.»

Politiembetsmennenes Landsforening (PEL) har de samme innvendinger som riksadvokaten og uttaler at det er grunn til å frykte at det vil virke nedbrytende på den tillit og respekt alle straffesaksmyndigheter er avhengig av hvis man i en slik situasjon fastholder at domfelte soner.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) uttaler:

«Det er forbundets inntrykk etter å ha fulgt den kriminalpolitiske debatt at det skal reageres strengere på flere typer lovbrudd. Disse signalene og konkrete vedtak fattet av Stortinget innebærer mer bruk av fengsel.Lovforslaget åpner for mindre bruk av fengsel.

Hensynet til ofrene må veie tungt, og det er etter vår oppfatning heller ikke redegjort godt nok for hvilke hensyn som skal tas til ofrene for kriminalitet.

Fengselsstraffen er hjørnestenen i straffesystemet og den preventive effekt av den må søkes opprettholdt. Forbundet er ikke innstilt på å gå inn for bestemmelsen i den form og med det innhold som fremgår av § 16.»

Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY) uttaler at de er skeptiske til forslaget til § 16 i det gjennomføring av fengselsstraff utenfor fengsel kan stride mot folks alminnelige rettsoppfatning. KY mener at dersom dette skal kunne aksepteres må det innføres kontrolltiltak bestående både av elektronisk kontroll og hyppig oppfølging av tilsatte i kriminalomsorgen.

Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane uttaler at utgangspunktet bør være at all fengselsstraff skal sones fullt ut og at soning som foreslått etter § 16 derfor som hovedregel først bør skje etter at to tredjedel av straffen er sonet. Statsadvokatembetet uttaler at soning som nevnt i utkastet ikke bør tillates hvis den er i strid med den alminnelige rettsoppfatning.

To av syv høringsuttalelser fra fengselsvesenet har enkelte innvendinger mot muligheten for fortsatt gjennomføring utenfor fengsel. Vestre fengselsdistrikt stiller seg tvilende til adgangen fordi offentligheten kan oppfatte dette som løslatelse og fordi ordningen kan komme til å forsterke eller innføre et nytt klasseskille blant straffedømte. Østre fengselsdistrikt antar at gjennomføring utenfor fengsel som straffeform ikke er i tråd med den «alminnelige rettsfølelse».

For øvrig har fengslene ikke fremsatt kritiske bemerkninger til forslaget i § 16 og ut fra kommentarene kan uttalelsene tas til inntekt for generell tilslutning til lovutkastet.

Oslo politidistrikt støtter forslaget og uttaler:

«Straffegjennomføring utenfor fengsel for innsatte med en «særlig positiv utvikling» synes i utgangspunktet å være en akseptabel løsning. Det understrekes at dette ikke må være en normalgjennomføring, men forbeholdt innsatte som utmerker seg på en spesiell god måte. Det er også viktig at brudd på fastsatte vilkår faktisk fører til gjeninnsettelse. Dette krever aktiv oppfølging fra Kriminalomsorgen overfor denne gruppen.»

Troms politidistrikt og politimesteren i Stavanger har generelt sluttet seg til lovutkastet uten å komme med konkrete bemerkninger til denne bestemmelsen.

Kriminalomsorg i frihet i Rogaland, Buskerud og Hedmark stiller seg positive til forslaget. De øvrige kontorer har ingen direkte kommentarer til bestemmelsen.

I høringsuttalelsene fra domstolene, herunder Borgarting lagmannsrett og Trondheim byrett, er det ikke fremsatt kritiske merknader til bestemmelsen med unntak av at Stavanger byrett fremholder at dersom straffens reelle innhold skal endres bør dette forbeholdes straffer av mer enn seks måneders lengde.

Foreningen for Fangers Pårørende (FFP) uttaler at forslaget er godt, vel å merke for den gruppen innsatte som klarer å leve opp til disse vilkårene. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er positive til at det åpnes for at deler av soningen kan gjennomføres utenfor fengsel, men bemerker at det allikevel bør settes klare rammer for hvilke typer vilkår som kan settes. Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) uttaler generelt at økt bruk av åpne soningsplasser og økt bruk av frigang er helt i tråd med KROMs statutter om mindre bruk av fengsel. KROM etterlyser imidlertid en større konkretisering av hva alternativene til soning i anstalt kommer til å innebære, samt en grundig problematisering av hvem som skal utføre kontrollen.

7.2.3.5 Departementets merknader

Departementet har i lovteksten tilføyet et vilkår om at overføringen i tillegg til å være hensiktsmessig også må være «nødvendig» for å fremme en fortsatt særlig positiv utvikling med sikte på å motvirke ny kriminalitet. Tilleggskriteriet «nødvendig» innebærer at kretsen av de domfelte som faller inn under ordningen vil begrenses til de tilfelle hvor kriminalomsorgen selv ikke kan tilby rehabiliteringstiltaket fra fengslet (for eksempel ved bruk av frigang). Det ligger også den begrensning i begrepet «nødvendig» at domfelte må ha et individuelt behov for det aktuelle tiltaket for å motvirke ny kriminalitet. Det skal i tillegg settes vilkår for å sikre en forsvarlig gjennomføring.

Departementet bemerker at gjennomføring utenfor fengsel i lovutkastet § 16 i tillegg skal kunne anvendes overfor innsatte som har hatt en særlig positiv utvikling under gjennomføringen og hvor overføringen er nødvendig for å videreføre denne. I motsetning til lovutkastet § 15 er kriteriet «særlig positiv utvikling» tatt med i lovteksten for klart å signalisere at dette er et grunnleggende vilkår for overføring til denne gjennomføringsformen.

Departementet ønsker, til tross for kritiske uttalelser fra Riksadvokaten, Politiembetsmennenes Landsforening (PEL), Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) og Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY) å opprettholde forslaget om adgang til gjennomføring av straff utenfor fengsel på særlige vilkår. Departementet peker på at en overføring, på tilsvarende måte som ved overføring til mindre restriktive gjennomføringsformer, bare skal finne sted hvis gjennomføringen anses å kunne skje på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, og når overføringen ikke vil stride mot formålet med straffen. Det vil i disse tilfelle alltid bli foretatt grundige sikkerhetsmessige vurderinger i forkant. I tilfelle hvor det er begått alvorlig kriminalitet, vil for eksempel hensynet til den alminnelige rettsoppfatning medføre at overføringer regelmessig ikke vil bli besluttet selv om vilkårene ellers er oppfylt.

Det er i tillegg som nevnt et krav at domfelte har hatt en «særlig positiv utvikling» under gjennomføringen. Departementet viser til at det ikke er tilstrekkelig at vedkommende har innrettet seg etter rutiner, utvist en god oppførsel eller ikke har fått reaksjoner som følge av disiplinærbrudd. Overføring til denne gjennomføringsformen skal ikke være en belønning for god oppførsel. Etter departementets oppfatning er god oppførsel en rimelig normalforventning til alle innsatte. Ordningen foreslås å omfatte innsatte som over tid har vist at de har evne og vilje til å endre et kriminelt handlingsmønster, ved at vedkommende i handling har anstrengt seg for å gjøre noe med sin livssituasjon ved å delta i program eller andre tiltak rettet mot endring av atferden. Begrepet «særlig» indikerer videre at det skal ha skjedd en merkbar endring i utviklingen sammenlignet med den situasjon som forelå ved innsettelse. Overføringen skal som nevnt også anses nødvendig og hensiktsmessig for å fremme en fortsatt positiv utvikling med sikte på å motvirke ny kriminalitet. Departementet viser til at det følger av dette at domfelte skal ha et reelt behov for rehabilitering. Ressurssterke domfelte vil derfor normalt ikke falle inn under den foreslåtte særordningen. Ved bruk av begrepet «nødvendig» i lovteksten må det forutsetningsvis tilbys andre rehabiliteringstilbud enn de som lar seg gjennomføre i eller fra fengsel. Dersom de samme tilbud kan gis i eller fra fengsel foreslår departementet at overføring ikke kan finne sted. Departementet mener at allmennheten og samfunnet vil være best tjent med at disse innsatte stimuleres og gis mulighet til å fortsette den positive utviklingen utenfor fengsel under kontroll og oppfølging fra kriminalomsorgen.

Som nevnt under punkt 7.2.2.5 i proposisjonen har noen høringsinstanser påpekt at bruk av kriteriet « særlig positiv utvikling» kan medføre forskjellsbehandling, og at ressurssvake innsatte kan falle utenfor ordningen. Departementet bemerker til dette at det er et hovedmål at kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for at lovbrytere skal kunne gjøre en egen innsats for å endre sitt kriminelle handlingsmønster. Dette kan skje ved veiledning, motivering, stimulering til læring og ved at det gis tilbud om deltagelse i ulike tiltak. Tiltakene kan bestå av arbeid, opplæring, program eller andre tiltak som kan fremme den innsattes forutsetninger for å mestre en kriminalitetsfri tilværelse. Slike tiltak skal være et tilbud til alle innsatte. Det nevnes at alle innsatte har en aktivitetsplikt etter lovutkastet § 3. Det vil imidlertid være slik at ikke alle innsatte vil oppfylle kriteriet til en «særlig positiv utvikling» fordi de mangler grunnleggende forutsetninger som evne eller vilje til å gjøre noe med sin livssituasjon. Begrepet «særlig» innebærer at det skal ha skjedd en merkbar positiv endring i atferden etter innsettelsen. Alminnelig god oppførsel er som nevnt ikke tilstrekkelig da departementet mener dette er en rimelig normalforventing til alle. Det må kreves at innsatte i handling har anstrengt seg for å gjøre noe med sin livssituasjon ved deltagelse i program eller andre tiltak. Departementet ser at det objektivt sett vil bli en «forskjellsbehandling» ved at en gruppe innsatte får noen særfordeler fremfor andre, men denne forskjellsbehandlingen mener departementet kan forsvares fordi den er begrunnet i individuelle behov. Departementet anser at denne særordningen vil kunne bidra til at noen innsatte får bedre forutsetninger for et kriminalitetsfritt liv etter løslatelse og at den derfor i større grad, enn om man ikke hadde hatt den, kan bidra til at tilbakefallet til kriminalitet reduseres.

Departementet peker på at det ved denne gjennomføringsformen vil bli satt klare forutsetninger om sysselsetting på dagtid ved arbeid, opplæring eller andre tiltak og vilkår om fremmøteplikt for kriminalomsorgen eller andre offentlige myndigheter i kontrolløyemed. Videre kan det settes særlige vilkår om forbud mot bruk av rusmidler, deltagelse i program og behandling der dette fremstår som nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring. Kontrollen med at rusforbudet etterleves skal blant annet skje ved jevnlig avgivelse av urinprøver og uanmeldte hjemmebesøk. Videre vil det være innbakt gode kontrollmuligheter i de samarbeidsavtaler kriminalomsorgen må inngå med arbeidsgiver, skole, behandlingsapparat m.v. Terskelen for brudd på vilkår og tilbakeføring til fengsel skal være svært lav i disse tilfellene.

Departementet har merket seg riksadvokatens forslag om at man heller bør prøveløslate domfelte som har vist en særlig positiv utvikling med enkel og rask adgang til gjeninnsettelse ved brudd frem til 2/3-tid. Til dette bemerker departementet generelt at gjennomføringen utenfor fengsel etter forslaget vil være mer krevende overfor domfelte, og vil innebære en større grad av oppfølging og kontroll fra kriminalomsorgens side, enn det som etter forslaget er mulig ved en formell prøveløslatelse. Denne ordningen innebærer også at kriminalomsorgen på egen hånd enkelt og raskt kan gjeninnsette domfelte i fengsel ved brudd på vilkår uten at man er nødt å gå om forhørsretten.

Departementet har ikke i lovteksten stilt krav om at ordningen bare skal få avendelse på fengselsstraff av en viss lengde. Normalområdet for bestemmelsens anvendelse vil imidlertid etter departementets oppfatning være dommer av en viss straffelengde.

Noen få høringsinstanser bemerker at det må settes klare rammer for hvilke vilkår som kan settes. I forslaget er angivelsen av vilkårene ikke uttømmende, og det er åpnet for adgang til å sette andre vilkår når det anses nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring. Departementet anser at en uttømmende oppregning er lite ønskelig, og til dels også umulig, fordi det i enkelttilfelle kan være behov for andre individuelle vilkår som ikke kan forutsees på nåværende tidspunkt. Lovteksten gir imidlertid noen ytre rammer for hvor inngripende vilkår som kan fastsettes.

Departementet har for øvrig etter at høringsutkastet ble utsendt foretatt en redaksjonell endring i lovteksten ved at enkelte av vilkårene nå er tydeliggjort som grunnleggende forutsetninger som alltid skal være oppfylt for at overføring kan skje. Faste vilkår er etter endringen fast bopel, sysselsetting ved arbeid, opplæring eller andre tiltak og fremmøteplikt i upåvirket tilstand for kriminalomsorgen eller andre etter anvisning.

7.3 Fellesskap, sysselsetting, program, fritid m.v.

7.3.1 Fellesskap med andre innsatte

7.3.1.1 Gjeldende rett

Fengselsloven § 16 fastsetter at innsatte skal være i enerom om natten med mindre plassforhold eller andre særlige grunner ikke er til hinder for det. Etter nærmere regler kan innsatte være i fellesskap om dagen under nødvendig tilsyn. Bestemmelsen fastsetter videre at innsatte kan undergis behandling i enerom hvor fellesskapsbehandling ikke kan anvendes eller ikke finnes formålstjenlig. Det er også fastsatt at Fengselsstyret må samtykke til enerom utover ett år.

Utfyllende regler er gitt i fengselsreglementet § 53. Innsatte skal som regel ha sitt eget rom, men to eller flere innsatte kan plasseres på samme rom hvis plassforhold, fengslets innredning, helsemessige eller andre personlige forhold gjør det nødvendig. Innsatte skal ha adgang til daglig fellesskap, eventuelt ved fordeling i grupper. Fellesskapet skal være under stadig tilsyn og kontroll. Hovedregelen er at innsatte har adgang til fellesskap under arbeid, skole og i fritiden med mindre bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold setter begrensninger.

I dag blir adgangen til fellesskap tilnærmet sett på som en rettighet, hvor unntak må begrunnes særskilt. Etter gjeldende regelverk er det hjemmel for å gjøre unntak fra fellesskapet ved bruk av tvangsmidler eller ved iverksettelse av eneromsrefselse. Videre kan fellesskapet innskrenkes eller utelukkes i akutte situasjoner hvor det anses nødvendig for å hindre eller minske fare for skadelige handlinger på person eller eiendom og ut fra sikkerhetsmessige hensyn.

7.3.1.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget ga i NOU 1988: 37 klart uttrykk for at det må bygges på fellesskapsprinsippet under straffullbyrdelse i anstalt. Utvalget fremhevet at fellesskap i de alt overveiende tilfelle er best egnet til å normalisere fangens situasjon og motvirke skadelige følger av frihetsberøvelsen, men at fellesskap med de øvrige fanger må kontrolleres. For fanger som fullbyrder straff i lukket fengsel med særlige sikkerhetsforanstaltninger foreslo utvalget at regler om fellesskap må gis av vedkommende departement. For fanger i lukket og åpent fengsel og i hybelhus foreslo utvalget lovfestet adgang til fellesskap under arbeid, skole og fritid. Utvalget foreslo også lovfestet rett til enecelle om natten i lukkede fengsler med mindre fangens helbredstilstand eller plassforhold er til hinder for det.

Departementet la i St meld nr 27 (1997-98) til grunn at fellesskapsprinsippet skal videreføres.

7.3.1.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet lovfestet adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program, andre tiltak og i fritiden med mindre dette er umulig på grunn av praktiske forhold. Lovutkastet § 17 innebar en videreføring av gjeldende praksis. Departementet foreslo adgang til å fravike fellesskapsprinsippet ved konkrete henvisninger til lovbestemmelser som hjemler unntak. Det ble også foreslått at dagens bestemmelse om rett til enerom om natten videreføres med mindre helsemessige eller plassforhold er til hinder for det.

Departementet foreslo adgang til helt eller delvis å kunne gjøre unntak fra fellesskapsprinsippet i avdelinger som har særlig høyt sikkerhetsnivå eller som er tilrettelagt for innsatte med særlige behov. Forslaget ble begrunnet med at sikkerhetsmessige eller andre forhold her kan gjøre det nødvendig med til dels sterke begrensninger i adgangen til fellesskap med medinnsatte.

7.3.1.4 Høringsinstansenes syn

Noen høringsinstanser har kritiske bemerkninger til bestemmelsen som regulerer adgangen til å fravike fellesskapsprinsippet.

Rettspolitisk forening uttaler at det ikke er tilfredsstillende når loven ikke inneholder noen konkretisering av hva særlig høyt sikkerhetsnivå vil innebære av ekstra inngrep overfor den innsatte. Foreningen uttaler videre:

«Det vil her i stor grad være tale om inngrep som ellers krever særskilt hjemmel (for eksempel etter refselsesbestemmelsen). Særlig når det gjelder lengre tids utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte er det grunn til å peke på de udiskutable psykiske skadevirkningene av slik isolasjon. Det vises i denne sammenheng til den kritikk som er kommet fra Europarådets torturovervåkingskomité i forbindelse med isolasjon av varetektsinnsatte, samt til EMKs avgjørelse i sakene 7572/76, 7586/76 og 7587/76 (Ensslin, Aader og Raspe mot Tyskland) der det selv overfor prominente terrorister ble stilt klare krav til mulighet for fellesskap mellom sikkerhetsavdelingens innsatte for at ikke EMK art. 3 skulle anses overtrådt.

Under henvisning til det ovenfor anførte vedrørende betenkelighetene ved isolasjon, bør det også i lovutkastet § 17 gjøres justeringer slik at en sikrer at ikke denne bestemmelsen kan benyttes til langvarig isolasjon av innsatte.»

Juss-Buss uttaler at de er negative til den vide adgangen til å nekte innsatte etter forslaget § 10 annet ledd adgang til fellesskap, med mindre det er fare for liv eller helse. Juss-Buss viser til at dette er svært inngripende i forhold til den innsatte, og mener at slik isolasjon strider mot kriminalomsorgens prinsipp om at skadelige virkninger av soningen så vidt mulig skal forebygges eller bøtes på. Juss-Buss spør videre hvordan dette stiller seg i forhold til EMK.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er fornøyd med at fellesskap er hovedregelen, men stiller seg skeptisk til at det gjøres unntak med begrunnelse i avdelinger. JURK mener at en slik vurdering bør gjøres på individuelt grunnlag og bør være en klar unntaksregel.

Ingen av høringsinstansene fra fengselsvesenet, kontorene for kriminalomsorg i frihet, påtalemyndigheten, domstolene eller departementene fremsetter kritiske bemerkninger til bestemmelsen.

Utenriksdepartementet uttaler under henvisning til EMK art. 3 at for at den domfelte skal bli undergitt en straffullbyrdelse innen verdige rammer i tråd med menneskerettighetene, må det ved siden av vurderinger som har med farlighet og sikkerhet å gjøre, også tas hensyn til den domfeltes helsetilstand og andre personlige forhold som blir influert av straffullbyrdelsen. Utenriksdepartementet er klar over at man her er oppe i vanskelige vurderinger, der hensynet til sikkerhet må veies opp mot situasjonen til den enkelte domfelte. Det uttales videre:

«Utenriksdepartementet vil likevel ikke unnlate å peke på at enkelte av de «vanskeligste» av de straffedømte ofte har vist seg å «sone tungt», og at dette kan disponere for psykotiske frambrudd og annen alvorlig sykdom. Dette er forhold som igjen kan påkalle oppmerksomhet fra internasjonale overvåkingsorganer som Den europeiske torturovervåkningskomité.»

7.3.1.5 Departementets merknader

Departementet har merket seg de kritiske merknadene som fremsettes til fellesskapsbestemmelsen. Departementet oppfatter høringsuttalelsene slik at det spesielt er bestemmelsens annet ledd, som regulerer adgangen til å frata fellesskapet i høyrisiko- og ressursavdelinger, som påkaller bekymring i forhold til EMK art. 3. Etter forslaget vil det være adgang til å utelukke disse innsatte helt fra fellesskapet med andre innsatte.

Av sikkerhetsmessige grunner ønsker departementet fortsatt en uttrykkelig lovhjemmel til å kunne utelukke disse innsatte helt fra fellesskapet med andre innsatte. For bedre å sikre at lovteksten er i overensstemmelse med norske forpliktelser i henhold til internasjonale konvensjoner har departementet nå tatt inn den begrensning i lovteksten at utelukkelsen ikke skal fremstå som et «uforholdsmessig inngrep». Tilføyelsen innebærer at det kontinuerlig skal foretas en avveining av sikkerhetsmessige hensyn opp mot de helsemessige påkjenninger eller skader den innsatte er eller kan bli påført. Departementet presiserer også at utgangspunktet er at det skal være fellesskap i disse avdelingene når det er forsvarlig og praktisk mulig. De særhensyn som betinger opprettelse av slike avdelinger tilsier imidlertid at det er færre innsatte på avdelingene og at fellesskapet derfor kan bli begrenset i forhold til det antall personer det kan gis fellesskap med eller at fellesskap rent faktisk ikke lar seg gjennomføre. Departementet bemerker imidlertid at fraværet av fellesskap skal kompenseres med utvidet kontakt med tilsatte og tilfredsstillende tilbud om arbeid, opplæring, andre tiltak og fritidsaktiviteter for å avdempe negative skadevirkninger av isolasjon.

7.3.2 Arbeid, opplæring, program og andre tiltak

7.3.2.1 Gjeldende rett

Sysselsetting ved deltagelse i arbeid, opplæring, program, andre tiltak og fritidsaktiviteter er viktig for å kunne ivareta normaliseringshensynet og motvirke ny kriminalitet.

Fengselsloven § 17 fastsetter at innsatte har arbeidsplikt og at fengslene så langt mulig skal legge forholdene til rette for at det kan tilbys arbeid. I tilfelle hvor det er særlig vanskelig å skaffe beskjeftigelse, kan innsatte som skal utholde kortvarig frihetsberøvelse unnlates satt i arbeid. Bestemmelsen fastsetter at det ved valg av arbeid skal tas hensyn til innsattes ferdigheter, evner og muligheter for opplæring og beskjeftigelse etter løslatelse. Fengselsloven suppleres også av fengselsreglementet § 57 som har utfyllende regler om arbeidsdriften.

Fengselsloven § 19 fastsetter at innsatte skal få opplæring og undervisning når det finnes formålstjenlig. Opplæring på dagtid vil erstatte plikten til å arbeide. Fengselsreglementet har i § 56 utfyllende regler om undervisning. Fengselsundervisningen er i dag organisert under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og søkes lagt opp i tråd med de retningslinjer som ligger til grunn for det ordinære skoleverket.

Fengselsloven har ikke konkrete bestemmelser om deltagelse i program eller andre tiltak, da programvirksomheten er utviklet og innført i fengslene de senere år. Programmene har en kriminalitetsforebyggende målsetting ved at innsatte skal læres til å ta større ansvar for egne handlinger. I dag er det innført programvirksomhet i de største fengslene (16 - 18 fengsler) og deltagelsen er frivillig. Innholdsmessig kan programmene grovt inndeles i volds-, rus-, sedelighets- og generelle livsmestringsprogram. Målgrupper er innsatte hvor slike faktorer kan ha vært medvirkende til kriminelle handlinger.

7.3.2.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at arbeidsplikten skulle opprettholdes. Utvalget foreslo også at fangene skal ha rett til arbeid og at gjeldende regel om at de som er idømt kortvarig frihetsberøvelse kan unnlates satt i arbeid ble opphevet.

Når det gjaldt undervisning la utvalget til grunn at fangene gjennomgående har et stort behov for opplæring på grunn av avbrutt skolegang. Utvalget foreslo at undervisning i loven ble likestilt med arbeidsplikt og at fanger som ikke var i skolepliktig alder selv skal velge om de ønsker å følge undervisning eller arbeid.

Departementet foreslo i St meld nr 27 (1997-98) at innholdet i soningen måtte legges opp slik at tilbakefallet til ny kriminalitet blir redusert. I den sammenheng er arbeid og opplæring viktige virkemidler. Departementet fremhevet imidlertid at det er en betydelig utfordring å finne frem til virkemidler som kan sette i gang en utviklingsprosess hos domfelte for å øke selvinnsikt, kontroll og styrke evnen til konstruktivt samarbeid med andre. Departementet ønsket derfor å bygge på, utvide og videreutvikle de innførte programmene på en målrettet og systematisk måte.

Stortinget viste i Innst. S. nr. 6 (1998-99) til kriminalomsorgens virkemidler for å forebygge nye straffbare handlinger og var enig i at det må legges særlig vekt på en utbygging av programvirksomheten slik at alle innsatte skal få et relevant programtilbud.

7.3.2.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet at det så langt det er mulig skal legges til rette for at innsatte får tilbud om arbeid. Dagens arbeidsplikt ble foreslått videreført, og deltagelse i opplæring (undervisning), program og andre tiltak ble foreslått likestilt med plikten til å arbeide. Departementet foreslo begrepet «andre tiltak» tatt med i lovteksten og siktet da til eventuelle fremtidige organiserte kriminalitetsforebyggende tiltak som må avgrenses mot program og ordinære fritidsaktiviteter. Det ble ikke foreslått lovfestet en rett til arbeid fordi praktiske forhold kan gjøre det umulig å oppfylle en slik rettighet. Dagens praksis om at arbeidsplikten kan opphøre ved sykdom eller uførhet ble foreslått lovfestet.

7.3.2.4 Høringsinstansenes syn

Vestre fengselsdistrikt bemerker at begrepet arbeidsplikt bør erstattes med et mer moderne og hensiktsmessig begrep som omfatter de øvrige områdene opplæring, program eller andre likestilte aktiviteter. Direktøren uttaler at bestemmelsen gir det inntrykk at arbeid har forrang for andre tilbud i soningssituasjonen, og at det er uheldig.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler at bestemmelsen ikke eksplisitt uttrykker at arbeid, opplæring og program skal være likestilt i fengslet og mener det må komme klart til uttrykk i lovens ordlyd at det skal være en valgmulighet mellom arbeid og opplæring.

De øvrige høringsinstanser har ikke kommet med vesentlige merknader til denne bestemmelsen.

7.3.2.5 Departementets merknader

Av overskriften til lovutkastet § 18 er det tydeliggjort at de forskjellige tiltakene (arbeid, opplæring, program eller andre tiltak) er likestilt. Bestemmelsen pålegger fengslene å legge til rette for at innsatte får et aktivitetstilbud på dagtid. Departementet har etter høringsutkastet strøket bestemmelsens annet ledd som overflødig i det aktivitetsplikten generelt har hjemmel i lovutkastet § 3 annet ledd. Innsatte er pålagt en generell aktivitetsplikt under gjennomføringen som er nærmere omtalt i de spesielle merknadene til lovutkastet § 3 annet ledd.

7.3.3 Dagpenger

7.3.3.1 Gjeldende rett

Fengselsloven § 18 fastsetter at innsatte skal ha godtgjørelse for det arbeid de utfører. Arbeidspengene kan tilstås som dagpenger eller fastsettes som akkordbetaling. Innsatte som av helbredsmessige grunner ikke kan arbeide kan tilstås et mindre beløp som dagpenger. Fengselsreglementet har utfyllende bestemmelser om godtgjøring.

Gjeldende bestemmelser gir ingen tilsvarende rett til godtgjøring når innsatte deltar i opplæring, program eller andre tiltak.

I dag fastsettes godtgjøringen til innsatte årlig av Fengselsstyret. Gjeldende godtgjøringssats er kr. 44,- pr. dag for innsatte som deltar i arbeid, opplæring og program. Innsatte som utholder eneromsrefselse eller nekter å arbeide får ingen godtgjøring. Ved sykdom eller hvor innsatte mangler aktivitetstilbud tilstås kr 29,- pr. dag.

7.3.3.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget viste i NOU 1988: 37 til at det gjennom årene var reist sterk kritikk mot den lave godtgjørelse fangene får, og at arbeidspengene ikke hadde fulgt prisstigningen. Utvalget mente at dagjeldende satser måtte oppjusteres og følge prisstigningen enten fangen var i arbeid eller i undervisning. Utvalget mente at det ideelle system var at fanger som utførte arbeid fikk markedslønn og foreslo etablert en forsøksordning med markedslønn i enkelte fengsler.

7.3.3.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo at domfelte som gjennomfører straff i fengsel og i institusjon eller sykehus kan tilstås godtgjøring etter nærmere satser fastsatt av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Bestemmelsen ble generelt utformet slik at den omfatter alle innsatte uavhengig av om de deltar i arbeid, opplæring eller program eller andre tiltak. Etter forslaget vil domfelte som gjennomfører straff utenfor fengsel med særlige vilkår falle utenfor godtgjøringsordningen. Økonomiske ytelser til for eksempel livsopphold for disse domfelte må etter departementets oppfatning dekkes i medhold av sosialtjenesteloven.

7.3.3.4 Høringsinstansenes syn

Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) går inn for økte muligheter for fangelønn og uttaler:

«Argumentene for fangelønn knytter seg til fangens behov for økonomisk selvstendighet ved løslatelse. Med oppsparte midler har fanger en større sjanse til å stå på egne ben når de kommer ut, fordi de ikke umiddelbart blir avhengige av sosial hjelp. Dette kan styrke fangene til å ta ansvar for eget liv. Fangelønn kan også bidra til å inspirere fangene i arbeidet i fengslet og gi dem en følelse av å være til nytte. Fanger på kortere dommer vil også være i stand til selv å betjene deler av private utgifter ved å få fangelønn. Fangelønn kan også gjøre det enklere med samvær med familien.»

Juss-Buss mener at alle innsatte bør motta en viss grunngodtgjørelse og at den godtgjørelse innsatte får er uforholdsmessig lav. Juss-Buss mener at innsatte bør få tilfredsstillende kompensasjon for den arbeidskraft de faktisk representerer, bl.a. for å bli bedre økonomisk rustet ved løslatelse.

For øvrig fremsetter ikke høringsinstansene vesentlige merknader til denne bestemmelse.

7.3.3.5 Departementets merknader

Departementet har i høringsutkastet ikke fulgt opp forslaget fra fengselslovutvalget om innføring av markedslønn i kriminalomsorgen. En endring av dagens system i retning av å innføre markedslønn i fengslene vil være for kostnadskrevende og departementet finner derfor ikke å kunne foreslå en omlegging av systemet. Departementet har for øvrig erstattet begrepet «godtgjørelse» med «dagpenger» i lovteksten for at begrepsbruken skal samsvare bedre med språkbruken i praksis.

7.3.4 Frigang

7.3.4.1 Gjeldende rett

Etter fengselsloven § 17 kan innsatte etter nærmere regler få tillatelse til å arbeide hos arbeidsgiver utenfor anstalten i særlige tilfelle og hvor det ikke er grunn til å frykte for misbruk.

Fengselsreglementet § 57.6 har utfyllende regler om frigang. Frigang til egen arbeidsvirksomhet er ikke tillatt. Det kan også gis frigang til undervisning hvis passende undervisningstilbud ikke kan gis i fengslet. I praksis gis frigang mot slutten av straffetiden. Innsatte skal først ha vært sammenhengende frihetsberøvet i minst 4 måneder før frigang kan gis. Videre må minst en tredjedel av straffetiden være utholdt. Direktøren kan ikke innvilge frigang for et lengre tidsrom enn 1 år ved frigang til arbeid. Ved frigang til undervisning kan direktøren innvilge frigang i inntil 2 år. For øvrig treffer Fengselsstyret avgjørelsen når tidsgrensen overstiger ett eller to år, når innsatte er idømt sikring eller utholder straff for en alvorlig forbrytelse (særlig narkotika-, volds- eller sedelighetsforbrytelse av alvorlig karakter). Frigang bør for øvrig foregå fra åpen anstalt eller frigangsavdeling, unntaksvis fra lukket avdeling.

I dag gis frigang både fra frigangsavdeling i lukket fengsel, åpent fengsel og fra frigangshjem. I praksis gis ikke frigang hvis det er grunn til å tro at innsatte kan bryte frigangsvilkårene eller på annen måte misbruke ordningen. Før frigangen iverksettes inngås det en skriftlig avtale med arbeidsgiver eller skole for å sikre at avtalen etterleves og for å sikre at fengslet blir gjort kjent med eventuelle brudd på avtalen. Ved brudd på vilkår vil frigangstillatelsen bli inndratt.

Av 11 165 domfelte som ble innsatt i fengsel i 1999 ble 457 innsatte innvilget frigang.

7.3.4.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at hybelhus og frigangshjem ble et likestilt fullbyrdelsesalternativ. Utvalget foreslo at det ikke ble gitt adgang til frigang fra lukket fengsel, men at fangene i stedet burde overføres til et mindre restriktivt fullbyrdelsesalternativ. Utvalget foreslo videre at det i helt eksepsjonelle tilfelle ble gitt adgang til frigang til egen virksomhet når det forelå særlige velferdsgrunner.

Departementet opplyste i St meld nr 27 (1997-98) at dagens erfaringer med frigang er gode og at svikttallene er lave. Departementet fremholdt at frigang synes å være et godt virkemiddel for å bedre tilpasningsevne, styrke disiplin og utholdenhet og at det ikke var behov for innstramninger. Departementet gikk inn for å øke bruken av frigang kombinert med en tettere sikkerhetsmessig og faglig oppfølging.

Stortingets flertall mente i Innst. S. nr. 6 (1998-99) at bruken av frigang burde økes, samtidig som oppfølgingen av frigjengere generelt måtte bli tettere. Flertallet ba departementet vurdere behovet for en økning av antall plasser ved frigangshjem og hybelhus.

7.3.4.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet at gjeldende bestemmelser om frigang ble videreført med den utvidelse at det i tillegg til arbeid og opplæring også skal kunne gis frigang til deltagelse i program eller andre tiltak utenfor fengsel. Forslaget ble begrunnet i rehabiliteringshensyn, og med at det er viktig at det åpnes opp for fremtidig deltagelse i program eller andre kriminalitetsforebyggende tiltak som ikke kan tilbys fra fengsel.

7.3.4.4 Høringsinstansenes syn

Østre og Nordre fengselsdistrikt uttaler at bestemmelsen er skjønnsmessig utformet uten føringer. Søndre fengselsdistrikt mener det i lov eller forskrift må utarbeides klare kriterier for når en innsatt kan innvilges frigang.

Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) er positive til økt mulighet for frigang. Juss-Buss og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er også positive til forslaget. For øvrig uttrykker ingen av høringsinstansene seg verken positivt eller negativt til bestemmelsen.

7.3.4.5 Departementets merknader

Departementet merker seg at det ikke er fremsatt kritiske merknader til den utvidelsen som er foreslått ved at frigang også kan gis til deltagelse i program eller andre tiltak utenfor fengsel.

For øvrig anser departementet det mest hensiktsmessig at de nærmere kriterier for frigang, herunder når dette kan gis, fortsatt blir regulert i forskrift. Fengselsreglementet har utfyllende bestemmelser om dette, og departementet har i forbindelse med lovarbeidet ikke foreslått endringer i de gjeldende tidsangivelser. For øvrig mener departementet at disse kriterier fortsatt bør reguleres i forskrift.

7.3.5 Fritid, religion, lufting, samarbeidsorganer, reportasje fra fengsel og helsetjeneste

7.3.5.1 Fritidsaktiviteter

At innsatte har tilbud om meningsfylte aktiviteter i fritiden er viktig for å motivere til en konstruktiv fritid, for å unngå isolering og for å gi fysisk utfoldelse, trening og avkobling. Fengselsloven §§ 19 og 22 har bestemmelser som omhandler beskjeftigelse i innsattes fritid. Loven suppleres av fengselsreglementet som har bestemmelser om boklån, gymnastikk og idrett, hobbyarbeid, radio og fjernsyn, andre fritidssysler og annen kulturell virksomhet.

Fengselslovutvalget fremhevet i NOU 1988: 37 at det i lukkede fengsler måtte settes særlige ressurser inn for å bedre fangenes fritidstilbud da disse i liten grad kan nyte godt av samfunnets ordinære tilbud. Utvalget foreslo en lovbestemmelse om at forholdene skulle legges til rette for at fangene ble gitt mulighet for fysisk aktivitet.

I St meld nr 27 (1997-98) ble fritidstiltak omtalt som ett av flere tiltak for å fremme rehabilitering av innsatte.

Departementet foreslo i høringsutkastet en lovbestemt plikt for fengslene til å legge forholdene til rette for deltagelse i fritidsaktiviteter, herunder fysisk og kulturell aktivitet.

Med unntak av Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) avgir ingen av høringsinstansene kommentarer til bestemmelsen. JURK bemerker at det er positivt at loven pålegger fengslene en plikt til å legge forholdene til rette for fritidsaktiviteter.

Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsutkastet.

7.3.5.2 Religionsutøvelse

Fengselsloven har i § 20 bestemmelse om at det skal virke en prest ved hver anstalt. Fengselsreglementet § 55 har utfyllende regler om den geistlige tjeneste. Innsatte skal ha adgang til å delta i gudstjenester og andakter som holdes i fengslet og prest kan ellers budsendes når innsatte ønsker samtale. Innsatte som tilhører ordnet trossamfunn utenfor statskirken skal etter reglementet få motta ukontrollert besøk av prest eller sjelesørger fra vedkommende trossamfunn. Når det gjelder besøk fra andre sjelesørgere avgjør direktøren om besøket skal undergis kontroll.

Fengselslovutvalget viste i NOU 1988: 37 til at Grunnloven § 2 gir alle rett til fri religionsutøvelse, og fant derfor ikke grunn til å foreslå inntatt en bestemmelse om dette i forslaget til ny fengselslov.

Som et ledd i forvaltningssamarbeidet ble ansvaret for og administreringen av fengselsprestetjenesten besluttet overført fra Justisdepartementet til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet med virkning fra 01.01.2000. På bakgrunn av ansvarsoverføringen foreslo departementet i høringsnotatet at dagens bestemmelse i fengselsloven ikke ble videreført i lovutkastet.

Departementet foreslo i høringsutkastet en bestemmelse om at innsatte skal gis mulighet til utøvelse av religion og livssyn. Forslaget pålegger fengslene en plikt til å legge forholdene til rette for utøvelse, og departementet anså det naturlig at denne plikten ble lovfestet. Departementet valgte for øvrig å innta begrepet «livssyn» i lovteksten for å synliggjøre likestilling mellom andre livssynorganisasjoner (for eksempel Humanetisk Forbund) og religiøs virksomhet. Det ble i høringsutkastet ellers vist til at hensynet til sikkerhetsmessige forhold, medinnsatte og de daglige rutiner i fengslene i praksis kan begrense utøvelsen.

Bergen landsfengsel uttaler at det bør vurderes om det fortsatt skal lovfestes at en prest skal virke i fengslet da kristendommen er Norges statsreligion. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er også skeptiske til at dette ikke er gjort. Juss-Buss mener det bør inntas en plikt for anstaltene til å knytte til seg religiøse veiledere fra de trossamfunn innsatte tilhører så langt det er praktisk mulig. Østre fengselsdistrikt uttaler at bruken av ordet «skal» er for bastant fordi det i enkelte tilfelle kan være problemer med den praktiske gjennomføringen.

Kommunal- og regionaldepartementet uttaler:

«Kommunal- og regionaldepartementet ser det som positivt at Justisdepartementet i forslaget til straffegjennomføringslovens § 23 ønsker å gi innsatte mulighet til religion og livssyn.»

Kommunal- og regionaldepartementet uttaler videre at det har eksistert flere ikke-kristne trossamfunn her i landet i mange år og at muslimske innsatte av og til har behov for å få besøk av imamer fra sin menighet. Videre forutsetter Kommunal- og regionaldepartementet at § 23 om rett til religionsutøvelse praktiseres på en slik måte at alle trossamfunn gis den samme rett til sjelesorg og skriftemål, og at man gjennom loven sikrer lik behandling av tilhengere av de store verdensreligioner.

For øvrig har ikke høringsinstansene vesentlige merknader til bestemmelsen.

Departementet vil på bakgrunn av ansvarsoverføringen til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet opprettholde forslaget om at det ikke tas inn en egen bestemmelse om at fengslene skal knytte til seg prester eller religiøse veiledere. Departementet mener at lovutkastet § 23 forutsetningsvis pålegger fengslene så langt det er praktisk mulig å sørge for slik tilknytning ved formuleringen «Innsatte skal gis mulighet til utøvelse av religion og livssyn».

7.3.5.3 Lufting

Fengselsloven § 22 fastsetter at innsatte hver dag så vidt mulig skal få oppholde seg minst en time i friluft. Det gis videre anvisning på lengre opphold i friluft på søn- og helgedager når dette er mulig. Fengselsreglementet har videre i § 61.2 en bestemmelse om at innsatte ellers kan tilbringe en del av sin tid utendørs når det er praktisk mulig.

I praksis legges det til grunn at en times lufting er et minimum, og fengslene utvider ofte tiden i friluft når dette er praktisk mulig.

Fengselslovutvalget anså i NOU 1988: 37 at en bestemmelse om lufting var overflødig, fordi lufting er en selvfølge og fordi Norge i henhold til FNs «Standard minimum rules» og europeiske fengselsregler var forpliktet til å gi fangene et daglig opphold i friluft.

Departementet valgte i høringsutkastet å foreslå en bestemmelse om at innsatte skal få oppholde seg i friluft hver dag så langt det er mulig. Bestemmelsen signaliserer at fengslene skal legge til rette for daglig opphold i friluft. I praksis kan imidlertid bemanningsmangel eller andre ekstraordinære forhold føre til at lufteperioden begrenses eller ikke lar seg gjennomføre. Departementet tok derfor i lovteksten forbehold om at oppholdet utendørs kan begrenses eller bortfalle på grunn av slike omstendigheter.

Ingen av høringsinstansene, med unntak av Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), har avgitt kommentarer til dette spørsmålet. JURK uttaler at begrepet «så langt mulig» bør fjernes fra lovteksten, da alle har et nødvendig behov for opphold i friluft hver dag, og at fengslene bør pålegges å sørge for at dette behovet blir oppfylt.

Departementet ønsker å opprettholde forslaget med det forbehold som er inntatt i lovteksten fordi det i helt akutte situasjoner kan vise seg umulig å gjennomføre en lovbestemt plikt til å sørge for opphold i friluft. Departementet anser det da mest ryddig at lovgrunnlaget åpner opp for slike unntakstilfeller.

7.3.5.4 Samarbeidsorganer

Fengselsloven har ikke bestemmelser om samarbeidsordninger mellom tilsatte og innsatte. Det fremgår imidlertid av fengselsreglementet § 18 at det bør gjennomføres ordninger for samarbeid om praktiske spørsmål hvor forholdene ligger til rette for det (for eksempel allmøter eller avdelingsmøter). Mange fengsler har i dag etablert samarbeidsorganer i form av kontaktutvalg og tillitsmannordninger med representanter fra innsatte og tilsatte.

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 lovfestet etablering av formelle ordninger i fengsler når et flertall av fangene krever det. Forslaget ble begrenset til å gjelde spørsmål som angår fangenes daglige liv i anstalten.

Departementet foreslo i høringsutkastet lovfestet at det bør legges til rette for etablering av samarbeidsorganer med representanter for innsatte og tilsatte og at dette også bør gjøres i høyrisiko- og ressursavdelinger når ikke sikkerhetsmessige grunner taler mot det. Departementet foreslo området for organenes virke begrenset til spørsmål som angår det daglige liv i fengslet. Dette vil innebære at saker som vedrører enkelte innsatte, tilsatte eller som dreier seg om sikkerhetsmessige spørsmål ikke kan tas opp til diskusjon.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) gir uttrykk for at det er positivt at de innsatte får adgang til et forum hvor deres daglige situasjon kan tas opp med de tilsatte. For øvrig har ingen høringsinstanser uttrykkelig kommentert lovforslaget.

Departementet oppfatter høringsinstansene slik at det generelt gis tilslutning til etablering av samarbeidsorganer i fengslene og til at prinsippet blir lovfestet. Departementet opprettholder derfor forslaget.

7.3.5.5 Reportasje og intervju fra fengsel

Gjeldende rett og tidligere utredninger

Fengselsloven har ikke bestemmelser om adgang til reportasje fra fengsel eller om intervju av innsatte. Etter fengselsreglementet § 33.2 kan direktøren tillate reportasje hvor allmenne interesser taler for det, og kan forbeholde seg rett til å godkjenne manuskript m.v. før offentliggjøring for å beskytte innsattes interesser og for å hindre at det gis feilaktige opplysninger. Direktøren skal gi uttrykkelig tillatelse til samtale med innsatte (intervju). Det kan ikke tas fotografier av innsatte eller tilsatte på en slik måte at de kan kjennes igjen.

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 en lovfestet adgang til å tillate reportasje fra fengselsvesenets fullbyrdingsalternativer. Det ble foreslått en rett for fanger til å la seg intervjue og fotografere og at reportasje ikke kunne finne sted uten fangens uttrykkelige samtykke. Det ble videre foreslått at direktøren før offentliggjøring skulle påse at reportasjer ikke inneholdt opplysninger om fanger som ikke hadde samtykket.

Høringsutkastet

Departementet foreslo lovfestet en rett for innsatte til å la seg intervjue og fotografere og at intervju ikke kan finne sted før innsatte har samtykket til det. Enkeltindivider har etter Grunnloven § 100 ytringsfrihet og dagens ordning hvor direktøren skal gi uttrykkelig tillatelse til intervju ble derfor foreslått opphevet. Det ble videre foreslått at politiet skal gi forhåndssamtykke til intervju av varetektsinnsatte som er ilagt forbud eller kontroll (restriksjoner) etter straffeprosessloven.

Når det gjelder adgang til reportasje foreslo departementet at det kunne gis tillatelse til dette og at det kan knyttes vilkår til tillatelsen. Det ble også foreslått at kriminalomsorgen før offentliggjøring skulle påse at det ikke var gitt opplysninger om innsatte som ikke hadde gitt samtykke. Aktuelle vilkår kunne etter forslaget for øvrig være at materialet skulle gjennomgås av fengslet før offentliggjøring for å hindre at det ble gitt opplysninger om innsatte som ikke hadde samtykket eller at en tilsatt skulle følge reporteren rundt på fengselsområdet. Gjennomgangen betydde etter forslaget ikke at fengslet hadde noen sensuradgang overfor uønskelige ytringer eller adgang til beslag av materiale som ikke var ønsket offentliggjort.

Den som skulle foreta reportasjen/intervjuet skulle etter forslaget bli behandlet på samme måte som vanlige besøkende. Det innebar blant annet at fengslet på forhånd må gi besøkstillatelse og at kontrolltiltak kan iverksettes hvis vilkårene for det er oppfylt.

Høringsinstansenes syn

Bredtveit fengsel og sikringsanstalt for kvinner er skeptisk til å gi innsatte en uttrykkelig rett til å la seg intervjue og fotografere i anstalten. Direktøren uttaler:

«Å administrere en slik ordning vil utvilsomt by på store praktiske problemer, spesielt der man har med PR-ivrige innsatte å gjøre. Jeg stiller også spørsmålet om innsatte skal kunne la seg intervjue av hvem som helst. I så fall ville oppfinnsomme innsatte kunne benytte ordningen til å snike til seg ekstra besøk under forgivende av at den besøkende skal intervjue ham.»

Bredtveit fengsel og sikringsanstalt reiser også spørsmål ved om ansatte bør gis et visst vern i forhold til konkrete opplysninger og er for øvrig av den oppfatning at anstalten fortsatt bør kunne sensurere ytringer som kan virke støtende på allmennheten og ytringer som direkte går ut på å forherlige straffbare handlinger.

Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane uttaler:

«Statsadvokaten er av den oppfatning at det bør være adgang til å nekte reportasje som vil stride mot den alminnelige rettsfølelse når den innsatte gjennom intervjuet - og på den måten intervjuet og reportasjen foregår på - synes å forherlige straffbare handlinger eller uønsket organisasjonsvirksomhet.

Statsadvokatembetet uttaler videre:

«All den tid fengselsstraffen i Norge gjennomføres i et begrenset tidsrom og i all hovedsak med adgang til permisjoner og fremstillinger antas det ikke å være i strid med ytringsfriheten at slik uønsket og støtende reportasjer nektes når den tas opp i fengslet. Hvis den innsatte og presseorganet ønsker en slik reportasje kan den tas opp under en permisjon - utenfor kriminalomsorgens bygg/anlegg. Reportasjer som nevnt ovenfor i fengselet vil lett kunne fremstå som provoserende for allmennheten, og vil kunne svekke tilliten til kriminalomsorgen.»

Ringerike kretsfengsel uttaler at det i forbindelse med intervju av innsatte er viktig å få avklart hvorvidt man kan pålegge en journalist taushetsplikt vedrørende opplysninger om medinnsatte og forhold som angår sikkerheten.

Østre fengselsdistrikt reiser spørsmål om fengselsetaten bør gis adgang til å forhåndsgodkjenne reportasje og intervju, spesielt ut i fra et sikkerhetsmessig perspektiv.

Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY), Juss-Buss og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler seg positivt til at innsatte får en rett til å la seg intervjue og at ytringsfriheten sikres.

De øvrige høringsinstansene har ikke kommentert lovforslaget.

Departementets merknader

Departementet har merket seg at flertallet av høringsinstansene synes å støtte forslaget, og har vurdert de kritiske merknader som er fremsatt. Etter departementets oppfatning kan ikke kriminalomsorgen uten å krenke prinsippet om ytringsfrihet i Grunnloven § 100 utøve sensur ved at det gis en rett til å nekte eller forhåndsgodkjenne manuskripter eller annet materiale før offentliggjøring. Media og den som avgir ytringen må selv vurdere konsekvensene av og ta ansvaret for hvilke ytringer som blir offentliggjort. Dette må etter departementets oppfatning også gjelde i tilfelle hvor ytringen kan være straffbar etter straffelovens bestemmelser, eller hvor den kan virke støtende på allmennhetens rettsfølelse.

Departementet har, etter at høringsutkastet ble utsendt, av eget tiltak foretatt materielle endringer og tillegg i lovforslaget for på en bedre måte å ivareta kriminalomsorgens behov for å hemmeligholde opplysninger som vedrører sikkerhetsmessige forhold i fengslene. Endringene imøtekommer noen av høringsinstansenes uttalelser. Departementet har også tatt ut av lovteksten at innsatte må gi samtykke til intervju, fordi media selv er ansvarlig for at ordinære presseetiske regler følges. Videre er det foretatt redaksjonelle endringer i bestemmelsen av rent lovteknisk karakter. Lovforslaget gir også nå en sterkere presisering av innsattes rett til intervju. Kriminalomsorgen kan ikke gripe inn i ytringsfriheten, men tid og sted for et ønsket intervju kan kriminalomsorgen bestemme ut fra hensyn til ro, orden og sikkerhet i fengslet.

Departementet foreslår lovfestet en adgang til å pålegge den som skal gjennomføre reportasjen eller intervjuet taushetsplikt om opplysninger som vedrører sikkerhetsmessige forhold i fengslet. Brudd på taushetsplikten foreslår departementet straffebelagt i straffegjennomføringsloven, ved at forsettlig eller uaktsom krenkelse av taushetsplikten kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder. I praksis kan det være vanskelig for en journalist å vurdere hvilke opplysninger som kan vedrøre sikkerhetsmessige forhold. Departementet antar at det etter forholdene kan være uaktsomt av en journalist ikke å søke råd hos fengslet vedrørende hvilke opplysninger som kan ha en sikkerhetsmessig betydning.

7.3.5.6 Helsetjeneste

Fengselsloven § 21 fastslår at innsatte skal gis nødvendig legetilsyn, og at de plikter å la seg undersøke og behandle av lege etter nærmere regler. Fengselsreglementet har flere bestemmelser som omhandler helsevern, undersøkelse av lege, sykdomsbehandling, psykiatrisk og psykologisk behandling, bruk av legemidler og tilsyn fra helsepersonell.

Fengselshelsetjenesten var frem til 01.04.1987 administrativt underlagt Justisdepartementet. Etter dette ble ansvaret overført Sosial- og helsedepartementet. Fengselshelsetjenesten er nå innpasset i kommunenes og fylkeskommunenes øvrige helsetjeneste. Innsattes rett til helsetjenester er regulert i lov om helsetjenesten i kommunene 19. november 1982 nr. 62 § 1-3 nr. 1 bokstav e. Helsetjenesten for innsatte er likeverdig med det behandlingstilbudet den øvrige befolkning har krav på. Kommunene har ansvaret for primærhelsetjenester til innsatte, og fylkeskommunene har ansvaret for spesialiserte helsetjenester, herunder psykisk helsevern og tannhelsetjenester.

Da helsetilbudet til innsatte ikke er kriminalomsorgens ansvar har departementet ikke foreslått egne bestemmelser om rett og plikt til behandling i høringsutkastet.

Utenriksdepartementet uttaler at den nye loven bør inneholde en bestemmelse som pålegger fengslene plikt til å tilkalle/varsle helsepersonell når den innsattes tilstand anses å være slik at helsehjelp er nødvendig. For øvrig har ingen av høringsinstansene fremsatt merknader til at lovforslaget ikke regulerer innsattes rett til helsetjenester.

Departementet opprettholder forslaget om at det ikke er nødvendig med en selvstendig regulering av retten til helsetjenester fordi dette er tjenester innsatte har krav på etter annen lovgivning. Departementet viser til at lovutkastet i § 4 har en generell bestemmelse om forvaltningssamarbeid som fastsetter at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte ytes de tjenester de etter lovgivningen har krav på. Departementet anser at plikten til å tilkalle lege eller annet helsepersonell når det er nødvendig forutsetningsvis følger av denne bestemmelsen.

7.4 Kontroll av personer og gjenstander

7.4.1 Innledning

Ulike kontrolltiltak rettet mot personer og gjenstander som skal inn i fengsel eller som er på fengselsområdet og kontroll av innsatte, rom og eiendeler er nødvendig for å forhindre at det begås straffbare handlinger eller handlinger som kan berøre den ro, orden og sikkerhet som må være tilstede i en såpass lukket institusjon som et fengsel er. Bekjempelse av narkotikamisbruk er spesielt høyt prioritert, fordi misbruk i tillegg til å være straffbart og helseskadelig vanskeliggjør rehabilitering, gir et negativt miljø og utgjør en sikkerhetsmessig risikofaktor både for innsatte og tilsatte.

7.4.2 Private eiendeler

7.4.2.1 Gjeldende rett og tidligere utredninger

Praktiske forhold og hensyn til ro, orden og sikkerhet nødvendiggjør begrensninger i hvilke gjenstander domfelte kan ta med til fengslet eller senere skaffe seg.

Etter fengselsloven § 29 kan innsatte ikke skaffe seg eller motta annet enn det som er bestemt i loven eller fastsatt ved nærmere regler. Gjenstander som er smuglet eller forsøkt smuglet inn eller som er laget eller ervervet uten tillatelse kan etter § 30 inndras (til fordel for statskassen). Det samme gjelder rusdrikk og andre berusende eller bedøvende midler som en innsatt er i besittelse av ved innsettelsen.

Fengselsreglementet har utfyllende bestemmelser om registrering, avlevering, oppbevaring og inndragning av eiendeler. Adgangen til bruk av penger er begrenset. Innsatte får som hovedregel ikke bruke private midler til eget behov. Nødvendige anskaffelser og utgifter skal dekkes av opptjente arbeidspenger. Adgangen til besittelse av kontantsummer er begrenset. I lukkede fengsler er tillatt kontantsum i dag ca. kr. 450,- til enhver tid.

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at departementet skulle gi nærmere regler om hvilke gjenstander fanger skulle tillates å ta inn i anstalten og at gjenstandene kunne undersøkes. Utvalget foreslo adgang til å beslaglegge gjenstander som er smuglet eller forsøkt smuglet inn eller som er laget eller ervervet uten tillatelse. Flertallet i utvalget foreslo at adgangen til inndragning til fordel for det offentlige ble opphevet, fordi en beslagsadgang ville oppfylle det overordnede mål å få gjenstanden/pengene ut av sirkulasjon i fengslet. Flertallet pekte også på rettsikkerhetsmessige betenkeligheter ved inndragning av større pengebeløp eller verdifulle gjenstander. Mindretallet foreslo at adgangen til inndragning ble opprettholdt, med den begrunnelse at en beslagshjemmel ikke ga tilstrekkelig preventiv effekt, fordi fangen da ville få gjenstanden/pengene tilbake etter endt fengselsopphold.

7.4.2.2 Høringsutkastet

Departementet foreslo at det ut fra hensynet til ro, orden og sikkerhet kan gis bestemmelser om hvilke gjenstander som er tillatt å ha i fengsel og at gjenstandene kan undersøkes nærmere ved en henvisning til lovutkastet §§ 27 og 28. Disse bestemmelsene omhandler undersøkelse av personer og gjenstander og undersøkelse av innsatte, rom og eiendeler. Bestemmelsene er nærmere omtalt under punktene 7.4.4 og 7.4.3 i proposisjonen. Det ble foreslått hvordan fengslet skal forholde seg når undersøkelser avdekker gjenstander som ikke er tillatt. Etter forslaget kan gjenstanden (eller pengene) midlertidig holdes tilbake eller beslaglegges. Ved beslag vil innsatte få utlevert gjenstanden eller pengene ved løslatelse. Det ble videre foreslått adgang til destruering. Dette kan for eksempel være aktuelt når alkohol eller medisinerer ulovlig er tatt med til fengslet.

Departementet foreslo av preventive grunner at adgangen til inndragning av penger eller gjenstander til fordel for statskassen ble videreført. I høringsutkastet ble det gitt uttrykk for at det bør utvises varsomhet med iverksettelse av inndragning og at det i forskrift burde reguleres nærmere når dette kan skje.

7.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten har kommentert adgangen til å beslutte inndragning og uttaler:

«Inndragningsbestemmelsen i utkastet § 26 har visse likhetstrekk med bestemmelsen i straffeloven § 37 b. Motivene forutsetter at det bør gis forskrift om når inndragning skal finne sted. Etter riksadvokatens oppfatning kan det også være grunn til å overveie om ikke den innsatte bør gis anledning til rettslig prøving av inndragningsbeslutningen. I et personvernperspektiv er det ikke uproblematisk at forvaltningen selv bestemmer når det offentlige skal «berike» seg på den innsattes bekostning.»

Juss-Buss ser ikke behov for beslag eller destruering av lovlige gjenstander som forskrevne medisiner eller alkohol, og uttaler at politiet bør ta avgjørelsen om dette.

De øvrige høringsinstanser har ikke uttrykkelig kommentert forslaget med unntak av Østre fengselsdistrikt som til inndragningshjemmelen bemerker at man er på feil kurs hvis varsomhet med inndragning går på beløpets størrelse.

7.4.2.4 Departementets merknader

Ut fra rent praktiske forhold og kontroll- og sikkerhetsmessige grunner er det nødvendig med begrensinger i hvilke gjenstander en innsatt eller andre kan ta med inn i fengsel. Begrepet «gjenstander» omfatter i denne sammenheng også penger. Av sikkerhetsmessige grunner er det i fengslene innført begrensninger i hvilke kontantbeløp innsatte kan råde over til enhver tid. For å kunne håndheve begrensningene må det være adgang til å hindre at ikke-tillatte gjenstander tas med inn i fengslet. Departementet har, etter at høringsutkastet ble utsendt, omformulert bestemmelsen slik at begrepet «beslag» nå er erstattet med en adgang til å holde pengene eller gjenstandene tilbake. Tilbakeholdsretten er av midlertidig karakter slik at pengene eller gjenstandene må tilbakeleveres den innsatte ved løslatelse, eller til en besøkende som forlater fengslet.

Departementet foreslo i høringsutkastet videreført adgangen til å kunne inndra penger eller gjenstander til fordel for statskassen fordi adgang til beslag, som forutsetter en senere tilbakelevering av gjenstanden eller pengene til innsatte, ikke ble ansett å ha tilstrekkelig preventiv effekt. I lys av Riksadvokatens høringsuttalelse har departementet vurdert forslaget om adgang til inndragning på ny. Departementet ser at adgangen til inndragning til fordel for statskassen har visse likhetstrekk med den strafferettslige adgang til inndragning, og at en forvaltningsmessig adgang til å beslutte dette derfor er problematisk av rettsikkerhetsmessige grunner. Særlig gjelder det hvis det ikke samtidig gis adgang til full rettslig prøving av beslutningen. Departementet anser at et forslag som gir adgang til domstolsprøving vil være lite hensiktsmessig av rent prosessøkonomiske grunner. Flertallet av sakene vil i praksis dreie seg om forsøk på innsmugling av mindre pengebeløp utover de kontantsummer som fengslene tillater de innsatte å ha, eller gjenstander av mindre verdi. Etter en fornyet vurdering fremsetter departementet derfor forslag om at dagens adgang til å beslutte inndragning til fordel for statskassen blir opphevet i lovutkastet. At lovforslaget nå begrenses til en midlertidig tilbakeholdsrett hindrer ikke at kriminalomsorgens overordnede behov, nemlig å få pengene eller gjenstanden ut av sirkulasjon i fengslet, blir oppfylt. Kriminalomsorgen kan videre, etter straffeprosesslovens bestemmelser, overlevere pengene eller gjenstander til politiet i tilfelle hvor det er mistanke om et straffbart forhold. Det blir så opp til påtalemyndigheten å vurdere om det er grunnlag for beslag eller inndragning etter bestemmelsene i straffeprosessloven.

Departementet ønsker å opprettholde adgangen til destruering av rusmidler m.v. av preventive og praktiske grunner selv om besittelsen etter norske forhold er å anse som «lovlig». Alternativet til en destrueringshjemmel ville være oppbevaring i fengslet frem til løslatelse eller overlevering til politiet. Departementet anser at det ikke vil være en hensiktsmessig eller forsvarlig ressursbruk om politiet i hvert enkelt tilfelle skal ta stilling til spørsmålet om destruering av alkohol, tabletter m.v. Departementet foreslår derfor at det gis en begrenset adgang til destruksjon i lovutkastet av alkohol, andre rusmidler og medikamenter m.v. som ikke er tillatt i fengsel.

7.4.3 Undersøkelse av innsatte, rom og eiendeler

Fengselsloven regulerer ikke særskilt adgangen til daglige rutineundersøkelser for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslene. Fengselsreglementet har imidlertid bestemmelser om låsing av dører, orden og opprydding og tilsyn og telling av innsatte. Videre skal rom etterses med jevne mellomrom uten at innsatte er til stede. I tillegg foretas også visitasjon av rom, områder og gjenstander av fengselsvesenets visitasjonspatruljer ved bruk av narkotikahunder og annet teknisk utstyr. Hovedformålet med rutineundersøkelsene er å avdekke om det er gjort forberedelser til rømning eller å avdekke bruk av narkotika.

Innsatte kan i medhold av fengselsreglementet kroppsvisiteres før og etter midlertidig fravær. Visitasjon skal også foretas hvis det er spesiell grunn til mistanke om at en innsatt er i besittelse av ting som han ikke har lov til å ha og ellers med regelmessige mellomrom. Reglementet har ikke bestemmelser om hvor inngripende visitasjonen kan være. I praksis oppfattes bestemmelsene slik at de gir adgang til å kle innsatte naken («stripping») og til å foreta besiktigelse av kropp og undersøkelse av klær. Inngrep i kroppen vil imidlertid være en «kroppslig undersøkelse». Kriteriene for kroppslig undersøkelse er omtalt under punkt 7.4.5.5 i proposisjonen.

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 lovfestet adgang til å kroppsvisitere fanger, både som rutinekontroll, stikkprøvekontroll og ved konkret mistanke. Utvalget fremholdt at selv om visitasjoner kan oppfattes krenkende for den som undersøkes, vil hjemmel for dette være nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.

Departementet foreslo i høringsutkastet at det kan foretas nærmere undersøkelse av innsatte, rom og eiendeler ved bruk av teknisk utstyr eller hund. Det ble lagt til grunn at gjeldende bestemmelser og praksis skal videreføres når det gjelder adgang til kroppsvisitasjon m.v. Det er etter gjeldende regler ikke adgang til å bruke narkotikahund i personsøk. Departementet foreslo derfor uttrykkelig hjemmel for slik bruk for bedre å kunne avdekke besittelse av narkotika. Forslaget var en oppfølging av forslaget i tiltaksplanen mot narkotika i fengslene fra september 1998. Personsøket kunne skje i lokaler hvor innsatte oppholder seg. Ved positivt utslag (der hunden markerer) etter søk ville det bli foretatt nærmere undersøkelse av innsatte.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) oppfatter forslaget slik at undersøkelser med hund eller teknisk utstyr skal benyttes først og at stripping er en subsidiær undersøkelsesmetode. Juss-Buss uttaler at innsatte bør få tilbud om å være til stede ved undersøkelser av celle og eiendeler. For øvrig har ingen av høringsinstansene kommet med merknader til forslaget.

Departementet har av eget tiltak endret lovutkastet slik at lovteksten nå gir en bedre spesifikasjon av hva «undersøkelsen» kan bestå i. Videre er formålet med undersøkelsen nå angitt ved at det er tilføyet i lovteksten at undersøkelse kan skje for å forebygge uorden eller straffbar handling. I tillegg til bruk av teknisk utstyr eller hund er adgangen til visitasjon og kroppsvisitasjon nå positivt nevnt som likestilte alternativer i lovteksten. Oppregningen er ikke uttømmende. Det kan ikke ses bort fra at andre mindre inngripende og andre undersøkelsesmetoder kan være praktiske i fremtiden. Eksemplene er likestilte slik at det ikke gis signaler om at en metode skal anvendes fremfor en annen. Departementet viser til at det må overlates til det enkelte fengsel å utvise skjønn ut fra praktiske lokale forhold og at det er naturlig at eventuelle utfyllende retningslinjer gis i forskrift.

Departementet bemerker for øvrig at det av hensyn til de daglige rutiner i fengslet vil være upraktisk at innsatte skal ha rett til å være til stede ved de jevnlige rutineundersøkelsene av rom og eiendeler.

7.4.4 Undersøkelse av personer og gjenstander

Under dette punktet drøftes adgangen til undersøkelser (ulike kontrolltiltak) overfor andre personer enn innsatte. Dette gjelder personer som ankommer fengslet eller oppholder seg på fengselsområdet. Drøftelsen omfatter også nærmere undersøkelse av gjenstander.

7.4.4.1 Gjeldende rett

Fengselsloven har ikke bestemmelser om hvilke undersøkelser som kan iverksettes overfor utenforstående personer eller gjenstander som skal inn i eller oppholder seg på fengselsområdet. Fengselsreglementet har i § 33 en bestemmelse om utenforståendes adgang til anstalten. Direktøren skal gi adgangstillatelse, herunder besøkstillatelse, og det skal føres kontroll med at uvedkommende ikke oppholder seg på områder eller kommer i forbindelse med innsatte ut over det tillatelsen gir adgang til.

Det er i dag ikke særskilt lovhjemmel for bruk av metalldetektor eller annet utstyr for å undersøke gjenstander som bringes inn eller ut av fengsel. Et pålegg om dette antas hjemlet i fengselsmyndighetenes styringsrett. De aller fleste lukkede fengsler har i dag installert metalldetektorer på fengselsområdet for å avsløre innsmugling eller besittelse av våpen, kniver eller andre metallgjenstander. Plasseringen av detektoren varierer. Noen fengsler har detektoren plassert ved verkstedlokaler til bruk overfor innsatte. I andre fengsler kan detektoren være plassert i portalen slik at personer og medbrakt bagasje må passere detektoren før de slipper inn. Noen få fengsler har tilgang til bruk av bærbare detektorer. Fengselsvesenet har i dag ikke tilgang til røntgenutstyr som kan gjennomlyse bagasje eller andre gjenstander. Samtlige fengselsdistrikter har visitasjonspatruljer som ved bruk av narkotikahunder visiterer lokaler, herunder innsattes rom, for å avdekke mulig oppbevaring av narkotika.

Gjeldende regelverk gir ikke hjemmel til visitasjon av andre enn innsatte. Tilsatte blir i praksis heller ikke pålagt å passere metalldetektorer der dette er installert. Det er heller ikke hjemmel til å bruke narkotikahund i søk mot person.

Offentlig forsvarer og offentlige myndighetsrepresentanter som diplomater og konsulære representanter står i kraft av lov og konvensjoner i en særstilling i forhold til andre personer. Fengselsreglementet har derfor særregler når det gjelder kontroll av disse grupper. Det er også særbestemmelser for advokater generelt.

Offentlig forsvarer har etter straffeprosessloven § 186 rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med en pågrepet eller fengslet. Fengselsreglementet har bestemmelser som sikrer ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem mellom innsatte og offentlig forsvarer. Fengselsreglementet har ikke klare bestemmelser om i hvilken grad det kan iverksettes undersøkelse av forsvarerens person eller medbrakte dokumenter (bagasje) ved ankomst til fengsel. I praksis har det vært omdiskutert hvorvidt forsvarer for eksempel kan pålegges å passere metalldetektor. Ved brevveksling skal tjenestemannen manuelt forvisse seg om at det ikke er lagt noe ureglementert inn i brev til innsatte før det utleveres eller at avsender er den som oppgis på logo på konvolutter m.v. Dette betegnes som en teknisk kontroll hvor innholdet i konvolutten sjekkes uten at selve brevet blir lest. Det er også noe omstridt om denne kontrollen generelt kan foretas ved brev fra forsvarer.

Wien-konvensjonen om konsulært samkvem av 24. april 1963 har regler om rettigheter og plikter ved utøvelse av konsulære funksjoner. Disse utøves av konsulære eller diplomatiske tjenestemenn. En vesentlig del av funksjonene er å yte hjelp og assistanse til egne borgere som er fengslet i mottakerstaten. For utøvelsen av alle konsulære funksjoner gjelder retten til fri kommunikasjon. Denne retten er å betrakte som folkerettslig sedvanerett, men følger også av konvensjonens artikkel 35. Både telefonsamtaler, postforsendelser og tjenestemannens håndbagasje og dokumenter er unndratt fra mottakerstatens kontroll etter denne regelen. Når det gjelder retten til å besøke, kommunisere og korrespondere med arresterte borgere i fengsel, er det gitt en særbestemmelse i artikkel 36 som sier at utøvelsen av disse rettigheter skal skje i samsvar med de regler som gjelder i den institusjon hvor vedkommende sitter fengslet, dog slik at disse regler gir full oppfyllelse av formålet bak rettighetene etter artikkelen. Fengselsreglementet fastsetter at utenlandske statsborgere har rett til ukontrollert besøk og brevveksling med vedkommende lands diplomatiske eller konsulære representant. Fengselsreglementet har på grunn av en uteglemmelse ikke uttrykkelig henvist til at telefonsamtaler skal være ukontrollert. I praksis foretas det ikke kontroll av telefonsamtalene.

Når det gjelder advokater ellers har også disse en særstilling i forhold til adgangen til å iverksette kontrolltiltak. Ved brevveksling, besøk og telefon fastsetter fengselsreglementet at kontroll bare kan finne sted hvor særlige grunner taler for det. I praksis innebærer dette at kontroll bare bør skje hvor det foreligger en begrunnet konkret mistanke om misbruk. Fengselsreglementet og utfyllende retningslinjer gir også noen særregler i forhold til andre grupper. Det er for eksempel bestemt at innsatte har rett til ukontrollert telefonering og brevveksling med Stortingets ombudsmann for forvaltningen og representanter for Europarådet og FNs menneskerettighetsorganisasjoner.

Før besøkstillatelse gis, foretas det i dag vandelsundersøkelse av den besøkende ved innhenting av opplysninger fra strafferegisteret. Ved bruk av telefon kan fengslet videre i forkant av samtalen sikre at samtalepartneren er den vedkommende oppgir å være ved å foreta en kontrolloppringing.

I dag antas det ikke å være hjemmel til å fotografere innsatte ved ankomst eller under gjennomføringen av straffen. I praksis tas det derfor ikke fotografi av innsatte ved innsettelse eller senere under fengselsoppholdet.

7.4.4.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988:37 at adgangen til bruk av metalldetektor eller annet utstyr ble gitt særskilt hjemmel. Et flertall i utvalget mente at enhver som passerer inn eller ut av et lukket fengsel, både tilsatte, besøkende og andre som har gjøremål i fengslet, regelmessig bør passere detektoren. Et mindretall mente at tilsatte ved fengslet måtte fritas for å passere tekniske kontrollinnretninger, og at dette spørsmålet måtte reguleres etter avtale mellom tilsattes arbeidsorganisasjoner og ledelsen for fengslet.

Utvalget foreslo en adgang til å kroppsvisitere besøkende i tilfelle hvor detektoren ga positivt utslag, tilsvarende den visitasjon tollvesenet kan foreta. Det ble vist til at tollvesenet kan foreta undersøkelse av reisende som består i at den reisende kan kles naken og besiktiges, men ikke berøres. Hvis kroppsvisitasjon ble nektet, foreslo utvalget at vedkommende ble avvist. Utvalget foreslo ikke innført adgang til kroppsvisitasjon av tilsatte, men at tilsatte ble nektet adgang til fengslet ved positivt utslag og hvor vedkommende nektet å gi fra seg gjenstanden.

I tiltaksplanen mot narkotika i fengslene fra september 1998 foreslo Justisdepartementet adgang til økt bruk av narkotikahund. Det ble vist til tollvesenets prøveprosjekt som innebærer at samtlige reisende kan utsettes for en kontroll av hunden i det de passerer gjennom en kontrollsone (gruppesøk) og til at erfaringene så langt har vært gode når det gjelder effekten av å anvende hund på denne måten. Prosjektet har vist at hunden kan brukes til å skille ut mistenkelige personer som så kontrolleres mer grundig.

Departementet foreslo i tiltaksplanen også lovfestet adgang til å visitere besøkende for å se om de skjuler narkotika. Det ble vist til at politi og tollvesen har en slik adgang og til at det er naturlig at tilsvarende gjelder når noen skal inn på et fengselsområde. Det ble forutsatt at visitasjon bare kunne skje hvor vedkommende samtykket, og at det ikke var aktuelt å foreta tvangsmessig visitasjon. Dersom den besøkende nektet å la seg visitere, ble det foreslått at politiet kan kontaktes og/eller den besøkende avvises eller at besøket kan gjennomføres med glassvegg. Departementet viste til at det blant høringsinstansene var delte meninger om visitasjon vil virke forebyggende på innsmugling. Samtidig ble det stilt spørsmål ved om visitasjon kan være uheldig i forhold til innsattes kontakt med pårørende. Det ble også vist til at det ut fra kapasitetshensyn ikke vil være aktuelt å visitere alle, men at stikkprøvekontroller kan være tilstrekkelig til at formålet oppnås.

I Budsjett-innst. S. nr. 4 (1998-99) var Justiskomiteen positiv til en prøveordning med narkotikahund i søk mot person. De så videre at det kan være behov for kroppslig å visitere besøkende. Komiteen viste til at det for rehabiliteringen av innsatte også var viktig å sørge for at besøkende ikke vegrer seg for å komme. Komiteen støttet derfor at det ikke ble åpnet for tvangsvisitering, men at vedkommende ved nekting ikke får gjennomføre besøket, eller at det må finne sted ved glassvegg.

7.4.4.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet at personer og gjenstander som er på fengselsområdet kan undersøkes ved bruk av teknisk utstyr eller hund, ved pålegg om å passere en metalldetektor eller ved at narkotikahund ble brukt i søk mot person. Det ble vist til at annet teknisk utstyr kan bli aktuelt i fremtiden, for eksempel røntgenutstyr, slik at bagasje/gjenstander kan gjennomlyses for å avdekke innholdet. For bedre å bekjempe innsmugling av narkotika, foreslo departementet en uttrykkelig lovhjemmel for bruk av narkotikahund i søk mot person. Forslaget var tidligere fremsatt i tiltaksplanen mot narkotika i fengslene. Departementet viste til at tollvesenet foretar slik kontroll i dag og til at personsøket kan skje overfor alle som oppholder seg på fengselsområdet. Det ble ikke foreslått unntak for tilsatte eller spesielle personer eller yrkesgrupper. Personsøket ville skje ved at hunden står eller går i en kontrollsone/lokale hvor personen passerer eller oppholder seg. Ved markering på person ville vedkommende bli tatt til side. Kontakten mellom personen og hunden skulle være minimal, og etter departementets oppfatning måtte slikt søk sies å være skånsomt. Overfor noen grupper besøkende, for eksempel barn, skulle søket så langt mulig, foretas på en ekstra skånsom måte.

Det ble foreslått en generell undersøkelsesadgang, slik at alle personer som skulle inn eller oppholdt seg på fengselsområdet omfattes, også tilsatte eller andre som utfører leilighetsvise oppdrag eller tjenester.

Forslaget innebar at undersøkelsen kan skje uten at det på forhånd er mistanke til ulovligheter og vil i praksis normalt gjennomføres i lukkede fengsler, herunder i høyrisikoavdelinger.

I tilfelle hvor undersøkelsen gir positivt utslag, foreslo departementet at personen kan avvises. Avvisning kan etter forslaget også skje hvor personen nekter å medvirke til undersøkelsen. Ved positivt utslag på gjenstander foreslo departementet at det kunne forholdes som nevnt under punkt 7.4.2 i proposisjonen.

Departementet revurderte i høringsutkastet forslaget i tiltaksplanen om visitasjon av besøkende, og konkluderte med at bruk av teknisk utstyr eller hund med påfølgende markering og avvisning var tilstrekkelig for å hindre ulovligheter. Det ble vist til at den besøkende kan avvises ved positivt utslag/markering eller at besøket kan gjennomføres med kontroll. Det samme gjelder hvis den besøkende nekter å medvirke til undersøkelsen. Politiet kan også varsles ved konkret mistanke om forsøk på innsmugling. Departementet viste til at det ikke har vært tiltenkt at fengselsvesenets visitasjon skal være så omfattende som den adgang tollvesenet har, men i høyden en ytre manuell visitasjon av klær. Etter departementets oppfatning ville en ytre visitasjon av klær i seg selv ikke være tilstrekkelig til å hindre innsmugling av narkotika.

Departementets forslag innebar at også personer med spesielle privilegier - offentlig forsvarer, diplomater eller konsulære representanter og deres medbrakte bagasje - kan pålegges undersøkelser ved bruk av teknisk utstyr eller hund. Disse undersøkelsene vil i praksis være spesielt aktuelle i avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå. Departementet mente at disse personene - som alle andre - må ha en plikt til å medvirke til rimelige sikkerhetstiltak uten at dette kan anses lov- eller konvensjonsstridig. Det ble imidlertid foreslått noen begrensninger for ikke å krenke retten til «fortrolig samtale og fri kommunikasjon». Undersøkelsen måtte etter forslaget ikke medføre at det konfidensielle innholdet i for eksempel postsendinger ble ødelagt eller avslørt. Når det gjelder adgangen til å avvise, foreslo departementet at dette bare kunne skje hvis medvirkning til undersøkelsen ble nektet. Det ble for øvrig ikke foreslått noen plikt til avvisning. Avvisning måtte, etter departementets oppfatning, vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Hvis undersøkelsen avdekket forsøk på innsmugling av for eksempel ulovlige gjenstander, ville disse i praksis bli overlevert politiet. Til tross for positivt utslag, uttalte departementet i forslaget at disse personer likevel må gis adgang til å besøke den innsatte med eventuell kontroll i form av påsyn av tilsatt eller ved bruk av glassvegg. Iverksettelse av slike kontrolltiltak, ville etter departementets oppfatning, ikke krenke retten til «fortrolig samtale». Hvis ulovlige gjenstander ble avdekket i en postsending, må på samme måte den «ulovlige» gjenstanden tas ut mot at resten av forsendelsen blir overlevert innsatte.

Departementet foreslo for øvrig lovfestet at alle kan avkreves gyldig legitimasjon før de slipper inn i fengsel, at det kan foretas vandelsundersøkelse før besøkstillatelse gis, og at det ved bruk av telefon kunne foretas forhåndsundersøkelse for å sikre rett identitet på samtaleparten.

Departementet foreslo også lovhjemmel til å kunne fotografere innsatte. Forslaget ble begrunnet med at dette ville lette identifisering ved tilbakekomst etter utganger og at muligheten for pågripelse etter rømning eller uteblivelse kunne forenkles.

7.4.4.4 Høringsinstansenes syn

Tre høringsinstanser fremsetter kritiske merknader til at det ikke er foreslått hjemmel til visitasjon av besøkende.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) uttaler:

«Forbundet viser til at departementet i lovforslaget ikke legger opp til at tilsatte kan visitere besøkende. I narkotikaplanen fra 1998 går departementet faktisk inn for å hjemle at tilsatte kan visitere besøkende. Det er utvilsomt slik at en del av stoffet kommer inn via besøkende. Forbundet mener det vil gi en god preventiv virkning dersom det åpnes adgang til å foreta slik visitasjon av besøkende. Forbundet foreslår at tjenestemenn gis adgang til å visitere besøkende og foreslår at dette hjemles i § 27.»

Østre fengselsdistrikt fremholder at en generell visitasjonsadgang vil kunne virke forebyggende, og at adgangen til bruk av hund er mangelfull fordi det ikke er gitt visitasjonsmuligheter.

Politimesteren i Stavanger bemerker at lovrevisjonen bør gi anledning til å markere meget sterkt at samfunnet har konkrete ambisjoner om å vinne kampen mot narkotika i fengslene. Politimesteren uttaler videre:

«I dette perspektiv anses ikke et kontrolltiltak som innebærer avkledning av besøkende som et for sterkt inngrep. Tiltaket er meget inngripende overfor besøkende. Dog henvises det til at Tollvesenet har slik hjemmel som kan anvendes rutinemessig. Dette er et argument for at tiltaket desto mer må kunne anvendes i fengsler. De negative effekter av et så inngripende tiltak kan avdempes ved at det ikke nyttes ved besøk uten fysisk kontakt og bruk av glassvegg. I ethvert tilfelle bør slik kontroll ikke være obligatorisk, men overlatt til et visst skjønn å anvende.»

Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY) uttaler:

«Kriminalomsorgens Yrkesforbund vil ikke tillate at det innføres mulighet for undersøkelse av ansatte i kriminalomsorgen på lik linje med innsatte og besøkende. Ansatte i kriminalomsorgen må fremstå med plettfri vandel ved ansettelse. Videre vil den ansatte kunne bli oppsagt dersom han pådrar seg straffbare forhold. På den måten mener vi at kontrollen med de ansatte er betryggende.»

Vestre fengselsdistrikt er reservert til forslaget om å lovregulere bruk av hund på personer og bemerker:

«Det er ikke uten videre gitt at bruk av hund ved undersøkelse på personer vil gi et sikrere og bedre kontrollnivå enn dagens. Sammenlikningen med tolletatens adgang er også noe mangelfull. Fengselsetaten skal forholde seg til sine klienter på en helt annen måte i rehabiliterende sammenhenger enn andre etater som benytter hund i søk mot personer. Erfaringer tilsier også at tiltroen til bruk av hund i disse sammenhenger kan overføre fokus fra tjenestemenns egeninnsats i narkotikabekjempelse til tekniske hjelpemidler og hund. Det er også vår erfaring at de viktigste forholdene rundt det å avdekke narkotikabruk og innsmugling gjøres av mennesker. Forslaget legger opp til at alle personer på fengselsområdet kan bli gjenstand for kontroll av hund. I praksis kan det neppe herske noen tvil om at tiltaket vil bli benyttet mot innsatte og besøkende. Det er grunn til å anta at en del pårørende som ikke har til hensikt å være innførselskanal for narkotika, vil avstå fra å besøke sine nære pårørende fordi de vil ha angst for å utsette seg for en hunds undersøkelser, selv om det skulle skje med all mulig diskresjon og innenfor sikkerhetsmessig forsvarlige rammer.»

Den Norske Advokatforening uttaler følgende om forslaget:

«Utkastets forslag til kontroll av «forsvaret» jf. §§ 27 og 30 representerer et inngrep i forsvarerens frie adgang til sin klient. Forholdet mellom forsvarer og klient er avhengig av gjensidig tillit. Restriksjonene innebærer at dette blir vesentlig vanskeliggjort. I enkelte land, for eksempel Tyskland, har man et slikt system som foreslått i dette lovutkastet. Dette representerer noe helt nytt i vårt system, og er unødvendig og vanskeliggjør forsvarerens arbeid.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) stiller seg skeptisk til en så omfattende kontrollvirksomhet av besøkende og forsvarer, andre prosessfullmektiger og representanter fra ambassade eller konsulat. Det bør, etter JURKs oppfatning, være tilstrekkelig at den innsatte blir undersøkt etter mottatt besøk.

Foreningen for Fangers Pårørende (FFP) uttaler:

«FFP er skeptiske til å øke kontrollomfanget ytterligere overfor gruppen besøkende. FFP har i tidligere anledninger uttrykt skepsis angående bruk av narkotikahund mot besøkende. Når ondet allikevel trolig blir innført, mener FFP det riktig at tiltaket skal gjelde alle - ikke bare de besøkende. Dermed blir ikke innføring av narkotikahund i søk mot person noe som spesielt stigmatiserer og mistenkeliggjør de besøkende.»

FFP uttaler at de er kjent med at det har vært skepsis til at det ikke er adgang til å ta personer til side for manuell undersøkelse etter at det er markert funn. FFP mener en slik undersøkelse er unødvendig, fordi man kan oppnå at stoffet ikke bringes inn i anstalten og at det er mulighet til å tilkalle politiet. FFP ser også problemet med at personer det blir markert funn på har liten eller ingen mulighet til å renvaske seg dersom markeringen er feilaktig. FFP uttaler videre at:

«det er positivt at besøkende ikke nødvendigvis utelukkes til tross for funn. Både fordi man har muligheter til å kontrollere besøket slik at det likevel ikke er fare for innsmugling og fordi det faktisk finnes en mulighet for feilaktig markering.»

Flere høringsinstanser uttrykker positiv støtte til forslaget. Nordre fengselsdistrikt uttaler at forslaget til undersøkelser på fengselsområdet er positivt. Bergen landsfengsel uttaler at man er positiv til bruk av hund for å kontrollere besøkende og ansatte som ankommer fengslet. Politiembetsmennenes Landsforening (PEL) er enig i at fengselsmyndighetene gis positive hjemler for å gjennomføre en mer effektiv kontroll av blant annet narkotika og våpen.

Oslo politidistrikt uttaler:

«Oslo politidistrikt sier seg enig i departementets standpunkt når det gjelder kontroll med visse grupper med spesielle privilegier (advokater og ambassadepersonell) som ankommer fengslet, slik at også disse grupper medvirker til sikkerhetstiltakene som fremgår av utkastets § 27.»

Oslo politidistrikt bemerker ellers at fotografering av domfelte som skal gjennomføre straff er hensiktsmessig.

Utenriksdepartementet bemerker at forslagene om undersøkelse av diplomater og konsulære representanter synes å ivareta de hensyn som Utenriksdepartementet fremhevet i brev til Justisdepartementet 27.01.2000. I nevnte brev uttaler Utenriksdepartementet at retten til fri kommunikasjon gjelder for utøvelsen av alle konsulære funksjoner og medfører at telefonsamtaler, postforsendelser og tjenestemannens håndbagasje og dokumenter er unndratt fra mottakerstatens kontroll. Ut fra denne retten fremholder Utenriksdepartementet at telefonsamtaler ikke kan avlyttes eller tas opp på bånd, og at postforsendelser ikke kan åpnes og gjennomleses før utlevering til innsatte. Ved besøk vil det videre ikke representere brudd på konvensjonen at en tilsatt overvåker et fengselsbesøk i fengsler med særlig høyt sikkerhets- og kontrollnivå, men retten til fortrolig samtale skal ikke uthules. Når det gjelder bruk av metalldetektor eller gjennomlysning for å avdekke ulovlige metallgjenstander i postforsendelser og håndbagasje, uttaler departementet at:

«Dersom slike sikkerhetstiltak ikke avslører det fortrolige innholdet i forsendelsen, men kun avdekker eventuelle ulovlige smuglingsforsøk, er rettighetens formål stadig ivaretatt, og konvensjonen derfor ikke krenket. Forutsetningen er altså at det konfidensielle innholdet ikke avsløres eller at strålingen ødelegger noe av innholdet i vesken eller forsendelsen. Tilsvarende må gjelde i forhold til bruk av narkotikahunder.»

Utenriksdepartementet uttaler videre:

«Dersom det avdekkes forsøk på smugling eller vedkommende konsulære eller diplomatiske tjenestemann nekter at det foretas noen form for kontroll, oppstår spørsmålet om man da kan nekte vedkommende adgang til besøk. Etter artikkel 36 nr 2, skal fengselsbesøk skje i overensstemmelse med rimelige sikkerhetskrav som institusjonen eventuelt oppstiller. Dersom vedkommende motsetter seg disse, er det også rimelig at han nektes adgang. Blir han avslørt i et forsøk på å smugle inn ulovlige gjenstander, kan man ikke gjøre annet enn å beslaglegge disse. Hans rett til å besøke den innsatte kan det ikke gripes inn i.»

Forening for Norsk Kriminalreform (KROM) ser det som positivt at departementet har gått bort fra tidligere forslag om å visitere besøkende, men er allikevel kritisk til bruk av hund mot person, og advarer mot en overdreven tro på effekten. KROM ser ingen grunn til å utvide adgangen til kontroll av besøkende i forhold til de regler som i dag gjelder, fordi de gir den adgang som er nødvendig for å kunne utføre streng nok kontroll med besøkende. Juss-Buss er positiv til at ingen skal unntas fra kontrolltiltakene dersom de skal gjennomføres, fordi det kan oppleves som forskjellsbehandling/mistenkeliggjøring hvis bare utvalgte grupper er utsatt for slik kontroll.

For øvrig har høringsinstansene ikke uttrykkelig kommentert høringsutkastet § 27. Departementet oppfatter disse høringsuttalelsene slik at det hovedsaklig gis støtte til forslaget i den grad negative merknader ikke er fremsatt.

7.4.4.5 Departementets merknader

Forslaget som gir lovgrunnlaget for undersøkelser av samtlige personer og gjenstander som befinner seg på fengselsområdet, reiser flere spørsmål. Et hovedspørsmål er om det bør innføres hjemmel til visitasjon av personer, herunder når visitasjon kan skje, hvor omfattende visitasjonen kan være og hvem som kan visiteres. Videre er det et spørsmål om man skal tillate bruk av narkotikahund i søk mot person. En annen problemstilling er hvilken virkning det skal få, dersom undersøkelsen gir positivt utslag. Et siste spørsmål er hvorvidt undersøkelser kan iverksettes overfor særgrupper som offentlig oppnevnte forsvarere og diplomatiske og konsulære representanter.

Når det gjelder adgangen til visitasjon av besøkende, bemerker departementet at flertallet av høringsinstansene synes å ha gitt støtte til forslaget i høringsutkastet om at det ikke gis adgang til visitasjon. Noen få instanser, herunder Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) har tidligere, og også i høringsuttalelsen, fremsatt ønske om at det innføres en visitasjonshjemmel. Departementet bemerker at visitasjonsspørsmålet har vært og fortsatt er prinsipielt vanskelig. Man har aldri foreslått eller ønsket en inngripende visitasjon som innebærer avkledning av de besøkende, men kun en ytre visitasjon av klær. Tiltaksplanen forutsatte at visitasjon bare kunne skje etter samtykke fra den besøkende og at tvangsmessig visitasjon ikke kunne finne sted. Siden departementet anså at innsmuglingsfaren var tilstrekkelig godt ivaretatt ved at den besøkende kan avvises, ved at politiet kan tilkalles, ved muligheten for kontrollert besøk ved positive utslag eller ved markering fra narkotikahund, foreslo departementet i høringsutkastet at hjemmel for visitasjon ikke ble innført.

Departementet har imidlertid kommet til at det vanskelig kan tilbakevises at adgang til visitasjon kan ha en preventiv effekt, selv om tiltaket begrenses som foreslått i tiltaksplanen. Videre kan det fra et etats- og kontrollsynspunkt synes «noe handlingsløst» at det ikke kan foretas ytterligere undersøkelse av den besøkende i tilfelle hvor undersøkelsen ved bruk av teknisk utstyr eller narkotikahund gir positivt utslag/markering, eller når det for øvrig er grunn til å anta at det vil skje ulovligheter. Departementet vil derfor etter en ny vurdering likevel fremsette forslag til en visitasjonshjemmel.

Forslaget til visitasjonshjemmel har de samme begrensningene som er nevnt i tiltaksplanen. Departementet foreslår at de besøkende må samtykke til visitasjon, og at den ikke kan gjennomføres ved tvang. Visitasjon kan videre bare kreves når undersøkelsen ved bruk av teknisk utstyr eller hund gir positivt utslag/markering, eller når det for øvrig er grunn til å anta at det tas med gjenstander som ikke er tillatt. Forslaget innebærer at det ikke kan kreves visitasjon på generelt grunnlag, men at det må foreligge en grunn til mistanke. Departementet foreslår videre at det bare skal foretas en ytre visitasjon av klær m.v. og at avkledning og besiktigelse av kroppen ikke kan gjennomføres. Det foreslås også at det skal være adgang til å kreve visitasjon av alle personer som ankommer et fengsel, ikke bare de som skal besøke innsatte. Dette innebærer at også tilsatte i fengslene eller andre som har oppdrag i fengslet, og også offentlige oppnevnte forsvarere og diplomatiske eller konsulære representanter, kan gi samtykke til visitasjon.

Som en konsekvens av forslaget til visitasjonshjemmel, foreslår departementet at det også gis adgang til å kunne holde personer tilbake med fysisk makt inntil politiet ankommer. Departementet mener at en tilbakeholdsrett vil ha en stor preventiv effekt i forhold til å hindre innsmugling av narkotika eller andre ulovlige gjenstander. En tilbakeholdsrett vil særlig være aktuelt i tilfelle hvor visitasjonen avdekker forsøk på innsmugling av ulovlige gjenstander, men kan også være et mulig tiltak hvor en person nekter å la seg visitere, hvis ikke avvisning fremstår som mer naturlig. Tilbakeholdsretten kan også gjøres gjeldende ved grunn til mistanke om straffbare forhold. Departementet foreslår at vilkårene for å kunne holde personer tilbake, er de samme som gjelder for visitasjonsadgangen, med det unntak at personen selvfølgelig ikke skal samtykke. Tilbakeholdsretten er begrenset til politiet ankommer fengslet. Departementet bemerker at forslaget innebærer at politiet umiddelbart må kontaktes hvis fengslet vil benytte seg av adgangen til tilbakeholdelse. Forslaget innebærer videre at det raskt må gis tilbakemelding til fengslet om politiet vil reagere og rykke ut på grunnlag av sakens art.

Når det gjelder forslaget om bruk av narkotikahund i søk mot person, ønsker departementet å opprettholde forslaget som nevnt i lovutkastet. Departementet finner ikke at de argumenter som er anført mot bruk av hund, er tungtveiende nok til å oppveie de fordeler slik bruk har for bedre enn i dag å kunne avdekke innsmugling av narkotika. Departementet viser til at bruken vil tilsvare den kontroll personer må gjennomgå på flyplasser/grenseoverganger og at søket forutsettes å skje på en skånsom måte.

I høringsutkastet ble det foreslått at undersøkelser ved bruk av teknisk utstyr eller hund generelt i alle fengsler kunne foretas overfor særgrupper med spesielle privilegier i kraft av lov og konvensjoner, som offentlig oppnevnt forsvarere og diplomatiske og konsulære representanter. Adgangen til å iverksette undersøkelser overfor disse personer ble i lovteksten ikke begrenset til fengsler hvor sikkerhetsmessige grunner gjør det sterkt påkrevet. Departementet uttalte imidlertid i høringsutkastet at slike undersøkelser først og fremst var aktuelle i avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå og at det ikke kunne ses bort fra at også disse personer kan presses til å foreta handlinger som kan true sikkerheten. Departementet har blant annet på bakgrunn av høringsuttalelsen fra Den Norske Advokatforening nå funnet å kunne endre bestemmelsen slik at adgangen til å iverksette undersøkelsene uttrykkelig begrenses til avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå. Departementet viser til at de sikkerhetsmessige aspekter vil bli tilstrekkelig godt ivaretatt ut fra dagens situasjon og fremtidig antatt behov, selv om begrensningen tas inn i lovteksten. Disse gruppene kan etter forslaget avvises hvis de nekter å medvirke til at undersøkelsen foretas. Ved positivt utslag, må disse gruppene for ikke å krenke lov- og konvensjonsbestemmelser imidlertid gis adgang til å besøke den innsatte. For ikke å krenke retten til «fortrolig samtale/fri kommunikasjon» kan kontroll ved overhøring av samtale ikke iverksettes. I forslaget har departementet imidlertid gått inn for at kontrolltiltakene påsyn og/eller bruk av glassvegg må kunne besluttes ved positive utslag. Disse kontrolltiltakene vil ikke krenke retten til fortrolig samtale. Det ville være svært sikkerhetsmessig betenkelig om noen grupper positivt skal utelukkes fra kontroll i lovutkastet. Formålet med de generelle undersøkelser er ikke bare å avdekke innsmugling av narkotika, men også å forhindre at det tas med for eksempel våpen.

Departementet opprettholder forslaget om adgang til å fotografere innsatte. I forslaget ble adgangen begrenset til å gjelde ved innsettelsen. Bestemmelsen er nå endret slik at fotografi kan tas på ethvert tidspunkt under gjennomføringen. Endringen vil gjøre det lettere å identifisere innsatte etter utganger og vil også kunne forenkle muligheten til pågripelse og etterlysning hvor innsatte rømmer eller uteblir etter endt permisjon.

Bestemmelsen i lovutkastet § 27 er endret som følge av forslaget om innføring av en visitasjonshjemmel.

7.4.5 Undersøkelser for å avdekke misbruk av rusmidler

I tiltaksplanen for å bekjempe narkotika i fengslene er det foreslått tiltak som anses nødvendige for å kunne forbedre og forsterke kontrollinnsatsen mot rusmiddelmisbruk. Justiskomiteen har i Budsjett-innst. S. nr. 4. (1998-99) sluttet seg til at det må gis rom for kontrolltiltak som fengslene trenger i sin daglige drift og til at det må fremmes forslag til lovhjemler som sikrer effektive tiltak for å bekjempe narkotika.

7.4.5.1 Urinprøver m.v.

Gjeldende rett og tidligere utredninger

Med hjemmel i fengselsloven § 30 a kan det kreves avgitt urinprøve, utåndingsprøve eller andre undersøkelser som kan skje uten nevneverdig ubehag dersom det er grunn til mistanke om bruk av et rus- eller bedøvelsesmiddel. Bestemmelsen ble inntatt i fengselsloven ved lov av 8. juni 1979. I praksis kreves det en begrunnet mistanke for at innsatte kan pålegges å avgi urinprøve m.v. Urinprøver avgis også på frivillig grunnlag i kontraktsavdelinger eller for å oppnå særlige goder når det er av betydning å forvisse seg om at innsatte ikke misbruker narkotika.

Urinprøver kan også tas som stikkprøve eller som alminnelig rutinekontroll av innsatte, dersom særlige forhold i anstalten taler for det. Det skal i disse tilfelle så vidt praktisk mulig innhentes forhåndssamtykke fra Fengselsstyret. Det er tilstrekkelig at fengslet har grunn til å tro at det foregår misbruk uten at bestemte personer kan utpekes, for eksempel ved funn av brukerutstyr eller narkotika i fellesrom.

Fengselsstyret har gitt utfyllende retningslinjer om prosedyrene rundt avgivelse av urinprøver for å hindre at urinprøvene blir ødelagt eller forringet. Statens rettstoksikologiske institutt (SRI) har siden mai 1984 analysert urinprøvene fra fengselsvesenet.

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at urinprøver kan kreves avgitt selv om det ikke foreligger konkret mistanke om at fangen har brukt narkotika. Utvalget mente at bruk av urinprøver ikke er av så inngripende karakter at det er nødvendig å innta spesifikke kriterier i loven.

I tiltaksplanen mot narkotika foreslo departementet en utvidelse av adgangen til å avkreve urinprøver, ved at det ikke lenger skulle kreves konkret mistanke. Departementet viste til at analyse av urinprøver er en velegnet og godt utprøvd metode for å påvise misbruk. En generell adgang til stikkprøvekontroller uten krav til forutgående mistanke ville, etter departementets oppfatning, gi et bedre bilde av narkotikabruken, sterkere indikasjoner på hvem brukeren er og hvordan narkotika ble smuglet inn. Dette ville gi fengslene mulighet til å sette inn kontrolltiltak der behovet er størst.

Justiskomiteen sluttet seg i Budsjett-innst. S. nr. 4. (1998-99) til at adgangen til å kreve urin- og utåndingsprøver av innsatte måtte utvides og at slike tiltak ikke var så belastende for den innsatte at det måtte kreves konkret begrunnet mistanke.

Høringsutkastet

Departementet fulgte i høringsutkastet opp forslaget i tiltaksplanen, og foreslo at adgangen til å avkreve urinprøver m.v. ble utvidet slik at det ikke lenger må foreligge konkret mistanke for å kunne pålegge dette. Forslaget innebar at fengslene selv kan avgjøre når og hvor hyppig slike prøver skal avgis.

Etter fengselsloven kan «andre undersøkelser» for å påvise misbruk bare iverksettes med den begrensning at de ikke skal medføre fare eller «nevneverdig» ubehag. Departementet foreslo at begrepet «nevneverdig ubehag» ble erstattet med «særlig ubehag». En viss utvidelse var, etter departementets oppfatning, nødvendig og hensiktsmessig fordi loven bør åpne for alternative undersøkelsesmetoder som kan bli aktuelle fremover, selv om de skulle medføre et visst ubehag for innsatte.

Høringsinstansenes syn

Norsk Forening for Kriminalreform (KROM), Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Juss-Buss går imot eller er skeptiske til at det ikke lenger skal være et krav om grunn til mistanke for at urinprøver m.v. skal avgis. KROM uttaler:

«Lovforslagets gjennomgående fokus på kontroll er kritikkverdig. Spesielt gjelder dette kontrollen rettet mot avdekking av narkotikabruk. I følge forslaget skal ikke lenger konkret mistanke gjelde for å avkreve urinprøver. Det skal nå være generell adgang til å foreta urinprøver. Det samme gjelder for blodprøver. Dette mener KROM er uheldig både med hensyn til fangenes rettssikkerhet og fangenes integritet.»

Flere høringsinstanser gir uttrykkelig positiv støtte til forslaget. Nordre fengselsdistrikt ser positivt på den utvidede adgang til å foreta undersøkelser for å avdekke misbruk. Bergen landsfengsel bemerker at forslaget medfører at det blir lettere å avdekke rusbruk der det foreligger indikasjoner på misbruk uten at mistanken er så sterk at det berettiger en prøve etter gjeldende regler.

Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY) uttaler:

«Vi hilser velkommen muligheten til å ta rutinemessige urinprøver, utåndingsprøver og blodprøver av alle innsatte for å avdekke misbruk av rusmidler, bedøvelsesmidler, hormonpreparater og andre kjemiske stoffer som ikke er lovlig foreskrevet. Dette mener vi bla. vil likestille alle innsatte, og ikke stigmatisere noen som potensielle misbrukere. Det vil i tillegg hjelpe oss å ta vekk den gruppen av innsatte som ruser seg i begynnelsen av et fengselsopphold fordi de vet at SRI vil gi uttalelse som sier at rusmiddelinntaket kan ha skjedd før innsettelse. Med en slik ordning kan man måle verdier i forhold til den første prøven.»

De øvrige høringsinstanser har ikke avgitt vesentlige merknader til forslaget. Departementet oppfatter flertallet av høringsinstansene slik at det er støtte for den utvidelse som er foreslått i adgangen til å kreve urinprøver m.v.

Departementets merknader

Departementet er tilfreds med at det store flertallet av høringsinstansene synes å støtte forslaget. Departementet har vurdert de kritiske merknader som er fremsatt, men finner ikke at de rettssikkerhetsmessige betenkeligheter er så store at forslaget bør endres. Avgivelse av urinprøver kan etter departementets oppfatning ikke sies å være av så inngripende karakter at det må oppstilles krav til spesifikke kriterier i loven for å kunne avkreve dette. Departementet peker på at det er en høyt prioritert oppgave for fengslene å bekjempe narkotikamisbruk. I tillegg til at misbruk er straffbart og et stort helseproblem, virker misbruket i fengslene negativt inn på kvaliteten i straffegjennomføringen. Blant annet kan sikkerheten for innsatte og tilsatte reduseres, og rehabiliteringsarbeidet bli vesentlig vanskeliggjort. Det er derfor viktig at fengslene får tilstrekkelige virkemidler til å avdekke misbruk. Det gjeldende krav om «grunn til mistanke» kan medføre at fengslene ikke får det nødvendige oversiktsbilde over narkotikabruken, og kan derfor hindre at tiltak kan settes inn der behovet er størst. Departementet vil derfor opprettholde forslaget i høringsutkastet.

7.4.5.2 Dopingpreparater

I henhold til innberetninger fra fengslene ser bruk av dopingpreparater ut til å bli et større problem i fengslene enn tidligere. Ute i samfunnet er bruk av slike preparater ikke straffbart. I fengslene er det imidlertid forbud mot bruk av alle legemidler som ikke er lovlig foreskrevet. Dette gjelder også anabole androgene stoffer som brukes som dopingmidler. Forbudet vil ha redusert verdi hvis fengslene ikke kan kontrollere at det blir overholdt. Sentralstimulerende og muskeloppbyggende stoffer er ikke klassifisert som narkotika og gir ikke rus, men antas å kunne medføre fare for aggressiv og atypisk atferd. Slik atferd er sikkerhetsmessig uheldig i et lukket fengselssystem.

Det er i dag ikke uttrykkelig lovhjemmel for å avdekke bruk av slike preparater. Innsatte kan derfor ikke testes opp mot irregulær bruk av ulovlige preparater uten eget samtykke.

I tiltaksplanen mot narkotika i fengslene foreslo departementet at det ved lovendring også ble gitt adgang til å kunne avsløre bruk av ulovlige dopingpreparater.

Justiskomiteen pekte i Budsjett-innst. S. nr. 4. (1998-99) på at et lovforslag som gir forbedrede muligheter til å avsløre narkotikamisbruk også må omfatte adgang til å avsløre ulovlig bruk av dopingpreparater.

Departementet fulgte i høringsutkastet opp forslaget i tiltaksplanen og foreslo lovfestet adgang til å kunne avdekke bruk av «hormonpreparater eller andre kjemiske stoffer som ikke er lovlig foreskrevet» på samme vilkår som gjelder ved urinprøver. Begrepet «andre kjemiske stoffer» ble tatt inn i lovteksten for å innbefatte andre narkotiske stoffer/«drugs» som i fremtiden kan forventes tilbudt på markedet.

Ingen av høringsinstansene omtaler uttrykkelig forslaget om at fengslene også kan avdekke bruk av hormonpreparater eller andre kjemiske stoffer som ikke er lovlig foreskrevet.

Departementet foreslår derfor at tilføyelsen opprettholdes i lovutkastet.

7.4.5.3 Blodprøve

Gjeldende rett og tidligere utredninger

Det er i dag ikke hjemmel for å avkreve blodprøve av innsatte for å påvise eventuelt misbruk av narkotika eller andre ikke foreskrevne medikamenter.

Spørsmålet om å avkreve blodprøve som ledd i bekjempelse av narkotika- og annen rusmiddelmisbruk ble berørt ved innføringen av § 30 a i fengselsloven ved lov av 8.juni 1979. I forbindelse med utforming av lovteksten uttalte departementet i Ot.prp. nr. 51 (1978-79) at det ved siden av urinprøver også burde nevnes utåndingsprøver og andre undersøkelser som kan skje uten fare eller nevneverdig ubehag. Departementet uttalte videre at det var vanskelig å angi nærmere alle undersøkelser som kan komme på tale, men at bestemmelsen tar sikte på andre enkle kliniske prøver for å avdekke bruk av rusmidler. Departementet sa i denne sammenhengen at blodprøver ikke hadde en slik karakter at de falt inn under bestemmelsen.

Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet også adgang til å avkreve blodprøve for å avdekke bruk av rusmidler, bedøvelsesmidler, hormonpreparater eller andre kjemiske stoffer som ikke er lovlig foreskrevet. Fordi det i praksis er vanskelig å begrunne en konkret mistanke, ønsket departementet en generell adgang til å kunne avkreve blodprøve på lik linje med urinprøver. Lovteksten ble samtidig foreslått utvidet slik at det kan foretas undersøkelser som ikke er til fare eller «særlig ubehag». Departementet mente at avgivelse av blodprøve kunne skje uten fare og at det ikke kan sies å medføre «særlig ubehag» for domfelte. Departementet viste til at helsepersonell skal ta blodprøven.

Høringsinstansenes syn

Borgarting lagmannsrett bemerker at forslaget går langt når det kan pålegges domfelte å medvirke til at det blir tatt blodprøve. Bergen landsfengsel uttaler at muligheten til å avkreve blodprøve er forebyggende i forhold til bruken av dopingpreparater.

De øvrige høringsinstanser har ikke uttalt seg uttrykkelig til forslaget.

Departementets merknader

Departementet viser til begrunnelsen i høringsutkastet for hvorfor det ønskes adgang til også å kunne avkreve blodprøve på generelt grunnlag. I dag har det blant annet vært et problem å få bekreftet eller avkreftet mistanke om bruk av dopingmidler i fengslene, fordi bruk av enkelte preparater ikke lar seg påvise ved analyse av urinprøver. Det kan heller ikke ses bort fra at markedet fremover kan gi tilgang på såkalte «designer drugs», hvor misbruk ikke kan eller vanskeligere kan avdekkes ved analyse av urinprøver eller andre undersøkelser. I denne sammenhengen vil det være uheldig om fengslene ikke har tilstrekkelig lovhjemmel til å kunne avdekke misbruk. Departementet bemerker ellers at blodprøve i praksis vil bli anvendt i liten utstrekning, fordi analyser er kostbart og fordi tiltaket må sies å være inngripende i kontrollsammenheng.

7.4.5.4 Enerom med spesialtoalett

Gjeldende rett og tidligere utredninger

Etter § 30 a i fengselsloven kan innsatte settes i enerom under tilsyn inntil det kan fastslås om det er stoff i kroppen. Det kreves «særlig grunn til mistanke» for å kunne beslutte dette tiltaket, og det forutsettes at innsatte først har nektet å medvirke til kroppslig undersøkelse. Kravet til mistanke er det samme som må være oppfylt for at det skal kunne besluttes kroppslig undersøkelse, og i praksis kreves en kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Tiltaket gjennomføres ved at innsatte settes i enerom med tilgang til et spesialtoalett for på naturlig måte å frembringe stoff skjult i mage/tarmsystem.

I Ot.prp.nr. 51 (1978-79) uttalte departementet at kroppslig undersøkelse ikke kan gjennomføres ved fysisk tvang, og at man derfor trengte en sanksjon i tilfelle hvor innsatte nektet å medvirke. På denne bakgrunn ble det foreslått en adgang til plassering i enerom under totalovervåking inntil det kunne fastslås om stoff fantes i kroppen. Det ble videre uttalt at totalovervåking var et meget omfattende og inngripende tiltak som bare skal settes i verk hvor innsatte nekter legemsundersøkelse.

Et flertall i fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at adgangen til å foreta kroppslige undersøkelser ble opphevet under henvisning til at straffeprosessloven § 157 i de fleste tilfeller kan anvendes hvor det oppstår behov for undersøkelsen. Mindretallet fant det mest hensiktsmessig at hjemmelen ble opprettholdt i fengselsloven. Som en følge av opphevelsesforslaget vurderte utvalget ikke enerom med spesialtoalett som et selvstendig tiltak.

I tiltaksplanen for å bekjempe narkotika foreslo departementet at enerom med bruk av spesialtoalett kunne iverksettes uten krav til forutgående mistanke. Departementet viste til at innsmugling av narkotika i kroppens hulrom er en viktig innsmuglingsmetode og ønsket derfor en utvidet adgang til bruk av dette kontrolltiltaket. Bruk av spesialtoalett ble foreslått iverksatt på samme vilkår som urin- og utåndingsprøver.

Justiskomiteen sluttet seg i Budsjett - innst. S. nr. 4. (1998-99) til at adgangen til bruk av spesialtoalett ble utvidet. Komiteen kunne ikke se at dette tiltaket er så belastende for den innsatte at det må kreves konkret begrunnet mistanke.

Høringsutkastet

Departementet sa i høringsutkastet at bruk av enerom med spesialtoalett må sies å være mer ubehagelig enn å avgi urinprøve, men at det likevel ikke er så inngripende og krenkende som en kroppslig undersøkelse. Departementet foreslo derfor den mellomløsning at det må foreligge «grunn til å tro» at et rus- eller bedøvelsesmiddel er skjult i kroppen for at tiltaket kan iverksettes. Forslaget innebar et redusert krav til mistanke i forhold til hva som ble foreslått for kroppslige undersøkelser. Forslaget innebar at det måtte foreligge alminnelig sannsynlighetsovervekt for at stoff er skjult i kroppens mage/tarmsystem. Departementet foreslo videre at lege av hensyn til fare for lekkasje først skulle avgi uttalelse, og at innsatte skal ha jevnlig tilsyn av helsepersonell. Det ble også vist til at tiltaket i praksis vil bli iverksatt i begrenset utstrekning, fordi det er ressurskrevende og forutsetter en høy bemanningsbruk.

Høringsinstansenes syn

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) viser til at det er foreslått at lege skal uttale seg i de tilfeller det er bestemt å benytte spesialtoalett for om mulig å avdekke stoff. NFF uttaler:

«Her mener vi det ikke kan være nødvendig å innhente tillatelse fra lege, men at det må være tilstrekkelig at vedkommende gis tilsyn av helsepersonell.»

Østre fengselsdistrikt gir uttrykk for samme oppfatning som NFF, og mener at tjenestemenn bør avgjøre dette slik at tiltaket kan iverksettes dersom det anses nødvendig.

Trondheim byrett antar at bestemmelsen stiller for strenge krav for å sette en innsatt i enerom med spesialtoalett. Byretten mener det ikke bør kreves sannsynlighetsovervekt, men at en nærliggende mulighet må være nok. Juss-Buss mener motsatt at dagens krav til «særlig grunn til mistanke» bør opprettholdes, fordi tiltaket er inngripende og kan oppleves som krenkende.

Riksadvokaten og Politiembetsmennenes Landsforening (PEL) viser til at bruken av begrepet «grunn til å tro» i betydningen at det må foreligge sannsynlighetsovervekt er galt. Det vises til at den formulering som angir sannsynlighetsovervekt i straffeprosessuell sammenheng er «skjellig grunn» eller «særlig grunn».

Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) uttaler at bruk av pacto-toalett fører til umenneskelig og nedverdigende behandling av fanger ved at personer holdes på isolat knyttet til pacto-doen til kroppen er tømt. KROM viser til at fengslet i enkelte tilfelle har beregnet dette til 6 døgn under observasjon gjennom enveisspeil og at det ikke skal mye fantasi til for å forstå at dette innebærer store psykiske påkjenninger og nærmer seg metoder som tas i bruk i andre land når man tar sikte på å bryte ned en fange.

De øvrige høringsinstanser har ikke uttrykkelige merknader til forslaget.

Departementets merknader

Departementet er tilfreds med at ingen av høringsinstansene anser at enerom med spesialtoalett bør kunne iverksettes på helt generelt grunnlag. Dette ble opprinnelig foreslått i tiltaksplanen, men departementet gikk i høringsutkastet inn for den mellomløsning at tiltaket kunne iverksettes dersom det var «grunn til å tro» at rusmidler var skjult i kroppen. Etter departementets oppfatning er tiltaket for inngripende til at det bør kunne iverksettes på helt generelt grunnlag. I de spesielle merknader uttalte departementet at det må foreligge alminnelig sannsynlighetsovervekt for at tiltaket kan iverksettes, og at en viss antagelse ikke var tilstrekkelig. Påtalemyndigheten har vist til at departementets begrepsbruk er gal i forhold til de formuleringer som angir sannsynlighetsovervekt i straffeprosessuell sammenheng. Departementet har derfor endret lovteksten, slik at det kommer klart frem at det skal foreligge alminnelig sannsynlighetsovervekt for at tiltaket kan iverksettes ved presiseringen «sannsynlig».

Noen av høringsinstansene fra fengselsvesenet fremholder at det ikke er nødvendig med uttalelse fra lege før tiltaket iverksettes. Departementet mener at slik uttalelse må innhentes på forhånd på grunn av mulig medisinsk risiko eller komplikasjoner, og at legen og ikke fengslets tjenestemenn må informere den innsatte om helsefaren ved å oppbevare stoff i kroppen før tiltaket iverksettes. Det er imidlertid tilstrekkelig at uttalelsen avgis muntlig, men den bør bekreftes skriftlig i etterkant. Iverksettelse av tiltaket forutsetter at legens medisinske tilråding følges. Hvis tiltaket etter legens oppfatning innebærer en for stor medisinsk risiko, må legen avgjøre hvilke forholdsregler eller tiltak som ellers skal iverksettes for å bringe stoffet frem.

7.4.5.5 Kroppslig undersøkelse

Etter fengselsloven § 30 a kan det besluttes at kroppslig undersøkelse eller annet tiltak skal iverksettes når det er særlig grunn til mistanke om at en innsatt skjuler et rus- eller bedøvelsesmiddel i kroppen. Kroppslig undersøkelse innebærer manuell undersøkelse av kroppens hulrom av lege. Andre tiltak kan være røntgenundersøkelse og bruk av hurtigvirkende avføringsmiddel eller klyster. Kroppslig undersøkelse er et inngripende og krenkende tiltak, og forutsetter at det foreligger kvalifisert, konkret begrunnet mistanke om at stoff er skjult i kroppens hulrom. Lege skal avgi uttalelse før tiltaket iverksettes. I dag kan fengselsdirektøren beslutte tiltaket iverksatt, men samtykke fra Fengselsstyret skal innhentes når det er praktisk mulig. Innsatte har etter fengselsloven § 30 a ikke klageadgang over Fengselsstyrets forhåndssamtykke.

Et flertall i fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at adgangen til å beslutte kroppslig undersøkelse av fanger ble opphevet. Flertallet viste til at retten med hjemmel i straffeprosessloven § 157 ved kjennelse kan beslutte kroppslig undersøkelse overfor den som med skjellig grunn er mistenkt for en handling som kan medføre frihetsstraff, og når det antas å være av betydning for saken og ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. Flertallet anså at vilkårene i bestemmelsen i de aller fleste tilfeller vil være oppfylt når det oppstår behov for undersøkelse av en fange, og at det derfor ikke var behov for en egen bestemmelse i fengselsloven. Mindretallet fant det mest hensiktsmessig at hjemmelen for slike undersøkelser ble opprettholdt i fengselsloven.

I tiltaksplanen mot narkotika i fengslene viste departementet til at hensynet til den personlige sfære må tillegges betydelig vekt ved vurderingen av om adgangen til kroppslige undersøkelser bør utvides. Samtidig ble det vist til at bruk av kroppens hulrom er en velbrukt metode for innsmugling. Departementet fant etter en vurdering ikke å kunne foreslå en alminnelig adgang til rutinemessige legemsundersøkelser, og foreslo at dagens bestemmelse ble videreført.

Departementet foreslo i høringsutkastet ikke endringer i de materielle kriterier for å beslutte kroppslig undersøkelse. Angivelsen av hvilke stoffer som kan bringes frem ble imidlertid foreslått utvidet på samme måte som ved urinprøver. Videre ble den sekundære adgang til å sette innsatte på enerom med spesialtoalett tatt ut av bestemmelsen og foreslått regulert som et selvstendig tiltak. Det fulgte av lovforslaget at beslutning om kroppslig undersøkelse eller annet tiltak skulle treffes av lokalt nivå, men at forhåndssamtykke skulle innhentes fra regionalt nivå når det var praktisk mulig. Etter forslaget kan innsatte påklage et vedtak om kroppslig undersøkelse til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.

Ingen av høringsinstansene har fremsatt uttrykkelige merknader til bestemmelsen om kroppslige undersøkelser.

Departementet finner det hensiktsmessig at straffegjennomføringsloven har en egen hjemmel for å kunne beslutte kroppslig undersøkelse, fordi narkotikaproblemet i fengslene er økende, og fordi bruk av kroppens hulrom er en velbrukt metode for innsmugling. Straffeprosessloven forutsetter normalt rettens kjennelse på forhånd, og saksbehandlingen kan derfor ta noe lenger tid enn om etaten selv treffer vedtaket. Departementet antar at den preventive effekt av tiltaket kan reduseres dersom adgangen ikke videreføres i lovutkastet.

Departementet har av eget tiltak erstattet betegnelsen «særlig grunn til mistanke» i lovteksten med «overveiende sannsynlig» for bedre å få frem at det kreves en kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at rusmidler m.v. er skjult i kroppen for at tiltaket kan besluttes.

7.5 Kontakt med omverdenen

7.5.1 Innledning

Et fengselsopphold vil begrense kontakten med pårørende, familie, venner og samfunnet så lenge straffen gjennomføres. Kontakt med omverdenen under fengselsoppholdet er imidlertid viktig for innsatte. Isolasjonsfølelse vil dempes og det daglige liv og trivsel under fengselsoppholdet vil kunne gå lettere. Opprettholdelse av kontakt med familie og annet nettverk er også av stor betydning for en vellykket rehabilitering og for å kunne muliggjøre ordnede forhold ved løslatelse. Gjeldende regelverk gir derfor adgang til bruk av virkemidler for at innsatte kan opprettholde kontakt med omverdenen. Kontakten vil imidlertid kunne være begrenset. Sikkerhetsmessige grunner kan begrunne iverksettelse av kontrolltiltak eller nektelse av kontakt. Praktiske og kapasitetsmessige forhold i fengslene kan også begrense hyppigheten og omfanget av kontakten.

7.5.2 Postsending, besøk og telefon

7.5.2.1 Innledning og gjeldende rett

Adgang til å sende og motta post, motta besøk og bruke telefon er viktige virkemidler for å opprettholde kontakt med pårørende, familie og andre under gjennomføring av straff. Departementet anser det hensiktsmessig med en fellesbehandling av disse virkemidlene, fordi de materielle kriterier bør være tilnærmet like.

Postsendinger

Fengselsloven § 24 gir innsatte adgang til brevveksling. Brevveksling kan nektes hvis det er særlig grunn til å tro at kontakten kan ha uheldig virkning. Brev til og fra den innsatte skal i alminnelighet leses av anstalten før de utleveres eller sendes. Hvis bestyreren finner at et brev ikke skal sendes, skal brevet beholdes og den innsatte underrettes om det. Bestemmelsen fastsetter ellers at et brev skal tilbakesendes avsender hvis ikke særlige grunner tilsier at det kan beholdes. Brevet kan tilintetgjøres hvis avsender er ukjent og innsatte skal gjøres kjent med at brevet ikke utleveres. Etter bestemmelsen bør innsatte gjøres kjent med de deler av brevet som uten skade kan meddeles ham.

Fengselsreglementet § 63 har utfyllende bestemmelser. I fengselsreglementet § 63.3 gis det regler for kontroll med brevveksling. Bestemmelsen fastsetter at brev til og fra innsatte i lukkede anstalter i alminnelighet skal leses gjennom av tjenestemann før de utleveres eller sendes. Kontrollen kan begrenses til stikkprøver, dersom det anses tilstrekkelig betryggende og kan unnlates dersom det finnes ubetenkelig. Brev til innsatte i lukkede fengsler skal åpnes før de utleveres, og tjenestemannen skal forvisse seg om at det ikke er lagt noe ureglementert inn i brevet. Brev til og fra innsatte i åpne anstalter eller avdelinger kan åpnes og gjennomleses dersom det finnes påkrevd av hensyn til orden eller sikkerhet eller for å forebygge straffbart forhold. For øvrig er det fastsatt at innsatte har rett til ukontrollert brevveksling med forsvarer, Stortingets ombudsmann for forvaltningen, anstaltens tilsynsråd (ved formannen), og Europarådets og FNs menneskerettsorganer. Korrespondanse med annen advokat bør ikke kontrolleres med mindre særlige grunner taler for det. Utenlandske innsatte har rett til ukontrollert brevveksling med sitt lands diplomatiske eller konsulære representant.

Besøk

Etter fengselsloven § 23 skal innsatte få motta besøk av sine nærmeste og andre personer som det har betydning for dem å ha forbindelse med. Besøk kan nektes når det er særlig grunn til å tro at besøket kan ha uheldig virkning. Dette gjelder også besøk av den innsattes nærmeste. Besøk skal videre i alminnelighet foregå i overvær av tjenestemann ved anstalten.

Fengselsreglementet § 64 har utfyllende regler om besøk. Den besøkende må på forhånd ha fått besøkstillatelse og besøkstiden er normalt èn time, men kan utvides hvis forholdene tilsier det. Innsatte skal ellers så vidt mulig innvilges ett besøk hver uke. Det er ellers bestemt at besøk av barn i alderen 3 - 14 år bare bør tillates når det kan gjennomføres på en skånsom måte for barnet. Fengselsreglementet § 64.4 har nærmere bestemmelser om kontrolltiltak. Besøk skal som hovedregel skje under kontroll, men kontroll kan unnlates dersom det anses ubetenkelig. I åpne anstalter eller avdelinger kan kontrolltiltakene benyttes med lempe. Kontrollen kan skje ved tilsyn fra tjenestemann, overhøring av samtale eller ved bruk av glassvegg. Kontrolltiltaket skal ikke være mer omfattende enn det som anses påkrevd for å hindre ureglementert atferd. Besøk kan nektes hvis det er grunn til å tro at kontrolltiltak ikke vil være tilstrekkelig til å hindre ureglementert atferd. Det er ellers bestemt at innsatte har rett til ukontrollert besøk fra forsvarer og prosessfullmektig i sak for Europarådet og FNs menneskerettighetsorganer. Besøk fra advokat ellers bør bare kontrolleres når særlige grunner taler for det. Utenlandske innsatte har rett til ukontrollert besøk fra vedkommende lands diplomatiske eller konsulære representant.

Telefon

Fengselsloven av 1958 har ikke bestemmelser om bruk av telefon.

Innsattes adgang til å benytte telefon er regulert i fengselsreglementet § 64.9. I lukkede anstalter kan innsatte gis anledning til å føre en telefonsamtale av inntil 20 minutter i uken når lokale forhold ikke er til hinder for det og det ikke er grunn til å tro at tillatelsen misbrukes. I praksis gis det dispensasjon fra varigheten dersom det finnes ubetenkelig. Telefonsamtaler i lukkede anstalter og avdelinger skal avlyttes, men avlytting kan unnlates hvis ikke ordens- eller sikkerhetsmessige hensyn eller forebygging av straffbart forhold gjør avlytting påkrevd. Det kan gis pålegg om at samtalen skal føres på et språk tjenestemannen behersker. Alle parter skal underrettes før avlytting finner sted. I åpne anstalter skal telefonsamtaler kun avlyttes hvis det anses påkrevd av sikkerhetsmessige hensyn eller for å forebygge straffbart forhold. Telefonsamtaler med forsvarer kan ikke kontrolleres. Innsatte har videre rett til ukontrollerte samtaler med Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Europarådet og FNs menneskerettighetsorganer.

7.5.2.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at fanger skulle få en lovhjemlet rett til å sende og motta brev og til å motta besøk. Flertallet i utvalget foreslo også at fanger i utgangspunktet fikk en rett til å telefonere, men så at det var behov for adgang til å nekte bruk av telefon i lukkede anstalter. Utvalget foreslo videre lovfestet konkrete kriterier for når nektelse og bruk av kontrolltiltak kunne iverksettes. Kriteriene ble foreslått utformet forskjellig avhengig av hvilket fullbyrdelsesalternativ fangen var anbrakt i.

Postsendinger

Nektelse av å utlevere eller sende postsending kunne etter fengselslovutvalgets forslag skje hvor brevet inneholdt opplysninger om planlegging av kriminalitet eller unndragelse av straffullbyrdelsen.

Utvalget vurderte hjemmelen for gjennomlesning opp mot prinsippene om privatlivets fred og ytringsfrihet, og kom til at fengselsmyndighetene bare burde gis adgang til å lese fangens brev når særlige sikkerhetsmessige forhold gjorde det nødvendig. Utvalget foreslo at gjennomlesning kunne skje i lukket fengsel med særlige sikkerhetsforanstaltninger når det var «grunn til å tro» at brevet inneholdt opplysninger om planlegging av kriminalitet eller unndragelse av straffullbyrdelsen. I lukket og åpent fengsel foreslo utvalget at det måtte foreligge «særlig grunn til mistanke» om at brevet inneholdt slike opplysninger. I hybelhus og under straffullbyrdelse utenfor anstalt fremholdt utvalget at gjennomlesning ikke var aktuelt. Utvalget foreslo at fangen skulle underrettes om gjennomlesningen, og at sendingen ikke kunne gjennomleses hvis fangen ikke ønsket å motta brevet. Utvalget foreslo videre at postsendinger kunne undergis teknisk kontroll i lukkede og åpne fengsler, men ellers ikke. Brev til eller fra forsvarer og offentlig myndighet, herunder diplomatisk eller konsulær representant og internasjonale menneskerettsorganer, kunne etter forslaget ikke kontrolleres.

Besøk

Utvalget foreslo at besøk kunne nektes i lukket fengsel med særlige sikkerhetsforanstaltninger når det var «grunn til å tro» at besøket ville bli misbrukt til planlegging eller gjennomføring av straffbar handling eller unndragelse av straffullbyrdelsen. I lukket og åpent fengsel foreslo utvalget at man kunne nekte besøk hvis det var «særlig grunn til å tro» at besøket ville bli misbrukt til tilsvarende handlinger. Utvalget foreslo at besøk ikke kunne nektes hvis kontroll kunne avverge misbruket. Utvalget foreslo videre adgang til å nekte besøk i inntil tre måneder overfor en bestemt person, hvis det var grunn til å anta at det i forbindelse med tidligere besøk var begått straffbar handling som var anmeldt til politiet.

Utvalgets utgangspunkt var at besøk ikke skulle kontrolleres og at det måtte foreligge særskilt hjemmel for iverksettelse av kontrolltiltak. Adgangen til å iverksette kontrolltiltak ble foreslått begrenset til lukkede anstalter. Kontrollen kunne skje ved at en tjenestemann er tilstede under besøket, ved overhøring av samtale og ved forbud mot fysisk kontakt. Flertallet i utvalget foreslo at adgangen til bruk av glassvegg ble opphevet fordi tiltaket var lite humant og kunne føre til misbruk når glassvegg først er tilgjengelig. Det ble også foreslått at besøk fra forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatiske og konsulære representanter, ikke under noen omstendighet kunne nektes eller kontrolleres.

Telefon

For fanger i lukket fengsel med særlige sikkerhetsforanstaltninger, foreslo utvalget at telefonering kunne nektes når det var «grunn til å tro» at det ved hjelp av telefonsamtalen ville bli planlagt eller utført en straffbar handling eller unndragelse av straffullbyrdelsen. For fanger i lukket fengsel foreslo utvalget at det måtte være «særlig grunn til å tro» at tilsvarende forhold kunne skje for at telefonering kunne nektes. Utvalget foreslo også at de nevnte kriterier må være oppfylt for at samtalen kunne avlyttes. Nektelse kunne ikke skje dersom faren for misbruk kunne avverges ved overhøring eller avlytting av samtalen. Utvalget foreslo at samtalepartnerne på forhånd skulle underrettes om avlytting eller overhøring. Utvalget foreslo ikke hjemmel for telefonkontroll i de øvrige fullbyrdelsesalternativer.

7.5.2.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet bestemmelser om postsending, besøk og telefonsamtaler som i stor grad videreførte gjeldende rett og praksis. Av hensyn til rettssikkerheten for innsatte og med særlig tanke på den foreslåtte delegasjon av avgjørelsesmyndighet, ble kriteriene for nektelse og iverksettelse av kontrolltiltak mer presist angitt i lovteksten. For å oppnå en mer effektiv og konsekvent sammenheng i kontrollen, ble også de materielle kriterier i bestemmelsene om postsending, besøk og telefonsamtaler så langt mulig utformet likt.

Departementet fremholdt at fengselslovutvalgets forslag til rettighetsbestemmelser ikke vil sikre dagens kontrollbehov på en tilfredsstillende måte. Utvalgets forslag innebærer at fengslet på forhånd må ha en konkret mistanke til mulige ulovligheter for at nektelser eller kontrolltiltak kan iverksettes. Departementet viste til at fengslene ikke alltid på forhånd vet sikkert hvem som står for ulovligheter og hvordan de skjer. I mangel av tilstrekkelig grunnlag for å kunne nekte eller iverksette kontroll, ville derfor et besøk måtte gjennomføres uten kontroll - noe som vil øke faren for ulovligheter uten at fengslet kan gripe inn. En forventet tøffere kriminalitetsutvikling og et økende narkotikaproblem gjør også at departementet foreslo opprettholdt dagens hovedregler som gir adgang til iverksettelse av kontrolltiltak med mindre det er sikkerhetsmessig forsvarlig å la være.

I avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå foreslo departementet at kontroll alltid skal iverksettes. Etter forslaget skal kontroll i ordinære lukkede fengsler i alminnelighet skje, mens kontroll kan unnlates når det antas å være sikkerhetsmessig forsvarlig i åpne fengsler og overgangsfengsler. Forslaget innebar en videreføring av dagens materielle hovedregler for kontroll.

Departementet foreslo konkrete kriterier for når en postsending kan nektes utlevert eller sendt, når besøk kan nektes gjennomført og når bruk av telefon kan nektes. Det ble foreslått ensartede kriterier for postsending, besøk og telefonsamtaler. Nektelse kan etter forslaget skje når det er «grunn til å tro» at det vil skje misbruk i form av planlegging eller gjennomføring av straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil kunne forringe hensynet til ro, orden og sikkerhet. Kriteriene ble foreslått utvidet i forhold til fengselslovutvalgets forslag, slik at fengslene får en videre adgang til å nekte kontakt. I tilfelle hvor det er grunnlag for å nekte, men der kontakten er av stor betydning for innsatte, foreslo departementet at kontrolltiltak skal vurderes iverksatt hvis det anses tilstrekkelig betryggende.

Departementet foreslo at dagens kontrolltiltak ble videreført. Det innebærer at postsendinger kan gjennomleses før de utleveres eller sendes. Kontroll ved besøk kan skje ved påsyn av en tilsatt under besøket, ved overhøring av samtale, ved bruk av glassvegg eller ved å forby fysisk kontakt. Etter forslaget kan flere kontrolltiltak iverksettes samtidig, men kontrollen skulle ikke være strengere enn nødvendig. I tilfelle hvor overhøring av samtale blir ansett nødvendig kan samtalen pålegges på et språk tilsatte behersker. Kontroll av telefonsamtaler kan skje ved at samtalen avlyttes og samtalen kan også her pålegges ført på et språk tilsatte behersker. Det ble også foreslått lovfestet at det under samtalen kan undersøkes om samtalepartnerne har rett identitet. Ved avlytting ble det foreslått at samtalepartnerne skal underrettes om dette på forhånd.

Departementet viste i de respektive bestemmelser til at postsendinger, de besøkende og telefonsamtaler kan undersøkes etter lovutkastet § 27.

Når det gjelder forsvarer og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk og konsulær representant, viste departementet i bestemmelsen om postsending til at sendinger til og fra disse gruppene kunne undersøkes etter lovutkastet § 27. Departementet foreslo lovfestet at postsendinger ikke skal kontrolleres ved gjennomlesning. For å sikre mot dette foreslo departementet at sendingen skal åpnes i innsattes nærvær. Det ble ellers foreslått at kontroll ved besøk bare kan skje ved bruk av glassvegg eller påsyn av tilsatte. Forslaget innebar at overhøring av samtaler aldri skal skje. Departementet viste i de spesielle merknader til at det i forskrift må reguleres nærmere når glassvegg eller påsyn av tilsatt kan iverksettes, og at det forutsettes alvorlige situasjoner for at slik kontroll kan skje. I telefonbestemmelsen ble det foreslått at samtaler ikke kan avlyttes og at undersøkelse etter lovutkastet § 27 kan skje før samtalen påbegynnes.

7.5.2.4 Høringsinstansenes syn

Til bestemmelsen om postsending uttaler Ringerike kretsfengsel:

«Av forslaget fremgår det at man ikke har ønsket å gi adgang til å pålegge den innsatte å korrespondere på et språk tjenestemannen behersker, slik det er gjort for besøk og for telefonsamtaler. Dette begrunnes med at det vil kunne forhindre brevveksling mellom innsatte og eksempelvis nær familie i utlandet. Jeg har vanskelig for å se at brevveksling skulle stå i en særstilling i så måte. I motsetning til besøk og telefonsamtaler, hvor samtalen, og eventuelt behov for bistand til tolking skjer der og da, kan involverte parter i en brevveksling bruke den tid man trenger på oversettelse eller bistand til dette. For innsatte med bakgrunn i land med stor analfabetisme, vil den pårørende ofte være avhengig av telefon eller en «skriver» for å kunne kommunisere med den innsatte.

Manglende hjemmel for å kunne pålegge den innsatte å korrespondere på et språk tjenestemannen behersker, innebærer at vi gjør oss fullstendig avhengige av tolking - og av den enkelte tolk. For avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå vil dette være svært betenkelig.»

Juss-Buss mener at kontroll med postsending alltid skal skje med innsatte til stede. Juss-Buss slutter seg videre til fengselslovutvalgets forslag om at innsatte som hovedregel skal ha lovbestemt rett til ukontrollert kontakt ved post, besøk og telefon, og at unntaket er kontroll eller nektelse hvor det på forhånd er en til dels kvalifisert begrunnet mistanke om at retten vil bli misbrukt.

Foreningen for Fangers Pårørende (FFP) er betenkt over at innsatte i avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå alltid skal ha kontrollerte besøk, fordi de vet at pårørende og ikke minst barn opplever kontrollerte besøk så belastende at de ikke ønsker å besøke. FFP uttaler videre:

«Etter barneloven og FNs barnekonvensjon har barnet rett til kontakt med begge foreldre selv om de lever hver for seg. Dette gjelder også for barn som har sine foreldre i fengsel. I dag har fengslene anledning til å benytte § 64.4 i fengselsreglementet til å avvise barn dersom besøket ikke kan gjennomføres på en skånsom måte. Det er på tide at fengslet blir forpliktet til å tilrettelegge slik at besøket kan gjennomføres på en skånsom måte for barn. I tillegg til, eller istedenfor setningen i § 31 i straffegjennomføringsloven som sier at ved besøk av barn skal besøket skje på en skånsom måte, burde det stå at fengslet er pliktig til å legge forholdene til rette slik at besøk av barn kan gjennomføres på en skånsom måte. Eventuelt burde denne forpliktelsen komme fram i forskrift til loven.»

Barneombudet uttaler følgende om besøk av barn i fengsel:

«Samværet må i praksis innrettes etter fengselsreglementet, men det er viktig at regelverket og de tolkninger som blir gjort også har barns rettigheter med i sitt vurderingsgrunnlag. Mye kan gjøres med relativt enkle midler, og det er viktig å få formidlet viktigheten av tilrettelegging for besøk av barn til den enkelte soningsanstalt. Mange fengsler har besøksrom som er tilrettelagt for å ta imot besøk av barn. Slike fasiliteter bedrer kvaliteten på besøket for barnet. Dette bør være en selvfølge og må prioriteres i alle anstalter.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler at det er en selvfølgelighet at gjennomføringen ved besøk av barn skal skje på en skånsom måte. Det som mangler er praktiske retningslinjer og fasiliteter som kan videreføre denne tanken.

Den Norske Advokatforening fremholder at forholdet mellom forsvarer og klient er avhengig av gjensidig tillit, og at restriksjonene innebærer at dette blir vesentlig vanskeliggjort. Foreningen støtter ikke forslaget om tilsyn og glassvegg og mener at dette bare bør være tillatt der forsvarer ber om det av sikkerhetsmessige grunner.

Datatilsynet viser til forslaget om at avlytting ikke kan iverksettes overfor forsvarer og offentlige myndighetsrepresentanter, og uttaler at tilsvarende bør gjelde for samtaler med lege, psykolog, prest og lignende utenfor institusjon.

Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane er av den oppfatning at den innsatte ikke bør vite når og om kontroll i form av avlytting av telefonsamtaler finner sted. Statsadvokatembetet viser til at dette vil forebygge planlegging og gjennomføring av straffbare handlinger og rømninger.

For øvrig har ikke høringsinstansene fremsatt vesentlige merknader til bestemmelsene som omhandler postsendinger, brev og besøk.

7.5.2.5 Departementets merknader

Innledningsvis bemerker departementet noen endringer i bestemmelsene om postsending, besøk og telefonsamtaler som er gjort av eget tiltak etter at høringsutkastet ble utsendt. Endringene er foretatt i hovedreglene for kontroll i de forskjellige fengsler. I fengsler med høyt sikkerhetsnivå er det foretatt en språklig lovteknisk forbedring ved at «i alminnelighet» er erstattet med et mer presist juridisk uttrykk. Hovedregelen i fengsler med høyt sikkerhetsnivå er fortsatt at kontroll skal finne sted, men det sies nå uttrykkelig i utkastet at kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Det er også foretatt en endring i hovedregelen for fengsler med lavere sikkerhetsnivå og overgangsfengsler. Denne endringen er dels av materiell art. Departementets forslag til bestemmelse innebærer nå at kontroll i fengsler med lavere sikkerhetsnivå og overgangsfengsler skal iverksettes når det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Direkte betyr det at kontrollen nå må begrunnes i motsetning til det tidligere forslaget som innebar det motsatte. Departementet foreslår endringen for at hovedregelen i større grad skal bli i overensstemmelse med gjeldende praksis for kontroll i fengsler med lavere sikkerhetsnivå og overgangsfengsler. Forslaget innebærer at disse fengslene ikke lenger vil ha adgang til generelle stikkprøvekontroller. Departementet mener at denne begrensningen ikke bør være avgjørende, fordi stikkprøvekontroller i dag sjelden iverksettes uten at det likevel foreligger en viss grad av indikasjoner på misbruk. I slike tilfelle vil det nye forslaget gi adgang til iverksettelse av kontrolltiltak.

Departementet har merket seg innvendingen mot at det ikke er foreslått adgang til å pålegge korrespondanse ført på et språk tilsatte behersker i bestemmelsen om postsending. Departementet ser at dette kan slå uheldig ut i høyrisikoavdelinger av sikkerhetsmessige grunner, og har derfor tilføyet en adgang til å kunne gi slikt pålegg i disse avdelingene. Departementet mener imidlertid at dette pålegget ikke bør kunne gis i de øvrige fengsler, fordi det vil innebære at utenlandske innsatte i realiteten avskjæres fra kontakt med pårørende og familie i utlandet som ikke behersker annet enn sitt morsmål. Departementet mener at fengslene i disse tilfelle eventuelt må benytte seg av tolketjeneste ved utgående og innkommende brev.

Departementet har nøye vurdert uttalelsene fra de høringsinstansene som har påpekt behovet for at fengslene bør forpliktes til å legge forholdene til rette for at besøk fra barn kan gjennomføres på en skånsom måte. Departementet har i lys av disse uttalelser endret utkastet til besøksbestemmelsen slik at fengslene får en uttrykkelig plikt til å legge forholdene til rette for at besøk av barn kan gjennomføres på en skånsom måte. I tillegg har departementet presisert at det spesielt skal tas hensyn til barns rett til samvær med foreldre under gjennomføringen av straffen i lovutkastet § 3 annet ledd, jf. nærmere omtale av denne bestemmelsen under punkt 5.3.5. Departementet viser til at det i forskrift må reguleres nærmere hva som ligger i begrepet «skånsom», men at det spesielt bør settes fokus på forhold som tilrettelegging av fysiske besøkslokaliteter, gjennomføring av eventuelle kontrolltiltak og tilsattes opptreden i forbindelse med barnebesøk. Dette er tiltak som også positivt støttes av Barneombudet.

Det er reist betenkeligheter ved at besøk i høyrisikoavdelinger alltid skal kontrolleres. Departementet ser at de strenge kontrollreglene i disse avdelinger kan ha uheldige konsekvenser overfor innsatte og nære pårørende. Departementet finner likevel at forslaget til hovedregler for kontroll må opprettholdes. Det er særskilte sikkerhetsmessige forhold som gir grunnlag for innsettelse i disse avdelingene. Selve grunnlaget for innsettelsen tilsier da at kontroll må skje ut fra sikkerhetsmessige betraktninger. Departementet bemerker imidlertid at fengslet har adgang til å vurdere hvilke kontrolltiltak som skal anvendes ut fra individuelle omstendigheter, og at noen av tiltakene er mindre belastende enn andre.

Departementet viser til omtalen og vurderingen under punkt 7.4.4 i proposisjonen når det gjelder kritikken fra Den Norske Advokatforening til forslaget om at tilsyn og/eller glassvegg kan iverksettes overfor forsvarere i noen situasjoner. Departementet viser her til at disse kontrolltiltakene ikke direkte vil krenke innsattes rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med offentlig forsvarer etter straffeprosessloven § 186 og bemerker videre at det normalt bare vil være aktuelt med slik kontroll i høyrisikoavdelinger, hvor bruk av metalldetektor eller narkotikahund på forhånd har gitt positivt utslag. Til Datatilsynets anførsel om at avlytting av samtaler heller ikke bør skje overfor blant annet lege, psykolog og prest, bemerker departementet at slike samtaler i praksis normalt ikke avlyttes, men at det er naturlig at en eventuell utvidelse av personkretsen må vurderes nærmere i forskrift. Departementet bemerker at en generell utvidelse kan være uheldig ut fra et rent sikkerhetsmessig synspunkt, spesielt i høyrisikoavdelingene, og at eventuelle retningslinjer og kriterier må ivareta dette hensynet.

Departementet vil opprettholde forslaget som fastsetter at samtalepartnerne skal underrettes om at en telefonsamtale vil bli avlyttet. Forslaget er en videreføring av gjeldende rett, og er begrunnet med at avlytting av samtaler er et inngripende kontrolltiltak overfor den som avlyttes og at det derfor er rettssikkerhetsmessig betenkelig med en generell adgang for forvaltningen til å beslutte dette tiltaket. Formålet med avlytting er å avdekke eventuell planlegging av straffbare forhold eller andre alvorlige brudd på fengselslovgivningen. I og med at partene vet at samtalen blir avlyttet, vil formålet i tilstrekkelig grad bli ivaretatt selv om underretning er gitt.

7.5.3 Båndopptak av telefonsamtaler

7.5.3.1 Innledning

Departementet har på flere områder i proposisjonen foreslått nye kontrolltiltak for å styrke sikkerheten og for bedre å kunne bekjempe innsmugling og misbruk av narkotika i fengslene. Mange av tiltakene er en oppfølging av de forslag som ble fremsatt i tiltaksplanen for bekjempelse av narkotika.

Som tidligere nevnt er hovedregelen i lukket fengsel at telefonsamtaler skal avlyttes. Det kan også gis pålegg om at samtalen føres på et språk tjenestemannen behersker. Dette pålegget gis i praksis overfor utenlandske innsatte og medfører at mange ikke kan benytte sitt morsmål under samtalene.

Det er i dag ikke lovhjemmel til å ta telefonsamtaler opp på bånd.

7.5.3.2 Tidligere utredninger

Under utarbeidelsen av tiltaksplanen mot narkotika vurderte departementet om det var behov for endringer i gjeldende regler om telefonkontroll. Departementet konkluderte med at gjeldende regler ga grunnlag for å kontrollere telefonsamtaler fra/til innsatte, og at kontrollen med innsattes telefonbruk var tilstrekkelig. Tiltaksplanen ble lagt ved som vedlegg til St.prp. nr. 1 (1998-99).

Når det gjelder telefonkontroll, ba imidlertid Justiskomiteen i Budsjett-innst. S. nr. 4. (1998-99) departementet om å vurdere ordninger, for eksempel adgang til å ta opp samtaler på bånd, som ville sikre at kontrollen var like god uavhengig av hvilket språk som ble brukt.

7.5.3.3 Høringsutkastet

Departementet har vurdert Justiskomiteens anmodning, og har i høringsutkastet gitt uttrykk for at det ikke er behov for en helt generell adgang til å foreta båndopptak av telefonsamtaler. Det ble vist til at dette ville innebære økt ressursbruk uten at en særlig sikkerhetsmessig gevinst kunne påvises. I praksis ville kontrollen av opptaket normalt måtte skje i ettertid og eventuell tolkning av samtalen vil kunne ta noe tid. Den handling man søkte å unngå ville da være foretatt. Departementet antok at dagens ordning, hvor det konkret skal vurderes om det er forsvarlig å tillate telefonering på morsmål, stort sett fungerer tilfredsstillende. Det ble derfor bare foreslått en begrenset adgang til å ta telefonsamtaler opp på bånd i høringsutkastet § 32 femte ledd. Adgangen ble begrenset til tilfeller hvor det var særlig grunn til å tro at innsatte planlegger å unndra seg gjennomføringen.

7.5.3.4 Høringsinstansenes syn

Bare tre høringsinstanser, Riksadvokaten, Juss-Buss og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler seg om den foreslåtte adgangen til å ta telefonsamtaler opp på bånd. Juss-Buss er i utgangspunktet kritisk til en begrenset adgang til båndopptak, men erkjenner at en slik mulighet kan ha noe for seg i gitte situasjoner. Det vises i den forbindelse til at en slik mulighet vil kunne gjøre det noe enklere å gi utenlandske innsatte adgang til å ringe pårørende, på tross av at de ikke behersker et språk tjenestemannen forstår.

JURK sier følgende om forslaget:

«JURK er for en utvidelse av adgangen til å bruke båndopptak for kontroll av telefonsamtaler, men på en annen bakgrunn enn Justiskomiteen. For innsatte av utenlandsk opprinnelse innebærer bestemmelsen i utkastets § 32 (3), 2. pkt., om at samtalen kan pålegges ført på et språk som tilsatte behersker, ofte til at telefonering til familie og andre nærstående i hjemlandet nektes, da samtalen ville måtte bli ført på et språk som tilsatte ikke behersker. JURK er av den oppfatning at det i disse tilfeller ville være positivt dersom telefonsamtalen ble tillatt ført på et fremmed språk, mot at telefonsamtalen ble tatt opp på bånd for å oversettes av tolk ved en senere anledning.»

Riksadvokaten er opptatt av de rettssikkerhetsmessige sidene ved en adgang til båndopptak av telefonsamtaler, og sier i sin høringsuttalelse at:

«Utkastet § 32 femte ledd innebærer at kriminalomsorgsforvaltningen selv kan beslutte telefonavlytting med båndopptak uten å varsle samtalepartene når det er sannsynlighetsovervekt for at den innsatte planlegger rømming. En slik administrativt besluttet skjult avlytting er en nyskapning som påkaller atskillige motforestillinger, og som burde vært gjenstand for en bredere og mer prinsipiell utredning. Riksadvokaten reiser også spørsmål om ikke EMK art. 8 tilsier at en i alle fall sørger for en umiddelbart etterfølgende rettslig prøving av beslutningen.»

7.5.3.5 Departementets merknader

Departementet har på bakgrunn av tilbakemeldinger fra høringsinstansene endret ordlyden i utkastet § 32 femte ledd. Den viktigste endringen er at innsatte skal underrettes på forhånd om at opptak vil finne sted. Da vil det ikke lenger være snakk om skjult avlytting og departementet antar at bestemmelsen ikke vil komme i strid med EMK. Dette vil i praksis innebære at innsatte vil kunne trekke seg fra telefonsamtalen hvis han/hun ikke aksepterer kontrolltiltaket. En annen endring er at departementet, i forhold til det opprinnelige lovutkastet, har svekket «beviskravet» for at båndopptak skal kunne besluttes. Begrepet «særlig grunn til å tro» er erstattet med at det er tilstrekkelig at det er «sannsynlig» at innsatte planlegger å unndra seg gjennomføringen. Etter departementets oppfatning er endringen forsvarlig sammenholdt med kravet om at underretning skal gis.

Departementet viser til at båndopptak i praksis er tenkt benyttet overfor særlig rømningsfarlige innsatte, dømt for alvorlig kriminalitet, hvor det er sannsynlig at det planlegges rømning ved ekstern hjelp. Etter forslaget må det kreves alminnelig sannsynlighetsovervekt for at innsatte planlegger å unndra seg gjennomføringen for at opptak kan skje.

Flere høringsinstanser er opptatt av at utkastet § 32 femte ledd vil kunne bedre forholdene for utenlandske innsatte når det gjelder muligheten for kontakt med pårørende i hjemlandet. Flere ser at bruk av båndopptak kan være et alternativt kontrollmiddel i situasjoner hvor det er vanskelig å skaffe tolk. Til dette vil departementet bemerke at begrunnelsen for utkastet § 32 femte ledd først og fremst er å skjerpe kontrollen, noe som også var Justiskomiteens intensjon slik den fremgår i Budsjett-innst. S. nr. 4. (1998-99).

Dette innebærer ikke at man vil avskjære adgangen til å benytte båndopptak som et alternativt kontrollmiddel i forhold til fremmedspråklige utlendinger, hvis det er hensiktsmessig. Selv om dette formålet ikke dekkes av ordlyden i § 32 femte ledd, anses det ikke problematisk å ta opp telefonsamtaler på bånd så lenge det er åpenhet omkring tiltaket og det er full frivillighet fra innsattes side. Alternativet til denne type kontroll vil være å nekte den enkelte å telefonere, fordi samtalen ikke kan føres på et språk tjenestemannen forstår. Hvorvidt denne adgangen kan benyttes som et alternativt kontrolltiltak vil være avhengig av de ressurser det enkelte fengsel rår over, da metoden forutsetter en etterfølgende oversettelse av samtalen. Det vil heller ikke alltid være sikkerhetsmessig forsvarlig med en slik etterfølgende kontroll.

7.5.4 Permisjoner, fremstilling og straffavbrudd

7.5.4.1 Innledning og gjeldende rett

Ordninger som gir innsatte adgang til midlertidig å forlate fengslet er viktige virkemidler i en rehabiliterings- og normaliseringsprosess frem mot løslatelse. Dette bidrar til å redusere skadevirkninger av frihetsberøvelsen og til at innsatte kan opprettholde kontakt med familie m.v. Ordningene har tildels forskjellige formål og de materielle vilkårene er derfor forskjellige.

Permisjoner

Etter fengselsloven § 34 kan innsatte tilstås en kortere tids permisjon når særlige og vektige grunner taler for det og det ikke er grunn til å anta at permisjonen vil bli misbrukt. Innsatte som utholder lengre tids frihetsberøvelse kan også tilstås slik permisjon når det anses særlig formålstjenlig for behandlingen.

Fengselsreglementet har utfyllende bestemmelser om permisjon i § 59. Det skilles mellom ordinære permisjoner, velferdspermisjoner og korttidspermisjoner. Reglementet har bestemmelser om kompetanse til å innvilge permisjon, fastsettelse av permisjonsvilkår, utgifter og meldingsrutiner.

Vilkårene for å få de ulike typer permisjoner er forskjellige. Et grunnleggende fellesvilkår er at det ikke skal være grunn til å tro at det kan begås straffbart forhold eller brudd på permisjonsvilkår. Hvis det er grunn til å anta sviktfare skal permisjon ikke gis. Det kan settes de vilkår for permisjonen som anses nødvendige, for eksempel meldeplikt for politiet eller andre, vilkår om henting og bringing, at innsatte oppholder seg på eller holder seg borte fra bestemte steder og at det ikke nytes alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler.

Ordinær permisjon kan bare gis etter en sammenhengende frihetsberøvelse på fire måneder og dessuten først etter at 1/3-del av straffen er gjennomført. Innsatte som er idømt mer enn 12 års fengsel kan gis ordinær permisjon etter fire års sammenhengende frihetsberøvelse. I lukkede fengsler er permisjonskvoten 18 døgn i året. I kontraktsavdelinger og i åpne fengsler er kvoten 30 døgn i året. Ordinære permisjoner gis normalt som besøkspermisjoner hjem til familie, men også i forbindelse med nødvendige gjøremål og forberedelser frem mot løslatelse.

Velferdspermisjon kan gis for kortere tid, uavhengig av tidsgrenser, når særlige og vektige grunner taler for det. Etter praksis skal det foreligge sterke og tungtveiende velferdsgrunner. Eksempelvis nevnes begravelse, fødsel, dåp eller alvorlig sykdom i nær familie.

Korttidspermisjoner har begrenset varighet, normalt fem timer. Etter reglementet må det foreligge velferdsgrunner som kan begrunne straffavbrudd hvis slik permisjon skal gis før innsatte har hatt ordinær permisjon. For øvrig må slike permisjoner være særlig begrunnet. I praksis gis det også ofte korttidspermisjoner til sosiale formål og aktiviteter utenfor fengslet for innsatte som har korte straffedommer og som ikke vil få ordinære permisjoner.

I 1999 ble det totalt innvilget 13 629 permisjoner. I 142 tilfeller uteble innsatte etter endt permisjonstid.

Fremstilling

Fengselsloven har ingen bestemmelse om fremstilling. Dette reguleres i fengselsreglementet § 59.1 ledd som gir adgang til fremstilling av innsatte når særlige grunner tilsier det. Som særlig grunn nevnes viktige familieanliggender, behandling hos lege eller tannlege, møte hos offentlig myndighet, konferanse hos arbeidsformidler, arbeidsgiver, tilsynsfører m.v. eller som ledd i et konkret rehabiliteringsopplegg. Fremstilling skal skje med minimum to tjenestemenn, hvorav en fra sikkerhetstjenesten, når innsatte ikke har hatt ordinær permisjon, er idømt sikring eller utholder straff for narkotika, volds- eller sedelighetsforbrytelser.

I 1999 ble det innvilget 9 360 fremstillinger fra lukket fengsel og 16 603 fremstillinger fra åpent fengsel. I 39 tilfeller rømte innsatte fra fremstillingen.

Straffavbrudd

Etter fengselsloven § 33 kan frihetsberøvelsen avbrytes når det skjønnes påkrevd av hensyn til innsattes helbredstilstand eller når andre vektige grunner tilsier det. Fengselsreglementet § 59.9 har tilsvarende ordlyd, men anviser at kortvarig fravær skal gis i form av permisjon hvis vilkårene for det er oppfylt. Straffavbrudd gis i praksis i tilfelle hvor innsattes helsetilstand er så alvorlig at fortsatt opphold i fengsel er utilrådelig, for eksempel i forbindelse med fødsel eller alvorlig sykdom av akutt karakter i nær familie. Straffavbrudd er en midlertidig avbrytelse av straffen. Avbruddstiden inngår ikke i straffetiden, men må tas igjen etter avbruddstidens utløp.

7.5.4.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 at fangen, på visse vilkår, burde ha rett til ordinær utgang. Utvalget anså at fengselsmyndighetene etter gjeldende permisjonsregler hadde for stor grad av frihet til å utøve skjønn i permisjonssaker. Utvalget foreslo at kriteriene for å nekte permisjon skulle fremgå av loven, og at det bør kreves en kvalifisert grad av sannsynlighet for uregelmessigheter for at permisjon kan avslås. Som nektelsesgrunnlag foreslo utvalget tilfeller hvor det er grunn til å tro at en straffbar handling er begått under fullbyrdelsen, vil bli begått under utgangen eller at fangen vil søke å unndra seg straffullbyrdelsen. Utvalget foreslo videre at fanger kunne oppnå ordinær utgang etter at 1/4-del av straffen er utholdt og at permisjonskvoten ble satt til 24 døgn i året for alle. Adgangen til å innvilge korttidspermisjoner ble foreslått videreført. Utvalget foreslo også at det ble innført besøkspermisjon som kunne gis selv om vilkårene for ordinære utganger ikke var oppfylt. Det ble videre vist til at alkoholforbud i enkelte fengsler ble fastsatt rutinemessig og ikke ble vurdert individuelt ut fra fangens situasjon. Utvalget fremholdt at det ikke bør fastsettes alkoholforbud for en fange som vitterlig ikke har noe alkoholproblem.

Når det gjaldt fremstilling, mente fengselslovutvalget at gjeldende bestemmelser ga en for snever adgang til å innvilge fremstillinger. Utvalget anså at man burde være liberal med innvilgelse av fremstillinger spesielt til fanger som ikke hadde rett til ordinær permisjon. Utvalget mente at fangene generelt ikke burde gis en lovbestemt rett til fremstilling, men at spørsmålet måtte overlates til fengselsmyndighetenes skjønn. Utvalget foreslo imidlertid at fangen skulle ha rett til fremstilling i tilfelle hvor velferdspermisjon ikke ble gitt.

Utvalget foreslo en bestemmelse om at frihetsberøvelsen kunne avbrytes når dette kunne avhjelpe helsemessige problemer, eller når det for øvrig forelå særlig tungtveiende grunner som ikke kunne imøtekommes ved overføring til et mindre restriktivt fullbyrdelsesalternativ.

7.5.4.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet § 33 en permisjonsbestemmelse som i all hovedsak viderefører gjeldende rett. Lovteksten var imidlertid mer utfyllende og presis enn i dagens fengselslov. Når det gjaldt adgangen til å få fremstilling og straffavbrudd, foreslo departementet i all hovedsak en videreføring av gjeldende regler.

Departementet foreslo at permisjon bare skal innvilges hvis det ikke er grunn til å tro at det vil skje svikt under permisjonen, og at det ved denne vurdering skal legges vekt på den kjennskap man har til innsatte og den atferd som er utvist under gjennomføringen. Etter forslaget kunne ordinær permisjon bare gis etter at en forholdsmessig del av straffen var gjennomført. Departementet uttalte at det ikke var hensiktsmessig med uttrykkelige angivelser av tidsgrenser i lovteksten og at dette spørsmål fortsatt bør reguleres i forskrift. Forslaget til bestemmelse om adgang til å gi velferdspermisjon var mer presist utformet enn bestemmelsen i fengselsloven for bedre å få bestemmelsen i samsvar med gjeldende praksis. Etter forslaget kan velferdspermisjon gis, uavhengig av hvor lang tid av straffen som er gjennomført på forhånd, ved spesielle begivenheter knyttet til innsattes familie, eller når det foreligger andre tungtveiende velferdsgrunner.

I bestemmelsen om fremstilling i utkastet § 34 foreslo departementet en endring i forhold til gjeldende rett. I dag er det i fengselsreglementet krav til bestemte formål for at fremstilling skal gis. Departementets forslag innebærer at det ikke lenger bør stilles krav til et bestemt formål. Begrunnelsen for dette er at det i praksis eksempelvis kan være behov for å gi innsatte i lukket fengsel et lite «pusterom» hvis vedkommende soner tungt.

Det ble foreslått en egen bestemmelse om hvilke vilkår som kunne settes for permisjon og straffavbrudd. Forslaget innebar en videreføring av de vilkår som settes i praksis i dag, men departementet foreslo en endring i forhold til gjeldende praksis hvor alkoholforbud automatisk blir pålagt under permisjon. Forslaget innebar at forbud mot bruk av alkohol eller andre stoffer som ikke var lovlig foreskrevet, bare kunne fastsettes når det etter en individuell vurdering ble ansett nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring. Departementet foreslo også hjemmel til å kunne varsle fornærmede i straffesaken om tidspunktet for permisjon eller straffavbrudd i tilfeller hvor det var av stor betydning for vedkommende å få vite om dette.

7.5.4.4 Høringsinstansenes syn

De høringsinstanser som uttaler seg om de bestemmelsene som regulerer utganger er hovedsakelig opptatt av et par problemstillinger. Når det gjelder reguleringen av permisjoner i høringsutkastet § 33, er flere instanser opptatt av tidspunktet for innvilgelse av første ordinære permisjon. Både Vestre fengselsdistrikt og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) påpeker at loven ikke angir noen tidsangivelse for når første permisjon kan gis.

Vestre fengselsdistrikt sier i sin høringsuttalelse at:

«Vi finner det besynderlig at bestemmelsene om førstegangs permisjonsadgang (forslaget § 33) ikke er med i selve lovforslaget, men vil bli tatt inn i forskrift (reglement) på den ene side, mens bestemmelsen om hvor lang tid en kan holde en fange utelukket fra fellesskapet er lovregulert. En konsekvent regulering ville her være naturlig. Vår oppfatning vil være at begge deler reguleres etter lov.»

Svært mange høringsinstanser er opptatt av at departementet i høringsutkastet § 36 ikke har tatt inn forbud mot å bruke alkohol som et generelt vilkår som må settes ved alle permisjoner.

Juss-Buss og Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) støtter departementets forslag om at alkoholforbud ved permisjon skal settes etter en individuell vurdering. Østre fengselsdistrikt og Bredtveit fengsel og sikringsanstalt, Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY) og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) er derimot kritiske til forslaget.

Bredtveit fengsel og sikringsanstalt sier følgende om departementets forslag:

«Den praksis det her legges opp til med bare å tillate alkoholforbud som vilkår ifbm permisjon når den innsatte har begått kriminalitet som direkte eller indirekte er knyttet til et alkoholproblem, er jeg dypt uenig i. At en annen regel skulle representere et «ekstra frihetsinngrep» rimer heller ikke, og kunne like gjerne vært benyttet som et argument for å tillate alkoholbruk under selve fengselsoppholdet. Permisjonstiden medregnes som kjent i fullbyrdelsestiden og da bør det gjelde et alkoholforbud også i slike situasjoner.»

Et annet forhold som er kommentert av flere høringsinstanser er om det i tillegg til de vilkår for permisjon som departementet foreslår lovfestet i § 36 også bør være en adgang til å varsle innsattes familie om permisjonen, og ikke bare fornærmede i straffesaken.

Bergen landsfengsel er spesielt opptatt av dette og fremholder at:

«Imidlertid er det en mangel at bestemmelsen ikke også åpner for å gi meldinger til pårørende. Dette kan være like aktuelt bl annet i drapssaker. Eksempelvis dersom en ektefelle har forvoldt en annen ektefelles død, og foreldrene til avdøde har tatt over omsorgsretten til felles barn.»

7.5.4.5 Departementets merknader

Forslaget til permisjonsbestemmelse innebærer en videreføring av dagens permisjonsregler og praksis. Dagens skille mellom ordinær permisjon, velferdspermisjon og korttidspermisjon foreslås videreført i praksis. De foreslåtte kriteriene for å kunne få de forskjellige permisjonstypene er også i overensstemmelse med gjeldende regler og praksis.

Når det gjelder adgangen til å få ordinær permisjon har departementet etter høringsrunden, på samme måte som ved overføringer til mindre restriktive gjennomføringsformer i lovutkastet § 15, erstattet begrepet «en forholdsmessig del» av straffen til at «en del» av straffen må være gjennomført før permisjon kan gis. Departementet viser til den begrunnelse for endringen som er omtalt under punkt 7.2.2.5. For øvrig anses det, på tross av at enkelte høringsinstanser har et annet syn, ikke hensiktsmessig å lovfeste uttrykkelige tidsangivelser i lovteksten. Departementet går inn for å videreføre gjeldende rett som krever at 1/3-del av fengselsstraffen skal være gjennomført før den første ordinære permisjonen kan gis. Ved fengselsstraff på mer enn 12 år kan etter gjeldende rett ordinær permisjon først gis etter at 4 år av straffen er gjennomført. Departementet understreker at selv om de nevnte tidsgrensene er oppfylt, så vil ikke innsatte automatisk få permisjon. Det avgjørende skal alltid være at det er sikkerhetsmessig forsvarlig å innvilge permisjonen. Departementet har, etter høringsrunden, foretatt endringer i lovteksten uten at det er tilsiktet materielle endringer i gjeldende rett. Lovutkastet klargjør nå bedre at sikkerhetsmessige forhold og individuelle vurderinger skal være avgjørende for om permisjon skal gis. Av hensyn til den innsattes forutberegnelighet, angir lovteksten nå mer presist hvilke kriterier som må være oppfylt for å få permisjon, og hvilke omstendigheter som kan gi grunnlag for å nekte permisjon.

I høringsutkastet foreslo departementet at forbud mot alkohol bare bør settes som vilkår ved permisjon, hvis det etter en individuell vurdering ble ansett nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring. Forslaget innebar at innsatte som ikke hadde begått kriminalitet knyttet direkte eller indirekte til et alkoholproblem ville slippe et vilkår om alkoholforbud. Flere høringsinstanser er til dels sterkt kritiske til dette forslaget. Departementet kommer denne kritikken i møte ved at man nå har endret bestemmelsen i lovutkastet. Slik utkastet § 36 annet ledd nå er formulert er utgangspunktet at det skal settes alkoholforbud ved permisjoner, og at dette bare kan utelates når det fremstår som sikkerhetsmessig betenkelig. Det antas at bestemmelsen nå bedre vil være i samsvar med den praksis som forventes på dette området, ikke minst sett på bakgrunn av at en høy andel av de innsatte har problemer med rusmiddelmisbruk.

Departementet foreslo i høringsutkastet at fornærmede i straffesaken på forhånd kan varsles om permisjonstidspunktet, når det er av stor betydning for fornærmede å få vite om tidspunktet. På grunn av taushetsplikt har fengslene i dag ikke hjemmel til å gi slikt varsel. Politiet kan imidlertid varsle fornærmede etter at fengslet har sendt melding om permisjonen til politiet på permisjonsstedet. Permisjoner behandles imidlertid ofte som hastesaker og dagens meldingsrutiner kan ta tid. Dette kan medføre at opplysningen kommer for sent til at fornærmede kan innrette seg. Departementet anser det derfor mer betryggende om opplysningen kan gis direkte fra fengslet. Departementet har av eget tiltak endret lovutkastet slik at slikt varsel «skal» gis når det er av stor betydning for fornærmede. Adgangen til å gi varsel krever et uttrykkelig unntak fra forvaltningslovens regler om taushetsplikt. I lovutkastet § 7 bokstav i har departementet derfor foreslått et slikt unntak.

På bakgrunn av tilbakemeldinger fra to av høringsinstansene har departementet også vurdert om man ikke bør ha adgang til å varsle innsattes familie om en forestående permisjon. Departementet har imidlertid kommet til at et unntak for familiemedlemmer vil oppheve kriminalomsorgens taushetsplikt overfor en for vid personkrets. I de fleste tilfeller vil behovet for varsel bli løst indirekte, fordi fengslet som regel vil kreve at innsatte har en permisjonsadresse å dra til som vilkår for å innvilge permisjon. I praksis vil dette innebære at de pårørende på forhånd må samtykke i å motta innsatte. Det kan også som vilkår settes forbud mot at innsatte har samkvem med bestemte personer eller oppsøker bestemte adresser i tilfeller hvor pårørende ikke ønsker kontakt med innsatte. Det vises også til at politiet har en vid adgang til å varsle pårørende i en slik situasjon hvis det skulle være påkrevet. Politiet får melding om permisjoner fra fengslene i tilfelle hvor innsatte har begått alvorligere kriminalitet knyttet til for eksempel vold eller sedelighet. Det er særlig viktig at kriminalomsorgen etablerer gode rutiner som sikrer at politiet alltid vil få kunnskap om samtlige utganger i tilfelle hvor er viktig for pårørende å blir varslet. Departementet vil på bakgrunn av dette foreslå at begrensningen i at bare fornærmede skal få varsel opprettholdes.

7.6 Tvangsmidler og utelukkelse fra fellesskap som forebyggende tiltak - umiddelbar utelukkelse som følge av brudd og reaksjon på brudd ved gjennomføring av fengselsstraff og strafferettslige særreaksjoner

7.6.1 Innledning

Akutte situasjoner kan gjøre det nødvendig med til dels inngripende tiltak overfor den enkelte innsatte for å forebygge skade på liv, helse og eiendom. Det samme gjelder for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslene. Situasjonene kan ha oppstått som følge av innsattes egen atferd eller handlinger, men også ut fra akutte situasjoner i fengslet som innsatte ikke kan lastes for. Det skilles etter gjeldende rett mellom tvangsmidler som kan brukes ved de alvorligste faresituasjoner og innskrenking i eller utelukking fra fellesskapet som kan anvendes i særlige tilfelle. De sistnevnte tiltak er i lovutkastet, høringsutkastet og proposisjonen betegnet som «forebyggende tiltak».

Gjeldende rett gir også adgang til umiddelbar reaksjon i form av innskrenking i eller utelukking fra fellesskapet, når innsatte har begått et disiplinærbrudd (refsbart forhold). Dette tiltaket er nå betegnet som «umiddelbar utelukkelse som følge av brudd». Fengslene kan også etter gjeldende rett ilegge refselser når innsatte har begått brudd på fastsatte vilkår eller de regler som gjelder for ro, orden og disiplin. Begrepet refselse er av departementet nå foreslått erstattet med «reaksjon på brudd».

7.6.2 Tvangsmidler i fengsel

7.6.2.1 Gjeldende rett

Fengselsloven § 31 gir adgang til å anvende sikkerhetscelle eller annet godkjent tvangsmiddel i den utstrekning det er nødvendig for å avverge vold, iverksettelse av trusler, overvinne motstand, forebygge rømning eller for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i anstalten. Loven fastsetter videre at legeuttalelse så vidt mulig bør innhentes før tvangsmiddel brukes. Opphold i sikkerhetscelle utover 1 måned skal innberettes til Fengselsstyret. Ved kgl. res. 22. april 1960 er det gitt «Regler om bruk av tvangsmidler og våpen i fengselsvesenets anstalter». Ved kgl. res. 25. januar 1985 ble adgangen til å bruke skytevåpen i fengslene opphevet. Instruksen har for øvrig regler om hvilke situasjoner som må foreligge for å kunne ta i bruk de forskjellige tvangsmidler, oppfølging, tilsyn og innberetninger til Fengselsstyret. Bruk av tvangsmidler kan bare finne sted når forholdene gjør det absolutt nødvendig og når andre og lempeligere midler forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige. Det er videre bestemt at tvangsmidler skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødvendig skade eller lidelse.

I dag er følgende tvangsmidler godkjent: sikkerhetscelle, sikkerhetsseng, hånd- og transportjern, kølle, skjold og gassboks.

7.6.2.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 å opprettholde adgangen til bruk av sikkerhetscelle, sikkerhetsseng, håndjern, kølle, gassvåpen og hånd- og transportjern. Utvalget foreslo også at det ble gitt en bestemmelse som hjemlet bruk av fotjern ved intern transport. I forslaget til lovbestemmelse foretok utvalget en oppregning av de forskjellige tvangsmidler og anga konkret hvilke faresituasjoner som måtte være oppfylt for at de enkelte kunne tas i bruk. Kriteriene ble foreslått noe innsnevret i forhold til dagjeldende bestemmelser. Forslaget innebar blant annet at bruk av sikkerhetscelle ikke kan anvendes for å hindre alvorlig forstyrrelse av sikkerheten i fengslet. Utvalget mente at kortvarig forebyggende tiltak eller overføring til annet fengsel var et alternativt virkemiddel i slike tilfelle. Videre foreslo utvalget en begrenset bruk av håndjern slik at dette ikke lenger kan anvendes for å hindre skade på eiendom. Utvalget foreslo også tidsbegrensninger for hvor lenge tiltakene kunne vare. Bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng ble foreslått å kunne iverksettes i inntil fem døgn med adgang til fem døgns forlengelse i særlige tilfelle. Det ble også foreslått at den samlede bruk av disse tiltak ikke måtte overstige 30 døgn årlig.

7.6.2.3 Høringsutkastet

Departementets lovforslag ga en uttømmende regulering av hvilke situasjoner som kan berettige bruk av tvangsmidler overfor innsatte. Dagens generelle begrep «ro, orden og sikkerhet» er mer konkretisert med en beskrivelse av de faresituasjoner som må foreligge. Kriteriene er derfor mer utfyllende og konkret angitt enn i dagens fengselslov.

Departementet fant det ikke hensiktsmessig med en konkret oppregning i lovteksten av hvilke tvangsmidler som kan brukes til enhver tid, fordi dette spørsmål egner seg best for regulering i forskrift.

Lovutkastet ga ellers regler for innberetning til overordnet myndighet ved bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle.

7.6.2.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene Norsk Forening for Kriminalreform (KROM), Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Juss-Buss, Ringerike kretsfengsel og Østre fengselsdistrikt har uttalt seg om utkastet § 38 (tvangsmidler). Det er ulike forhold ved bestemmelsen de enkelte høringsinstanser er opptatt av.

JURK og Juss-Buss er opptatt av innberetning om bruk av sikkerhetsseng/-celle og av at det ikke er satt tidsgrenser i lovteksten for bruk av denne type tvangsmidler.

JURK uttaler at:

«På grunn av at bruk av tvangsmidler er svært inngripende for den innsatte, foreslår JURK at det settes en grense for hvor lenge sikkerhetscelle og sikkerhetsseng kan benyttes i det enkelte tilfelle.»

Ringerike kretsfengsel og Østre fengselsdistrikt savner en generell hjemmel for maktanvendelse i lovutkastet.

Til dette spørsmålet sier Ringerike kretsfengsel følgende:

«Pr i dag inneholder verken fengselslov eller reglement ett ord om bruk av makt ut over selve tvangsmidlene. Vi ser det som svært viktig å få inn i vårt lovverk i hvilken grad det skal være anledning til å bruke makt, i denne sammenheng pasifisering, og også utdype når man kan benytte slike midler.»

7.6.2.5 Departementets merknader

Departementet har i motsetning til fengselslovutvalget ikke ansett det hensiktsmessig med en uttømmende angivelse i lovteksten av hvilke tvangsmidler som kan brukes. De mest inngripende, sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, er imidlertid nevnt. Departementet mener at spørsmålet om hvilke tvangsmidler som skal godtas til enhver tid må reguleres i forskrift. Det samme gjelder graden av tilsyn og oppfølging fra tilsatte og helsepersonell. Når det gjelder bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, inneholder lovutkastet bestemmelser om at tiltaket fortløpende skal vurderes og meldes til regionalt nivå og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Tidsgrensene er korte og foreslått satt til henholdsvis 24 timer og tre døgn til regionalt nivå, og ved fortsatt bruk, til tre døgn og seks døgn til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.

Noen høringsinstanser mener at det bør settes en øvre tidsgrense i loven for bruk av sikkerhetsseng/-celle. Det samme ble også i sin tid foreslått av fengselslovutvalget. Departementet har ikke fulgt opp fengselslovutvalgets forslag om en øvre tidsgrense ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, fordi andre tiltak skal vurderes hvis bruker overskrider de frister som er satt for innberetningene. Melding til overordnet instans vil også etter departementets oppfatning være en tilstrekkelig garanti for at tiltaket fortløpende blir vurdert. I lovutkastet er det tatt inn en begrensning om at tvangsmidler bare kan benyttes dersom forholdene gjør det strengt nødvendig.

Enkelte høringsinstanser fra fengselsvesenet har etterlyst en generell hjemmel for anvendelse av makt. Departementet har vurdert om det er nødvendig med en generell hjemmel for maktanvendelse, og er kommet til at det ikke er det. Det følger forutsetningsvis av hjemmelen for tvangsmidler, at tjenestemenn må kunne utøve en viss grad av makt for å gjennomføre for eksempel en innsettelse i sikkerhetscelle eller for å forhindre rømninger. Det er imidlertid svært viktig at tjenestemenn ikke anvender mer fysisk makt enn det som er strengt nødvendig for å kunne gjennomføre tiltaket.

7.6.3 Utelukkelse fra fellesskapet som forebyggende tiltak

7.6.3.1 Gjeldende rett

Fengselsloven har ingen bestemmelse som angir når innskrenking i eller utelukking fra fellesskapet kan skje som forebyggende tiltak. Fengselsreglementet regulerer imidlertid dette i § 53.4 - 53.11. Det er adgang til innskrenking i eller utelukking fra fellesskapet når bemannings- eller bygningsmessige forhold gjør det nødvendig, når innsatte selv ønsker det og når innsatte øver uheldig innflytelse på medinnsatte ved å unnlate å oppfylle arbeidsplikten. Videre kan innskrenking i eller utelukking fra fellesskapet besluttes når det er nødvendig for å: hindre skade på person, hindre ikke ubetydelig skade på eiendom, hindre straffbart forhold for øvrig, minske en særlig fare for rømning og hindre alvorlig forringelse eller forstyrrelse av samværet mellom innsatte. Innskrenking kan også skje når det er nødvendig for å opprettholde ro og orden i fengslet. De tiltak som iverksettes skal ikke være mer omfattende enn nødvendig. Det er ellers fastsatt at tiltaket skal undergis fortløpende vurdering.

Fengselsstyret har i utfyllende retningslinjer sagt at tiltaket ikke skal være mer vidtgående enn det som er nødvendig for å ivareta tiltakets formål. Ved fullstendig utelukking bør innsatte så vidt mulig få være i sin egen celle fremfor særavdeling og tiltaket bør kombineres med utvidet adgang til lån av bøker, fysisk aktivitet, TV-apparat, besøk og bruk av telefon m.v.

7.6.3.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget fremholdt i NOU 1988: 37 at det var behov for bestemmelser som gir adgang til å utelukke fanger fra fellesskapet i gitte situasjoner. Utvalget anså imidlertid at gjeldende bestemmelser ga fengselsmyndighetene en for vid og skjønnsmessig adgang til å foreta begrensinger i fangenes fellesskap, og at dette bare burde skje som kortvarig forebyggende tiltak. I tillegg mente utvalget at vilkårene måtte fremgå av loven. Utvalget trakk et skille mellom partiell og hel utelukking fra fellesskapet, og de materielle kriterier ble utformet forskjellig.

Ved partiell utelukking foreslo utvalget at det i den nye loven ble presisert hvilke fellesskapssituasjoner det kunne utelukkes fra og sondret mellom utelukking fra fellesskapet i enten arbeid, skole eller fritiden. Utvalget anså at presiseringen ville føre til en mer grundig vurdering fra fengslenes side om hvilken fellesskapssituasjon fangen burde fratas adgang til å delta i.

Utvalget foreslo også adgang til hel utelukking fra arbeids-, skole- og fritidsfellesskap i bestemte situasjoner. Dette kunne foretas for å hindre en fange i å skade seg selv, øve vold mot andre, hindre betydelig materiell skade, hindre omsetting av rusmidler og for å hindre rømning.

Adgangen til å utelukke fra fellesskapet som følge av bemanningsmessige eller bygningsmessige forhold, når fangen selv ønsket det eller når fangen øvet uheldig innflytelse på medfanger, ble ikke inntatt som kriterier i forslaget til lovbestemmelse. Utvalget begrunnet dette med at disse kriterier ikke tilsa tiltak av forebyggende art. I utvalgets innstilling ble det vist til at slike situasjoner må løses ved hjelp av andre tiltak, som for eksempel overføring til andre fullbyrdelsesalternativer. Utvalget foreslo videre at fanger som alvorlig forringet eller forstyrret samværet med medfanger ikke kunne undergis hel utelukking som følge av dette, men bare en partiell utelukking.

For både partiell og hel utelukking foreslo utvalget en tidsbegrensing på 5 døgn for tiltakets varighet, med adgang til forlengelse med 5 døgn. Det ble også foreslått en øvre årlig grense på 30 døgn.

Fengselslovutvalget foreslo også adgang til partiell eller hel utelukkelse av et ubestemt antall fanger hvis det var særlig grunn til å anta at det var eller ville bli begått handlinger som innebar alvorlige brudd på orden og disiplin.

7.6.3.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo en uttømmende angivelse av når forebyggende tiltak kan iverksettes i høringsutkastet § 37. Forslaget innebar i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, og betyr at innsatte fortsatt helt eller delvis kan utelukkes fra fellesskapet; etter eget ønske, når det er nødvendig for å avverge skade på liv, helse og eiendeler eller for å opprettholde ro, orden og sikkerhet. Det ble foreslått at tiltakene også kunne iverksettes når det var påkrevet på grunn av forhold som relaterer seg til bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold i fengslene. Brudd på arbeidsplikten ble i høringsutkastet ikke uttrykkelig nevnt som eget utelukkelseskriterium, men omfattes av kriteriet «opprettholdelse av ro, orden og sikkerhet». Departementet foreslo også uttrykkelig hjemmel for kollektiv utelukkelse av flere innsatte hvor det er særlig grunn til å tro at det er eller vil bli begått handlinger som kan true sikkerheten i fengslet.

7.6.3.4 Høringsinstansenes syn

Regjeringsadvokaten, Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Juss-Buss, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Norsk Forening for Kriminalreform (KROM), Vestre fengselsdistrikt og Ringerike kretsfengsel har uttalt seg til høringsutkastet § 37. Bare en av høringsinstansene, Juss-Buss, er opptatt av grunnlaget for å anvende forebyggende tiltak. Juss-Buss er kritisk til at slike tiltak kan anvendes ut i fra bygningsmessige og bemanningsmessige forhold.

Høringsinstansene som uttaler seg er med få unntak opptatt av ett-års grensen for utelukkelse fra fellesskapet og reglene for innberetning til overordnet instans. Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Ringerike kretsfengsel er av den oppfatning at ett-års grensen i noen situasjoner kan være for kort.

Ringerike kretsfengsel fremholder i forhold til tidsfristen at:

«Hva hvis innsatte ønsker det selv? Har man tenkt på avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå.»

Andre høringsinstanser er bekymret for at ett-års grensen innebærer en for vid adgang til utelukkelse, og er bekymret for innsattes rettssikkerhet.

Regjeringsadvokaten uttaler:

«Den maksimale tidsrammen for utelukkelser settes i utkastet § 37 til ett år. Det fremgår ikke av lovteksten eller premissene hvor lang tid det i så fall skal kunne gå før en ny utelukkelsesperiode vedtas. Med utkastets nåværende utforming fremstår ikke ettårsgrensen som en reell skranke for langvarige utelukkelser.»

7.6.3.5 Departementets merknader

Departementet anser det nødvendig å opprettholde bygningsmessige og bemanningsmessige forhold som grunnlag for å kunne beslutte hel eller delvis utelukkelse fra fellesskapet. Det er svært viktig at dette grunnlaget bare blir brukt unntaksvis, og fengslene skal strekke seg langt for å tilrettelegge for fellesskap mellom innsatte. Det kan imidlertid oppstå situasjoner der bemanningsmessige eller bygningsmessige forhold fører til at fellesskap ikke vil være sikkerhetsmessig forsvarlig. Et eksempel på det kan være ekstraordinært stort sykefravær blant de tilsatte. Utelukkelse på dette grunnlag kan ramme flere innsatte samtidig. Dette er bakgrunnen for at departementet i lovutkastet § 37 nest siste ledd nå har tatt inn bygnings- og bemanningsmessige forhold også i regelen som gir adgang til kollektiv utelukkelse.

Lovteksten angir at utelukkelsen ikke skal vare lenger enn nødvendig, og at grunnlaget for den skal vurderes fortløpende. Det er videre foreslått at delvis utelukkelse skal besluttes fremfor hel utelukkelse når dette anses tilstrekkelig og at innsatte som er utelukket helt fra fellesskapet skal ha tilsyn flere ganger daglig. Lege skal videre underrettes uten ugrunnet opphold. Departementet viser for øvrig til at graden av tilsyn må reguleres nærmere i forskrift.

Det er foreslått tidsangivelser for når tiltaket skal overprøves av overordnet instans og når melding til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning skal skje. Hel utelukkelse skal etter forslaget overprøves av regionalt nivå etter 14 dager, og melding til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning skal skje når utelukkelsen overstiger 42 dager. Ved delvis utelukkelse er det foreslått at innberetning til regionalt nivå skal skje når utelukkelsen overstiger 30 dager.

Det er foreslått en øvre tidsgrense på ett år for hvor lenge hel utelukkelse kan vare. Enkelte høringsinstanser er bekymret for at bestemmelsen gir en for vid hjemmel for utelukkelse, da ett år er svært lang tid. Departementet er enig i at hjemmelen kan synes vid, men påpeker at lovutkastet pålegger fengslet innrapporteringsplikt ved langvarige utelukkelser. Vedtaket skal også overprøves med jevne mellomrom. Ett års grensen er for øvrig i samsvar med og en videreføring av dagens bestemmelse i fengselsloven. Departementet er enig med Ringerike kretsfengsel i at innsatte som selv ønsker det bør kunne være utelukket ut over et år. På denne bakgrunn har departementet endret § 37, slik at innsatte som selv samtykker til det kan sitte utelukket ut over ett års grensen. Regjeringsadvokaten har etterlyst retningslinjer for når man eventuelt kan påbegynne en ny ettårsperiode etter § 37. Til dette vil departementet gi utrykk for at det forutsettes at innsatte prøves ut i fellesskapet før en eventuell ny periode med utelukkelse fra fellesskapet påbegynnes.

Ringerike kretsfengsel påpeker at ett års grensen passer dårlig for innsatte i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå og dette synspunkt er departementet enig i. I praksis vil grunnlaget for innsettelse i slike avdelinger og behovet for begrensninger i fellesskapet kunne strekke seg over flere år. Departementet har derfor endret lovutkastet § 37 siste ledd. Det blir nå utrykkelig sagt at bestemmelsen ikke får anvendelse ved utelukkelse av gruppen innsatte. Behovet for å begrense eller utelukke fellesskapet for høyrisikoinnsatte dekkes etter departementets oppfatning tilstrekkelig opp av lovutkastet § 17 annet ledd som er nærmere omtalt under punkt 7.3.1 i proposisjonen. Endringen omfatter også ressursavdelinger for innsatte med «særlige behov» fordi spesielle forhold kan gjøre det nødvendig med overskridelse av ett års grensen også i disse avdelinger.

Departementet foreslo i høringsutkastet en uttrykkelig hjemmel for «kollektiv utelukkelse» av flere innsatte når det er særlig grunn til å tro at det vil bli begått alvorlige handlinger som kan true hensynet til ro, orden og sikkerhet (fangeopprør o.l.). Som nevnt ovenfor har departementet tatt inn et tillegg om at kollektiv utelukkelse også kan gjennomføres når akutte bygningsmessige og bemanningsmessige forhold gjør det nødvendig. Videre har departementet av eget tiltak senket «beviskravet» fordi det bør være tilstrekkelig for iverksettelse at det er alminnelig sannsynlighetsovervekt for at slike handlinger kan skje. Tiltaket er foreslått å kunne vare i inntil tre døgn, med adgang til ytterligere tre døgns forlengelse når særlige grunner gjør det påkrevet. I praksis vil de mest aktive innsatte være overført andre fengsler i denne perioden og departementet mener derfor at de foreslåtte tidsgrenser er tilstrekkelige.

7.6.4 Umiddelbar utelukkelse som følge av brudd ved gjennomføring av fengselsstraff og strafferettslige særreaksjoner

7.6.4.1 Gjeldende rett

Fengselsloven har ved siden av adgangen til å bruke tvangsmidler og til å foreta begrensninger i fellesskapet, ingen særskilt bestemmelse som gir adgang til innskrenking i eller utelukkelse fra fellesskapet som umiddelbar reaksjon når det er begått disiplinærbrudd.

Fengselsreglementet § 53.9 gir imidlertid adgang til dette når det er særlig grunn til å mistenke en innsatt for å ha begått en handling som kan medføre refselse i form av innsetting i enerom eller tillegg i straffetiden. Bestemmelsen fastsetter at utelukkingen ikke må overstige ett døgn.

7.6.4.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 videreført adgangen til umiddelbar utelukkelse og pekte på betydningen av at tiltaket ga beskjed til vedkommende fange, medfanger og tjenestemenn om at ureglementert opptreden ikke blir akseptert. Utvalget foreslo adgang til eneromsrefselse begrenset til tap av fellesskap i fritiden og tilsvarende begrensning tatt med i bestemmelsen. Utvalget foreslo videre at utelukkelsen under ingen omstendighet kunne strekke seg ut over tre døgn.

7.6.4.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet er det foreslått adgang til umiddelbart å utelukke innsatte helt eller delvis fra fellesskapet når det er særlig grunn til å tro at det er begått handling som kan medføre en etterfølgende reaksjon i form av tap av begunstigelse, utelukking fra fritidsfellesskapet eller tap av retten til permisjon.

7.6.4.4 Høringsinstansenes syn

Det er bare tre høringsinstanser som har uttalt seg om høringsutkastet § 39. Det er Søndre fengselsdistrikt, Østre fengselsdistrikt og Juss Buss. Uttalelsene fra fengslene går på rent tekniske forhold, mens Juss Buss mener at bestemmelsen gir en altfor vid adgang til å reagere med umiddelbar utelukkelse. Juss Buss er av den oppfatning at kun sikkerhetsmessige forhold bør kunne forsvare umiddelbar utelukkelse fra fellesskapet.

7.6.4.5 Departementets merknader

Henvisningen til de konkrete reaksjonsformene må ses i sammenheng med departementets forslag til fremtidige reaksjonsformer, jf. omtale under punkt 7.6.5 i proposisjonen. Forslaget er for øvrig en videreføring av gjeldende rett. Utelukkelsen kan etter forslaget ikke strekke seg utover ett døgn. Departementet har ellers vist til at det i forskrift må gis nærmere regler om hvordan utelukkelsen skal komme til fradrag i en etterfølgende reaksjon.

Departementet ønsker ikke å endre bestemmelsen i lovutkastet og deler ikke Juss Buss sin oppfatning av at slik utelukkelse bare bør kunne begrunnes ut i fra sikkerhetsmessige hensyn. Det er behov for å kunne reagere umiddelbart i forbindelse med ureglementert atferd for å signalisere at uønsket atferd ikke aksepteres.

7.6.5 Reaksjon på brudd ved gjennomføring av fengselsstraff og strafferettslige særreaksjoner

7.6.5.1 Gjeldende rett

Etter fengselsloven § 26 kan det anvendes refselse overfor innsatte som gjør seg skyldig i brudd på orden og disiplin eller slett forhold for øvrig. I tillegg til refselse kan det gis advarsel, utelukkelse fra undervisning og tap av begunstigelser. De forskjellige refselsesformer er uttømmende angitt, og følgende refselser kan ilegges; irettesettelse, utelukking fra arbeid for en tid av inntil 14 dager, inndragning av godskrevne arbeidspenger, innsettelse i enerom for en tid av inntil en måned og frihetsberøvelse med inntil en måned. Denne frihetsberøvelsen legges til i straffetiden. Tillegg i straffetiden kan bare anvendes overfor innsatte som utholder fengselsstraff, og gjennomføringen avbrytes den tid innsatte utholder refselsen. Flere gangers anvendelse av tillegg i straffetiden må samlet ikke overstige tre måneder. Flere refselser kan anvendes i forening. Refselse kan også anvendes når innsatte gjør seg skyldig i tilsvarende forhold under midlertidig fravær eller under transport til og fra anstalten.

Fengselsloven § 28 fastsetter at en beslutning om refselse skal settes i verk uten ugrunnet opphold med mindre særlige grunner er til hinder for det. Når det anses hensiktsmessig kan fullbyrdelsen utsettes en viss tid, men ikke utover tre måneder. Hvis særlige grunner tilsier det kan refselsen helt eller delvis ettergis. Hvis fullbyrdelsen av en avbrutt refselse ikke er gjenopptatt innen tre måneder faller refselsen bort.

Fengselsreglementet har utfyllende bestemmelser om disiplinærtiltak og refselser i § 35. Etter fengselsreglementet § 35.1 kan det foruten refselse ilegges følgende disiplinærtiltak; advarsel, utelukkelse fra undervisning i eller utenfor anstalten når disiplinærbruddet har skjedd i forbindelse med undervisningen eller utgang for å følge denne og tap av begunstigelser. Bestemmelsen gir en uttømmende oppregning av hvilke begunstigelser som kan fratas innsatte. Følgende begunstigelser kan fratas; tillatelse til å ha døren ulåst, til å arbeide utenfor anstalten, delta i fellestiltak i anstalten, drive hobbyvirksomhet, se på fjernsyn, tillatelse til å foreta innkjøp, skaffe seg enkelte pryd/nyttegjenstander og for en tid adgang til permisjoner og frigang. Det er videre bestemt at tapet kan gjelde alle de nevnte begunstigelser eller en eller flere av dem. Tapet kan gjelde inntil videre, for et bestemt tidsrom eller for det samme tidsrommet som gjelder for refselsen. Tap av en eller flere begunstigelser kan brukes sammen med en eller flere refselser. Det er videre Fengselsstyret som skal treffe beslutning om refselse i form av tillegg i straffetiden. Klage over refselsesbeslutning bør søkes gitt oppsettende virkning, om særlige grunner ikke taler mot det.

7.6.5.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 flere endringer i systemet for reaksjoner på disiplinærbrudd.

Utvalgets flertall foreslo at adgangen til å beslutte tillegg i straffetiden ble opphevet. De viste til at denne refselsesformen har en stor grad av likhet med ordinær fengselsstraff som ilegges av domstolene. Flertallet mente at det var meget tvilsomt om den nødvendige grunnslovsmessighet etter Grunnloven § 96 forelå. Utvalget antok imidlertid at forholdet til grunnloven ikke var problematisk hvis det ble etablert en ordning med domstolsbehandling av slike saker. Flertallet fant det likevel ikke hensiktsmessig å gå inn for domstolsbehandling, da dette ville medføre en betydelig lengre saksbehandlingstid.

Utvalgets mindretall ville videreføre adgangen til å ilegge tillegg i straffetiden, fordi det var et klart behov for å kunne reagere overfor fanger som gjør seg skyldig i disiplinærbrudd mot slutten av soningstiden. Mindretallet mente at noen dagers forlengelse av straffetiden var akseptabelt overfor fanger som allerede var undergitt frihetsberøvelse.

Fengselslovutvalget foreslo også at adgangen til å anvende enerom som refselsesform ble opphevet. Det ble vist til at enerom som betyr at fangen blir holdt atskilt fra andre fanger under arbeid, undervisning og i fritiden kunne føre til passivitet, sløvhet og psykiske problemer. Det ble også vist til at fratakelse av arbeid og undervisning ikke var en adekvat reaksjonsform. Utvalget foreslo at det i stedet ble innført en ordning med delvis utelukkelse fra fellesskapet, slik at fangen kunne fratas adgangen til fellesskap med medfanger i fritiden. Utvalget viste også til at man kunne nøye seg med en innskrenking i fritidsfellesskapet der dette var hensiktsmessig.

Utvalget foreslo videre at adgangen til å utelukke innsatte fra arbeid i inntil 14 dager ble opphevet i det denne refselsesformen i praksis sjelden ble benyttet og fordi reaksjonen var lite adekvat.

Det ble også foreslått at bot ble innført som en refselsesform og at adgangen ble gjort generell og ikke begrenset til å gjelde inndragning av godskrevne arbeidspenger. Utvalget forutsatte at strafferettslige prinsipper ble lagt til grunn ved utmålingen og viste til at forslaget hadde nær sammenheng med forslaget om økt godtgjørelse for arbeid og undervisning (herunder markedslønn i enkelte fengsler).

Det ble ikke ansett nødvendig å lovfeste advarsel som en egen refselsesform i det dette kunne gis muntlig på stedet av tjenestemann. Det ble også foreslått at adgangen til å utelukke fanger fra undervisning ble opphevet, men at slik utelukkelse kunne skje som faktisk følge av andre tiltak og etter de samme retningslinjer som gjelder for undervisning ellers.

Tap av retten til ordinær utgang ble foreslått som en egen refselsesform, men anvendelsen ble begrenset til tilfelle hvor fanger hadde rømt, unnveket eller uteblitt etter utgang.

Utvalget foreslo videre en bestemmelse om at flere refselser ikke kunne anvendes i forening, og at skillet mellom disiplinærtiltak og refselser ble opphevet. I tilfelle hvor det var begått flere refsbare forhold foreslo utvalget en bestemmelse om at det skulle ilegges en felles refselse. Utvalget foreslo også at det ikke kunne refses i tilfelle hvor fangen som følge av det refsbare forhold var eller ville bli overført til et mer restriktivt fullbyrdelsesalternativ, eller til annen anstalt innen samme fullbyrdelseskategori.

Fengselslovutvalget ga for øvrig uttrykk for at det burde vurderes å gjøre rømning straffbart.

7.6.5.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet en del vesentlige endringer i någjeldende reaksjonssystem i høringsutkastet § 40. Noen av endringene ble begrunnet i behovet for et mer forutberegnelig og oversiktlig reaksjonssystem. Andre ble begrunnet i rettsikkerhetsbetraktninger og med av at noen tiltak ikke lenger synes å være adekvate.

Departementet foreslo at adgangen til å beslutte «tillegg i straffetiden» ble opphevet da adgangen til administrativt å kunne ilegge frihetsberøvelse lenge har vært ansett som problematisk i forhold til Grunnloven § 96. Det ble også foreslått at adgangen til å beslutte innsettelse i enerom i inntil en måned ble opphevet da fulldøgns enerom anses som en lite adekvat reaksjon og ikke fremmer en ønsker rehabilitering. Av samme grunner ble også adgangen til å utelukke innsatte fra arbeid for en tid av inntil fjorten dager foreslått opphevet. Departementet foreslo for øvrig at begrepet refselse ble erstattet med «reaksjon».

I høringsutkastet ble det lagt opp til følgende fremtidige reaksjoner på brudd: skriftlig irettesettelse, tap av begunstigelse, utelukking fra fritidsfellesskapet og tap av adgangen til å få permisjon i inntil fire måneder. Forslaget bygget også på prinsippet om at flere reaksjoner ikke kan gis i forening, men åpnet opp for at en reaksjon kan kombineres med tap av en begunstigelse. Alternativt at det kan besluttes tap av to begunstigelser.

I høringsutkastet foreslo departementet at rømning fra fengsel og uteblivelse fra permisjon ikke skulle gjøres straffbart. Departementets synspunkt ble begrunnet med at det samlet sett inntrer en rekke negative fengselsmessige reaksjoner ved tilbakekomst og at disse reaksjoner må anses tilstrekkelige.

7.6.5.4 Høringsinstansenes syn

Departementet har i oversendelsesbrevet til høringsutkastet spesielt bedt høringsinstansene om synspunkter på forslaget om opphevelse av reaksjonstiltaket «tillegg i straffetiden» og virkningen av å fjerne adgangen til å reagere i form av «fulldøgns enerom».

Det er 12 høringsinstanser som har uttalt seg til forslaget om å oppheve «tillegg i straffetiden» som en reaksjon på brudd (refselse). To av høringsinstansene, Skien kretsfengsel og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF), er motstandere av å fjerne dette reaksjonsmiddelet da disse høringsinstansene er redde for at man vil stå uten adekvate reaksjonstiltak på slutten av gjennomføringstiden.

Østre fengselsdistrikt, Nordre fengselsdistrikt og Bergen landsfengsel har ingen bemerkninger til at «tillegg i straffetiden» fjernes som reaksjon. I tillegg til dette støttes forslaget positivt av Ringerike kretsfengsel, Søndre fengselsdistrikt, Bredtveit fengsel og sikringsanstalt og Vestre fengselsdistrikt, Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY), Juss-Buss og Utenriksdepartementet.

Utenriksdepartementet peker i sin uttalelse på forholdet til EMK og uttaler at:

«Utenriksdepartementet er glad for at disiplinærreaksjonen «tillegg i straffetiden», som i realiteten er administrativt ilagt straff, nå er fjernet fra «reaksjonskatalogen» i lovutkastets § 40. «Tillegg i straffetiden» har lenge vært ansett å være et problem i forhold til art. 5 og 6 i EMK.»

Bredtveit fengsel og sikringsanstalt gir utrykk for følgende:

«Refselsesformen «tillegg i tid» ble foreslått opphevet av fengselslovutvalget i 1988. Forslaget er gjentatt i St meld nr. 27 (1997-98). Jeg slutter meg fullt ut til dette også hva begrunnelse angår, og det er derfor gledelig å konstatere at ordningen er avskaffet i departementets forslag til ny lov. Dette ble jo for øvrig allerede velsignet av Stortinget under behandlingen av St.meld. nr 27 (1997-98).»

Søndre fengselsdistrikt sier følgende:

«I Søndre fengselsdistrikt ble tillegg i tid avviklet som refselsesform for ca 3 år siden. Selv om det har medført at enkelte innsatte med kort tid igjen blir løslatt uten å bli refset, har praksisendringen likevel ikke medført økning i antall refselsessaker, snarere tvert i mot.»

13 høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å oppheve «fulldøgns enerom» som reaksjon. Et lite mindretall av høringsinstansene, Skien kretsfengsel, Nordre fengselsdistrikt og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) støtter ikke forslaget, fordi disse instanser mener at det fortsatt er behov for dette reaksjonsmiddelet.

Ringerike kretsfengsel, Bergen landsfengsel, Vestre fengselsdistrikt, Søndre fengselsdistrikt og Bredtveit fengsel og sikringsanstalt, Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY), Juss-Buss, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) støtter departementets forslag.

Søndre fengselsdistrikt sier følgende til forslaget:

«Selv om fulldøgns enerom i dag er et innarbeidet begrep og reaksjonsmiddel, kan vi ikke se at opphevelsen byr på spesielle problemer ut over det at det i en tilvenningsperiode kan bli et «savn» for fengselsledere og tjenestemenn. Etter vår vurdering er det oftest ikke selve reaksjonsalternativet som er viktig, men at det reageres på en resolutt og rettferdig måte. Av den grunn antar vi at det ikke vil by på problemer å gi adekvate reaksjoner med hjemmel i lovforslagets § 40.»

Vestre fengselsdistrikt sier på sin side at:

«I vårt distrikt har vi også de siste årene relativt sjelden benyttet innsetting i enerom som reaksjonsform på disiplinærbrudd. Den vanligste formen for reaksjon er tap av fritidsfellesskapet. Vi vil anta at de nye løslatingsreglene vil kunne fange opp mange av de tilfellene der innsatte begår gjentatte og grove brudd på ordensbestemmelsene i fengsel og at de foreslåtte retningslinjene vil kunne være tilstrekkelige til å reagere adekvat på disiplinærbrudd.»

Det er delte meninger blant høringsinstansene om den foreslåtte reaksjonsmenyen samlet sett. Et mindretall bestående av Østre fengselsdistrikt og Ringerike kretsfengsel mener at de foreslåtte reaksjonsformene er for få.

Bergen landsfengsel, Nordre fengselsdistrikt og Bredveit fengsel og sikringsanstalt har ikke uttalt seg om reaksjonsmenyen samlet sett. Søndre fengselsdistrikt og Vestre fengselsdistrikt, Juss-Buss, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) anser de foreslåtte tiltakene som adekvate og samlet sett tilstrekkelige.

Østre fengselsdistrikt, Ringerike kretsfengsel og Bergen landsfengsel etterlyser bøter eller inndragning av arbeidspenger som en reaksjonsform.

Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Stavanger byrett har kommentert spørsmålet om rømning bør gjøres straffbart. Begge instanser mener det bør være straffbart å rømme fra fengsel eller unnvike fra permisjon.

7.6.5.5 Departementets merknader

Opphevelse av reaksjonen «tillegg i straffetiden» kan medføre at fengslene får problemer med å iverksette adekvate reaksjonstiltak på handlinger som er begått kort tid før løslatelse skal skje. Dette problemet vil imidlertid først og fremst være til stede ved de korte dommene som skal gjennomføres fullt ut. Departementet vil her peke på at overføring til et strengere fengselsregime kan være et alternativt tiltak, selv om oppholdet blir av kort varighet, hvis ikke andre reaksjonsmuligheter anses tilstrekkelig. Når det gjelder de lengre dommene (74 dagers ubetinget fengsel eller mer) viser departementet til at ureglementert atferd kan tillegges vekt ved vurderingen av om prøveløslatelse skal innvilges.

Adgangen til å ilegge administrativ frihetsberøvelse har lenge vært ansett problematisk i forhold til prinsippet i Grunnloven § 96 hvor det fastslås at ingen kan «straffes uden efter Dom». Departementet viser til at en mulig grunnlovsstridighet spesielt er fremtredende i tilfelle hvor tillegget i straffetiden besluttes overfor domfelte med korte dommer som ikke kvalifiserer til prøveløslatelse. I disse tilfelle skal straffen gjennomføres fullt ut, og det antall dager som er besluttet som reaksjon vil da bli iverksatt etter utløpet av den straffen domstolen har idømt. Departementet viser også til at tillegg i straffetiden kan være problematisk i forhold til EMK art. 6 første ledd, hvor det fremgår at enhver har rett til en rettferdig og offentlig rettergang. I praksis blir tillegg i straffetiden i dag ilagt unntaksvis og fortrinnsvis hvor andre reaksjoner ikke er anvendbare på grunn av kort tid frem til løslatelse. Det synes ikke å være stor motstand i fengselsvesenet mot å fjerne reaksjonen etter de tilbakemeldinger som er kommet i høringsrunden. Departementet fastholder på denne bakgrunnen forslaget om å oppheve «tillegg i straffetiden» som refselsesreaksjon.

Eneromsopphold over lengre tid kan påføre innsatte psykiske belastninger. Å frata innsatte mulighet til å arbeide, få opplæring eller delta i andre tiltak fremmer heller ikke en ønsket rehabilitering. Departementet fastholder derfor forslaget om en begrenset adgang til å bruke enerom som refselsesform. Forslaget innebærer at dagens adgang til å beslutte «fulldøgns enerom» oppheves og at innsatte heretter bare kan utelukkes fra fritidsfellesskapet, eller det mindre, fra bestemte aktiviteter i fritiden. Forslaget er en oppfølging av fengselslovutvalgets forslag. Det foreslås også at dagens adgang til utelukkelse fra arbeid oppheves. Departementet viser her til at de samme grunner som begrunner bortfall av fulldøgns enerom også gjør seg gjeldende for denne reaksjonsformen. Flertallet av høringsinstansene, også de fra fengselsvesenet, støtter departementet på dette punktet. Ett fengselsdistrikt og flere fengsler har også innført utelukkelse fra fritidsfellesskapet som reaksjonsalternativ til «fulldøgns enerom». Departementet antar derfor at fengselsvesenet ikke vil ha store praktiske problemer med å tilpasse seg til en ny praksis på dette området. Adgangen til å få permisjon er etter gjeldende rett en begunstigelse. Tap av adgangen til permisjon anvendes relativt hyppig i praksis som en reaksjon på disiplinærbrudd fordi den preventive effekt anses stor. Departementet opprettholder derfor forslaget om at permisjonskarantene innføres som en selvstendig reaksjonsform.

Ett fengselsdistrikt og to fengsler har etterlyst bot eller inndragning av godskrevne arbeidspenger som reaksjonstiltak. Departementet har vurdert om det vil være hensiktsmessig med adgang til slike reaksjoner i lovutkastet § 40. Når det gjelder bot antar departementet at man vanskelig kan ilegge bot på grunnlag av reglementsbrudd. Bot er en strafferettslig reaksjon som antas ikke å kunne ilegges hvis det ikke dreier seg om et straffbart forhold. Det er derfor rettssikkerhetsmessig betenkelig med en forvaltningsmessig adgang til å ilegge bot etter skjønn. Departementet ønsker derfor ikke å foreslå bot som en egen reaksjonsform. Når det gjelder muligheten til inndragning av arbeidspenger er adgangen i dag begrenset til dagpenger som allerede er godskrevet innsatte. I praksis blir denne reaksjonsformen lite brukt, formodentlig ut fra rimelighetshensyn fordi de gjeldende satser for dagpenger er kritisert for å være lave. Departementet ser imidlertid at en mulighet til å knytte økonomiske sanksjoner til et disiplinærbrudd kan ha preventiv effekt. Etter gjeldende regelverk får innsatte i dag ikke dagpenger i den periode innsatte utholder «fulldøgns» enerom som følge av et disiplinærbrudd eller ved brudd på arbeidsplikten. Etter en grundig overveielse har departementet funnet å kunne tilføye i reaksjonsbestemmelsen at tap av dagpenger i en bestemt periode kan gis som en reaksjon på et disiplinærbrudd. Til forskjell fra i dag vil tapet omfatte dagpenger som på reaksjonstidspunktet ikke er opptjent. Forslaget innebærer hovedsaklig en videreføring av gjeldende praksis ved at dagens tap av dagpenger nå uttrykkelig blir en formell reaksjon og ikke skjer som en konsekvens av et begått disiplinærbrudd. Departementet anser imidlertid at denne reaksjonen i forskrift bør begrenses til tilfelle hvor ikke en av de andre reaksjoner er adekvate eller hensiktsmessige, og at det ved utmålingen av reaksjonen tas rimelig hensyn til at gjeldende satser er kritisert for å være lave. Det må i forskrift videre gis nærmere retningslinjer for hvor lang tid dagpengene kan tapes, og beløpsgrenser bør vurderes i forhold til de dagpenger som vil bli utbetalt i perioden. Endringen vil også delvis imøtekomme synspunktene fra noen høringsinstanser om at reaksjonsmenyen samlet sett er for snever.

I dag gir fengselsloven adgang til å anvende et ubestemt antall reaksjoner i forening. Det kan også iverksettes disiplinærtiltak i tillegg til en eller flere reaksjoner. Departementet foreslår at det som hovedregel bare skal være anledning til å beslutte en reaksjon med det unntak at et tap av begunstigelse kan besluttes i tillegg til en reaksjon. Alternativt kan tap av to begunstigelser ilegges som reaksjon. Adgangen til å kombinere tap av en begunstigelse med en reaksjon vil etter departementets oppfatning gi fengslet tilstrekkelig mulighet til å tilpasse reaksjonen individuelt. Behovet for å gjenspeile alvorligheten i det/de brudd som er begått kan gjøres ved en differensiert utmåling av reaksjonen i tid. Bakgrunnen for å begrense antallet reaksjoner til maksimalt to vil etter departementets oppfatning bidra til at reaksjonssystemet bli mer oversiktlig og forutberegnelig for den innsatte. Samtidig vil begrensningen ivareta likhetsprinsippet i større grad enn etter dagens system. Begrepet «begunstigelse» er ikke nærmere definert i lovteksten. Departementet anser at det er mest hensiktsmessig at dette gjøres i forskrift.

Departementet foreslår at reaksjon ikke skal kunne ilegges hvis innsatte som følge av uønsket atferd overføres til et mer restriktivt fengsel. Reaksjon kan imidlertid besluttes hvis innsatte overføres til et fengsel med samme sikkerhetsnivå som det fengsel det overføres fra. Departementet anser at tilbakeføring til et strengere fengselsregime er en tilstrekkelig konsekvens i seg selv, med unntak av tilfelle hvor innsatte har unndratt seg gjennomføringen. I tilfelle hvor innsatte har rømt eller har uteblitt etter endt permisjon eller straffavbrudd foreslår departementet, for å markere at dette er alvorlige brudd på vilkårene for gjennomføringen, at reaksjon kan ilegges selv om innsatte overføres til et mer restriktivt fengsel.

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål om reaksjonsmenyen er tilstrekkelig samlet sett. Det blir i den forbindelse vist til at departementet bare foreslår fire reaksjonsformer i lovutkastet § 40, samtidig som noen sentrale reaksjoner oppheves. Departementet er av den oppfatning at de reaksjoner som er foreslått nå er tilstrekkelige til å ivareta det formål et reaksjonssystem skal ivareta, særlig på bakgrunn av at adgang til tap av dagpenger nå også er foreslått som en selvstendig reaksjonsform. Reaksjonsbestemmelsen må for øvrig sees i sammenheng med andre virkemidler i loven som indirekte kan være med på å styre innsattes atferd. Eksempelvis nevnes bestemmelsene om overføringer mellom fengsler, permisjoner, frigang og prøveløslatelse. Disse bestemmelsene representerer styringsinstrumenter som kan påvirke innsatte til ikke å begå disiplinærbrudd. Etter departementets oppfatning er tiden nå inne til å forenkle reaksjonssystemet. En revisjon har vært diskutert i mange år, og mange i fengselsvesenet har gitt positive tilbakemeldinger på de foreslåtte endringene.

I høringsutkastet har departementet vist til at det har vært reist spørsmål om rømning fra fengsel eller uteblivelse fra permisjon bør gjøres straffbart. Departementet foreslo i høringsutkastet at dagens ordning ble videreført og foreslo ikke endringer i straffeloven med sikte på å gjøre rømning eller uteblivelse fra permisjon straffbart. Slike forhold er alvorlige brudd på fengselslovgivningen som medfører etterfølgende reaksjoner. Departementet mener det er spesielt viktig at reaksjonene kommer raskt etter gjeninnsettelse ut fra et rent oppdragende synspunkt. I tilfelle hvor en innsatt har rømt eller uteblitt vil det bli ilagt reaksjon ved tilbakekomst. Samtidig vil rømning eller uteblivelse indikere fare for ny svikt, slik at innsatte ikke vil få permisjoner, frigang eller nyte godt av de utslusings- og progresjonsmuligheter som han/hun ellers kunne tatt del i. Hvis rømning eller uteblivelse skjer fra fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller overgangsfengsel vil innsatte også normalt bli gjeninnsatt i mer restriktivt fengsel ved tilbakekomst. Forholdene vil dessuten bli tillagt vekt ved vurderingen av om innsatte skal løslates ved 2/3-dels straffetid.

To av høringsinstansene mener at rømning og uteblivelse bør gjøres straffbart. Departementet har vurdert spørsmålet på ny og foreslår nå en bestemmelse i lovutkastet som gjør unndragelse av gjennomføring av fengselsstraff og strafferettslige særreaksjoner straffbart. Forslaget går ut på at forsettlig unndragelse av gjennomføringen kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder og at kriminalomsorgen gis kompetanse til å begjære offentlig påtale. Departementet anser at fengselsmessige reaksjoner kan være tilstrekkelig i de mindre alvorlige tilfellene og at offentlig påtale normalt bare bør begjæres i de alvorligere unndragelsestilfellene. Bakgrunnen for forslaget er at departementet ser at etterfølgende straffansvar kan ha en preventiv effekt i unndragelsestilfellene. Ved vurderingen av om unndragelsen er å anse som alvorlig bør særlig fraværets lengde tillegges betydning. I forhold til hvilke unndragelser som bør gjøres straffbare omfatter forslaget alle typer rømninger, unnvikelse fra fengsel, uteblivelser etter endt permisjon og straffavbrudd. Departementet anser det naturlig at disse situasjoner likestilles i lovutkastet. Departementet foreslår, av prosessøkonomiske hensyn, at bare kriminalomsorgen skal ha myndighet til å fremme offentlig påtale. Departementet anser at en ordning med et tosporet system hvor både kriminalomsorgen og påtalemyndigheten kan begjære påtale vil være lite effektivt.

7.7 Prøveløslatelse og brudd på prøveløslatelsesvilkår

7.7.1 Prøveløslatelse

7.7.1.1 Gjeldende rett

Etter fengselsloven § 35 kan en innsatt som er dømt til fengselsstraff, løslates på prøve når han medregnet mulig varetektsopphold har utholdt 2/3-deler av straffen, dog minst to måneder. Løslatelse på prøve bør ikke finne sted når den gjenstående straffetid blir mindre enn 14 dager. I dag kan innsatte prøveløslates når de er idømt straff på mer enn 73 dager. Innsatte skal imidlertid ikke løslates hvis omstendighetene gjør det utilrådelig, eller hans/hennes forhold under frihetsberøvelsen taler mot det.

Fengselsreglementet har utfyllende bestemmelser om prøveløslatelse i § 74. Prøveløslatelse avgjøres i dag av fengselsmyndighetene etter en skjønnmessig vurdering. De siste årene har det vært reist kritikk mot praktiseringen av bestemmelsene. Dette har ført til at Fengselsstyret i rundskriv 4/99 av 06.09.99 strammet inn en praksis med tilnærmet automatisk prøveløslatelse. Rundskrivet klargjør hvilke momenter som skal legges til grunn ved vurderingen. Hovedregelen er fortsatt at innsatte løslates på prøve etter å ha utholdt 2/3-deler av straffen, men det skal foretas en individuell vurdering av hvorvidt løslatelsen totalt sett fremstår som tilrådelig. Det skal særlig legges vekt på atferden i fengslet, om den innsatte er tiltalt for nye straffbare forhold eller tidligere har brutt vilkårene for prøveløslatelse, om det er fare for fortsatt kriminalitet etter løslatelsen og om han/hun har unnlatt å møte til soning til angitt tid. Rundskrivet blir, etter de opplysningene departementet sitter inne med, praktisert i tråd med intensjonene, slik at prøveløslatelsen i større grad fremstår som en integrert del av straffegjennomføringen.

Innsatte som er idømt fengselsstraff i mer enn 18 år kan med hjemmel i § 35 løslates på prøve etter å ha vært fengslet i minst 12 år. I praksis kreves det særlige omstendigheter som gjør løslatelse utilrådelig for at disse domfelte ikke skal løslates etter 12 år. Bestemmelsen medfører at domfelte som er idømt 18 eller 21 års fengselsstraff som regel vil sitte like lenge i fengsel, da innsatte som er dømt til 18 års fengsel også vil ha gjennomført 2/3-deler av straffen etter 12 år. Ved flere dommer som sammenlagt overstiger 18 år gjelder hovedregelen om at løslatelse først kan skje ved 2/3-dels straffetid. Også i de øvrige nordiske landene, som fortsatt har opprettholdt livstidsstraffen, har de tilsvarende bestemmelser. Dette er i overensstemmelse med en betenkning av 25 april 1969 fra Den Nordiske Strafferettskomité, hvor komiteen ga uttrykk for at spørsmålet om løslatelse senest burde vurderes etter 10-12 år. Det var enighet om at frihetsberøvelsen i alminnelighet ikke burde vare lengre, med mindre det var nødvendig på grunn av den innsattes farlighet. Det er svært få innsatte som er idømt mer enn 18 års dom, og som dermed omfattes av bestemmelsen.

Etter fengselsloven § 36 kan innsatte løslates på prøve etter at halvdelen av straffetiden er utholdt i tilfelle hvor det anses særlig begrunnet. I praksis kreves det særlig tungtveiende grunner for at løslatelse skal innvilges før 2/3-dels tid. Slik løslatelse kan eksempelvis være begrunnet i alvorlig sykdom hos den innsatte selv eller hans/hennes nære familie. Det lempes i praksis noe på kravene til grunner jo nærmere man kommer tidspunktet for 2/3-dels tid. Etter fast praksis vurderes videre utenlandske innsatte som skal utvises fra Norge for løslatelse etter § 36 når 7/12-del av straffen er gjennomført. Ved vurderingen legges det avgjørende vekt på om språkproblemer, manglende besøk eller permisjoner har medført en særlig tung soningssituasjon.

Etter fengselsloven § 45 kan innsatte løslates kort tid før løslatelse ellers skulle skje når særlige grunner taler for det. Bestemmelsen blir eksempelvis anvendt når det er spesielt viktig av hensyn til arbeid, utdanning, familie eller boligforhold at løslatelse finner sted kort tid før 2/3-dels tid. Normalt vil det dreie seg om løslatelse to til tre dager før løslatelse ellers skulle skjedd.

7.7.1.2 Tidligere utredninger

Prøveløslatelsesinstituttet ble innført i 1900 som en regelmessig ordning for straffanger når de hadde utholdt 2/3-del av straffen. Prøveløslatelse ble sett på som et ledd i straffullbyrdelsen, en gunstig overgang fra fengsel til det frie liv, et kraftig oppdragende middel ved at den domfelte skulle gjøre seg fortjent til det, og som et middel til å holde domfelte på rett vei etter løslatelsen. Prøveløslatelse skulle ikke innvilges dersom den domfeltes forhold i fengslet eller andre særlige omstendigheter gjorde løslatelse utilrådelig.

Fengselsreformkomiteen av 1927 foreslo at prøveløslatelse ble gjennomført i noe større omfang ved at vilkåret om god oppførsel under soningen ble svekket og erstattet med at dårlig oppførsel kunne føre til at den innsatte ikke ble løslatt. Forslaget ble i det vesentlige vedtatt i 1933.

Fengselsreformkomiteen av 1951 mente det burde bygges videre på det prinsipielle grunnlaget som dagjeldende fengselslov av 1933 bygget på. Komiteen uttalte at prøveløslatelsen fortsatt burde brukes som et regelmessig og integrerende ledd i straffullbyrdelsen og at loven ikke skulle stille positive krav for å oppnå løslatelse, men heller negative betingelser ved at omstendighetene ikke skulle gjøre løslatelse utilrådelig. Komiteen foreslo også at loven burde gi adgang til å løslate fanger med særlig god prognose etter halv straffetid. Komiteen viste til at de fleste land hadde særregler for livstidsfanger, og foreslo at livstidsfanger skulle kunne prøveløslates etter 10 år når løslatelse ble funnet å være særlig begrunnet. Forslagene ble i det vesentlige inntatt i fengselsloven av 1958. I tillegg til videreføringen av prøveløslatelse ved 2/3-dels straffetid ble adgangen til løslatelse ved halv straffetid for fanger som var idømt mer enn tre års fengsel og adgangen til å løslate livstidsfanger lovfestet. For livstidsfanger ble det bestemt at prøveløslatelse kunne skje når vedkommende hadde vært fengslet i minst 12 år og det var særlig begrunnet.

Det har også blitt foretatt enkelte endringer i bestemmelsene om prøveløslatelse etter 1958. I 1967 ble adgangen til prøveløslatelse ved halv straffetid utvidet til å omfatte innsatte som var idømt mindre enn tre års fengselsstraff. I 1981 ble adgangen til å idømme livstidsstraff opphevet. Som en følge av dette ble bestemmelsen om adgangen til å løslate langtidsfanger etter 12 år endret, slik at det ikke lenger var et krav at slike løslatelser skulle være særlig begrunnet. I 1985 ble adgangen til prøveløslatelse utvidet ved at den minste straffetiden som måtte være utholdt ble redusert fra fire til to måneder og den minste gjenstående straffetid ble nedsatt fra 30 til 14 dager.

Fengselslovutvalget konkluderte i NOU 1988: 37 enstemmig med at prøveløslatelsesinstituttet burde oppheves i sin helhet. Forslaget hadde nær sammenheng med ønsket om å innføre et nytt differensiert fullbyrdingssystem. Utvalget mente at mulighetene for en gradvis tilpasning fra tilværelsen i anstalt til full frihet ville bli bedre ivaretatt ved hjelp av et foreslått opplegg for «utslusing». Utvalget viste til at man dermed ville få et enklere og mer oversiktlig system for fullbyrdelse av frihetsstraff. Utvalget mente det var uheldig at straffen ikke ble avsonet fullt ut, og antok at det foreslåtte opplegget ville styrke den alminnelige respekten for straffen. Utvalget viste også til at den liberale praktiseringen av løslatelse på prøve etter 2/3-dels tid hadde ført til at ordningen ikke lenger var det nyttige virkemiddelet som det burde være for å lette overgangen fra fengselstilværelsen til frihet. Det ble lagt vekt på at oppfølgingen ved prøveløslatelse var begrenset, dels på grunn av friomsorgens relativt små ressurser og dels på grunn av domfeltes manglende evne eller vilje til å benytte seg av ulike tiltak. Utvalget konstaterte at praksis ved brudd på vilkår ikke alltid hadde fungert tilfredsstillende på grunn av svikt i rapporteringsrutiner og politiets oppfølging av rapporterte brudd. Fordi tilbakefallsprosenten var høy, mente utvalget at det var usikkert om trusselen om soning av reststraffen kunne sies å bidra til at domfelte avholdt seg fra ny kriminalitet. Utvalget understreket at forslaget om å oppheve prøveløslatelsesinstituttet måtte innebære en justering i domstolens straffutmåling, og forutsatte at det ikke måtte medføre økt soningstid for den enkelte domfelte.

I St.meld. nr. 27 (1997-98) foreslo Justisdepartementet at prøveløslatelsesinstituttet ble videreført og uttalte i den forbindelse at:

«Departementet antar at dagens prøveløslatelsessystem kan forbedres på en rekke punkter. Det er uheldig at innsatte løslates tilnærmet automatisk ved 2/3 tid, at fastsettelsen av tilsyn kan virke tilfeldig og urettferdig og at oppfølging av brudd på prøveløslatelsesvilkårene ikke er tilfredsstillende.

Hovedregelen bør fortsatt være prøveløslatelse ved 2/3-dels tid. Departementet går inn for at løslatelsen skal være en integrert del av fullbyrdingen av fengselsstraffen. Dette innebærer at det skal foretas en individuell vurdering av om prøveløslatelse skal innvilges.»

Det ble videre vist til at:

«Prøveløslatelse bør ikke finne sted hvis domfelte, er anmeldt for nye straffbare forhold som ikke er pådømt eller hvis man antar at prøveløslatelse kan innebære en for stor sikkerhetsrisiko.»

Under behandlingen av stortingsmeldingen pekte et flertall i Justiskomiteen (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet) på at det må foretas en individuell vurdering av om prøveløslatelse skal innvilges, hvor domfelte kan pålegges ett eller flere særvilkår. Det ble også sagt at det må sikres veiledende retningslinjer for innholdet av den lokale vurderingen for å tilgodese forutsigbarheten og et ensartet grunnlag for eventuell nektelse. Et annet flertall (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittpartiet og Høyre) var enig i at hovedregelen fortsatt bør være prøveløslatelse ved 2/3-dels tid, der løslatelsesperioden skal være en integrert del av fullbyrdingen av fengselsstraffen. Medlemmene fra Fremskrittspartiet mente ordningen med prøveløslatelser burde oppheves, uten at det fører til at det idømmes mildere straffereaksjoner. Medlemmene fra Høyre mente at hovedregelen burde være at man skal sone tiden fullt ut, og at prøveløslatelse ved 2/3-dels tid bør brukes som en påskjønnelse i spesielle tilfeller.

7.7.1.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet at adgangen til prøveløslatelse ved 2/3-dels tid ble videreført. Det samme gjelder adgangen til å løslate domfelte etter halv straffetid og kort tid før løslatelse ellers skulle skje. Også adgangen til å løslate domfelte med fengselsstraff på mer enn 18 år etter 12 år ble foreslått videreført.

I høringsutkastet ble dagens begrensning for prøveløslatelse etter 2/3-dels straffetid opprettholdt slik at prøveløslatelse ikke skal skje hvis det er «utilrådelig». Kriteriene for å nekte løslatelse ble imidlertid presisert i lovteksten, men ikke angitt uttømmende. Det skal særlig legges vekt på faren for nye straffbare handlinger i prøvetiden, men også ses hen til domfeltes atferd under gjennomføringen. Det skulle foretas en totalvurdering av situasjonen på løslatelsestidspunktet hvor også andre omstendigheter enn de nevnte kunne tillegges vekt. Departementet viste for øvrig til at de nærmere kriteriene for hva som skal til for å nekte prøveløslatelse, herunder hvilken avveining som skal skje, må reguleres i forskrift.

Departementet vurderte om 12-års regelen burde oppheves, slik at det får større reell betydning for lovbryteren at det blir idømt mer enn 18 års fengselsstraff. Departementet viste til at opphevelse kan medføre praktiske problemer i forhold til nordmenn som er dømt til lange fengselsstraffer i land hvor straffutmålingen har et høyere nivå enn i Norge. Hvis 12-års regelen ble opphevet kunne straffedømte nordmenn som tilbakeføres til Norge risikere å sitte i fengsel langt utover straffelovens maksimumsstraff på 21 år. Dette var en lite ønskelig situasjon, og departementet foreslo derfor at adgangen til prøveløslatelse etter 12 år ble opprettholdt. Departementet uttalte imidlertid at en ville vurdere å innskjerpe dagens praksis slik at det ble en faktisk realitet for domfelte at 21 års fengsel er idømt.

For utenlandske statsborgere som skal utvises etter at straffen er gjennomført ble det foreslått at prøveløslatelsen kunne gjøres betinget av at et vedtak om utvisning rent faktisk ble iverksatt. Forslaget innebar at utviste straffedømte kunne gjeninnsettes hvis utvisningsvedtaket ikke ble iverksatt.

På samme måte som ved permisjoner og straffavbrudd foreslo departementet at fornærmede i straffesaken kunne varsles om løslatelsestidspunktet når det er av stor betydning for vedkommende å få kjennskap til tidspunktet.

7.7.1.4 Høringsinstansenes syn

Østre fengselsdistrikt stiller spørsmål ved hele prøveløslatelsesinstituttet, og foreslår at den domfelte soner straffen i henhold til domstolens angivelse av soningstiden. Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane mener at fengselsstraff som hovedregel bør sones fullt ut, men at det skal skje en nedtrapping og overgang til åpnere soning slik at den innsatte kan være best mulig rehabilitert når han/hun skal vende tilbake til samfunnet. Bare ved god oppførsel og/eller positiv innvirkning på omgivelsene/andre innsatte og miljøet mener statsadvokatembetet at prøveløslatelse bør finne sted.

For øvrig har ingen av høringsinstansene kritiske merknader til at domfelte kan løslates på prøve etter at 2/3-deler av straffen er gjennomført. Enkelte høringsinstanser kommenterer skrivefeilen i forslaget til § 42 første punktum hvor «skal» skulle vært byttet ut med «kan».

Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane mener det er underlig og urettferdig at en person med en fengselsstraff på 90 dager løslates tidligere enn en person som er domfelt fra 61 til 74 dager.

Østre fengselsdistrikt og Bergen landsfengsel, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF), Oslo politidistrikt, Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane og Stavanger byrett mener at hjemmelen for å løslate personer med straff på mer enn 18 år etter 12 år bør oppheves.

Oslo politidistrikt uttaler:

«I de sjeldne tilfellene der retten idømmer lovens strengeste straff, er omstendighetene rundt forbrytelsen ofte særdeles gruoppvekkende. «Rabatten» som 12-års regelen gir, vil etter vårt syn kunne virke støtende på den alminnelige rettsfølelse.»

Foreningen for Fangers Pårørende (FFP) mener det er uheldig at tidspunktet for løslatelse er blitt mer usikkert etter at løslatelsen nå i større grad skal vurderes individuelt. Oslo politidistrikt foreslår derimot at begrepet utilrådelig erstattes av et annet begrep som gir større rom for bruk av skjønn. Stavanger byrett mener det bør tas inn flere sentrale vurderingsmomenter for skjønnet i loven, slik at Stortinget får mulighet til å vurdere grunnlaget for løslatelsen. Juss-Buss mener forslaget til kriterier for utøvelsen av skjønnet er for strenge. Juss-Buss mener det bør kreves særlige grunner for å nekte prøveløslatelse.

Ringerike kretsfengsel og Vestre fengselsdistrikt og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) mener at den innsattes atferd bør få en mer sentral plass under vurderingen av om den innsatte bør løslates.

7.7.1.5 Departementets merknader

Departementet opprettholder forslaget om at prøveløslatelsesinstituttet skal videreføres slik at domfelte kan løslates på prøve etter å ha sonet 2/3-deler av straffen. Skrivefeilen i høringsutkastet er rettet opp slik at «skal» nå er erstattet med «kan». For at domstolens utmåling av fengselsstraffen og prøvetiden skal ha en viss realitet, ønsker departementet også å videreføre dagens begrensninger om at den innsatte skal ha gjennomført minst 60 dager i fengsel og at den gjenstående straffetiden bør være minst 14 dager. Departementet ser det ulogiske i at en domfelte som er idømt 90 dagers ubetinget fengsel kan løslates på samme tidspunkt som domfelte som er idømt 60 dagers ubetinget fengsel, men bemerker at det ikke er mulig å komme utenom en matematisk ulikhet så lenge prøveløslatelsesinstituttet begrenses til å gjelde straffedommer av en viss lengde.

Av syv høringsinstanser, som avgir uttalelse til forslaget om at langtidsdømte kan løslates etter å ha vært fengslet i minst 12 år, er det bare Juss-Buss som ønsker å opprettholde dagens ordning. Departementet støtter Oslo politidistrikts uttalelse om at det kan stride mot den alminnelige rettsfølelse når lovbrytere som er idømt lovens strengeste straff i realiteten ikke får et lengre fengselsopphold enn domfelte som er dømt til 18 års fengselsstraff. Departementet har revurdert forslaget i høringsutkastet og foreslår nå at «12-års-regelen» oppheves. Etter opphevelsen vil domfelte som blir idømt 21 års fengsel bli vurdert for løslatelse på prøve etter 14 år i fengsel. For at opphevelsen av «12-års-regelen» ikke skal få urimelige følger for personer som er dømt til lange fengselsstraffer i utlandet, og som overføres til Norge for gjennomføring av straffen, har departementet tatt inn en egen bestemmelse i lovteksten som fastsetter at disse kan vurderes for løslatelse på prøve etter å ha vært fengslet i minst 14 år.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener at den innsattes atferd bedre bør fremheves i lovteksten som et sentralt moment ved vurderingen av spørsmålet om løslatelse på prøve. Departementet har nå endret ordlyden i bestemmelsen, slik at innsattes atferd under gjennomføringen nå er likestilt med faren for nye straffbare handlinger i prøvetiden. Etter utkastet skal det særlig legges vekt på disse to momenter ved vurderingen av om løslatelse er utilrådelig. Formuleringen innebærer at andre omstendigheter også kan tillegges vekt. Ved vurdering av faren for gjentagelse av straffbare handlinger vil særlig domfeltes atferd etter tidligere løslatelser og tidligere straffedommer være sentrale vurderingsmomenter. Samlet sett innebærer dette at prøveløslatelse ikke lenger automatisk skal innvilges.

Departementet har etter at høringsutkastet ble utsendt vurdert om nektelse av prøveløslatelse er å anse som en «strafferettslig sanksjon» etter EMK art. 6. Hvis en nektelse er å anse som en «strafferettslig sanksjon» etter art. 6 tilsier denne konvensjonsbestemmelse at det åpnes for adgang til domstolsprøving av nektelsesvedtaket. Ut fra menneskerettsdomstolens praksis er det ikke grunnlag for å slutte at bestemmelsen kommer til anvendelse ved enhver nektelse av prøveløslatelse. Nødvendigheten av en prosedyre som tilfredsstiller kravene i art. 6 kan imidlertid oppstå i tilfelle hvor nektelsen skyldes alvorlige forhold og er av inngripende karakter, og hvor nektelsen dermed har sterke likhetspunkter med straff. I forhold til norsk rett og praksis kan spørsmålet om adgang til domstolsprøving være særlig aktuelt i tilfelle hvor prøveløslatelse ved 2/3-dels straffetid nektes på grunnlag av straffbare handlinger som ikke er rettskraftig pådømt. Prøveløslatelse kan etter gjeldende rett nektes hvis de straffbare forhold forventes rettskraftig pådømt innen endt straffetid. Nektelse av prøveløslatelse er et forvaltningsvedtak og etter tvistemålsloven § 435 nr. 1 har norske domstoler en begrenset prøvelsesrett over forvaltningsvedtak da kun lovmessigheten av vedtaket kan prøves. Lovutkastet gir kriminalomsorgen et betydelig rom for skjønn og domstolenes prøvelsesintensitet vil derfor i utgangspunktet være begrenset. Departementet har etter en grundig vurdering kommet til at det tross dette ikke er nødvendig med en endring av gjeldende rett ved å innføre adgang til domstolsprøving i saker hvor prøveløslatelse nektes. Domfelte kan som nevnt bringe nektelsessaker inn for domstolene til prøving etter tvistemålsloven § 435 nr. 1. Ved vurdering av prøvelsesadgangen etter denne bestemmelsen må domstolene, etter departementets oppfatning, se hen til §§ 1-3 i Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett av 21. mai 1999 nr. 30 (Menneskerettsloven). Formålet med denne loven er å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett, og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) skal etter § 2 gjelde som norsk lov. § 3 fastsetter at konvensjonsbestemmelser ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Etter departementets oppfatning må menneskerettslovens bestemmelser tolkes slik at kravene i EMK art. 6 skal være oppfylt i tilfelle hvor saker om nektelse av prøveløslatelse bringes inn for domstolene. I lys av dette kan domstolene derfor etter departementets vurdering velge en mer intensiv prøving av kriminalomsorgens nektelsesvedtak slik at vedtaket blir gjenstand for full domstolskontroll i relasjon til bestemmelsen i EMK art. 6.

7.7.2 Prøvetid

7.7.2.1 Gjeldende rett

Når domfelte blir løslatt på prøve skal det fastsettes en prøvetid. Dommer på under 74 dager skal sones fullt ut, slik at det ikke blir noen prøvetid. Etter fengselsloven § 39 skal prøvetiden være minst seks måneder og høyst tre år. Når den gjenstående straffetiden er mer enn tre år kan det fastsettes en prøvetid på høyst 5 år. De fleste som blir løslatt på prøve fra kortere straffedommer får fastsatt en prøvetid på seks måneder. Ved lengre straffedommer fastsettes det ofte lengre prøvetid. Prøvetiden kan forlenges etter fengselsloven § 40 innenfor de angitte lengstetider i § 39.

7.7.2.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget understreket i NOU 1988: 37 det prinsipielt uheldige i at fengselsmyndighetene kan iverksette tiltak overfor domfelte som strekker seg utover endt straffetid. Utvalget mente dette var en av flere grunner som talte for å forlate systemet med prøveløslatelse.

Friomsorgsutvalget viste i NOU 1993: 32 til den samme prinsipielle betraktningen og fremholdt at en strafferettslig reaksjon ikke bør fastsettes etter full tid.

7.7.2.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo at prøvetiden skal utløpe på det tidspunktet hvor fengselsstraffen ville vært gjennomført i sin helhet. Forslaget innebærer at domstolens syn på handlingens straffverdighet kommer bedre til uttrykk, ved at straffeutmålingen gjenspeiles i lengden på prøvetiden. Departementet mente at det var rimelig at domfelte med lange dommer får en lengre prøveperiode enn domfelte med korte dommer. I tillegg mente departementet i likhet med fengselslovutvalget og friomsorgsutvalget at det er prinsipielt uheldig at kriminalomsorgen kan iverksette tiltak overfor domfelte for et tidsrom som strekker seg ut over endt straffetid.

7.7.2.4 Høringsinstansenes syn

Norsk Forening for Kriminalreform (KROM) mener det er svært uheldig at prøvetiden først løper ut når dommen er gjennomført, og mener at departementet bør gi muligheter for å begrense prøvetiden oppad.

Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Borgarting lagmannsrett og Trondheim byrett mener at forslaget medfører at prøvetiden i mange tilfeller blir for kort. Trondheim byrett foreslår derfor at prøvetiden aldri bør være kortere enn 3 måneder, mens Borgarting lagmannsrett foreslår at prøvetiden skal kunne fastsettes å løpe i 6 måneder etter endt tid.

Østre og Vestre fengselsdistrikt er enig med departementet i at prøvetiden bør vare like lenge som den utmålte straffen.

For øvrig har ingen av høringsinstansene merknader til dette forslaget.

7.7.2.5 Departementets merknader

Departementet fastholder at domstolens utmåling av straffens lengde bør avspeiles i lengden på prøvetiden, og opprettholder forslaget om at prøvetiden skal løpe til endt straffetid. Strafferettslige tiltak bør, etter departementets mening, ikke strekke seg ut over endt straffetid. Departementet ser at prøvetiden kan bli lang ved løslatelse fra de lengre straffedommene, og har vurdert om det er behov for en maksimumsgrense for hvor lang prøvetiden kan være. Det følger av forslaget at perioden med møteplikt for kriminalomsorgen løper, uavhengig av prøvetidens lengde. Ved løslatelse fra lange straffedommer vil fremmøteplikten i tid bli av kortere varighet enn prøvetiden. I den siste tiden frem mot prøvetidens utløp vil det derfor bare være kravet om å ikke begå nye straffbare handlinger som er reelt for prøveløslatte, og som kan medføre konsekvenser. Det blir opp til domstolen å vurdere om og i hvilken grad reststraffen etter den tidligere prøveløslatelsen skal fullbyrdes ved pådømmelsen av en eventuell ny straffbare handling. Departementet finner ikke at det er spesielt urimelig at personer som er dømt for alvorlige straffbare handlinger får en lang prøvetid, for noen få helt opp til syv år, og mener også at en maksimumsgrense kan svekke den preventive effekten som ligger i muligheten for at domstolen tillegger reststraffen betydning ved en senere straffeutmåling.

7.7.3 Vilkår ved prøveløslatelse

7.7.3.1 Gjeldende rett

Det er et grunnvilkår for prøveløslatelse at domfelte ikke begår nye straffbare handlinger i prøvetiden. I tillegg viser fengselsloven § 38 til straffeloven § 53 nr. 2, nr. 3 bokstavene a-f, nr. 4 og nr. 5, slik at det kan fastsettes mange av de samme vilkårene som ved en betinget dom. I praksis har vilkåret om tilsyn fra friomsorgen stått sentralt, mens de øvrige vilkårene har vært lite brukt. Varigheten av tiltakene skal vurderes konkret og fastsettes innenfor prøvetiden. I praksis blir tilsynstiden sjelden satt lengre enn seks måneder. Etter fengselsloven § 40 kan prøveløslatelsesvilkårene oppheves eller endres i løpet av prøvetiden, og det kan settes nye vilkår.

7.7.3.2 Tidligere utredninger

Friomsorgsutvalget foreslo i NOU 1993: 32 at tilsyn som særvilkår ved prøveløslatelse ved 2/3-dels tid burde avvikles så fremt det ikke framsto som et alternativ til soning fram til full tid. Etter utvalgets oppfatning er tilsyn et strafferettslig tiltak som innebærer et følbart inngrep for den enkelte. Forslaget baserte seg på at løslatelse ved 2/3-dels tid i praksis fremsto som full tid, og at det ikke burde fastsettes et strafferettslig tiltak etter dette tidspunktet. Videre ble det vist til at friomsorgen sjelden meldte brudd på særvilkår og at praksis varierte mellom fylkene og over tid innenfor det enkelte fylke. Det ble også vist til at tilsynet normalt ble betraktet som et tilbud til den domfelte, og at det frihetsinnkrenkende elementet manglet. Utvalget viste til at ordningen var i strid med grunnleggende strafferettslige prinsipper, fordi adgangen til å gjeninnsette den domfelte ved brudd, kunne medføre at personer som sa seg villig til tilsyn risikerte straffeskjerpelse, mens de som motsatte seg tilsyn ikke løp en tilsvarende risiko.

Justisdepartementet var i St.meld. nr. 27 (1997-98) enig med friomsorgsutvalget i at fastsettelsen av tilsyn i dag kan virke strafferettslig urettferdig, men delte ikke oppfatningen om at ordningen burde avvikles. Departementet uttalte:

«Erfaringer har vist at den første tiden etter løslatelsen er den mest kritiske og at det er et særskilt behov for kontroll og oppfølging i denne perioden for å motvirke ny kriminalitet. Departementet antar derfor at alle innsatte som prøveløslates på 2/3 tid bør ha tilsyn. Dette innebærer en viktig og omfattende endring i forhold til dagens praksis. Departementet antar at tilsynstiden i fremtiden bør begrenses til inntil tre måneder, og at denne tiden primært skal brukes til å etablere den nødvendige kontakt med andre myndigheter som skolevesen, arbeidsmarkedsetat eller sosialkontor.»

Departementet anførte videre at det bare må settes vilkår for prøveløslatelsen der samfunnsmessige hensyn tilsier det, og at innsattes behov for hjelp og bistand ikke er tilstrekkelig. Videre skulle vilkårene være utformet slik at det er mulig å reagere dersom domfelte bryter dem.

Flertallet i Justiskomiteen (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet) sluttet seg i Innst. S. nr. 6 (1998-99) til at den første tiden etter løslatelse er den mest kritiske og til at det er et særskilt behov for oppfølging og kontroll i denne perioden for å motvirke ny kriminalitet. Et annet flertall (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre) var enig med departementet i at alle innsatte som prøveløslates skal ha tilsyn i inntil tre måneder. Dette flertallet mente imidlertid at individuelle hensyn kan tilsi større fleksibilitet enn det departementet la opp til, og ba departementet vurdere muligheten for at det i særlige tilfeller kan ilegges tilsyn lengre enn tre måneder. De viste til at tilsynstiden primært skal brukes til å etablere den nødvendige kontakten med andre myndigheter som skolevesen, arbeidsmarkedsetat og sosialkontor. Medlemmene fra Fremskrittspartiet var enige i at det bør være en tilsynsperiode etter at en person er løslatt fra fengsel, men at denne perioden må starte etter endt soning. Medlemmene fra Høyre viste til at hovedregelen bør være at man skal sone tiden fullt ut og støttet en utvidelse av tilsynet etter løslatelse fra fengsel.

7.7.3.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo at «tilsynet» skulle erstattes av en fremmøteplikt for kriminalomsorgen, og at kriminalomsorgen i tillegg skulle kunne pålegge den domfelte andre prøveløslatelsesvilkår. Vilkårsbestemmelsen ble utformet som en «kan-regel», og adgangen til å sette vilkår ble begrenset til tilfeller hvor vilkårene ble ansett nødvendige for å motvirke at domfelte begår ny straffbar handling eller hvor vilkårene var nødvendige av kontrollmessige grunner.

I høringsutkastet ble lengden på perioden med møteplikt betegnet som «i en bestemt periode». Departementet anså det ikke ønskelig å tidfeste lengden i lovteksten fordi synet på møtepliktens varighet kan forandre seg i fremtiden. Slik forslaget ble utformet åpnet det for en fleksibel ordning der møteplikten kan fastsettes for en lengre periode enn de tre månedene som ble foreslått i stortingsmeldingen. Periodens lengde ble foreslått nærmere regulert i forskrift.

Departementet foreslo at prøvevilkårene måtte begrenses til vilkår som kriminalomsorgen hadde mulighet til å følge opp og reagere på ved brudd. Lovforslaget ga derfor en snevrere adgang til å fastsette vilkår enn etter dagens regler.

Lovforslaget innebar at det skulle kunne fastsettes at prøveløslatte skal:

1. overholde bestemmelser om bosted

2. møte i upåvirket tilstand hos offentlig myndighet, person eller organisasjon etter kriminalomsorgens anvisning,

3. møte til påbegynnelse av behandling,

4. overholde bestemmelser om oppholdssted eller

5. forbys samkvem med bestemte personer.

Forslaget innebar at det ikke lenger kunne fastsettes vilkår om at prøveløslatte skal:

1. overholde bestemmelser om arbeid eller utdanning,

2. overholde bestemmelser om innskrenkninger i rådighet over inntekt og formue og om å oppfylle økonomiske forpliktelser,

3. avholde seg fra å bruke alkohol eller andre berusende og bedøvende midler,

4. gjennomgå kur for å motvirke misbruk av alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler, om nødvendig i institusjon,

5. gjennomføre promilleprogram,

6. gjennomgå psykiatrisk behandling om nødvendig i institusjon,

7. ta opphold i heim eller institusjon for inntil ett år,

8. yte erstatning eller oppreisning som skadelidte eller fornærmede har rett til og krav på, og som prøveløslatte har evne til å betale,

9. betale underholdsbidrag som er forfalt eller som forfaller i prøvetiden.

Etter forslaget skulle fastsatte vilkår kunne oppheves, endres eller det kan fastsettes nye vilkår når prøveløslattes forhold tilsier det. Det skulle bare være adgang til å fastsette samme type vilkår som nevnt ovenfor. Bestemmelsen er anvendbar når fastsatte vilkår er uhensiktsmessige eller når nye vilkår synes nødvendige for å forhindre en uheldig utvikling. Ved foretatte brudd på allerede fastsatte vilkår skulle etter forslaget normalt bestemmelsen om brudd på prøveløslatelsesvilkår anvendes.

Det ble videre foreslått at perioden med møteplikt kan forlenges når «særlige forhold» tilsier det. Det ble vist til at fare for ny kriminalitet kan være et slikt forhold. Perioden med møteplikt skulle etter forslaget ikke kunne forlenges fordi prøveløslatte har behov for oppfølging og støtte som ikke relaterer seg til faren for ny kriminalitet. Siden prøvetiden etter forslaget skulle løpe til endt straffetid, ble dagens adgang til å forlenge prøvetiden ikke videreført i høringsutkastet.

7.7.3.4 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorg i frihet i Sør-Trøndelag mener at forslaget utraderer den sosialfaglige tradisjonen innenfor kriminalomsorg i frihet. Juss-Buss uttaler at perioden med møteplikt primært må brukes til ettervern, ikke kontroll.

Politimesteren i Stavanger og kriminalomsorg i frihet i Akershus mener det bør kunne settes et bredere spekter av vilkår enn det som er foreslått i høringsutkastet.

Ringerike kretsfengsel, Skien kretsfengsel og Bergen landsfengsel, Statsadvokatembetet i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og politimesteren i Stavanger mener det bør kunne stilles krav til at domfelte skal gjennomgå behandling og ikke bare påbegynne den. Kriminalomsorg i frihet i Nord-Trøndelag mener forslaget om å påbegynne behandling har en inkonsekvens som gjør at det bør tas ut, så lenge det ikke får noen følger ved brudd ut over å møte opp første gang. Kriminalomsorg i frihet i Oslo Nord påpeker at tilrettelegging av behandling tar lang tid, og at det vil være feil bruk av ressurser når bare oppstarten skal være obligatorisk. Kriminalomsorg i frihet i Hordaland mener at kravet om å påbegynne behandling vil kunne føre til manipulering ved søknader om prøveløslatelse.

Bergen landsfengsel, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) og Kriminalomsorg i frihet i Akershus mener det er uheldig at det ikke skal kunne settes vilkår om at den domfelte skal avholde seg fra alkohol, berusende eller bedøvende midler.

Kriminalomsorg i frihet i Oslo Nord mener perioden for møteplikten bør kunne forlenges hvis den prøveløslatte ønsker det.

7.7.3.5 Departementets merknader

Departementet vil innledningsvis peke på at begrepet «tilsyn» ble endret til å være en «periode med møteplikt», fordi dette begrepet, etter departementets mening, er et mer korrekt og dekkende begrep på det strafferettslige innholdet av tilsynet som friomsorgen i dag utfører. Tilsynsbegrepet er videre ikke noe godt begrep som gir noen forklaring på hva innholdet i tilsynet er. Departementet påpeker at bortfallet av begrepet «tilsyn» ikke tilsikter noen endring i det rent sosialfaglige innholdet som friomsorgen i dag tilfører prøveløslatte i tilsynssamtalene når vedkommende møter på friomsorgskontoret. Departementet viser til at lovutkastet angir tiltak som kan føre til gjeninnsettelse ved brudd. Det ville etter departementets oppfatning være rettsikkerhetsmessig og strafferettslig betenkelig om tiltak som alene er begrunnet ut fra prøveløslattes sosiale hjelpebehov skulle kunne føre til gjeninnsettelse i fengsel. Departementet vil derfor opprettholde forslaget som nevnt i høringsutkastet.

Departementet har, etter høringsrunden, av eget tiltak endret lovutkastet ved at en tidsavgrenset periode med møteplikt for kriminalomsorgen skal fastsettes dersom det fremstår som nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring. Endringen gir en bedre presisering i lovutkastet av i hvilke tilfeller møteplikt skal fastsettes. Av tilsvarende grunner har departementet også inntatt det samme kriteriet i bestemmelsen som gir adgang til å forlenge perioden med møteplikt. Når det gjelder møtepliktens utstrekning i tid mener departementet for øvrig at tre måneders møteplikt som nevnt i stortingsmeldingen kan være et hensiktsmessig utgangspunkt. En lengre periode bør vurderes ved løslatelse fra lengre fengselsstraffer.

Departementet holder fast ved forslaget om at adgangen til å sette prøveløslatelsesvilkår så langt som mulig må begrenses til vilkår kriminalomsorgen rent faktisk har mulighet til å følge opp og kontrollere. Dette vil nødvendigvis medføre at adgangen til å fastsette vilkår må innsnevres i forhold til gjeldende rett. Lovforslaget angir tiltak som skal medføre at det blir en mer konsekvent, effektiv og følbar reaksjon ved brudd på prøveløslatelsesvilkår. Tiltakene innebærer at prøveløslatte risikerer å måtte gjennomføre reststraffen hvis vedkommende bryter vilkårene. Gjeninnsettelse i fengsel er et inngripende tiltak, og departementet må derfor ut fra likhetsprinsippet begrense vilkårsfastsettelsen til vilkår kriminalomsorgen har muligheter til å kontrollere. I motsatt fall kan man få en tilfeldig gjeninnsettelsespraksis hvor ressursene ved det enkelte friomsorgskontor kan bli avgjørende for om bruddsaker med påstand om gjeninnsettelse fremmes for domstolen.

Departementet har satt som et krav at prøveløslatte skal møte for kriminalomsorgen i upåvirket tilstand. Dette er en forutsetning for en meningsfull kontakt mellom prøveløslatte og kriminalomsorgen. Departementet ønsker imidlertid ikke å åpne for at det skal kunne settes et totalforbud mot bruk av lovlige berusende eller bedøvende midler i denne perioden. Dette henger først og fremst sammen med at et slikt forbud vil kreve at kriminalomsorgen faktisk følger opp prøveløslatte i form av kontroll utover tidspunktet for fremmøtet. Departementet anser at slik kontroll vil være en uheldig bruk av ressurser i denne fasen av gjennomføringen. Perioden med møteplikt bør etter departementets oppfatning primært brukes til å sette prøveløslatte i kontakt med andre myndigheter som skolevesen, arbeidsmarkedsetat og sosialkontor.

Departementet har etter høringsrunden, av eget tiltak, tilføyet i lovteksten at prøveløslatte skal kunne pålegges å overholde bestemmelser om arbeid eller opplæring i perioden med møteplikt. Departementet mener at en adgang til dette vil være hensiktsmessig selv om slike vilkår i dag sjelden blir fastsatt. Endringen er begrunnet i at disse vilkårene kan bidra til at hverdagen blir mer strukturert for prøveløslatte den første «kritiske» fasen etter løslatelsen. Det er da spesielt viktig å motvirke tilbakefall til nye straffbare handlinger. Departementet foreslår derfor at dagens adgang til å fastsette vilkår om arbeid og opplæring videreføres i straffegjennomføringsloven.

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene er kritiske til det foreslåtte vilkåret om at prøveløslatte bare kan pålegges å møte for påbegynnelse av behandling. Departementet ser at behandling kan bidra til å redusere faren for nye straffbare handlinger. Etter en fornyet vurdering finner departementet å kunne endre vilkåret slik at prøveløslatte kan pålegges å overholde bestemmelser om behandling. Gjeninnsettelse som følge av avbrutt behandling bør etter departementets oppfatning skje i tilfelle hvor prøveløslatte ikke møter opp eller saboterer en avtalt behandling. Hvis avbrytelse av behandlingen skyldes manglende evne eller motivasjon, eller at behandlingspersonalet mener at det ikke lenger er behov for fortsatt behandling, vil det etter departementets mening ikke være rimelig å fremme begjæring om gjeninnsettelse. Det tilføyes også at kriminalomsorgen ikke kan pålegge helsepersonell å videreføre en behandling det rent faglig ikke er grunnlag for å fortsette. Kriminalomsorgen må legge vekt på disse synspunkter ved utforming av de bestemmelser som pålegger behandling.

Konsekvensene av at den prøveløslatte bryter prøvevilkårene eller grunnforutsetningen om at det ikke skal begås nye straffbare handlinger i prøvetiden er nærmere omtalt under punkt 10 i proposisjonen.