9 Samfunnsstraff som ny hovedstraff- felles regulering av samfunnstjeneste og betinget dom med tilsyn/tilsynsprogram

9.1 Anvendelsesområde

9.1.1 Innledning

Under behandlingen av St meld nr 27 (1997-98) Om kriminalomsorgen, ga Stortinget sin tilslutning til departementets ønske om å øke bruken av samfunnsstraffer. Begrepet samfunnsstraff ble brukt som en samlebetegnelse for:

1. samfunnstjeneste (hovedstraff på linje med fengselsstraff og bot) - strl § 28a,

2. betinget fengselsstraff hvor domstolen har satt som vilkår at den domfelte skal stå under tilsyn av friomsorgen - strl § 53 nr. 2,

3. betinget fengselsstraff hvor domstolen har satt som vilkår at den domfelte skal gjennomføre et « tilsynsprogram» i regi av friomsorgen (friomsorgsutvalget brukte begrepet tilsynsprogram om konkretiserte, målrettede og strukturerte opplegg for gjennomføringen av tilsynet. I praksis kombinerer domstolen tilsynet med andre særvilkår, nesten alltid i samsvar med et konkret forslag fra friomsorgen i en personundersøkelse) - strl § 53 nr. 2 og 3 og

4. betinget fengselsstraff med vilkår om å delta i promilleprogram - strl § 53 nr 3 bokstav e. (Departementet har valgt å holde promilleprogram utenfor samfunnsstraffen i lovforslaget, fordi denne reaksjonsformen fortsatt er knyttet til en prøveordning.)

Stortinget forutsatte at selve innholdet i samfunnsstraffen og reaksjonen når den domfelte bryter vilkårene må bli tydeligere og sterkere enn i dag. Videre måtte en økning i bruken være sikkerhetsmessig forsvarlig og ikke støte mot den alminnelige rettsoppfatning.

Samfunnstjenesten ble innført som en ny hovedstraff gjennom en endring av straffeloven (§§ 28 a, 28 b og 28 c) i 1991. Straffen innebærer at man dømmes til å utføre et bestemt antall timer ulønnet samfunnsnyttig arbeid. Dom på samfunnstjeneste er fastsatt å skulle være et alternativ til fengselsstraff opp til ett år, der hensynet til den alminnelige lovlydigheten gjør det forsvarlig, og den siktede finnes egnet til det og selv samtykker. I forbindelse med lovfestingen foreslo departementet i Ot.prp. nr. 72 (1989-90) at samfunnstjeneste utelukkende skulle være et alternativ til ubetinget fengselsstraff. Under behandlingen av forslaget endret imidlertid Stortinget dette, slik at samfunnstjeneste også kan benyttes der det ellers ville vært gitt en betinget fengselsstraff. Flertallet i Justiskomiteen understreket imidlertid at samfunnstjeneste bare skulle brukes som et alternativ til en betinget fengselsstraff i rene unntakstilfeller.

Det kan ikke settes vilkår for gjennomføringen og tilsynet som følger av dommen på samfunnstjeneste er frivillig for den domfelte. I St meld nr 27 (1997-98) uttalte departementet at det var behov for å forsterke muligheten for å føre kontroll med domfelte til samfunnstjeneste ved å gjøre frihetsbegrensningen mer omfattende. Departementet foreslo derfor å endre loven, slik at retten ved idømmelse av samfunnstjeneste samtidig kunne pålegge den domfelte å gjennomføre et tilsynsprogram. Justiskomiteen støttet dette synspunktet under behandlingen av stortingsmeldingen. Departementet foreslår nå å gå lengre, ved at det foreslås å øke antallet timer som den domfelte skal gjennomføre pr. måned, og at timene skal kunne fylles med andre tiltak enn arbeid. I tillegg blir domstolen gitt anledning til å sette vilkår om at den domfelte skal overhold bestemmelser om bosted, oppholdssted, arbeid, opplæring, behandling eller forbys samkvem med bestemte personer.

Når domstolen gjør en fengselsstraff betinget kan den fastsette vilkår om tilsyn etter straffeloven § 53 nr. 2. Tilsyn medfører at tilsynsføreren kan pålegge den domfelte å melde seg for ham til bestemte tider og holde ham/henne underrettet om sitt oppholdssted. Tilsynsføreren vil som regel være en tilsatt i friomsorgen. Domstolen kan, i medhold av straffeloven § 53 nr. 3 til 5, fastsette andre særvilkår, som at den domfelte skal overholde bestemmelser om oppholdssted, arbeid, utdanning eller behandling. Domstolen fastsetter svært sjelden andre særvilkår enn tilsyn. I de siste årene har imidlertid friomsorgen jevnlig kommet med forslag om tilsynsprogram i personundersøkelsen. Disse tilsynsprogrammene har tatt utgangspunkt i tilsynet, men friomsorgen har i tillegg foreslått at domstolen fastsetter ett eller flere særvilkår.

Tidligere ble anvendelsesområdet for tilsynet beskrevet som at «...når retten antar at det vil være til støtte eller vern for domfelte, skal det i dommen bestemmes at han i prøvetiden eller en del av den skal stå under tilsyn...» Denne presiseringen av når tilsyn skulle brukes ble tatt ut i 1965 og retten står i dag relativt fritt til å beslutte om det bør fastsettes tilsyn og andre særvilkår. I forarbeidene til dagens lovtekst er det imidlertid understreket at tilsyn bare skal fastsettes der det virkelig er et behov. Tilsyn skal med andre ord som regel ikke fastsettes der risikoen for at den domfelte vil begå nye lovbrudd er liten.

Friomsorgsutvalget kritiserte i sin innstilling NOU 1993: 32 fastsettelsen av vilkår i forbindelse med betingete dommer. Utvalget gjennomgikk en rekke dommer for å se hvilke begrunnelser som var gitt for vilkårsfastsettingen. Det viste seg vanskelig å finne eksplisitte begrunnelser, og utvalget kom til at fastsettelsen av vilkår kan virke tilfeldig, og ikke ivaretar de hensyn til rettslikhet og ensartet praksis som man bør kreve ved en strafferettslig reaksjon. Under forutsetning av at tilsynets kvalitet ble styrket og gjennomført med større konsekvens, foreslo utvalget at tilsyn og andre særvilkår i all hovedsak burde komme til anvendelse for dommer som ligger i øvre del av «det betingete område», i skjæringspunktet mellom betinget og ubetinget og for nedre del av «det ubetingete område». Tilsynet skulle med andre ord bare fastsettes der det var riktig å fastsette en «strengere» reaksjon enn en ren betinget dom. Dette ble støttet av flertallet i Justiskomiteen under behandlingen av St meld nr 27 (1997-98), hvor komiteen uttalte at fastsettelsen av tilsyn bør ha en strafferettslig begrunnelse.

Gjennom de siste årene har domstolene avsagt stadig flere betingete dommer med tilsyn. I 1994 iverksatte friomsorgen 637 tilsyn knyttet til betingete dommer, og siden har antallet steget jevnt til 1 033 i 1999. Økningen har blitt fulgt av en tilsvarende nedgang i antallet dommer på samfunnstjeneste. Det kan derfor se ut som at friomsorgens satsning på tilsynsprogram knyttet til betinget dom i noen grad har ført til at domstolen har valgt betinget fengselsstraff i stedet for å dømme til samfunnstjeneste. (176 av de betingete dommene med tilsyn i 1999 var imidlertid knyttet til prøveordningen med promilleprogram.)

9.1.2 Høringsutkastet

I høringsutkastet ble samfunnsstraff foreslått lovfestet i straffeloven § 28 a som en ny hovedstraff, bygget opp etter systemet for samfunnstjeneste. Straffen skulle være en kombinasjon av dagens samfunnstjeneste og betinget dom med tilsynsprogram, herunder tilsyn, og erstatte disse reaksjonsformene. Målsettingen var å ivareta de synspunktene som var kommet frem i friomsorgsutvalgets innstilling, stortingsmeldingen om kriminalomsorgen og under Stortingets behandling av denne. Departementet ønsket å etablere et mest mulig oversiktlig system som skulle gi god forutsigbarhet for de involverte partene, samtidig som kriminalomsorgen får tilstrekkelig spillerom for å ta hensyn til den domfeltes individuelle forhold, og ikke minst tilpasse kravene til utviklingen under gjennomføringen.

I forslaget til ny § 28 a i straffeloven foreslo departementet videreført ordlyden i dagens bestemmelse om at anvendelsesområdet er straffbare handlinger som ellers ville medført fengselsstraff i inntil ett år. Med fengselsstraff i inntil ett år siktet man i større grad enn etter dagens praksis til både ubetinget og betinget fengselsstraff. Som ved samfunnstjeneste, ble det lagt vekt på at den alminnelige lovlydigheten gjør det forsvarlig og at den siktede finnes egnet. Det ble likevel ikke ansett nødvendig å angi disse hensynene som mer sentrale vurderingstemaer enn andre forhold, som eksempelvis at en dom på samfunnsstraff ville virke støtende på grunn av lovbruddets karakter. Lovteksten ble derfor foreslått justert i forhold til dagens bestemmelse om samfunnstjeneste på dette punktet. Departementet vurderte særskilt behovet for en konklusjon fra friomsorgen om den enkeltes egnethet i forkant av dommen. Det er ikke satt noe slikt krav i forhold til andre reaksjonsformer. Ved å gi kriminalomsorgen anledning til å tilrettelegge samfunnsstraffen individuelt etter at dommen er avsagt, antok departementet at flere ville være i stand til å gjennomføre straffen. Dette ville redusere behovet for å vurdere den enkeltes egnethet i forkant av dommen. Det ble imidlertid framhevet at andelen brudd kunne øke noe. Departementet la vekt på at den domfelte selv, i større grad enn ved samfunnstjeneste, burde vurdere om han/hun er i stand til å gjennomføre reaksjonen. Dette er i tråd med et synspunkt om at den enkelte lovbryter må ta ansvaret for sin kriminalitet. Samtidig ble det ansett som prinsipielt riktig at ingen skal være utelukket fra å bli dømt til samfunnsstraff alene på grunn av sin sosiale situasjon. Lovutkastet satte med andre ord ikke som et eksplisitt vilkår at retten måtte vurdere den enkelte domfelte som «egnet» til å gjennomføre straffen. Departementet understreket at forslaget innebar at domstolen fortsatt kunne ta hensyn til den siktedes egnethet og at det fortsatt kunne innhentes personundersøkelser med dette formålet der det ble ansett hensiktsmessig. I forslaget til ny § 28 a i straffeloven var imidlertid den siktedes samtykke den eneste absolutte begrensningen for idømmelse av samfunnsstraff.

Som en følge av friomsorgsutvalgets kritikk av hvordan tilsynet i dag blir gjennomført i NOU 1993: 32, departementets oppfølging av dette i St meld nr 27 (1997-98), og synspunktene som kom frem i Justiskomiteens innstilling, Innst. S. Nr. 6. (1998-99), foreslo departementet relativt omfattende endringer i lovfestingen av tilsynet som i dag knyttes til dom på betinget fengselsstraff. Departementet foreslo at tilsynet i straffeloven § 53 nr. 2, ble erstattet av en meldeplikt. Innholdet i tilsynssamtalen ble foreslått videreført i de strukturerte samtalene som dekkes av begrepet «andre tiltak» i forbindelse med samfunnsstraffen. Den meldeplikten som ble foreslått knyttet til betinget dom skulle ikke innebære noen oppfølging av den domfelte utover å registrere at han eller hun melder seg som forutsatt.

I høringsbrevet ga departementet uttrykk for at enkelte som i dag får en betinget dom med tilsyn vil kunne falle utenfor den målgruppen som friomsorgsutvalget beskrev for et skjerpet tilsyn og dermed også for samfunnsstraffen. Departementet uttalte at:

«Denne gruppen vil i framtiden i stedet få en betinget dom på fengselsstraff, eventuelt med vilkår om å melde seg for politiet eller kriminalomsorgen. For den gruppen som blir dømt til samfunnsstraff vil endringen fra en betinget fengselsstraff med tilsyn til samfunnsstraff føre til at regimet rundt deres kontakt med kriminalomsorgen blir mer forutsigbart, men også strammere. Det vil trolig innebære at man, særlig i en overgangsperiode, vil få en større andel som bryter forutsetningene og derfor må ilegges en bruddreaksjon, i siste instans i form av at de må gjennomføre resten av straffen i fengsel.»

9.1.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot at samfunnsstraff blir regulert som en hovedstraff. Den Norske Advokatforening uttaler:

«Lovutkastet gir friomsorgen det nødvendige lovgrunnlag for å få gjennomført sine oppgaver- og gis den nødvendige status i rettsvesenet.»

Oslo politidistrikt synes det er positivt at det innenfor et gitt anvendelsesområde innføres en straffeform som ut fra rehabiliteringshensyn kan tilpasses den enkeltes behov, men påpeker at anvendelsesområdet fremstår som uklart. Også Borgarting lagmannsrett synes anvendelsesområdet er uklart og peker på:

«... den prinsipielle forskjell på anvendelsesområdet for samfunnstjeneste og betinget fengselsstraff. Samfunnstjeneste ble innført som et alternativ til ubetinget fengsel der det var individualpreventive hensyn som i utgangspunktet tilsa ubetinget fengsel. Der det var allmennpreventive hensyn som i utgangspunktet tilsa bruk av ubetinget fengsel, var samfunnstjeneste ikke på sin plass.»

Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter antar at anvendelsesområdet vil kunne utvides noe i forhold til dagens praksis når samfunnsstraff innføres i stedet for samfunnstjeneste. Riksadvokaten har ingen bemerkninger til valget av anvendelsesområde, men er skeptisk til utformingen av straffeloven § 28 a og uttaler:

«De straffeformer samfunnsstraffen skal erstatte, vil være hvor det i dag idømmes samfunnstjenestestraff og betingede dommer med tilsyn eller tilsynsprogram. Når dette er siktemålet blir det - etter riksadvokatens oppfatning - mindre heldig at bruksområdet angis som beskrevet i utkastet til straffeloven § 28 a. Her er det bare foretatt visse tekniske endringer i forhold til gjeldende bestemmelse som regulerer bruk av samfunnstjeneste. Det er ikke tvil om at med formuleringen «ellers ville medført fengselsstraff av inntil 1 år» menes i dag ubetinget fengselsstraff. Fortsatt bruk av denne formuleringen i utkastet til ny bestemmelse om samfunnsstraff virker derfor forvirrende når den nye straffen også skal ta opp i seg tidligere betingede straffedommer. Dette forsterkes ytterligere av at straffeloven § 28 a annet ledd opprettholdes nær sagt uendret. Avhengig av hvordan bestemmelsene blir oppfattet kan denne inkonsekvens enten lede til straffeskjerpelse eller straffereduksjon.»

Riksadvokaten foreslår at § 28 a første ledd uformes slik:

«Når lovovertrederen samtykker og hensynet til straffens formål ikke taler mot en reaksjon i frihet, kan samfunnsstraff idømmes for handlinger med en strafferamme høyere enn bøter og som ikke overstiger fengsel i 6 år.»

Riksadvokaten antar at en strafferamme på fengsel fra 14 dager til 6 år omfatter dagens bruksområde både for skjerpet betinget fengsel og samfunnstjeneste. Om begrepet straffens formål uttaler han videre:

«Henvisningen til straffens formål er den samme som anvendes i utkastet til straffegjennomføringslov, og angir at straffens allmennpreventive formål og dens evne til å bidra til den sosiale ro setter begrensninger for når samfunnsstraff kan anvendes. Dette vil innebære at straffeformen normalt vil være uaktuell ved for eksempel simple ran, alvorlige tilfeller av legemsbeskadigelser eller mer graverende overtredelser av straffeloven § 162 første ledd.»

Kriminalomsorgens yrkesforbund, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, Kriminalomsorg i frihet i Nordland, Nord-Trøndelag og Buskerud er skeptiske til at samfunnsstraffen skal erstatte betinget dom med tilsyn. Kriminalomsorg i frihet i Nord-Trøndelag er bekymret for at samfunnsstraffen vil få et annet og snevrere anvendelsesområde enn hvordan domstolen bruker tilsynet i dag. I så fall vil en del personer som ellers ville blitt idømt tilsyn få en betinget dom uten vilkår eller med et vilkår om å melde seg for politiet eller kriminalomsorgen. Enheten er bekymret for de unge som da ikke vil bli fanget opp og uttaler:

«Ut fra erfaring vil jeg påstå at mange av disse unge menneskene - men også deres pårørende, har stor nytte av å bli «fanget opp» av tilsynet, - og oppfølgingen med det sosialfaglige personalet i kriminalomsorgen.»

9.1.4 Departementets merknader

Departementet fastholder at anvendelsesområdet for samfunnsstraffen må knyttes opp mot både betinget og ubetinget fengselsstraff. Departementet er enig med Riksadvokaten i at en lovtekst som ligger såpass tett opp til dagens hjemmel for samfunnstjeneste som forslaget i høringsutkastet, i praksis kan komme til å begrense anvendelsesområdet. Departementet foreslår derfor en endring i lovteksten i § 28 a første ledd i tråd med Riksadvokatens forslag.

Den nedre del av anvendelsesområdet skal være saker hvor betinget fengselsstraff ikke finnes tilstrekkelig. Samfunnsstraff er en mer omfattende og dermed «strengere» reaksjon enn en betinget fengselsstraff. Personer som i dag blir dømt til en ren betinget dom faller utenfor målgruppen for samfunnsstraffen, mens samfunnsstraffen skal omfatte personer som i dag ville blitt gitt en betinget dom med tilsyn og eventuelt andre særvilkår. Det betyr at domstolen skal dømme til samfunnsstraff hvis den mener at lovbryteren bør ha en mer omfattende reaksjon med mer oppfølging enn hva som følger av en betinget dom. Det vil i all hovedsak si dommer som i dag ligger i øvre del av «det betingete område», i skjæringspunktet mellom betinget og ubetinget og i nedre del av «det ubetingete område». Samfunnsstraff vil ofte være egnet for unge lovbrytere som trenger en umiddelbart merkbar reaksjon med tydelige konsekvenser ved brudd. Departementet mener at unge lovbrytere ofte med fordel kan gis mer følbare reaksjoner i en tidlig fase av en kriminell karriere. Det er imidlertid viktig å ta i betraktning at straffen innebærer en konsekvent oppfølging av brudd på kravene, slik at domfelte som ikke følger opp vil måtte gjennomføre straffen i fengsel. Departementet vil imidlertid presisere at domstolene overfor denne gruppen bør vurdere om en ren betinget dom med fordel kan erstattes med en kortere samfunnstraff for å få en mer adekvat reaksjon.

Begrensningen i strafferammen gjør det utelukket å anvende samfunnsstraff for lovbrudd som voldtekt, drap, grovt ran og gjentatt legemsbeskadigelse. Samfunnsstraff vil heller ikke være aktuelt hvis bestemmelsen om straffeskjerpelse på grunn av en særlig smertefull eller farlig krenkelse etter straffeloven § 232 bringer maksimumsstraffen over seks år.

Når lovovertrederen er siktet for handlinger med strafferamme på inntil seks år som ikke kvalifiserer for en betinget fengselsstraff, må domstolen vurdere om straffens formål gjør at den siktede heller ikke kan dømmes til samfunnsstraff. Begrepet straffens formål er videre enn «hensynet til den alminnelige lovlydighet» som i dag brukes i forhold til samfunnstjeneste. Det skal omfatte alle de hensyn som domstolen i dag vektlegger når den finner at lovbruddet verken kvalifiserer for en betinget fengselsstraff eller for samfunnstjeneste. De ulike hensynene kan imidlertid vektlegges noe annerledes enn etter dagens praksis. Departementet viser i den forbindelse til Justiskomiteens tilslutning til departementets ønske om å øke bruken av samfunnsstraffer i St meld nr 27 (1997-98). Begrepet straffens formål anvendes blant annet i forslaget til straffegjennomføringslov § 2 som ett av flere hensyn kriminalomsorgen skal vektlegge under gjennomføringen av straffen.

Departementet har funnet det påkrevet å presisere at det er det enkelte lovbrudds strafferamme som er avgjørende, slik at forhøyelse av maksimumsstraffen ved gjentakelse eller sammenstøt av forbrytelser ikke kommer i betraktning. Uten en slik presisering ville mange lovbrytere som i dag blir idømt samfunnstjeneste falle utenfor anvendelsesområdet, fordi de er tilbakefallsforbrytere. Eksempelvis ville det utelukke personer som blir dømt for grovt tyveri, eksempelvis et innbrudd, sammen med et mindre alvorlig forhold. Departementet vil imidlertid bemerke at bruk av samfunnsstraff for tilbakefallsforbrytere kan være utelukket av hensyn til almennpreventive hensyn, eller at en slik straff i noen tilfelle kan stride mot den alminnelige rettsoppfatningen.

I motsetning til forslaget i høringsutkastet har departementet valgt å åpne for at domstolen kan sette vilkår når den dømmer til samfunnsstraff. På samme måte som ved prøveløslatelse fra fengselsstraff, har departementet ønsket å begrense vilkårene til de som lar seg kontrollere og som egner seg i forhold til å reagere på brudd. Adgangen til å sette slike vilkår bør derfor ikke benyttes der domstolen ikke finner det hensiktsmessig å reagere med omgjøring til ubetinget fengselsstraff hvis den domfelte gjentatt bryter vilkårene.

Under utarbeidingen av proposisjonen har spørsmålet blitt reist om personer bosatt i utlandet bør kunne dømmes til samfunnsstraff. Av hensyn til muligheten for å føre kontroll og behovet for å kunne avhente domfelte som ikke møter til gjennomføringen, har departementet kommet til at det bør være et krav at den siktede er bosatt i Norge. Dette er foreslått tatt inn som et siste punktum i straffeloven § 28 a første ledd.

9.2 Samfunnsstraffens omfang og intensitet

9.2.1 Innledning

Ved samfunnstjeneste beslutter domstolen omfanget og intensiteten av straffen innenfor en ramme på 360 timer og ett års gjennomføringstid. I forarbeidene til lovfestingen av samfunnstjenesten ble 20 timer samfunnstjeneste pr. måned antydet som en veiledende norm for hvor intensiv straffen burde være. Det ble samtidig lagt opp til at domstolen skulle ha relativt stor frihet til å utmåle timetallet ut fra de alminnelige straffeutmålingsprinsippene, slik at straffen kunne bli mer eller mindre intensiv. Det har blitt kritisert at straffen kan synes lite intensiv, spesielt for personer som ikke er i noen form for organisert virksomhet på dagtid. I St meld nr 27 (1997-98) behandlet departementet spørsmålet om behovet for endringer i samfunnstjenesten. Departementet uttalte i den forbindelse at:

«En økning av antallet timer som den enkelte skal gjennomføre pr. uke kan medføre at det blir praktisk vanskelig for personer i fullt arbeid å gjennomføre straffen.»

Om muligheten for å gjøre straffen noe mer intensiv for personer som er arbeidsløse uttalte departementet videre at:

«Et forsterket straffeelement i tjenesten for de arbeidsløse vil medføre en systematisk forskjellsbehandling ut fra en persons status på arbeidsmarkedet. I tillegg vil en slik ordning være vanskelig å gjennomføre, fordi den forutsetter at man gjør om straffen hvis den domfelte skifter status på arbeidsmarkedet.»

Departementet kom likevel til at det var hensiktsmessig å forsterke straffeelementet noe, for dermed å øke muligheten for å føre kontroll. Dette ble foreslått gjort gjennom å kunne pålegge den domfelte å delta i et tilsynsprogram. Ut fra disse vurderingene foreslo departementet dagens timeramme opprettholdt, men at domstolen skulle kunne legge til et tilsynsprogram på eksempelvis 30 timer. Departementet mente at en slik endring ville innebære en forsterkning av straffeelementet, ved at frihetsbegrensningen ble mer omfattende og muligheten for å føre kontroll økt. Under behandlingen av stortingsmeldingen støttet Stortinget departementets ønske om å forsterke samfunnstjenesten på denne måten.

Når domstolen knytter tilsyn til en dom på betinget fengselsstraff i medhold av straffeloven § 53 nr. 2, sier loven at tilsynet skal vare i ett år fra endelig dom, med mindre domstolen har fastsatt noe annet. I praksis avviker domstolen sjelden fra hovedregelen om ett års tilsynstid. Under Stortingets behandling av St meld nr 27 (1997-98) uttalte imidlertid Justiskomiteen at tilsynstidens lengde bør ses i sammenheng med det lovbruddet som er begått. I dag angir verken lovteksten eller domsslutningen hvor ofte den domfelte skal melde seg for tilsynsføreren innenfor tilsynstiden. Kriminalomsorgen har derfor et vidt spillerom til å vurdere dette. I praksis varierer intensiteten av tilsynet betraktelig. Dette er nok noe av grunnen til at friomsorgsutvalget i sin innstilling NOU 1993: 32, kom til at gjennomføringen av tilsynet og praksisen ved brudd kunne virke tilfeldig og ikke ivaretar de hensyn til rettslikhet og ensartet praksis som man bør kreve ved en strafferettslig reaksjon.

9.2.2 Høringsutkastet

Omfanget av samfunnsstraffen ble forutsatt å skulle svare til den subjektive og objektive klanderverdigheten av det lovbruddet som er begått. Straffen ble foreslått regulert etter systemet for samfunnstjenesten, slik at straffens omfang ble angitt mer konkret enn hva som gjelder for tilsynet, ved at domstolen fastsetter et bestemt antall timer den domfelte skal gjennomføre i løpet av en bestemt periode (gjennomføringstid). Departementet foreslo den øvre grensen for timetallet hevet fra 360 til 420 timer. Samtidig videreførte man dagens forutsetning om at gjennomføringstiden skulle tilsvare den subsidiære fengselsstraffen og dermed som utgangspunkt være inntil ett år. Departementet valgte også å videreføre domstolens adgang til å fravike den øvre grensen på ett års subsidiær fengselsstraff når sterke grunner taler for det. Dette skulle, som ved samfunnstjeneste, typisk være i tilfeller hvor det foreligger særlige individuelle forhold som tilsier at det bør anvendes samfunnsstraff, selv om forholdet objektivt sett kvalifiserer for en lengre fengselsstraff enn ett år.

Under vurderingen av hvor intensiv straffen bør være, mente departementet at timetallet ikke måtte være høyere enn at det lar seg gjøre å legge til rette gjennomføringen for domfelte som er i fullt arbeid eller opplæring. Samtidig skulle kriminalomsorgen kunne kreve at domfelte tar fri og møter til gjennomføring av straffen på dagtid, hvis det er nødvendig for en hensiktsmessig gjennomføring. Forslaget innebar et forsterket straffeelement, ved at man antyder en norm på 30 timer samfunnsstraff pr måned i motsetning til dagens norm for samfunnstjeneste på 20 timer pr måned. Bare i særlige unntakstilfelle skulle straffen kunne settes mer intensiv enn 30 timer pr. måned.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

I forhold til spørsmålet om at domstolen skal fastsette omfanget av straffen med utgangspunkt i lovbruddet som er begått innenfor en ramme på 420 timer fordelt på ett år, uttaler Kriminalomsorg i frihet i Nord-Trøndelag at de frykter at kontakttiden med den domfelte blir kortere enn en tilsvarende tilsynstid. Kriminalomsorg i frihet i Nordland uttrykker bekymring for at «forslaget vil kunne vanskeliggjøre arbeidet med å følge opp lovovertredere med rusproblemer, som er en stor utfordring i dagens samfunn. En tenker her både på samfunnets behov for kontroll, og klientens behov for grensesetting - hjelp/støtte/veiledning over en lengre periode enn hva samfunnsstraffen vil vare». Kriminalomsorg i frihet i Nord-Trøndelag foreslår at antall timer i samfunnsstraffen reguleres av lovbruddets alvorlighetsgrad, mens gjennomføringstiden kan settes etter hvilket behov som viser seg gjennom personundersøkelsen.

Av de høringsinstansene som uttaler seg om å intensivere straffen, slik at normen blir 30 timer pr. måned og timetallet 420, er det bare kriminalomsorg i frihet i Aust Agder som mener at timetallet blir for høyt. Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane statsadvokatembeter mener timetallet bør økes ytterligere, og at det bør kunne settes høyere for personer uten fast arbeid enn for personer som er i arbeid. Riksadvokaten mener at «...hensynet til allmennprevensjonen og den sosiale ro i mindre grad ville bli en hindring for samfunnsstraffer hvis det totale antall timer ble hevet vesentlig mer enn det som er gjort i forslaget.»

9.2.4 Departementets merknader

Når det gjelder spørsmålet om omfanget av reaksjonen fastholder departementet at både timetallet og gjennomføringstiden skal stå i forhold til det lovbruddet som er begått. Det innebærer at lengden på dommen ikke fastsettes etter hvor lang tid den domfelte trenger for å «rehabiliteres», men ut fra straffenivået for tilsvarende forhold. Departementet mener å finne støtte for å la dette synspunktet også omfatte tilsynet i Innst. S. nr. 6. (1998-99), hvor flertallet i Justiskomiteen støttet departementets synspunkt om at tilsynstidens lengde bør ses i sammenheng med det lovbruddet som er begått.

Departementet mener at gjennomføringstiden i utgangspunktet skal tilsvare den subsidiære fengselsstraffen som domstolen fastsetter. Departementet har, som nevnt under punkt 9.1.4, kommet til at domstolen bør ha anledning til å fastsette vilkår for samfunnsstraffen, se også punkt 9.3.4. Når domstolen gjør dette, og den subsidiære fengselsstraffen er under 120 dager, kan det i enkelte tilfeller være hensiktsmessig å sette en noe lengre gjennomføringstid enn hva den subsidiære fengselsstraffen tilsier. Av hensyn til at straffen skal stå i forhold til det lovbruddet som er begått, foreslår departementet at timetallet likevel forholder seg til den subsidiære fengselsstraffen og dermed ikke økes tilsvarende i gjennomføringstiden.

Ingen av høringsinstansene har kommentert forslaget om å gi domstolen anledning til å fravike den øvre grensen på ett års subsidiær fengselsstraff når sterke grunner taler for det. Siden departementet har valgt å endre lovteksten noe, vil dette forslaget bli videreført som en mulighet til å sette en lengre gjennomføringstid når sterke grunner taler for det. De sterke grunnene er tenkt å tilsvare dagens praksis for å gå over ett års alternativ ubetinget fengselsstraff ved samfunnstjeneste, med andre ord der det ellers ikke ville være aktuelt å dømme til samfunnsstraff.

Departementet fastholder at normen for straffens intensitet bør økes til 30 timer pr. måned. Dette vil kunne være med på å øke tilliten til denne type straff. En økning av intensiteten utover hva som er foreslått vil, etter departementets mening, gjøre det praktisk vanskelig for personer som er i fullt arbeid eller under opplæring å gjennomføre straffen. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser ønsker å øke intensiteten for personer som ikke er i arbeid. Dette vil medføre en systematisk forskjellsbehandling avhengig av den domfeltes stilling på arbeidsmarkedet. Videre vil det kreve en større omlegging av friomsorgens virksomhet hvis den skal følge opp domfelte i et slikt omfang. I tillegg kommer problemer rundt omregning av straffen ved skifte av status på arbeidsmarkedet eller i forhold til opplæring. Departementet har derfor ikke tatt disse synspunktene til følge. Den domfeltes stilling på arbeidsmarkedet vil imidlertid ha betydning for om domstolen vil fastsette vilkår om at den domfelte skal overholde bestemmelser om arbeid eller opplæring.

9.3 Innhold

9.3.1 Innledning

Innholdet i samfunnstjenesten er beskrevet i straffeloven §§ 28 a, 28 b og 28 c og i Justisdepartementets rundskriv G - 23/00. Innholdet skal bestå av ulønnet samfunnsnyttig arbeid for offentlig eller frivillig virksomhet. Arbeidet skal ikke bety en verdiskapning innenfor privat virksomhet av forretningsmessig karakter. Friomsorgen skal kontrollere at den domfelte overholder arbeidsplikten. I tillegg står den domfelte under tilsyn av friomsorgen i gjennomføringstiden, men dette innebærer ikke at han/hun er forpliktet til å møte utover det idømte timetallet. Ny kriminalitet i løpet av gjennomføringstiden og manglende oppfølging av tjenesteplikten er brudd på forutsetningene for straffen, og kan føre til omgjøring til ubetinget fengselsstraff. Straffeloven § 28 c krever imidlertid at bruddet skal være alvorlig eller ha skjedd gjentatt for at retten skal beslutte fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. I rundskrivet slås det fast at ugrunnet fravær, beruselse i tjenesten, dårlig arbeidsinnsats m.v. må kunne betegnes som alvorlige brudd som kan føre til omgjøring. Forarbeidene gir anvisning på at det skal foretas en helhetsvurdering og at ny kriminalitet av mindre alvorlig art i tillegg til forsømt tjenesteplikt kan føre til omgjøring, selv om bruddene hver for seg ikke kvalifiserer for en slik reaksjon. Praksis tilsier at så lenge det ikke foreligger nye straffbare forhold må domfelte gjentatt ha forsømt tjenesteplikten for at straffen skal bli omgjort.

Når det gjelder tilsyn knyttet til betinget fengselsstraff sier straffeloven § 53 nr. 2 annet ledd følgende om innholdet:

«Tilsynsføreren skal gi den domfelte råd og vegledning og prøve å hjelpe ham til en ordnet livsførsel. Tilsynsføreren kan pålegge domfelte å melde seg for ham til bestemte tider og holde ham underrettet om sitt oppholdssted. Er det satt vilkår etter nr. 3 til 5, kan tilsynsføreren pålegge den domfelte å gi opplysninger som kan sikre kontrollen med at vilkårene blir overholdt.»

Ordlyden kan ikke sies å være særlig konkret med henblikk på hva som kan forventes av domfelte som er idømt tilsyn. Som en følge av økt kunnskap om hva som kan bidra til å motvirke at den domfelte begår ny kriminalitet, har innholdet av tilsynssamtalen endret seg noe. En del tilsynsopplegg tilsvarer i dag innholdet i et «program». Det vil blant annet si at de er strukturerte i form av at de har en begynnelse og en slutt, er rettet mot en bestemt gruppe og bygger på en vitenskapelig teori. Kriminalomsorgen har imidlertid et svært vidt skjønn til å vurdere hva tilsynssamtalen bør fylles med, og hvilken oppfølging den domfelte bør ha utover samtalene. Friomsorgsutvalget uttalte i sin innstilling at gjennomføringen av tilsyn kan virke tilfeldig og ikke ivaretar de hensyn til rettslikhet og ensartet praksis som man bør kreve ved en strafferettslig reaksjon.

Med hjemmel i straffeloven § 53 nr. 3 til 5 kan domstolen knytte andre særvilkår til tilsynet. Hvis domstolen har satt slike vilkår kan tilsynsføreren pålegge den domfelte å gi opplysninger som kan sikre kontrollen med at de blir overholdt. De mest brukte vilkårene listes opp, men domstolen kan også sette andre vilkår. Den juridiske teorien har imidlertid ment at adgangen må begrenses til vilkår som har til formål å fremme den domfeltes resosialisering eller bøte på skaden ved den straffbare handlingen. Dessuten må ikke vilkåret som fastsettes være åpenbart urimelig eller være av en slik art at det ikke kan håndheves. I Rt 1983 side 425 kom Høyesterett til at et vilkår om at domfelte «...skikker seg slik at han får beholde sitt arbeid ved Norsk Hydros bedrift på Karmøy og sin leilighet...» ut fra et håndhevelsessynspunkt var lite praktibelt og burde utgå. Retten kan delegere til tilsynsmyndigheten (friomsorgen) å gi bestemmelser som nevnt i bokstav a og b.

Etter straffeloven § 53 nr. 3 bokstav a kan det fastsettes at den domfelte skal «overholde bestemmelser om oppholdssted, arbeid, utdanning eller samkvem med bestemte personer». Disse vilkårene er lite brukt. Det samme gjelder vilkåret i bokstav b om at den domfelte overholder bestemmelser om innskrenkninger i rådigheten over inntekter og formue og om oppfyllelsen av økonomiske forpliktelser. Noe mer brukt er vilkåret i bokstav c om at den domfelte avholder seg fra å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler. I forarbeidene uttales det imidlertid at det bør vises overbærenhet i forhold til at den domfelte bryter dette vilkåret. I blant kombineres alkoholforbudet med vilkår etter bokstav d om at den domfelte skal gjennomgå kur for å motvirke misbruk av alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler. Rettspraksis tilsier imidlertid at retten ikke bør fastsette et slikt vilkår dersom den domfelte ikke er motivert for behandling. Etter bokstav e kan den domfelte pålegges å gjennomføre et promilleprogram. Promilleprogram er en prøveordning i syv fylker for personer som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31, jf § 22 første ledd, og som har et alkoholproblem. Vilkåret i bokstav f om at den domfelte skal gjennomgå psykiatrisk behandling er svært lite brukt. Det har imidlertid blitt ansett å være aktuelt der den domfelte allerede går til psykiatrisk behandling og trenger motivasjon til å fortsette. Vilkåret har blant annet blitt brukt som et alternativ til å fastsette en ubetinget fengselsstraff med anmodning til kriminalomsorgen om at den skal gjennomføres i behandlingsinstitusjon. Etter bokstav g kan den domfelte pålegges, for inntil ett år, å ta opphold i heim eller institusjon. Dette vilkåret er også lite brukt, ikke minst fordi de fleste institusjoner ønsker at beboerne søker seg dit på frivillig basis.

9.3.2 Høringsutkastet

Departementet foreslo at kriminalomsorgen, innenfor de rammene som dommen og straffegjennomføringsloven fastsetter, skulle gis myndighet til å beslutte det nærmere innholdet av samfunnsstraffen. Det ble fremhevet at en slik ordning vil gjøre vurderingen av hvilket innhold straffen bør ha mest mulig oppdatert. Systemet skulle tilsvare ordningen for fengselsstraffen, hvor lov og forskrift regulerer hvordan den idømte straffen skal gjennomføres. Det ble vist til at domstolen i dag i stor grad bygger på forslag fra kriminalomsorgen når den utformer betingete dommer med særvilkår i form av tilsynsprogram. Møteplikten skulle være grunnsteinen i frihetsbegrensningen. Forslaget til straffegjennomføringslov § 56 regulerte nærmere hva samfunnsstraffen kunne bestå av. Innholdet ble presisert som

1. arbeid,

2. program eller

3. andre tiltak som er egnet til å motvirke kriminalitet.

Opplistingen var ment å omfatte innholdet i dagens samfunnstjeneste og tilsyn, i tillegg til enkelte andre tiltak som i dag kan fastsettes i form av særvilkår i et tilsynsprogram. Beskrivelsen ble vurdert som vid nok til at kriminalomsorgen får mulighet til å fastsette et formålstjenlig innhold for den enkelte. Det ble ikke foreslått at man i lovteksten skulle binde kriminalomsorgen til at et bestemt antall eller en andel av det idømte timetallet skulle være forbeholdt arbeid, program eller andre tiltak. Det ble i stedet overlatt til forskrifter å regulere nærmere hvordan innholdet skulle fastsettes.

I forslaget ble det lagt vekt på at det skulle gå tydelig frem hva som kan kreves av den domfelte under gjennomføringen og dermed bli enklere å konstatere hva som er et brudd på forutsetningene. Det ble foreslått en egen bestemmelse i straffegjennomføringsloven § 57 om at domfelte skal gjennomføre straffen etter nærmere anvisning fra kriminalomsorgen. Og videre at domfelte skal

1. møte til fastsatt tid og sted,

2. være upåvirket av berusende eller bedøvende midler ved fremmøtet og

3. gi opplysninger om sitt oppholdssted, forsørgelsesgrunnlag og andre forhold av betydning for gjennomføringen.

I annet ledd ble det presisert hva domfelte ikke skulle gjøre, nemlig

1. vise en atferd som kan true sikkerheten,

2. påvirke miljøet på en særlig negativ måte eller

3. forlate landet i løpet av gjennomføringstiden med mindre kriminalomsorgen har gitt tillatelse til det.

I St meld nr 27 (1997-98) påpekte departementet at det er urimelig at tilsynstiden, etter dagens regler om betinget dom, løper før tilsynet blir iverksatt. Ved samfunnstjeneste starter gjennomføringstiden fra det tidspunktet den domfelte første gang møter til tjeneste. Departementet mente at gjennomføringstiden for samfunnsstraffen burde løpe tilsvarende som ved samfunnstjenesten, fra det tidspunktet den domfelte møter for å gjennomføre den første timen. På den måten vil reglene for utregningen av gjennomføringstiden bli parallelle for fengselsstraff og samfunnsstraff. Departementet foreslo videre at det skulle tas inn en eksplisitt hjemmel i straffeprosessloven § 461 tredje ledd om at den domfelte kan pågripes av politiet og fremstilles dersom han eller hun uteblir under gjennomføringen av frihetsstraff eller samfunnsstraff.

Vilkårene i straffeloven § 53 nr 3 ble foreslått opprettholdt i forbindelse med betinget dom, og ikke videreført til samfunnsstraffen. Samtidig ble tilsynet etter straffeloven § 53 nr 2 foreslått erstattet med en meldeplikt for politiet eller kriminalomsorgen. Håndhevingen av vilkårene etter § 53 nr 3 ble ikke omtalt nærmere.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorg i frihet i Sør-Trøndelag og Stavanger byrett kritiserer departementets forslag om å forskyve myndigheten til å fastsette innholdet i straffen fra domstolen til kriminalomsorgen. Kritikken fra Stavanger byrett rammer både dagens system for idømming av fengselsstraff og den foreslåtte ordningen for samfunnsstraff. Byretten viser til vårt konstitusjonelle system, til at legmannselementet fra domstolen ikke blir ivaretatt og hensynet til de involverte parters mulighet til å forutse hva reaksjonen reelt vil gå ut på. Byretten uttaler at forslaget ikke innebærer at man har kommet så langt at den utøvende makt overtar myndighet som ligger inn under den dømmende makt, men mener det bygger opp under en utvikling som går i den retningen.

Bare to høringsinstanser kommenterer den foreslåtte adgangen for kriminalomsorgen til å kombinere arbeid med program og andre tiltak. Salten sorenskriverembete oppfatter det som positivt at det åpnes for en slik kombinasjon ut fra individuelle hensyn. Kriminalomsorg i frihet i Finnmark sier at det foreslåtte systemet gir rom for større valgfrihet, og bedre individuell straffegjennomføring.

Borgarting lagmannsrett, Salten sorenskriverembete, Oslo politidistrikt, Den Norske Advokatforening, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og mange enheter i kriminalomsorg i frihet mener at uten mer konkret kunnskap om hva samfunnsstraffen vil innebære, risikerer man at domstolen ikke vil velge denne reaksjonen. Borgarting lagmannsrett uttaler i den forbindelse:

«Man kan se de argumenter som taler for at kriminalomsorgen overlates å tilpasse samfunnsstraffen individuelt. Det har imidlertid ofte vært avgjørende for om samfunnstjeneste eller betinget dom idømmes som alternativ til ubetinget fengsel at domstolen kjenner rammene for gjennomføringen. Selv om den formelle fastsetting av vilkårene overlates kriminalomsorgen, må det derfor legges opp til et system der domstolene får innblikk i hvilket opplegg som tenkes gjennomført.»

Mange innen kriminalomsorg i frihet er også, av mer praktiske grunner, bekymret for at innholdet skal fastsettes etter at dommen er avsagt. De legger vekt på at tidspunktet før domsstadiet er velegnet til å innhente informasjon som kan danne grunnlag for å vurdere hvordan straffen bør utformes. I dag skjer dette i forbindelse med at kriminalomsorgen utarbeider forslag til tiltak i personundersøkelsen. Den siktede blir gjort oppmerksom på at personundersøkelsen kan få betydning for muligheten til å bli dømt til annet enn ubetinget fengselsstraff og er derfor som regel samarbeidsvillig og motivert til å gi opplysninger. Kriminalomsorg i frihet i Oslo Nord uttaler:

«Selve formålet med personundersøkelsen og det faktum at denne kan innvirke på domsavsigelsen (som bl.a. framkommer i innkallingen) er i seg selv en klar motivator og det minimum av redskap en trenger for å danne seg et bilde av siktede, problemer, nettverk m.v. Vi mener innhenting av informasjon fra andre kilder enn siktede er det kanskje viktigste redskap for å «se» klienten. Det er etter vår mening urealistisk å tro at klienten etter at en dom er avsagt, vil være overvettes motivert til å la Kriminalomsorg i frihet for eksempel kontakte nettverk, arbeidsgiver m.v. (...) Det kan videre virke som om forslagets «nedtoning» av personundersøkelsens betydning bygger på en forståelse av at det er et betydelig inngrep ovenfor en person som ikke er dømt. Gjennom den praksis vi har hatt ved Kriminalomsorg i frihet i Oslo Nord har dette ikke vært en problemstilling. I større grad opplever vi at siktede, nettverk m.v. som blir kontaktet ved en utarbeidelse, opplever en utredning/personundersøkelse som en befrielse og et signal på at det endelig skjer noe og at en sak snart skal opp i retten. For gjennomførende etat er dette et gunstig tidspunkt å komme inn på. Videre er det lettere for gjennomførende etat på dette tidspunkt å få til avtaler for en frihetsstraff med ressursetater.»

I høringsutkastet ble innholdet foreslått å kunne være arbeid, program og andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Kriminalomsorg i frihet i Hedmark er skeptisk til at det i kommentaren til lovforslaget er sagt at kartleggingen skal skje innenfor gjennomføringen av straffen og uttaler:

«Det jeg har større vansker med å forstå er forslaget om at man skal kunne bruke, et ikke fastsatt timeantall, av straffen til å utarbeide et soningsopplegg for de som blir dømt til samfunnsstraff. På korte dommer, og spesielt i forhold til klienter som ønsker å utnytte systemet, vil dette falle uheldig ut slik at det meste av straffetiden kan gå med til planlegging. Her mener jeg at loven bør si fra om hvor mange timer, eventuelt regnet som prosent av gjennomføringstiden, som kan brukes. Dette bør da samtidig kobles sammen med en øvre grense, uansett hvor lang dommen er.»

Kriminalomsorg i frihet i Oslo Nord mener at det idømte timetallet bare bør representere de timene som blir brukt til program og arbeid, mens den øvrige kontakten skal kunne tilpasses den domfeltes behov. Salten sorenskriverembete, Kriminalomsorg i frihet i Nordland og i Møre og Romsdal mener det er positivt at en del av timetallet kan brukes til program.

9.3.4 Departementets merknader

I Budsjett-innst. S. nr. 4 (1997-98) fremholdt Justiskomiteen at det er et hovedmål for kriminalomsorgen å legge forholdene til rette for at lovbryteren skal kunne gjøre en egen innsats for å endre sitt kriminelle handlingsmønster. I St meld nr 27 (1997-98) ble den domfeltes individuelle behov, forutsetninger og vilje til å bryte med kriminaliteten fremhevet som utgangspunktet for gjennomføringen av straffen. Flertallet i Justiskomiteen støttet dette i Innst. S. nr. 6 (1998-99). Departementet mener det beste utgangspunktet for å kunne oppnå en slik individuell tilrettelegging av straffen, er at kriminalomsorgen gis anledning til å fastsette og justere innholdet i samfunnsstraffen etter at domstolen har besluttet hvilket omfang og intensitet straffen skal ha. Dette gir et fleksibelt system, med rom for individuell tilpasning og endring etter som den domfeltes forhold endres. Departementet har registrert at mange høringsinstanser stiller spørsmål ved om domstolen vil dømme til samfunnsstraff uten mer konkret kunnskap om hva reaksjonen vil innebære for den enkelte på forhånd. Departementet mener at den lovreguleringen av gjennomføringen som er foreslått i straffegjennomføringsloven kapittel 5 vil gi domstolen et godt utgangspunkt for å forutsi hvilket innhold straffen vil få for den enkelte. Forslaget innebærer ingen endring i påtalemyndighetens og domstolens adgang til å innhente personundersøkelser. Personundersøkeren kan videre innkalles til å gi forklaring for den dømmende rett med hjemmel i straffeprosessloven § 164. Departementet opprettholder derfor forslaget om at kriminalomsorgen fastsetter innholdet i straffen etter at dommen er avsagt. Kriminalomsorgen må selvfølgelig fastsette innholdet innenfor de rammene domstolen har fastsatt.

Kriminalomsorgens fastsettelse av innholdet må selvfølgelig, som ved gjennomføring av fengselsstraff, skje innenfor de rammene som domstolen setter og de rettslige rammene som foreslås regulert i straffegjennomføringsloven og forskrift til denne. Domstolen vil ha anledning til å gi anvisninger om innholdet i premissene til dommen.

Departementet har, etter at høringsutkastet ble sendt ut, kommet til at det kan være behov for å fastsette rammer rundt tilværelsen for enkelte domfelte utover hva som følger av det foreslåtte innholdet i samfunnsstraffen. Departementet foreslår derfor at domstolen gis anledning til å fastsette vilkår som den domfelte skal overholde i gjennomføringstiden. Vilkårene er ment å bidra til at den domfelte unnlater å begå nye straffbare handlinger. Departementet har valgt å bygge videre på de vilkårene som er angitt i straffeloven § 53 nr. 3. Det har vært et viktig utgangspunkt at domstolen bare skal kunne fastsette vilkår som er egnet til å følges opp i form av omgjøring ved brudd. Departementet har derfor bygget på de samme vurderingene som ved utformingen av straffegjennomføringsloven § 43 annet ledd, om løslatelse på prøve. Det innebærer at domstolen skal kunne pålegge den domfelte å overholde bestemmelser om bosted, oppholdssted, arbeid, opplæring, behandling og forbys samkvem med bestemte personer. Møteplikten for offentlig myndighet, person eller organisasjon etter § 43 annet ledd bokstav b er utelatt, fordi en slik møteplikt kan pålegges gjennom det idømte timetallet. Der domstolen har fastsatt vilkår, må kriminalomsorgen bruke ekstra ressurser under oppfølgingen av den domfelte.

Svært få høringsinstanser har uttalt seg om hvilket innhold kriminalomsorgen skal kunne fastsette innenfor det idømte timetallet. For at innholdet i samfunnsstraffen skal kunne aksepteres som et alternativ til fengselsstraff med strafferamme opp til seks år er det viktig at straffen gis et innhold som virker tilstrekkelig tyngende til at den blir akseptert av allmennheten og anvendt av domstolen.

Departementet har, etter at høringsutkastet ble sendt ut, kommet til at begrepet arbeid kan gi assosiasjoner til vanlig lønnet heltidsarbeid og har derfor valgt å erstatte dette med «samfunnsnyttig tjeneste», uten at det skal innebære noen endring av realiteten. Samfunnsnyttig tjeneste (samfunnstjeneste) blir allerede i dag brukt som et alternativ til ubetinget fengselsstraff, men de siste årene har denne reaksjonsformen blitt stadig mindre brukt. Når det gjelder det øvrige innholdet (program og andre tiltak), vil departementet understreke at kriminalomsorgen skal legge særlig vekt på tiltak som kan fremme den domfeltes evne til å motvirke sitt kriminelle handlingsmønster. I høringsutkastet ble det foreslått at deltakelse i program og behandling skal bygge på frivillighet. En del program er imidlertid såpass lite konfronterende i forhold til den enkelte (i Sverige kalles de «introduksjons- og motivasjonsprogram») at de bør kunne anvendes uten et samtykke fra den domfelte. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med utarbeiding av forskrifter.

Ved å legge kriminalomsorgens kartlegging av den domfeltes bakgrunn, behov og risiko for ny kriminalitet og et samarbeid rundt fastsettingen av det videre innholdet til de første timene av straffen, mener departementet at man vil få en god start på gjennomføringen. Omfanget av kartleggingen vil bli regulert nærmere i forskrift til loven.

Når det gjelder spørsmålet om de ulike innholdsalternativene kan regnes som likeverdige i den forstand at de innebærer den samme grad av frihetsbegrensning fastholder departementet at oppmøteplikten, timetallet, gjennomføringstiden og trusselen om omgjøring til fengselsstraff ved brudd er grunnsteinen i frihetsbegrensningen og represjonen i ordningen. Departementet går med andre ord bort fra dagens system hvor arbeid (samfunnstjeneste) er ansett som en «strengere» reaksjon enn tilsyn. Et ønske om å beskytte samfunnet mot kriminalitet gjør det mest hensiktsmessig å få den domfelte til å bearbeide sitt kriminelle handlingsmønster for å unngå at han/hun begår nye lovbrudd. Den domfelte kan nok oppleve det som vel så krevende å måtte jobbe med sin livssituasjon og kriminalitet som å bli pålagt samfunnsnyttig tjeneste. Det vil trolig ikke være stor forskjell på hvor stor avskrekkende effekt de ulike innholdsalternativene vil ha for allmennheten.

Departementet mener det ikke vil være riktig å skille ut enkelte deler av straffen som ikke regnes inn i timetallet, slik kriminalomsorg i frihet i Oslo Nord foreslår. En av hovedinnvendingene mot dagens tilsyn er at omfanget ikke er angitt, slik at forventningene til den domfelte blir uklare, og den domfeltes rettssikkerhet dårlig. Når det ble foreslått å øke antallet timer den domfelte skal gjennomføre pr. uke var noe av årsaken nettopp at det skulle være rom for å følge opp den domfelte med samtaler innenfor det angitte timetallet. Departementet ønsker derfor å opprettholde at alt pliktig oppmøte, med unntak av undersøkelsene i forbindelse med rusforbud og som følge av mistanke om at den domfelte møter påvirket og reaksjon på brudd, skal regnes som en del av straffen.

Det er en stor utfordring for friomsorgen å vurdere hvilke tiltak som kan bidra til at den enkelte domfelte vil unnlate å begå ny kriminalitet. Det vil ikke være mulig å lykkes i alle tilfellene, men mye vil være oppnådd ved at den domfelte klarer å leve et kriminalitetsfritt liv ute i samfunnet under gjennomføringen av samfunnsstraffen. Mange enheter innen kriminalomsorg i frihet er opptatt av at det er lettere for kriminalomsorgen å få tilgang på nyttig informasjon i forhold til utformingen av straffen i forkant av domsavsigelsen, og ønsker derfor en økt bruk av personundersøkelser. Departementet mener det er viktig å holde fast ved at formålet med personundersøkelsen er å innhente informasjon til bruk for rettens avgjørelse av saken. Dersom ikke påtalemyndigheten eller domstolen anser at det er behov for en kartlegging av den domfelte bør, etter departementets mening, ikke kriminalomsorgens behov alene kunne begrunne innhenting av personundersøkelse. Når påtalemyndigheten eller domstolen ber om en personundersøkelse, må kartleggingen av den domfelte tilpasses deres behov. Det vil derfor ofte være behov for ytterligere og ikke minst oppdatert informasjon før kriminalomsorgen fastsetter innholdet i straffen. Departementet prioriterer for øyeblikket å utarbeide manualer for å kartlegge den domfelte i forbindelse med vurderingen av hvor han/hun bør gjennomføre en fengselsstraff («Risk-Need»). Denne satsningen kan videreutvikles slik at friomsorgen får det redskapet de trenger til å kartlegge den domfelte med sikte på fastsettingen av innholdet i samfunnsstraffen. Ut over dette blir det viktig å forholde seg til den kunnskapen man har fått de senere årene om hva som kan ha effekt i forhold til faren for ny kriminalitet, og som blant annet er gjengitt i kapittel 5 i St meld nr 27 (1997-98).

9.4 Forbud mot å bruke berusende eller bedøvende midler

9.4.1 Innledning

Under gjennomføring av samfunnstjeneste er beruselse i tjenesten framhevet som et eksempel på et alvorlig brudd (Rundskriv G - 23/00). Bruk av berusende eller bedøvende midler er dermed et forhold som kan medføre fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Under gjennomføringen av en betinget dom med vilkår om tilsyn er det ikke satt noe tilsvarende krav til domfelte i forbindelse med oppmøteplikten. Ingen av reaksjonene innebærer noe forbud mot å bruke lovlige berusende eller bedøvende midler i den perioden den domfelte ikke er i kontakt med kriminalomsorgen.

9.4.2 Høringsutkastet

I høringsutkastet § 57 bokstav b ble det presisert at den domfelte skal møte upåvirket av berusende eller bedøvende midler for å gjennomføre det idømte antallet timer. Departementet vurderte om det ville være hensiktsmessig å innføre et generelt forbud mot å bruke berusende eller bedøvende midler under hele gjennomføringen, det vil si også i den tiden den domfelte ikke har kontakt med kriminalomsorgen. Dette vil i så fall være nytt i forhold til samfunnstjeneste og tilsyn. I den forbindelse ble det sagt:

«I fengselsvesenet gjelder et slikt forbud døgnet rundt. Departementet foreslår nå at det skal vurderes konkret om et slikt vilkår er nødvendig ved permisjoner og straffavbrudd (se punkt 4.5.3). Så lenge den domfelte er i fengsel eller gjennomfører de idømte timene samfunnsstraff er mulighetene til og behovet for å kontrollere om han/hun er upåvirket mye større enn når den domfelte er ute i samfunnet. En effektiv kontroll av et generelt forbud når den domfelte er ute i samfunnet vil medføre at kriminalomsorgen må bruke store ressurser på kontroll, noe som vil gå ut over andre tiltak som retter seg direkte mot å motvirke ny kriminalitet. Det kan imidlertid hevdes at kriminaliteten ofte er så tett knyttet opp mot et misbruksproblem, at det blir vanskelig å få gjennomført tiltak for å unngå ny kriminalitet uten å ta tak i rusmiddelmisbruket. Enkelte lovbrytere reagerer også slik på rusmidler at de blir direkte farlige for sine omgivelser. Departementet foreslår derfor at domfelte som kriminalomsorgen anser å kunne komme til å begå ny kriminalitet rettet mot noens liv eller helse, skal kunne pålegges å avholde seg fra å bruke berusende eller bedøvende midler døgnet rundt under gjennomføringstiden. Et slikt forbud vil kreve ekstra oppfølging av disse domfelte. Dette må skje gjennom kommunikasjon, aktiv rolleutføring, ved rutinemessige kontroller og gjennom kontroller i forbindelse med mistanke om brudd. Et forbud krever også at det iverksettes en reaksjon hvis den domfelte bryter vilkåret. Dette kan selvfølgelig oppleves som en skjerping av straffen for de som blir ilagt et forbud, noe som kan framstå som et problem i forhold til prinsippet om likhet. Departementet vil derfor understreke at et slikt forbud utelukkende skal fastsettes der det antas å være nødvendig for motvirke at domfelte begår ny kriminalitet rettet mot noens liv eller helse.»

9.4.3 Høringsinstansenes synspunkter

Svært få høringsinstanser har uttalt seg om kravet til den domfelte om å møte upåvirket av berusende eller bedøvende midler. Det samme gjelder hjemmelen i høringsutkastet § 58, hvor kriminalomsorgen gis anledning til å forby den domfelte å bruke berusende eller bedøvende midler utover tidspunktet for oppmøtet, hvis det anses nødvendig for å motvirke ny kriminalitet rettet mot noens liv, helse eller frihet. Salten sorenskriverembete skriver imidlertid:

«Forslaget om å lovfeste at den domfelte møter upåvirket av berusende eller bedøvende midler under tjenesten oppfattes som positivt. I den grad det for enkelte domfelte skal fastsettes særlige vilkår, utøvd etter skjønn, oppfattes dette likevel så vidt inngripende at dette fortsatt bør skje som særvilkår av retten.»

Kriminalomsorg i frihet i Oslo Øst sier:

«Etter vår mening bør rusforbud med kontroll kunne brukes i alle de tilfeller der det er en kobling mellom kriminell handling og rusbruk så framt dette kan knyttes opp mot andre tiltak som behandling, gjennomføring av rusprogram o.l.»

9.4.4 Departementets merknader

Departementet mener det bør stilles et eksplisitt krav om at den domfelte ikke skal være påvirket av lovlige eller ulovlige rusmidler når han/hun møter for å gjennomføre det idømte antallet timer. Når det gjelder muligheten til å fastsette et slikt forbud utover tidspunktet for møteplikten mener departementet at de begrensningene som er satt for når et slikt forbud kan fastsettes, gjør det forsvarlig å legge myndigheten til kriminalomsorgen.