8 Varetekt

8.1 Innledning

I 1999 satt det i gjennomsnitt 626 personer i varetekt i norske fengsler. Dette utgjør ca 24 % av det totale belegget. I gjennomsnitt satt den enkelte varetektsfengslet i 57 dager. Selv om normal sittetid i varetekt er forholdsvis kort, sitter enkelte personer varetektsfengslet i lang tid. Hvilke vilkår varetektsinnsatte må leve under er i stor grad avhengig av om de er underlagt restriksjoner eller ikke. Forholdene for varetektsinnsatte underlagt restriksjoner vil derfor spesielt bli berørt i det følgende.

8.2 Gjeldende rett

Straffeprosessloven kapittel 14 angir rammene for bruk av varetektsfengsling. Det forhold at varetekt er et straffeprosessuelt tvangsmiddel og ikke gjennomføring av straff innebærer at politi/påtalemyndigheten og domstolene har kompetanse til å treffe mange viktige beslutninger, som er av stor betydning for de forholdene varetektsinnsatte må leve under. Domstolene avgjør på grunnlag av begjæring fra politiet, om varetekt skal kunne brukes, samt tidsrom for tiltaket og kontrollnivå. Påtalemyndigheten kan lempe på kontrollen innenfor de rammene domstolen har satt. Dette danner viktige begrensninger for kriminalomsorgens behandling av denne gruppen innsatte. I Norge gjennomføres varetekt i fengsler som også mottar domfelte.

Foruten i straffeprosessloven reguleres forholdene for varetektsinnsatte i fengselsloven av 1958 og fengselsreglementet. Det er stor forskjell på behandlingen av varetektsinnsatte som er ilagt restriksjoner og de som ikke er det.

Varetektsinnsatte ilagt brev- og besøksforbud eller kontroll utsettes for de største belastningene i forbindelse med varetektsoppholdet. Både kriminalomsorgen og påtalemyndigheten har derfor gjennomført noen konkrete tiltak for å bedre på forholdene. I rundskriv Fst 6/97 har Fengselsstyret gitt sentrale retningslinjer for behandling av varetektsinnsatte. Rundskrivet fokuserer spesielt på varetektsinnsatte som sitter på brev- og besøksforbud eller kontroll og pålegger direktørene å iverksette spesielle tiltak og prioritere ressurser til gode for denne gruppen. Riksadvokaten har på sin side sendt ut et brev til underordnet påtalemyndighet av 10. november 1999 som setter klarere rammer for bruk av restriksjoner.

I utgangspunktet har varetektsinnsatte underlagt restriksjoner ikke adgang til å delta i fellesskap med andre innsatte, med mindre domstolen eller påtalemyndigheten samtykker til dette. Det gjelder også i forhold til innsattes muligheter for kontakt med samfunnet utenfor. Når det gjelder brevveksling, telefonering og besøk, har ikke kriminalomsorgen adgang til å gi samtykke til noen form for kontakt med pårørende eller andre. Samtykke til kontakt med andre kan derfor bare besluttes av påtalemyndigheten, eventuelt domstolen.

Varetektsinnsatte står prinsipielt sett i en annen stilling enn straffedømte som er funnet skyldig i en straffbar handling. Dette innebærer at varetektsinnsatte tradisjonelt har hatt noen rettigheter som innsatte på dom ikke har. Spørsmålet om særbehandling og varetektsrettigheter er mest praktisk for varetektsinnsatte underlagt restriksjoner, og andre som av en eller annen grunn motsetter seg fellesskap med domsinnsatte. Varetektsinnsatte uten restriksjoner som samtykker i fellesskap med innsatte på dom må etter gjeldende rett akseptere å bli behandlet på lik linje med domsinnsatte.

Varetektsinnsatte uten restriksjoner har samme adgang som domsinnsatte til å delta i alle tiltak som det enkelte fengsel kan tilby. Retten til å delta i arbeid, opplæring, program og andre tiltak innebærer imidlertid ikke at varetektsinnsatte har en aktivitetsplikt slik som domfelte. En eventuell aktivitetsplikt for denne gruppen vil stride mot våre internasjonale forpliktelser, og er prinsipielt sett heller ikke ønskelig å ha overfor innsatte som ikke er domfelt. Også fritidsfellesskapet er fullt ut åpent for varetektsinnsatte uten restriksjoner. Kriminalomsorgen ønsker å motivere flest mulig varetektsinnsatte til å delta i fellesskapet, både i forbindelse med aktiviteter på dagen og i fritiden. Fellesskap anses å være det beste tiltaket mot isolasjonsskader i en belastende varetektssituasjon.

Etter gjeldende rett har varetektsinnsatte krav på å bli behandlet av sin private lege hvis vedkommende ønsker det. Dette er hjemlet i fengselsreglementet § 85 som sier at:

«Den innsatte har adgang til i anstalten å la seg undersøke og behandle av privat lege.»

Bestemmelsen i fengselsreglementet går lengre enn tilsvarende bestemmelse i Rekommandasjon nr. R (87) 3 fra Europarådet, de europeiske fengselsregler. I artikkel 98 gis varetektsinnsatte en adgang til å la seg behandle av sin private lege eller tannlege hvis det er rimelig grunn for anmodningen.

8.3 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget ga i NOU 1988: 37 utrykk for at utvalget så det som sin hovedoppgave å vurdere reglene for behandling av innsatte på dom. Dette medførte at utvalget ikke så nærmere på regler og praksis for behandling av innsatte etter straffeprosessloven, eller andre innsettingsgrunnlag. Varetektsinnsatte ble derfor ikke regulert i det utkastet til ny fengselslov utvalget la frem.

St meld nr 27 (1997-98) drøftet behandlingen av varetektsinnsatte. Blant annet var departementet opptatt av plasseringen av varetektsinnsatte, herunder om det ville være fornuftig å etablere egne varetektsfengsler. Spørsmålet var om det ville være hensiktsmessig å etablere egne varetektsfengsler ved siden av de største politikamrene. Til dette spørsmålet ble det uttalt følgende:

«Erfaringene fra Sverige hvor man har et slikt system er blant annet at rene varetektsfengsler får et mer passivt miljø uten innslag av faglig innsats i forhold til sysselsetting og rehabiliteringstiltak. Dagens blandingsmodell er faglig best for både de ansatte og de innsatte.»

Konklusjonen etter drøftelsene i stortingsmeldingen var at dagens system med blandede fengsler er å foretrekke faglig og ressursmessig. Lovutkastet kapittel fire, som regulerer forholdene for blant annet varetektsinnsatte, bygger derfor på dagens modell.

8.4 Høringsutkastet

I høringsutkastet foreslo departementet å regulere varetektsinnsatte m.v. i et eget kapittel i den nye loven. Når det gjelder varetektsinnsatte var de foreslåtte bestemmelsene hovedsakelig i samsvar med gjeldende rett. Forskjellen var først og fremst at departementet foreslo å lovfeste en del prinsipper for behandling av varetektsinnsatte for å styrke gruppens rettsstilling. Kriminalomsorgen ble både i utkastet kapittel fire og i formålsbestemmelsen § 2 pålagt å tilgodese varetektsinnsatte underlagt restriksjoner spesielt.

8.5 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er generelt meget positive til at varetektsinnsattes rettsstilling styrkes og at denne gruppen blir behandlet i et eget kapittel i den nye straffegjennomføringsloven. Det er flere forhold i kapittel fire som er berørt av høringsinstansene. De viktigste er prioritering (ressursmessig) av varetektsinnsatte underlagt restriksjoner, spørsmålet om ansvaret for fremstilling av varetektsinnsatte utenfor fengsel og varetektsinnsattes adgang til å benytte egen lege.

De høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet er svært positive til å prioritere varetektsinnsatte underlagt restriksjoner med hensyn til ressurser. Utenriksdepartementet sier i sin høringsuttalelse at:

«Utenriksdepartementet er tilfreds med at varetektsinnsatte som er ilagt restriksjoner, i henhold til § 48 skal prioriteres med sikte på å avhjelpe negative virkninger av isolasjon.»

Den Norske Advokatforening (utvalget for strafferett og straffeprosess) uttaler følgende om det samme:

«Kapittel 4 er svært viktig tatt i betraktning de mange varetektsinnsatte som sitter i norske fengsler. Lovutkastets § 48 2 ledd representerer en viktig reform. Mange varetektsinnsatte blir svært isolert. Spesielt gjelder dette utenlandske borgere som ikke snakker engelsk. Det bør være et minstekrav at de gis anledning til kommunikasjon- og oversettelser av for eksempel mat/handlelister i fengslet.»

Flere høringsinstanser har uttalt seg om hvem som bør ha ansvaret for fremstillinger av varetektsinnsatte utenfor fengsel. Politiembetsmennenes Landsforening (PEL) ønsker at fengslene skal ha ansvar for fremstilling av varetektsinnsatte og sier at:

«Etter dagens ordning er det fengslet som har ansvaret for å fremstille den domfelte til legetimer eller andre avtaler, mens det for varetektsinnsatte er det politiet som må besørge fremstilling. Dette tar betydelig med ressurser fra politiet, som ofte bare får underretning fra fengslet om når fremstilling skal skje, altså uten at politiet kan tilpasse avtalen etter egen drift. Forslaget til ny lov § 34 må forstås slik at det er institusjonen som skal fremstille. Etter PELs oppfatning må det fremgå at dette også skal gjelde varetektsinnsatte.»

Mange fengsler er imidlertid bekymret for at den foreslåtte bestemmelsen om fremstilling i høringsutkastet § 54 kan forstås som om fengslet har ansvar for fremstilling av varetektsinnsatte. Både Bergen landsfengsel, Østre fengselsdistrikt og Ringerike kretsfengsel er negative til at fengselsvesenet skal påta seg dette ansvaret. Ringerike kretsfengsel uttaler i sin høringsuttalelse at:

«Varetektsinnsatte kan etter samtykke fra påtalemyndigheten fremstilles utenfor fengsel. Det må gjøres klart i forskriftene at dette ikke skal representere en uthuling av politiets generelle ansvar for fremstilling av varetektsinnsatte. Som eksempel kan nevnes de store problemer vi opplever i forbindelse med at politiet nedprioriterer behandlingsfremstillinger.»

Også prinsippet om rett til å la seg behandle av privat lege har mange høringsinstanser vært opptatt av. De fengslene som har uttalt seg til spørsmålet, Bergen landsfengsel, Vestre fengselsdistrikt og Ringerike kretsfengsel, uttrykker skepsis til at varetektsinnsatte skal ha mulighet til å la seg behandle av privat lege/tannlege. Bergen landsfengsel sier følgende om bruk av privat lege:

«Regelen synes lite praktisk i anstalter med egen fengselshelsetjeneste. Varetektsinnsatte vil her få det legetilbud de har behov for av fengselslegen. Anstalten vil ofte ha liten kjennskap til varetektsinnsattes private lege. Fordi forholdet mellom anstalten og helsevesenet i stor grad er basert på tillit vil det derfor kunne oppstå problemer for eksempel i forhold til utskriving av medikamenter.»

Vestre fengselsdistrikt uttaler til samme spørsmål:

«Vi hadde helst sett at den nye lov om gjennomføring av straff hadde endret bestemmelsene som omfattes av varetektsinnsattes rettigheter når det gjelder helsetjenesten. Vi er fullt innforstått med at varetektsinnsatte på en rekke områder må gis andre rettigheter enn domsinnsatte, men på dette særlige området ser vi ingen grunn til å opprettholde en så vidtgående særordning.»

Sosial-, og helsedepartementet, som har vurdert forslaget opp i mot helselovgivningen, uttaler imidlertid følgende om forslaget:

«I og med at lovforslaget åpner for utvidet adgang til bruk av privat lege (egen lege/fastlege) vil forslaget heller ikke komme i strid med kommunehelsetjenesteloven § 2-1 om rett til nødvendig legehjelp og det «frie legevalg». Vi kan derfor ikke se at forslaget blir problematisk for helsemyndighetene. Det forutsettes imidlertid at den innsatte må få fremstilling for å komme til legen, og ikke at fastlegen må foreta konsultasjoner i fengslet.

Når det gjelder varetektssituasjonen og retten til legekonsultasjon vil vi minne om Torturovervåkningskomiteens (CPTs) rapport på bakgrunn av dens besøk i Norge i perioden 13-23 september 1999. Komiteen oppfordrer her Justisdepartementet til å implementere Komiteens anbefalinger fra 1993 ved revideringen av fengselslovgivningen.»

8.6 Departementets merknader

Både innsettelse og opphold i varetekt innebærer en stor belastning for den enkelte. Det er derfor en svært viktig oppgave for kriminalomsorgen, innenfor de rammene som er satt av domstolene og påtalemyndigheten, å gjøre oppholdet minst mulig belastende. For å signalisere hvor viktig denne oppgaven er, foreslår departementet et annet ledd i utkastet § 2 som pålegger kriminalomsorgen å sikre varetektsinnsatte tilfredsstillende forhold.

Fengselsloven av 1958 har i kapittel V flere bestemmelser som gir enkelte rettigheter til varetektsinnsatte som domsinnsatte ikke har. Enkelte bestemmelser ønsker departementet å videreføre etter utkastet §§ 46, 47 tredje ledd og 50. Dette er hovedsakelig rettigheter på områder departementet anser som praktiske i dag. Når det gjelder rett til å skaffe egen kost for eksempel anser departementet dette som en bestemmelse som er tilpasset en annen tid. Med dagens materielle standard antas det ikke lenger å være grunnlag for å opprettholde denne typen bestemmelse. Departementet vil heller ikke gå inn for å opprettholde adgangen for varetektsinnsatte til å skaffe seg eget arbeid. Det vises her til at det i dagens fengselsvesen er blitt større adgang til å delta i aktiviteter som skole og arbeid. Fengslene pålegges også å prioritere aktiviteter for varetektsinnsatte etter lovutkastet §§ 2 annet ledd og 46 annet ledd.

Varetektsoppholdet er spesielt byrdefullt for varetektsinnsatte underlagt restriksjoner i form av brev og besøksforbud eller kontroll. Dette er personer som på grunn av den sosiale isolasjonen oppholdet innebærer, kan få reaksjoner i form av depresjon, tilbaketrekking, selvmordstendenser, angst og aggresjon. Under slike forhold er det spesielt viktig at fengslet samarbeider med påtalemyndigheten dersom det oppstår spørsmål i forhold til restriksjonene, herunder spørsmål om å oppheve eller lette forbudet eller kontrollen.

Siden det er så stor forskjell på behandlingen av varetektsinnsatte ilagt brev og besøksforbud eller kontroll og innsatte uten restriksjoner har departementet valgt å synliggjøre dette i de enkelte bestemmelsene i kapittel fire. Departementet foreslår å regulere varetektsinnsatte ilagt brev- og besøksforbud eller kontroll gjennom direkte henvisninger til aktuelle bestemmelser i straffeprosessloven. Dette for å synliggjøre det ansvaret påtalemyndigheten og domstolene har i forhold til varetektsinnsattes vilkår, og skape klare ansvarsforhold mellom kriminalomsorgen og andre berørte etater.

Departementet har i lovutkastet gitt klart uttrykk for at varetektsinnsatte underlagt restriksjoner må prioriteres i form av ressurser og spesialtiltak for å avhjelpe negative skadevirkninger av isolasjonen. Dette er kommet til uttrykk i utkastet § 46 annet ledd som pålegger det enkelte fengslet som mottar varetektsinnsatte å prioritere tiltak for innsatte underlagt restriksjoner.

Når det gjelder kontakt med omverdenen i form av brevveksling, telefonering og besøk legges det opp til at varetektsinnsatte uten restriksjoner skal behandles på lik linje med domsinnsatte.

Adgangen til å benytte privat lege har skapt enkelte problemer i forhold til fengselshelsetjenesten, som generelt er opptatt av likebehandling og av å føre en nøktern praksis når det gjelder forskriving av medikamenter. Redegjørelsen for høringsinstansenes syn viser også at spesielt fengselsvesenet er negativt innstilt til at varetektsinnsatte skal ha adgang til å konsultere privat lege. Med en vid adgang for varetektsinnsatte til å konsultere sin private lege er det vanskelig å opprettholde likebehandling, spesielt i forhold til forskriving av medisiner. Dette er spesielt uheldig i situasjoner hvor varetektsinnsatte deltar i fullt fellesskap med domsinnsatte. Når det gjelder varetektsinnsatte ilagt restriksjoner er problemet mindre påtrengende, da denne gruppen innsatte ikke deltar i fellesskapet. Departementet har også fått signaler om at bestemmelsen i fengselsreglementet som regulerer dagens adgang til å la seg behandle av privat lege er uklar i den forstand at det er usikkert hvor ubetinget retten er.

Departementet har nøye vurdert varetektsinnsattes adgang til å konsultere sin private lege. På dette området har man vært opptatt av å finne en løsning som kan ivareta de kryssende interessene som gjør seg gjeldende. En mulig løsning på ovennevnte problem kan være å begrense retten til konsultasjon av privat lege til bare å gjelde varetektsinnsatte ilagt restriksjoner. Med en slik løsning unngår man problemet med eventuell uro i fellesskapet på grunnlag av ulik praksis ved forskriving av medisiner.

Når departementet ikke har valgt ovennevnte løsning i lovutkastet skyldes det hovedsakelig praktiske forhold. Som tidligere nevnt vil jo både påtalemyndigheten og domstolene til enhver tid kunne oppheve eller lempe på restriksjonene. Dette innebærer at varetektsinnsattes situasjon kan skifte fra en dag til en annen. Det vil ikke være særlig praktisk å pendle mellom bruk av privat lege og fengselshelsetjenestens tilbud ved enhver endring av status. Normalsituasjonen vil også være at den varetektsinnsatte nettopp endrer status i varetektsperioden.

Departementet har derfor falt ned på en løsning hvor varetektsinnsattes mulighet til å motta besøk av og la seg behandle av privat lege opprettholdes i tråd med den adgang som er vedtatt i de europeiske fengselsregler Art. 98, og at denne adgangen omfatter varetektsinnsatte generelt, for å oppnå kontinuitet i en eventuell behandling. Dette innebærer at varetektsinnsatte kan anmode om å bli behandlet av sin private lege dersom det er «rimelig grunn» til det. Hva som er rimelig grunn må vurderes individuelt i den enkelte sak. Hvis den varetektsinnsatte har gått til en spesiell lege i mange år vil det som regel være en rimelig grunn til å benytte denne legen. Hvis den varetektsinnsatte derimot ikke har noen «fast lege» vil det være mer naturlig å ta det standpunkt at vedkommende bør benytte fengselshelsetjenesten. Andre forhold som kan ha betydning for vurderingen er geografiske forhold, som er praktisk hvis det er aktuelt med fremstilling til legen, og om det for eksempel er snakk om spesialisttjenester. Er behovet for legetjenesten begrunnet ut i fra akutte forhold vil det som oftest være mest praktisk og forsvarlig å benytte seg av fengselshelsetjenesten. Når det gjelder forskriving av medisiner foreslås i lovutkastet § 51 at den private legen må utøve sin «foreskrivingsrett» i samråd med fengselshelsetjenesten. For øvrig foreslås at en begrenset adgang til å bruke privat lege utvides til også å omfatte tannlege da de samme behov kan gjøre seg gjeldende for tannlegetjenester som for legetjenester. Med denne utvidelsen blir bestemmelsen også i tråd med artikkel 98 i de europeiske fengselsreglene.

Når det gjelder adgangen til å bruke private helsetjenester har departementet vurdert om man bør utvide kretsen av helsepersonell den varetektsinnsatte kan benytte seg av. Det kan for eksempel være svært praktisk å ha en mulighet til å benytte privat psykolog eller annen terapeut. Departementet har imidlertid ikke foreslått en slik utvidelse i lovutkastet, da man har vært usikker på hvilke grupper av helsepersonell en slik utvidelse eventuelt bør omfatte.

Sosial-, og helsedepartementet er i sin høringsuttalelse opptatt av at varetektsinnsattes adgang til å benytte privat lege ikke gjøres illusorisk ved krav om at legen må møte i fengslet for konsultasjon. På tross av forståelse for synspunktet, er departementet kommet til at hovedregelen må være at legen møter opp i fengslet. Med en annen ordning ville varetektsinnsatte måtte fremstilles til legen. Fremstillinger er svært ressurskrevende, ikke minst når det gjelder varetektsinnsatte. Sikkerhetsmessige forhold vil også kunne innebære at fremstilling utenfor fengslet i mange situasjoner ikke anses forsvarlig. Dette innebærer ikke at fengslet, etter samtykke fra politiet, ikke kan fremstille en varetektsinnsatt til lege utenfor anstalten. Slik fremstilling må kunne aksepteres hvis ressurssituasjonen tillater det og det er sikkerhetsmessig forsvarlig.

I høringsutkastet var det tatt inn en egen bestemmelse om fremstilling av varetektsinnsatte i § 54. Mange høringsinstanser er av den oppfatning at en slik bestemmelse gir uklare signaler om ansvarsforholdene ved fremstilling av varetektsinnsatte. De fengslene som har uttalt seg er generelt negative til en slik bestemmelse. Departementet er enig i at det å ha en egen bestemmelse i kapittel fire om fremstilling av varetektsinnsatte kan være egnet til å skape uklarhet. Departementet ønsker ikke å endre på de nåværende ansvarsforholdene når det gjelder fremstilling av varetektsinnsatte utenfor fengsel og denne bestemmelsen er derfor tatt ut av lovutkastet.