6 Administrative bestemmelser

6.1 Kriminalomsorgens fremtidige organisasjon

6.1.1 Innledning

Dagens organisering av fengselsvesenet er hjemlet i fengselsloven av 12 desember 1958 nr. 7. Den øverste faglige ledelsen av fengselsvesenet er lagt til Fengselsstyret (en direktoratsfunksjon), som er en del av Kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet. Fengselsloven med forskrifter og reglement regulerer Fengselsstyrets virksomhet som klageorgan og faglig ledelse av fengselsvesenet. Fengselsloven gir også Fengselsstyret kompetanse til å gi nærmere regler om tjenesten. I tillegg til dette har loven enkeltbestemmelser rettet mot tilsatte når det gjelder kvalifikasjonskrav og taushetsplikt. Fengselsvesenets ytre etat består i dag av fem landsfengsler og et stort antall krets- og hjelpefengsler.

1. januar 1980 overtok staten friomsorgen som inntil da var en privat organisasjon drevet av vernelagene. Kriminalomsorg i frihet består i dag av 21 fylkesenheter med underkontorer. Den faglige og administrative ledelsen av friomsorgen ble ved den statlige overtagelsen lagt til Kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet.

6.1.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i sin utredning NOU 1988: 37 å oppheve Fengselsstyret som direktorat og å legge organet inn som en del av Kriminalomsorgsavdelingen. Utvalget uttaler følgende om den administrative oppbyggingen:

«Utvalget har etter nærmere drøftelser foreslått at denne organisasjonsform bringes til opphør og at Fengselsstyret legges inn under Justisdepartementet som en ordinær departementsavdeling. Gjennom dette forslag tar Utvalget sikte på å eliminere den uklarhet om kompetansefordelingen som har rådet mellom Justisdepartementet og Fengselsstyret og å sikre departementets politiske ledelse den styring og kontroll som anses vesentlig i kriminalpolitiske spørsmål.»

Det var imidlertid ikke Fengselslovutvalgets mening at enkeltsaker vedrørende innsatte skulle behandles av departementsavdelingen. Når det gjelder klagesaksbehandlingen uttalte utvalget følgende:

«For blant annet å unngå at arbeidsgiverrollen og klagesakskompetansen forenes på en hånd, i Justisdepartementet, har Utvalget foreslått opprettet en selvstendig og uavhengig klagenemnd. Nemnda forutsettes arbeidsmessig og organisasjonsmessig å være adskilt fra det ordinære forvaltningsapparat.»

I St meld nr 27 (1997-98) gikk departementet inn for å opprette seks kriminalomsorgsregioner som blant annet skulle avlaste departementet for klagesaker. Med hensyn til den sentrale organiseringen i departementet ble det uttalt følgende i meldingen:

«Den skisserte organisasjonsform medfører inntil videre ingen endringer i den sentrale ledelsen. En klarere grensedragning mellom departementsavdelingens og Fengselsstyrets kompetanse som direktorat er mulig innenfor dagens ordning.»

I desember 1998 ble det på oppdrag fra Justisministeren igangsatt et prosjekt som skulle vurdere departementets oppgaver og organisering. Målet for prosjektet var å få belyst hvilke hovedoppgaver Justisdepartementet bør ha i fremtiden, og hvordan departementet og justissektoren bør være organisert for å håndtere oppgavene på en best mulig måte. Styringsgruppen for prosjektet la frem sin utredning den 1. september 1999.

Når det gjelder Fengselsstyrets rolle i Kriminalomsorgsavdelingen ble det uttalt følgende i styringsgruppens utredning:

«Dagens ordning med Fengselsstyret som et direktorat i departementet er hjemlet i Fengselsloven av 1958. I løpet av de 40 år som har gått har samtlige tilsvarende ordninger i andre departementer blitt avviklet under henvisning til behovet for klarhet i styringsforholdene. Det er derfor styringsgruppens syn at denne ordningen bør vurderes avviklet i forbindelse med fremleggelsen av det forslag til ny kriminalomsorgslov som er under utarbeidelse i departementet.»

6.1.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo en organisasjon bestående av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, regionalt nivå og lokalt nivå i høringsutkastet § 5. Den sentrale direktoratsfunksjonen ble foreslått opprettholdt som en felles faglig og administrativ ledelse for fengselsvesenet og friomsorgen. Det regionale leddet ble foreslått å omfatte den faglige og administrative ledelsen av fengsler og friomsorgskontorer i regionen. Departementet gikk også inn for at personalforvaltningen i sin helhet, som en del av den administrative ledelsen, ble lagt inn under Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.

6.1.4 Høringsinstansenes syn

Det er bare seks av høringsinstansene som uttaler seg om den sentrale organiseringen av kriminalomsorgen. To av høringsinstansene, Juss-Buss og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), ønsker et helt annet system enn det foreslåtte, idet de ønsker etablert en sentral og uavhengig klagenemnd for behandling av saker fra domfelte og innsatte. Disse høringsinstansene er bekymret for at man ved foreliggende forslag ikke får en sentral klageinstans i tillegg til at de ønsker en klageordning som er uavhengig av kriminalomsorgen.

Av de fire andre som har uttalt seg er det bare Politiembetsmennenes Landsforening (PEL) som uttaler seg kritisk til den foreslåtte organiseringen. Foreningen uttaler at:

«PEL er enig i at dagens ordning med et Fengselsstyre innen departementet, med noen funksjoner som formelt er tillagt fengselsstyret, mens andre hører inn under departementet fremstår som uhensiktsmessig. PEL er derfor av den oppfatning at departementets forslag om å opprettholde denne kompetansefordelingen er uheldig.»

Riksadvokaten, Oslo Politidistrikt og Advokatforeningen har på sin side ingen motforestillinger mot den foreslåtte organiseringen. Oslo Politidistrikt sier følgende om den sentrale organiseringen:

«Oslo politidistrikt støtter forslaget til fremtidig organisasjonsmodell hvor departementsavdelingen står for utforming av politikken, mens Kriminalomsorgens sentrale forvaltning utfører den som ansvarlig for den faglige og administrative ledelse av etaten. Når det gjelder hvilke enkeltsaker som bør behandles i departementet og hvilke saker som bør avgjøres av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, bør alle saker med unntak av benådningssakene etter Oslo politidistrikts syn tillegges sist nevnte.»

Den Norske Advokatforenings utvalg for strafferett og straffeprosess sier om samme problemstilling at:

«Forholdet mellom avgjørelsesmyndighet i departementet og kriminalomsorgens sentrale forvaltning, i enkeltsaker, ble allerede på 50-tallet diskutert med tanke på revisjon. Utvalget for strafferett og straffeprosess støtter departementets syn i at alle saker vedrørende straffegjennomføring eller innsattes situasjon bør avgjøres av kriminalomsorgens sentrale forvaltning, med unntak av benådningssakene. Kriminalomsorgens rolle og plassering i systemet tilsier at den domfelte/innsattes interesser blir best ivaretatt ved en slik organisering.»

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om opprettelsen av et regionalt ledd i kriminalomsorgen.

6.1.5 Departementets merknader

Departementet har vurdert nærmere om direktoratsfunksjonen i Kriminalomsorgsavdelingen skal opprettholdes eller om denne organisasjonsformen bør avvikles gjennom vedtagelse av den nye straffegjennomføringsloven. Man har også vurdert om det er forsvarlig å legge ut alle enkeltsaker til ytre etat for å avlaste departementet for enkeltsaker i tråd med de føringer som legges i strategiprosjektets utredning.

Man kan tenke seg flere alternative modeller til dagens organisering. Et alternativ som har vært vurdert er å etablere et frittstående kriminalomsorgsdirektorat alene eller i tillegg til et regionalt nivå. Det har også vært drøftet om man i tillegg til regionene bør etablere en sentral klagenemnd eller at klagesaker sentralt legges til departementsavdelingen, eventuelt et blandingsdirektorat etter mønster av Fengselsstyret.

Et frittstående kriminalomsorgsdirektorat uten regioner vil kunne avlaste departementsorganisasjonen for enkeltsaker og fungere som en sentral klageinstans. En slik organisasjonsmodell ville også være i tråd med utviklingen i Justisdepartementet, hvor man i stadig større grad ønsker å rendyrke departementet som politisk sekretariat og redusere enkeltsaksmengden. Da Stortinget under behandlingen av St meld nr 27 (1997-98) gikk inn for å etablere et regionalt ledd i kriminalomsorgen antar imidlertid departementet at å etablere et frittstående direktorat alene ikke er noen aktuell løsning. Det er også departementets oppfatning at regionene på en bedre måte enn et direktorat vil kunne forbedre den faglige virksomheten i kriminalomsorgen og koordinere virkemidlene i straffegjennomføringen mer hensiktsmessig. Regionadministrasjonene vil ha større nærhet til lokalt nivå enn et sentralt direktorat og dermed fremstå som en desentralisering av etaten. En felles ledelse for fengselsvesenet og friomsorgen på distriktsnivå er også en viktig forutsetning for å kunne se sammenhenger og utnytte ressursene mer hensiktsmessig enn i dag.

Under behandling av St meld nr 27 (1997-98) gikk et mindretall i Justiskomiteen inn for at man i tillegg til regioner skulle etablere et frittstående kriminalomsorgsdirektorat. Dersom man etablerer et regionalt ledd i tillegg til et direktorat, vil det for kriminalomsorgen innebære at man vil få en etatsstruktur med fire ledd. Som nevnt ovenfor, vil direktoratet og regionene ivareta ulike funksjoner noe som kan tale for en slik løsning. En slik modell vil også gjøre det forsvarlig å delegere samtlige saker vedrørende domfelte/innsatte, med unntak av benådningssaker, til ytre etat. På den annen side kan det hevdes at denne modellen vil innebære at det blir for mange ledd i en så liten organisasjon som kriminalomsorgen. Det kan også stilles spørsmål ved en slik modell ut i fra et økonomisk synspunkt. Et regionalt nivå i tillegg til et frittstående direktorat, vil nødvendigvis kreve mer ressurser og en langt høyere bemanning enn den organisasjonsmodell som er foreslått i lovutkastet. På bakgrunn av dette finner departementet derfor ikke grunn til å foreslå en løsning i tråd med forslaget til mindretallet i Justiskomiteen.

I forbindelse med utarbeidelse av foreliggende lovforslag har departementet også vurdert om Fengselslovutvalgets organisasjonsmodell kunne være aktuell. Momenter som taler for denne organisasjonsmodellen er at en slik løsning vil skape klarhet i ansvarsforholdene på sentralt nivå og samtidig ivareta behovet for en sentral klageinstans når det gjelder de mest inngripende beslutningene. Departementet forutsetter da at det blir etablert en sentral klagenemnd for behandling av klagesaker fra domfelte/innsatte. Det som imidlertid taler mot en slik løsning, er at det vil være kostnadskrevende og til dels upraktisk å etablere en sentral klagenemnd i en situasjon hvor det skal opprettes et regionalt nivå. Det er en forutsetning at regionene også skal ta klagesaker og man vil da sitte med to ulike klagesystemer såfremt Fengselslovutvalgets forslag ble fulgt opp. Her vises blant annet til at man etter hvert tar sikte på å legge hovedtyngden av klagesaksbehandlingen til regionalt nivå. Et annet viktig moment er at utviklingen i retning av å etablere direktorater i justissektoren taler for at man ikke etablerer en sentral klagenemnd for saker vedrørende domfelte/innsatte i kriminalomsorgen.

Da det på det nåværende tidspunkt synes uhensiktsmessig å etablere et frittstående direktorat eller en sentral klagenemnd for kriminalomsorgen står man igjen med to aktuelle organisasjonsmodeller. Den ene modellen er at man avvikler Fengselsstyret og legger forvaltningen av enkeltsaker inn under departementsavdelingen. Den andre modellen er at man inntil videre beholder dagens organisatoriske modell med en direktoratsfunksjon i Kriminalomsorgsavdelingen.

Hvis departementet kunne legge alle enkeltsaker vedrørende domfelte/innsatte til ytre etat, ville det fremstå som naturlig å avvikle direktoratsfunksjonen i departementet. Da ville departementet bli sittende igjen med typiske departementsoppgaver i tillegg til etatsledelsen. Man hadde gjennom en slik reform ryddet opp i styringsforholdene, rendyrket departementsoppgavene i Kriminalomsorgsavdelingen og fått en organisasjon i tråd med de føringer som blir gitt av Justisdepartementets strategiprosjekt. Som tidligere nevnt, var styringsgruppen for strategiprosjektet opptatt av at blandingsdirektorater kan skape uklare styringsforhold, og det ble i den forbindelse vist til Fengselsstyret som er det eneste blandingsdirektoratet som fortsatt eksisterer i sentralforvaltningen.

Det som imidlertid kompliserer valget av organisasjonsmodell er at departementet ikke finner det forsvarlig å delegere all enkeltsaksbehandling til ytre etat på det nåværende tidspunkt. Det vises her blant annet til at Justiskomiteen under behandling av St meld nr 27 (1997-98) utrykte bekymring for at mange sakstyper ikke lenger får en sentral klageinstans. Etter en grundig gjennomgang av hele saksfeltet er departementet også kommet til at en del sakstyper er av en så alvorlig og inngripende karakter at man ikke finner det forsvarlig at alle beslutninger tas på lokalt nivå. Lovforslaget legger derfor opp til at en del klagesaker fortsatt skal gå til departementet. Hvorvidt man skal oppheve direktoratsfunksjonen i Kriminalomsorgsavdelingen må derfor ses i lys av det perspektiv at man på sentralt nivå fortsatt vil ha ansvar for enkeltsaksbehandling. Hensynet til mer ryddige styringsforhold må derfor avveies mot hva som er den naturlige organisasjonsformen for behandling av enkeltsaker. Samtidig må hensynet til arbeidsforholdene for politisk ledelse være et viktig moment i denne avveiningen.

Å legge ned direktoratsfunksjonen i Kriminalomsorgsavdelingen samtidig som en del av enkeltsakene fortsatt skal behandles sentralt, vil bety en økt belastning på departementets politiske ledelse. Enkeltsakene vil i en slik situasjon bli departementssaker slik utlendingssakene hittil har vært, og det vil antagelig medføre at politisk nivå blir mer involvert i enkeltsaker. Dette vil være i strid med den senere tids utvikling hvor man også på politisk nivå ønsker å dreie fokus mer over på de generelle problemstillingene. Politisk ledelses arbeidsbelastning har økt sterkt de senere årene, og det er derfor viktig å velge en organisatorisk løsning som gir ledelsen arbeidsro til å konsentrere seg om spørsmål av generell karakter.

Det vises videre til at hovedtyngden av enkeltsakene vedrørende domfelte/innsatte er av elementær karakter samtidig som saksbehandlingen er sterkt regelstyrt. Dette innebærer at behovet for politisk styring er godt ivaretatt gjennom den lovgivningen med forskrifter som er basis for de beslutningene som tas. Her vises spesielt til at departementet i foreliggende lovutkast setter langt strammere rammer for behandlingen av domfelte/innsatte enn dagens fengselslov, som langt på vei må karakteriseres som en fullmaktslov. Loven, slik den er utformet i utkastet, vil derfor ivareta politisk ledelses behov for styring og kontroll på en langt bedre måte enn dagens lovgivning.

Det at man fortsatt vil ha en del enkeltsaker vedrørende domfelte/innsatte sentralt, og hensynet til arbeidsforholdene for politisk ledelse, har vært de viktigste argumentene for forslaget om å beholde direktoratsfunksjonen i Kriminalomsorgsavdelingen. Behandling av enkeltsaker er en typisk direktoratsoppgave, og det ville harmonere dårlig med utviklingen i forvaltningen for øvrig å legge enkeltsaker vedrørende straffegjennomføring til en ordinær departementsavdeling. Her vises blant annet til den siste utviklingen når det gjelder behandling av saker etter utlendingslovgivningen. På dette området er det nå vedtatt å opprette en sentral klagenemnd. Opprettelse av en slik nemnd begrunnes som følger på side 7 i Ot prp nr 17 Om lov om endringer i utlendingsloven og enkelte andre lover (klagenemnd for utlendingssaker mv.):

«Det er i utakt med den generelle forvaltningspolitiske utviklingen at et så stort antall vedtak i enkeltsaker som det her er tale om, treffes av et departement. I følge St meld nr 35 (1991-92) om statens forvaltnings og personalpolitikk skal departementene i hovedsak være sekretariater for politisk ledelse og utøve ledelse av sektorpolitikken på departementets ansvarsområde. Faglige spesialfunksjoner og enkeltsaksbehandling skal i hovedsak håndteres av forvaltningsorganer utenfor departementene.»

De enkeltsakene som Fengselsstyret behandler i dag kan sammenliknes med utlendingssakene, selv om de generelt sett ikke er fullt så inngripende for den enkelte. Departementet er derfor av den oppfatning at en avvikling av direktoratsfunksjonen i Kriminalomsorgsavdelingen vil skape et behov for etablering av en sentral klagenemnd. Å opprette en sentral klagenemnd for saker vedrørende straffegjennomføringen synes, som tidligere nevnt, både ressurskrevende og upraktisk i den situasjon kriminalomsorgen nå står i. Da fremstår det som en mer praktisk løsning å videreføre Fengselsstyret i en noe annen form, og trekke en klarere grense mellom departementets og direktoratets oppgaver.

Et annet moment er at en videreføring av dagens organisasjon vil gjøre det enklere å etablere et eventuelt direktorat utenfor departementet på et senere tidspunkt. Departementet har tatt hensyn til muligheten for en slik utvikling på sikt i det foreliggende lovutkastet.

På bakgrunn av det ovenstående fastholder departementet forslaget om å opprettholde en sentral direktoratsfunksjon i departementet samtidig som noen direktoratsoppgaver legges til regionene.

Det understrekes at departementet har kommet frem til en slik konklusjon under betydelig tvi,l og at utviklingen fremover vil kunne føre til behov for en endret organisasjonsform. Det vises her blant annet til at departementet vil arbeide aktivt for å få lagt mest mulig av enkeltsaksbehandlingen til ytre etat. En slik utvikling vil naturligvis føre til at behovet for å beholde en direktoratsfunksjon sentralt vil bli mindre. Hvis utviklingen går i retning av å etablere et frittstående direktorat vil det imidlertid kunne gjøres innenfor rammen av det foreliggende lovforslaget. Den foreslåtte reguleringen av myndigheten til å ta avgjørelser i lovutkastet § 6 innebærer heller ikke at det vil være nødvendig med lovendring hvis man, på et senere tidspunkt, ønsker å flytte flere enkeltsaker ut av departementet. Regionalt nivå har instruksjonsmyndighet overfor driftsenhetene og avgjørelsesmyndigheten vil derfor kunne delegeres hvis det anses hensiktsmessig. Departementet antar at en eventuell delegasjon av avgjørelsesmyndighet må skje ved Kgl. res. etter utkastet § 5 siste ledd. Lovutkastet slik det er utformet i §§ 5 og 6 vil derfor ivareta den utviklingen man kan se for seg i kriminalomsorgen både på kort og lengre sikt.

Den nye linjeorganisasjonen i kriminalomsorgen vil, etter lovforslaget, bestå av sentralt nivå (Justisdepartementet og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning), regionalt nivå og lokalt nivå bestående av det enkelte fengsel eller friomsorgskontor. Fra januar 2001 vil det bli opprettet seks regioner bestående av de fengsler og friomsorgsenheter som ligger innen regionenes grenser. Regionen skal være felles ledelse for driftsenhetene i friomsorgen og fengselsvesenet.

Departementet ønsker imidlertid å trekke klarere grenser for departementets og direktoratets myndighetsområder etter de linjer som skisseres nedenfor.

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning

At fengselsloven av 1958 avgrenset direktoratsfunksjonen til å omfatte bare den faglige ledelsen skyldes antagelig en oppfatning av at den myndighetsutøvelsen som omfatter de innsatte står i en særstilling, og at det er et område som stiller store krav til rettssikkerhet og nøytralitet. Disse hensynene mente man ble best ivaretatt ved at hovedtyngden av enkeltsaksbehandlingen på dette feltet ble skilt ut som en direktoratsoppgave.

Departementet er av den oppfatning at det i dag ikke fremstår som naturlig å skille mellom faglig og administrativ ledelse. Oppgaver man tradisjonelt har regnet som administrative, som fagutvikling, personalforvaltning og personalpolitikk (som alle er en del av etatsledelsen) har i aller høyeste grad innvirkning på forholdene for domfelte og varetektsinnsatte. Betydningen av disse forholdene vil også bli større med den utviklingen man nå er inne i. Å skille mellom faglig og administrativ ledelse gjør også grensen mellom departements- og direktoratsfunksjonen mer uklar enn nødvendig.

Departementets oppfatning er at skillet mellom departementsavdelingen og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning bør trekkes etter følgende hovedlinjer: Departementsavdelingen har ansvar for politikkutforming gjennom politisk sekretariatsfunksjonen, arbeid med lovgivning og rammene for ressurstildelingen. Oppgavene til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning blir å utføre politikken som forvaltningsorgan i form av myndighetsutøvelse, forvaltning av personale og gjennom etatsledelsen. Når det gjelder personalpolitikken vedrørende tilsatte i kriminalomsorgen kan det diskuteres hvorvidt dette bør være en departementsoppgave eller en oppgave for Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Departementet mener prinsipielt at etatens personalpolitikk bør være en direktoratsoppgave. Personalpolitikken er et av flere virkemidler for å gjennomføre virksomhetens overordnede målsettinger.

Hvilke enkeltsaker skal behandles i departementet og hvilke saker bør behandles av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning

Etter fengselsloven av 1958 er kompetansen til å utøve myndighet i de fleste sakene vedrørende innsatte lagt til Fengselsstyret. På viktige områder som sikringssaker, overføring av domfelte til/fra utlandet og benådningssaker er imidlertid beslutningskompetansen lagt til Justisdepartementet. Departementet har også myndigheten til å fatte vedtak i saker som gjelder straffegjennomføring i friomsorgen etter straffeloven §§ 28 b og 53.

Alle saker som i dag er departementssaker er imidlertid saker som etter sin art er svært like saker som behandles av Fengselsstyret. Departementet er av den oppfatning at det ikke lenger er noen legitim grunn til å opprettholde en slik forskjellsbehandling, med unntak av benådningssakene. Allerede på begynnelsen av femtitallet var Fengselsreformkomiteen, som utarbeidet utkastet til dagens fengselslov, opptatt av dette problemet. I komiteens innstilling uttales det følgende om ovennevnte forhold:

«Komiteen vil bemerke at når det gjelder myndigheten til å treffe visse avgjørelser om fullbyrdelse av straff, sikring, m v er reglene ganske uensartede, til dels også uklare. Komiteen skal ikke gå i detaljer på dette punkt, men vil innskrenke seg til å peke på at enkelte avgjørelser etter loven er tillagt departementet, i andre tilfeller er departementet bemyndiget til å avgjøre sakene, og atter i andre tilfelle delegert til Fengselsstyret. Det er særlig saker om sikring, forvaring m.v. at avgjørelsesmyndigheten er lagt til departementet. De avgjørelser det her er tale om, kan imidlertid ikke sies å være av så forskjellig art at det er naturlig å ha forskjellige regler om hvilken myndighet som skal treffe avgjørelsen. Det synes derfor å være grunn til å ta reglene opp til revisjon.»

Det ble som kjent ikke ryddet opp i forholdene ved vedtagelse av fengselsloven. Departementet er av den oppfatning at alle saker vedrørende straffegjennomføring eller innsatte skal behandles av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, såfremt avgjørelsesmyndigheten ligger på sentralt nivå, med unntak av benådningssaker. Man vil imidlertid vurdere om ikke forberedelse av benådningssakene kan legges til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.

Den nye loven vil etablere en felles ledelse for friomsorgen og fengselsvesenet på sentralt og regionalt nivå. Det innebærer at saker vedrørende domfelte til samfunnsstraff også skal behandles av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning og regionalt nivå, når avgjørelsesmyndigheten er lagt til et av de to nivåene.

I forhold til enkeltsaksbehandlingen i ytre etat vil Kriminalomsorgens sentrale forvaltning få en viktig etatslederfunksjon. Den vil bestå av veiledning og samkjøring av praksis i forbindelse med de seks regionenes funksjon som klageorgan. Dette vil bli nærmere berørt nedenfor under avsnittet som omhandler saksbehandlingen.

6.2 Myndighet til å treffe avgjørelser

6.2.1 Innledning

Et overordnet mål for Justisdepartementet er å delegere flest mulig enkeltsaker til ytre etater. Tanken er at departementet først og fremst skal konsentrere seg om typiske departementsoppgaver som budsjettrammer, lovgivningsarbeid og utforming av politikk.

6.2.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 etablert en sentral klagenemnd for behandling av fangesaker i forbindelse med at Fengselsstyret ble foreslått avviklet. Klagenemnden ble forutsatt å skulle være et sentralt klageorgan av domstolsliknende karakter.

I St meld nr 27 (1997-98) ble det lagt opp til desentralisering av beslutningsmyndighet og oppgaver, ved opprettelse av en organisasjon med tre nivåer. Dette vil innebære at de fleste førstegangsavgjørelser i enkeltsaker legges til fengslene og friomsorgskontorene. I slike tilfeller vil regionalt nivå bli klageinstans samtidig som det vil bli førsteinstans i saker som delegeres fra departementet. Når det gjelder personalsaker ble det ansett hensiktsmessig å delegere alle enkeltsaker til driftsenhetsnivå med klageadgang til region.

I Justiskomiteens innstilling til stortingsmelding Innst. S. nr. 6 (1998-99), ble delegasjon av enkeltsaker kommentert på følgende måte:

«Komiteen er i utgangspunktet positiv til den foreslåtte delegering, men ser hensyn som taler mot en omfattende delegering, og da særlig hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Faren for forskjellsbehandling mellom regionene kan være til stede, blant annet fordi det på noen sentrale saksområder ikke lenger legges opp til en sentral klageinstans...

...Komiteen ser at opprettelse av tre nivå strukturen kan gjøre en slik delegasjon hensiktsmessig, samtidig med at særlig progresjonssoningen forutsetter en større grad av nærhet mellom beslutningstakeren og den beslutningen gjelder. Ved at en rekke spørsmål avgjøres på anstalt- eller regionnivå, kan man få en smidig gjennomføring av den nye soningsformen, noe som igjen kan gi en mer effektiv straffullbyrdelse.»

Justiskomiteen var i utgangspunktet positiv til den foreslåtte delegasjonen av enkeltsaker, men nærte en viss bekymring for rettssikkerheten, fordi det ikke legges opp til et sentralt nivå for klagesaksbehandlingen. Komiteen avsluttet derfor redegjørelsen for sitt syn med følgende oppfordring:

«Komiteen ber derfor departementet foreta en klarere grenseoppgang når det gjelder den foreslåtte delegering, og komme tilbake til Stortinget med dette i forbindelse med spørsmålet om lovendringer.»

I styringsgruppen for strategiprosjektet sin utredning av 1. september 1999 ble det uttalt følgende om ovennevnte problemstilling:

«Styringsgruppen er av den oppfatning at departementet bør forbedre både sin evne til utforming av en overordnet politikk for justissektoren og en utmeisling av denne til konkrete resultatkrav. En forbedring på disse områder innebærer at departementets evne til å ivareta rollen som sekretariat for politisk ledelse må styrkes. Dersom dette skal gjennomføres uten at den samlede arbeidsbyrde økes, vil en nødvendig konsekvens være at man må redusere oppgavene knyttet til daglig drift av underliggende virksomheter og håndtering av løpende forvaltningssaker.»

6.2.3 Høringsutkastet

Den desentralisering departementet legger opp til ved omorganiseringen av kriminalomsorgen vil som tidligere omtalt føre til at noen saksfelt ikke lenger får en sentral klageinstans. Klagene vil i stedet gå til seks regioner. I høringsutkastet § 6 foreslo departementet at de viktigste sakene vedrørende høyrisikoinnsatte skulle behandles av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Når det gjelder domfelte med fengselsstraff på over ti år og domfelte med særreaksjon, ble det foreslått at sakene skulle behandles av regionalt nivå som førsteinstans med klageadgang til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Alle saker fra domfelte med fengselsstraff til og med ti år, samt domfelte med samfunnsstraff, skulle etter forslaget behandles av lokalt nivå med klageadgang til region.

6.2.4 Høringsinstansenes syn

Syv høringsinstanser uttaler seg om kompetansefordelingen mellom de tre nivåene i kriminalomsorgen. Ingen av høringsinstansene er uenig i at det er viktig å legge saker ut fra departementet. I den grad høringsinstansene er uenige, dreier uenigheten seg om hvor langt man skal gå. Juss Buss utrykker i sin høringsuttalelse bekymring for innsattes rettssikkerhet, da viktige avgjørelser som for eksempel prøveløslatelse, foreslås lagt til lokalt nivå. Nordre og Østre fengselsdistrikter er bekymret over at en så stor del av sakene legges til lokalt nivå. Søndre fengselsdistrikt, Vestre fengselsdistrikt og Ringerike kretsfengsel er derimot svært positive til den foreslåtte desentraliseringen av saksbehandlingen.

Søndre fengselsdistrikt synes også å ville gå lengre enn departementet i desentralisering, da distriktet uttaler:

«Vi er enig i intensjonen om at flest mulig avgjørelser treffes på lokalt nivå og regionen i størst mulig grad blir klageorgan i enkeltsaker. I tillegg bør ikke beslutningsmyndighet legges til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Dette fordi det etter vår vurdering ikke er hensiktsmessig at Kongen i statsråd er klageorgan for denne type saker.»

Om langtidsdømte/særreaksjonsdømte uttaler distriktet:

«Grensen på 10 år sier ikke noe om kompleksiteten i saksbehandlingen og bør vurderes sløyfet/hevet. Av samme grunn bør det også vurderes å legge behandlingen av særreaksjonsdømte på lokalt nivå.»

De to andre høringsinstansene som har uttalt seg om desentralisering av saksbehandling er Riksadvokaten og Politiembetsmennenes Landsforening (PEL). Riksadvokaten er generelt positiv til departementets forslag til kompetansefordeling mellom nivåene, men uttaler følgende om høyrisikoinnsatte:

«Riksadvokaten har i det store og hele ikke bemerkninger til den foreslåtte kompetansefordeling innen kriminalomsorgen. Det er likevel grunn til å knytte noen få bemerkninger til bestemmelsen i utkastet § 6 tredje ledd som legger primærkompetansen til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) for en rekke avgjørelser knyttet til innsatte som er plassert i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. Som høringsnotatet selv nevner på s. 29, vil saker avgjort av KSF ha Kongen i statsråd som første og eneste klageinstans. Dette innebærer at et politisk organ i stor grad vil bli direkte ansvarlig for hvordan soningen gjennomføres for denne gruppen. Det er grunn til å reise spørsmål om det er heldig at denne del av fangeforvaltningen i så stor grad blir «politisert.»

Riksadvokaten uttaler videre at:

«En alternativ kompetansefordeling i § 6 er å styrke det regionale ledd, og legge avgjørelsesmyndigheten også for innsatte i avdelinger med høyt sikkerhetsnivå på dette nivå.»

6.2.5 Departementets merknader

Ved vurderingen av hvor avgjørelsesmyndigheten bør ligge for ulike grupper av domfelte og innsatte har departementet vært opptatt av flere forhold. Det overordnede hensynet har vært å finne løsninger som ivaretar samfunnets sikkerhet og domfeltes rettssikkerhet på en betryggende måte. Samtidig har departementet prøvd å finne en kompetansefordeling som gjør det mulig å delegere en betydelig andel saker til ytre etat.

For å ivareta samfunnets sikkerhet og rettssikkerheten til de som er underlagt de strengeste restriksjonene, foreslår departementet å legge beslutningskompetansen for saker vedrørende høyrisikoinnsatte, særreaksjonsdømte (sikring) og langtidsdømte på et høyt nivå. Når det gjelder høyrisikoinnsatte foreslo departementet i høringsutkastet, at viktige beslutninger som innsettelse, forlengelse av oppholdet, overføring til annet fengsel, utganger og løslatelse skulle tas av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. På bakgrunn av tilbakemeldingene fra viktige høringsinstanser, blant annet Riksadvokaten og flere enheter i fengselsvesenet, har departementet revurdert sitt syn på dette og foreslår i lovutkastet at ovennevnte beslutninger vedrørende høyrisikoinnsatte skal tas på regionalt nivå. Departementet deler Riksadvokatens syn på hensiktsmessigheten av å unngå klagebehandling av Kongen i statsråd i disse sakene, og at det derfor vil være en bedre løsning med en klageadgang til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Dette vil også være mer i tråd med saksbehandlingssystemet i kriminalomsorgen for øvrig, slik det er utformet i foreliggende lovutkast. Departementet understreker at det å bli plassert i fengselsavdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå representerer et betydelig inngrep, og at det er viktig å sikre både likebehandling og en sentral behandling av klagesaker for denne gruppen innsatte. Beslutninger i saker om kontrolltiltak ved post/besøk/telefon, bruk av tvangsmidler eller avkreving av prøver i forbindelse med mistanke om rusbruk mv skal imidlertid tas av lokalt nivå.

Når det gjelder langtidsdømte med mer enn ti års fengselsstraff og særreaksjonsdømte fastholder departementet forslaget om at kompetansen til å fatte de viktigste beslutningene legges til regionalt nivå. Dette er kommet til utrykk i lovutkastet § 6 annet ledd. Dette innebærer at beslutninger om innsettelse, overføring til behandlingsinstitusjon/sykehus, overføringer mellom gjennomføringsformer, permisjoner, straffavbrudd og prøveløslatelse skal tas av regionalt nivå. Begrunnelsen for dette er at departementet antar at regionalt nivå vil sitte med et bedre erfaringsgrunnlag til å behandle de vanskeligste sakene. Regionadministrasjonene vil behandle et høyt antall enkeltsaker, ikke minst i egenskap av klageinstans, og vil derfor måtte bygge opp en omfattende saksbehandlingskompetanse. Å legge beslutningskompetansen for saker vedrørende disse gruppene til regionalt nivå vil også ha den fordel at det blir en sentral klageinstans (Kriminalomsorgens sentrale forvaltning) for de mest inngripende avgjørelsene. Særreaksjonsdømte og innsatte med lange dommer vil ofte være underlagt de strengeste restriksjonene, og ovennevnte type avgjørelser vil regelmessig bety mer for denne gruppen enn andre grupper av innsatte.

Med den avgrensningen det legges opp til i lovutkastet vil de fleste domfelte og innsatte få sine saker behandlet av lokalt nivå. Dette vil gjelde alle domfelte som er dømt til fengsel i ti år eller mindre og personer som er dømt til samfunnsstraff. Dette innebærer at blant annet saker om overføring mellom gjennomføringsformer, overføring til behandlingsinstitusjon eller sykehus, straffavbrudd, permisjoner og løslatelsessaker skal behandles av lokalt nivå. Departementet har vurdert det slik at det er sikkerhetsmessig forsvarlig å legge avgjørelsesmyndigheten til lokalt nivå etter ovennevnte retningslinjer. Det vises her til at det er gjort unntak fra hovedregelen når det gjelder høyrisikoinnsatte, særreaksjonsdømte (sikring/forvaring) og langtidsdømte som antas å representere den største risikoen i forhold til samfunnets sikkerhet. Ovennevnte løsning vil imidlertid innebære at hovedtyngden av klagesakene fra domfelte og innsatte ikke vil få en sentral klageinstans, da klagene vil gå til seks regioner.

Departementet har forståelse for at enkelte kan være bekymret for rettssikkerheten ved at en del inngripende avgjørelser ikke lenger får en sentral klageinstans. Dette gjelder ikke minst i forhold til enkeltsaker vedrørende domfelte og varetektsinnsatte, hvor det er spesielt viktig at det er tillit til systemet og stor grad av likebehandling.

Departementet er imidlertid av den oppfatning at rettssikkerheten og prinsippene om likebehandling kan ivaretas på andre måter enn ved å ha en sentral klageinstans. I utkastet til straffegjennomføringslov settes langt klarere rammer for behandling av domfelte og varetektsinnsatte enn hva som er tilfellet etter dagens fengselslov, som har sterkt skjønnspregede bestemmelser. Spesielt er restriktive tiltak og tiltak som representerer inngrep for den enkelte utførlig regulert. I tillegg tar departementet sikte på å lage sentrale retningslinjer for saksbehandlingen til bruk i ytre etat. Det vil bli utarbeidet et omfattende reglement til loven og retningslinjer for skjønnsutøvelsen på de ulike saksområdene. Målet med retningslinjene vil være å få en mest mulig lik saksbehandling både på lokalt og på regionalt nivå. En utstrakt delegasjon av enkeltsaker fra sentralt nivå, vil også sette Kriminalomsorgens sentrale forvaltning i bedre posisjon til å utøve etatslederfunksjonen ved at ledelsen slipper å bruke så mye tid på enkeltsaker. Sentralt nivås rolle vil etter dette bli behandling av klagesaker, utarbeidelse av forskrift, generelle retningslinjer, instruksjon, veiledning og opplæring av ytre etat.

Regionalt nivå vil etter dette bli den sentrale klageinstansen for enkeltsaker vedrørende domfelte/innsatte og i forbindelse med behandling av personalsaker. Departementet tar derfor sikte på å bemanne regionalt nivå med høyt kvalifisert personale på disse viktige områdene. Utgangspunktet skal være at regionalt nivå skal ha juridisk og metodefaglig kompetanse på samme nivå som Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.

6.3 Saksbehandlingsregler

6.3.1 Innledning

Som utgangspunkt gjelder reglene i forvaltningsloven ved behandling av enkeltsaker vedrørende domfelte og innsatte. Forvaltningsloven representerer en viktig rettssikkerhetsgaranti i saker av stor betydning for den enkelte. Departementet har derfor vært kritisk i forhold til hvilke unntak man foreslår fra en lov som har til hensikt å ivareta en forsvarlig behandling av personsaker. Fengselsloven angir en rekke unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler i § 1 a.

6.3.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget videreførte i sitt lovutkast bare enkelte av de unntakene fra forvaltningsloven som i dag er hjemlet i fengselsloven § 1 a. Et av unntakene som ble videreført var forbudet mot å bruke andre innsatte eller tilsatte som fullmektig i saker vedrørende gjennomføring av straff. I forhold til andre innsatte ble det foreslått å gjøre forbudet generelt. I tillegg ble klagefristen i refselsessaker økt fra 48 timer til syv dager.

St meld nr 27 (1997-98) gikk ikke nærmere inn på forholdet til forvaltningsloven i sin drøftelse av saksbehandlingen i fengselsvesenet og friomsorgen.

6.3.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet § 7 foreslo departementet å videreføre mange av de unntakene fra forvaltningsloven som i dag er hjemlet i fengselsloven § 1 a. Den viktigste endringen fra gjeldende rett var at departementet gikk inn for en generell klagefrist i samtlige saker på syv dager. Det ble også inntatt et unntak i § 7 bokstav f om at kriminalomsorgens beslutning om å fremme bruddsaker for forhørsretten ikke kan påklages. Dette unntaket var et resultat av forslaget om at kriminalomsorgen skal kunne fremme sak for forhørsretten om gjeninnsettelse/eventuell gjennomføring av subsidiær fengselsstraff på grunnlag av brudd på særvilkår. I tillegg til dette ble det i utkastet § 9 foreslått en bestemmelse om taushetsplikt for tilsatte i kriminalomsorgen. Denne bestemmelsen var hovedsakelig en videreføring av dagens fengselslov § 7, men gav etter ordlyden en adgang til å kommunisere ellers taushetsbelagte opplysninger til politi/påtalemyndighet under bestemte forutsetninger.

6.3.4 Høringsinstansenes syn

Departementet har fått få tilbakemeldinger på utkastet § 7 som omhandler unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandlingen. Den foreslåtte adgangen til å fatte muntlige vedtak og den generelle klagefristen på syv dager i utkastet § 7 bokstav e ble imidlertid omtalt av høringsinstansene. I forhold til den foreslåtte adgangen til å fatte muntlige vedtak i utkastet § 7 bokstav b uttaler Juss-Buss følgende:

«Juss-Buss mener «praktiske grunner» i første punktum, bør erstattes med «der situasjonen krever det». Vi mener det alltid bør foreligge skriftlige vedtak. Der situasjonen krever unntak fra slik skriftlighet, bør vedtaket gjøres skriftlig i ettertid. Praktiske grunner berettiger ikke fullstendig utelatelse av skriftlig vedtak med begrunnelse overfor den innsatte.»

De fleste høringsinstansene som uttaler seg er positive til en felles klagefrist på syv dager. Det er imidlertid delte oppfatninger i fengselsvesenet om en syv dagers klagefrist også bør gjelde i refselsessaker. Bergen landsfengsel og Vestre fengselsdistrikt er av den oppfatning at en syv dagers klagefrist i refselsessaker er uproblematisk, mens Østre og Nordre fengselsdistrikter inntar det motsatte standpunktet. Vestre fengselsdistrikt uttaler følgende om klagefristen i refselsessaker:

«At klagefristen er utvidet fra nåværende 5 dager (48 timer for refselser) til 7 dager har i praksis liten betydning. Det vil ventelig fortsatt være slik at en foreløpig melding om klage vil bli inngitt innen tidsfristen, med et utdypende følgeskriv fra fullmektig/advokat i ettertid.»

Nordre fengselsdistrikt som inntar det motsatte standpunktet uttaler imidlertid følgende:

«Her gis det en generell klagefrist i alle saker på 7 dager. I henhold til gjeldende regelverk har refselsessaker kun 48 timers klagefrist. Slik jeg ser det bør det være en kortere klagefrist i refselsessaker. Dette begrunnes med behovet for rask saksbehandling i de saker hvor det er kort tid frem til løslatelses tidspunktet, samtidig som en ennå ikke vet hvordan reglene for oppsettende virkning blir.»

6.3.5 Departementets merknader

Departementet har på bakgrunn av tilbakemeldingene fra høringsinstansene gjort noen endringer i lovutkastet. Til utkastet § 7 bokstav b har departementet fått tilbakemelding om at denne går for langt i å gi kriminalomsorgen adgang til å fatte muntlige vedtak. På denne bakgrunn har departementet innskrenket adgangen til å fatte muntlig vedtak i bokstav b til å gjelde for tilfeller når «tidsmessige grunner gjør det nødvendig». Departementet er enig med de høringsinstansene som har uttalt seg om at «når praktiske grunner tilsier det» er en for vid adgang til å fatte muntlige vedtak. Samtidig er det departementets oppfatning at det fortsatt er behov for en noe større adgang til å fatte muntlige vedtak enn det forvaltningsloven hjemler. Dette kan være praktisk ved vedtak om å anvende forebyggende tiltak, bruk av tvangsmidler og beslutninger om tvangsmessige overføringer til andre gjennomføringsalternativ. Et annet eksempel kan være beslutning om reaksjon på brudd (refselse) like før domfelte skal løslates. Departementet forutsetter for øvrig at kriminalomsorgen bekrefter eventuelle muntlige vedtak skriftlig så raskt som praktisk mulig. At dette alltid skal gjøres ble også forutsatt i Forvaltningskomiteens innstilling under utarbeidelse av forvaltningsloven. Skriftlig bekreftelse av vedtaket er svært viktig av rettsikkerhetsmessige hensyn, og ikke minst med tanke på en eventuell klage på vedtaket.

Når det gjelder adgangen til å nekte dokumentinnsyn, som i dag er regulert i fengselsloven § 1 a femte ledd, er den utvidet i forhold til gjeldende rett i utkastet § 7 bokstav c. I utkastet foreslås at innsyn kan nektes av hensyn til enhver person, av hensyn til etterforskning av straffbare handlinger eller av hensyn til sikkerhetsmessige forhold. Enkelte har hatt motforestillinger til forslaget om å begrense adgangen til dokumentinnsyn i så stor grad som det her legges opp til. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det er behov for å beskytte en så vid personkrets, og at også hensynet til etterforskning av straffbare forhold og sikkerhet, kan være legitime grunner til å nekte innsyn. Departementet har endret bestemmelsen noe i den språklige utformingen i lovutkastet for å gjøre den bedre tilgjengelig for brukerne. Dette innebærer ingen materiell endring i forhold til forslaget i høringsutkastet.

Flere høringsinstanser fra fengselsvesenet er opptatt av klagefristen i bruddsaker. Departementets begrunnelse for å foreslå en felles klagefrist på alle sakstyper i høringsutkastet § 7 bokstav e var at det ville innebære en forenkling av systemet. En kan imidlertid se at en klagefrist på syv dager kan være uhensiktsmessig når det gjelder reaksjoner på disiplinærbrudd, hvor det i mange tilfeller vil være viktig med en rask reaksjon. Klagefristen på vedtak om reaksjon på brudd må også sammenholdes med rettsvirkningene av at en klage er fremsatt. Forvaltningsloven § 42 forutsetter at vedtak skal kunne iverksettes uavhengig av om klage er fremsatt, men gir vedtaksmyndigheten en adgang til å beslutte utsatt iverksetting (oppsettende virkning). Etter dagens praksis i fengselsvesenet er hovedregelen, ved behandling av klager på refselser etter fengselsreglementet, at det fattes beslutning om utsatt iverksettelse. Departementet mener at denne hovedregelen bør opprettholdes av rettssikkermessige grunner. På bakgrunn av behovet for raske reaksjoner på disiplinærbrudd antar derfor departementet at en kortere klagefrist enn syv dager er mer hensiktsmessig når det gjelder reaksjoner på brudd. Departementet har derfor endret lovforslaget slik at dagens klagefrist på 48 timer, i saker som gjelder reaksjoner på brudd (refselsessaker), opprettholdes.

I lovutkastet § 7 bokstav f er klageretten unntatt når det gjelder kriminalomsorgens beslutning om å fremme bruddsak for forhørsretten etter §§ 44 annet ledd og 58 annet ledd. Begrunnelsen for dette er at det antas at en beslutning om å fremme bruddsak er et enkeltvedtak. Departementet viser til at forhørsretten i slike saker vil måtte ta standpunkt til realiteten i begjæringen slik at en eventuell klageadgang ville innebære en dobbeltbehandling.

En bestemmelse i § 7 er innsnevret i forhold til dagens rettstilstand. Det er utkastet § 7 bokstav g som regulerer adgangen for overordnet instans til å omgjøre vedtak til skade for den enkelte. Departementet er av den oppfatning at dagens omgjøringsadgang i fengselsloven er for vid, da adgangen gjelder uten begrensninger. I lovutkastet foreslår departementet at omgjøring til skade for domfelte/innsatte bare skal kunne skje hvis særlige grunner tilsier det.

6.4 Taushetsplikt

6.4.1 Innledning

Tilsatte i kriminalomsorgen har etter fengselsloven § 7 taushetsplikt med hensyn til det vedkommende i stillings medfør får vite om tjenesten, anstalten og de innsatte. Fengselsloven § 7 går foran bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven, jf fengselsloven § 1 a og forvaltningsloven §§ 1 og 13 f, og utvider etter sitt innhold taushetsplikten i forhold til forvaltningsloven. Det er i medhold av fengselsloven gitt et eget taushetspliktreglement som i § 1 sier at enhver som arbeider i fengselsvesenets anstalter har taushetsplikt, altså også direktøren og distriktsdirektøren. Taushetsplikten omfatter først og fremst personlige forhold om innsatte og tidligere innsatte, men også forhold omkring tjenesten og fengslet.

Taushetsplikten for tilsatte i friomsorgen er behandlet i rundskriv G-36/92 av 26. februar 1992. Rundskrivet er i overensstemmelse med forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt.

6.4.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i utkastet til ny fengselslov i NOU: 1988: 37 å beholde den samme regelen om taushetsplikt som står i dagens fengselslov § 7. Fengselslovutvalgets begrunnelse for å beholde en særregulering av taushetsplikten var at utvalget mente at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt i §§ 13 følgende, ikke i tilstrekkelig grad ville ivareta de hensyn som gjør seg gjeldende ved tjeneste i fengselsvesenet. Et forhold som spesielt ble fremhevet var at hensyn til sikkerhetsmessige forhold i fengslene ikke ble beskyttet av forvaltningslovens bestemmelser.

I St meld nr 27 (1997-98) drøftet ikke departementet taushetspliktproblematikken spesielt. Imidlertid ble temaet forvaltningssamarbeid drøftet ganske inngående i meldingen, et område som er relevant å se i lys av hvilke muligheter kriminalomsorgen faktisk har til å utveksle informasjon med andre offentlige etater.

6.4.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet foreslo departementet en egen bestemmelse om taushetsplikt i § 9. Denne bestemmelsen var i hovedsak en videreføring av fengselsloven § 7. En endring i forhold til gjeldende rett var imidlertid at det ble foreslått en adgang til å gi ellers taushetsbelagte opplysninger til politi og påtalemyndigheten for å forebygge/oppklare alvorlig kriminalitet, eller for å avverge en alvorlig trussel mot sikkerheten i fengslet.

6.4.4 Høringsinstansenes syn

Seks høringsinstanser uttaler seg til høringsutkastet § 9. To av høringsinstansene, Juss-Buss og Datatilsynet, er til dels sterkt kritiske til departementets forslag om å lovfeste en adgang til å kunne gi ellers taushetsbelagte opplysninger til politi/påtalemyndigheten under visse forutsetninger. De andre høringsinstansene som uttaler seg, Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY) og Østre fengselsdistrikt, er positive til departementets forslag. Positive er også Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Riksadvokaten, men disse høringsinstansene etterlyser en nærmere klargjøring av forholdet til forvaltningsloven.

Datatilsynet sier følgende i sin høringsuttalelse:

«Datatilsynet er negative til forslagets § 9 annet punktum hvor det, for enkelte forhold, foreslås å oppheve taushetsplikten til personer som gjør tjeneste i kriminalomsorgen overfor politi og påtalemyndighet. Forslaget til § 9 annet punktum er en endring av vesentlig betydning i forhold til gjeldende rett og innebærer en betydelig svekkelse av taushetsplikten i kriminalomsorgen.»

Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Riksadvokaten mener derimot at departementet ikke går langt nok i å åpne opp for informasjonsutveksling mellom strafferettsetatene. Riksadvokaten sier i sin uttalelse følgende om utkastet:

«Det er verken i lovteksten eller i motivene behandlet om taushetspliktreglene i forvaltningsloven (fvl) §§ 13 flg skal gjelde ved siden av utkastet § 9. Siden det ikke er gjort unntak for fvl. §§ 13 flg i utkastet § 7 følger det av fvl. § 1 at forvaltningslovens taushetspliktregler supplerer utkastet § 9. Siden straffegjennomføringsloven i betydelig grad vil henvende seg til ikke jurister, bør det i § 9 positivt nevnes at forvaltningslovens regler gjelder som utfyllende regler.»

Det uttales videre at:

«Den omstendighet at forvaltningslovens regler gjelder vil langt på vei myke opp den forholdsvis absolutte taushetsplikt som etter ordlyden følger av § 9. For opplysninger om innsatte vil for eksempel fvl § 13 b første ledd nr 2 og 5 hjemle adgang til å formidle opplysninger til andre organer og institusjoner slik straffegjennomføringsloven selv forutsetter. Det er likevel grunn til å gå gjennom utkastet og vurdere om § 9 sammenholdt med fvl §§ 13 a og 13 b gir hjemmel for å formidle opplysninger om innsatte i alle de tilfeller straffegjennomføringsloven legger opp til.

På den annen side er det åpenbart også grunn til å vurdere om ikke forvaltningslovens bestemmelser om ytringsrett i andre tilfeller vil gå for langt.»

6.4.5 Departementets merknader

Det har i de senere år har vist seg å være et økt behov for å kunne kommunisere opplysninger om domfelte/innsatte til politi/påtalemyndigheten i forbindelse med forebygging/oppklaring av alvorlig kriminalitet, eller i forbindelse med alvorlige trusler mot sikkerheten. Kriminalomsorgen kan også ha behov for å motta opplysninger, fra for eksempel politiet, for å bli bedre i stand til å takle de sikkerhetsutfordringer man står overfor i fengslene som følge av et endret kriminalitetsbilde. Dette har ført til diskusjoner om behovet for lovendringer med henblikk på å gi tilsatte i kriminalomsorgen en større adgang enn i dag til å gi opplysninger om domfelte/innsatte i gitte situasjoner. Departementet antar at dette behovet vil kunne øke i årene fremover på bakgrunn av en tøffere kriminalitetsutvikling. Dette var bakgrunnen for departementets forslag om å lovfeste en adgang til å kommunisere ellers taushetsbelagte opplysninger til politiet/påtalemyndigheten i høringsutkastet § 9.

Når det gjelder reguleringen av taushetsplikten påpeker imidlertid flere høringsinstanser at departementet bør klargjøre forholdet mellom særlovgivningen og forvaltningsloven. Det er også påpekt at en egen bestemmelse om taushetsplikt i kapittel 2 er egnet til å forvirre, da de andre unntakene fra forvaltningsloven listes opp i lovutkastet § 7 følgende.

Etter en fornyet gjennomgang av lovutkastet ser departementet at den regulering av taushetsplikten, som ble foreslått i høringsutkastet, kan virke uklar og så tvil om omfanget av de tilsattes taushetsplikt. Departementet foreslår derfor en forenklet regulering ved i stedet å foreslå at forvaltningslovens taushetspliktregler skal gjelde for alle tilsatte i kriminalomsorgen. Når det gjelder den adgangen til å kommunisere opplysninger om domfelte/innsatte til politiet/påtalemyndigheten, som ble foreslått i høringsutkastet § 9, antas at forvaltningsloven § 13 gir nødvendig hjemmel til å kommunisere slike opplysninger. Forvaltningslovens bestemmelser må sammenholdes med den foreslåtte formålsbestemmelsen i lovutkastet § 2, hvor det gis utrykk for at kriminalomsorgen ved gjennomføringen av straffen skal ta hensyn til formålet med straffen, at gjennomføringen skal skje på en måte som er betryggende for samfunnet og at gjennomføringen skal ta sikte på å motvirke ny kriminalitet. Slik kriminalomsorgens formål er utformet i lovutkastet vil kriminalomsorgen i stor utstrekning kunne gi opplysninger etter forvaltningsloven § 13 til andre offentlige etater, fordi slike opplysninger regelmessig vil ha betydning for kriminalomsorgens ulike formål ved straffegjennomføringen.

Det er svært viktig at det er en rimelig adgang til å utveksle opplysninger og informasjon mellom offentlige etater, ikke minst i forhold til oppklaring av straffbare forhold. Ved forslaget om å regulere taushetsplikten på denne måten har departementet lagt betydelig vekt på de synspunkter som riksadvokaten kom med i sin høringsuttalelse. Departementet antar, som også riksadvokaten påpeker i sin uttalelse, at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt gir en større adgang til å kommunisere opplysninger til andre offentlige etater, enn den forholdsvis absolutte taushetsplikt som ble foreslått i høringsutkastet § 9.

Ved at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt foreslås å gjelde både for fengselsvesenet og friomsorgen, antar departementet at det vil være behov for å lovfeste et unntak fra forvaltningsloven når det gjelder taushetsplikt. Dette anses nødvendig fordi forvaltningsloven ikke har en regel som dekker taushetsplikt om sikkerhetsmessige forhold i fengslene. Et slikt unntak er derfor tatt inn i lovutkastet § 7 bokstav h.

I lovutkastet § 7 bokstav i har departementet inntatt et annet unntak fra forvaltningslovens taushetspliktregler knyttet til lovutkastet §§ 36 tredje ledd og 42 syvende ledd. I §§ 36 og 42 foreslår departementet at fengselsmyndighetene, i visse situasjoner, kan gi opplysninger til fornærmet i straffesaken om innvilgelse av permisjon, straffavbrudd eller løslatelse. Den foreslåtte adgangen til å gi opplysninger til fornærmede i straffesaken krever etter departementets oppfatning lovhjemmel for å gjøre unntak fra taushetsplikten. Se også omtale under punkt 7.5.4.5 i proposisjonen.

Som nevnt ovenfor, innebærer foreliggende lovutkast en større adgang til å kunne utveksle informasjon mellom kriminalomsorgen og andre offentlige instanser (herunder politiet) enn høringsutkastet la opp til. Datatilsynet har i sin høringsuttalelse gitt utrykk for at det er betenkt over en utvidet adgang for tilsatte i kriminalomsorgen til å gi personopplysninger om domfelte/innsatte til andre offentlige instanser. Betenkelighetene er knyttet til hensynet til den domfelte/innsattes personvern. Departementet er enig med Datatilsynet i at hensynet til domfelte/innsattes personvern er viktig og alltid må veies opp i mot de øvrige hensynene som foreligger ved vurderingen av den enkelte sak. Det forutsettes derfor at det blir utarbeidet et eget rundskriv for praktisering av taushetsplikten for tilsatte i kriminalomsorgen.

6.5 Tilsynsråd

6.5.1 Innledning

Fengselsloven slår fast at det skal være et tilsynsråd ved de fengslene Kongen bestemmer. Rådet skal føre tilsyn med fengslet og behandlingen av de innsatte og det skal ledes av en dommer. Det er i dag oppnevnt tilsynsråd for samtlige fengsler. Tilsynsrådene er ment å være et tilsynsorgan uavhengig av fengselsvesenet.

6.5.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: nr 37 Ny fengselslov å oppheve ordningen med tilsynsråd som i dag er regulert av fengselsloven § 5. Utvalget uttalte:

«Det er imidlertid spørsmål om det er behov for denne ordning også i dag. Ved vurderingen av dette spørsmål må man ha for øye at tilsynsordningen ble etablert før man fikk de rettssikkerhetsgarantier på forvaltningens område som ligger i klagereglene etter forvaltningsloven og Ombudsmannsordningen.»

I St meld nr 27 (1997-98) vurderte ikke departementet ordningen med tilsynsråd nærmere.

6.5.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet foreslo ikke departementet lovfesting av en ordning med tilsynsråd. Det ble imidlertid antydet at ordningen burde videreføres i en eller annen form, men at dette kunne reguleres i forskrift. Høringsinstansene ble spesielt bedt om å gi tilbakemelding om behovet for fortsatt å ha en tilsynsordning for lukkede fengsler.

6.5.4 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til å videreføre en ordning med tilsynsråd. Østre fengselsdistrikt, som er en av de kritiske høringsinstansene, gir utrykk for at:

«På bakgrunn av Østre fengselsdistrikts erfaring med tilsynsrådene/ tilsynsmennene, mener vi at ordningen bør avvikles. Slik ordningen fungerer i dag, kan vi ikke se at den hensiktsmessig ivaretar de innsattes rettssikkerhet. For å styrke de innsattes rettssikkerhet mener vi at ombudsmannsordningen samt bedre rutiner for saksbehandlingen i henhold til forvaltningsloven og en omfattende regulering av de tiltak og goder som er av betydning, er bedre egnet.»

Borgarting Lagmannsrett sier på den annen side følgende:

«Etter lagmannsrettens syn bør ordningen med et uavhengig tilsynsråd videreføres. Det anses nødvendig med et tosporet kontrollsystem da det er en del kontrolltiltak etter fengselsloven som ikke fanges opp av forvaltningsloven og ordningen med klage til ombudsmannen. Ordningen bør lovfestes og det bør fremgå at lederen har dommerkompetanse/erfaring fra strafferettspleien.»

Departementet viste i høringsutkastet spesielt til ombudsmannsordningen som en rettssikkerhetsgaranti for innsatte. Sivilombudsmannen selv har uttalt følgende om ordningen med tilsynsråd:

«I mitt avsluttende brev 10. desember 1999 til departementet i ombudsmannssak 1998-2079E (departementets ref 96/32-36D 623.5D IN) påpekte jeg den betydning tilsynsrådene har som uavhengig instans som innsatte kan henvende seg til i all fortrolighet. Samtidig viste jeg til at ordningen med tilsynsråd kan bidra til å opprettholde folks tillit til myndighetene ved at de ser at den virksomhet myndighetene driver, er undergitt kontroll. De hensyn som jeg her har pekt på, gjør seg gjeldende uavhengig av Justisdepartementet.»

Til spørsmålet om ordningen bør være lovfestet uttaler ombudsmannen:

«Etter min oppfatning taler gode grunner for at ordningen fortsatt bør fremgå av loven. Dette vil kunne sikre at ordningen får en selvstendig og uavhengig stilling. Også for at tilsynsordningen skal kunne fremstå med den nødvendige troverdighet og autoritet, vil det være av verdi at den er forankret direkte i loven.»

6.5.5 Departementets merknader

Det har i den senere tid vært noe diskusjon om tilsynsrådenes fremtidige rolle. Rådene fungerer mange steder på en lite tilfredstillende måte, og departementet har også til dels hatt problemer med å besette tilsynsrådene med tilstrekkelig kvalifiserte medlemmer. Blant annet krever fengselsloven at rådene skal ha en dommer blant medlemmene. Departementet har på bakgrunn av dette, og de synspunktene Fengselslovutvalget kom med i 1988, vurdert om man bør oppheve tilsynsordningen eller om man bør videreføre ordningen i en noe endret form. Et forhold som taler for å oppheve ordningen er at rettssikkerhetsgarantiene for innsatte er blitt forbedret etter vedtagelsen av fengselsloven. På det rettslige planet har forvaltningsloven styrket den enkeltes rettsstilling, og departementet har lagt betydelig vekt på å forbedre den enkeltes rettssikkerhet ved at foreliggende lovutkast legger opp til en omfattende regulering av de mest inngripende tiltakene og godene som er av stor betydning. Stortingets ombudsmann for forvaltningen har også fått en viktig funksjon i forhold til saksbehandlingen på kriminalomsorgens område.

Et hensyn som taler for å opprettholde en ordning med tilsynsråd er at kriminalomsorgen utøver en myndighet som er svært inngripende i forhold til den enkelte. Spesielt gjelder dette i forhold til de som må utholde varetekt eller fengselsstraff i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Sammenlignbare etater som utøver tvangsmakt, som for eksempel psykiatrien, har også et uavhengig tilsynsorgan. Det er heller ikke alle innsatte som er like flinke til å orientere seg i systemet og bruke de muligheter de har til å fremme klager på vedtak de er uenig i. Spesielt ressurssvake innsatte antas derfor å være en gruppe som en tilsynsordning kan være med på å fange opp.

Det å oppheve ordningen med tilsynsråd for lukkede fengsler vil kunne komme i strid med internasjonale bestemmelser på området. I Europarådets rekommandasjon nr. R ( 87 ) 3 (de europeiske fengselsregler) uttales under del 1 «Grunnleggende prinsipper» at kvalifiserte og erfarne inspektører jevnlig skal inspisere fengselsanstalter og fengselstjeneste. Det antas at man her har ment personer som er uavhengig av fengselsadministrasjonen, slik at dette ikke umiddelbart kan dekkes opp av departementets inspeksjonstjeneste. Arbeidsoppgavene til ovennevnte inspektører skal i særlig grad, i følge de europeiske fengselsregler, være å undersøke hvorvidt fengslene ledes i samsvar med gjeldende lover og forskrifter.

Etter grundig vurdering har departementet kommet til at man ønsker å etablere et tilsynsråd tilknyttet hver region etter omorganiseringen. Ved denne vurderingen har man lagt betydelig vekt på tilbakemeldingen fra høringsinstansene, som nesten uten unntak går inn for å videreføre en ordning med tilsynsråd. Da departementet går inn for at rådene skal ha tilknytning til hver enkelt region, vil det være naturlig at ordningen omfatter både fengselsvesenet og friomsorgen. En tilsynsordning tilknyttet hver region foreslås lovfestet i lovutkastet § 9.