10 Grenseoppgangen mellom oppgavene til politiet og vaktselskapene

10.1 Innledning

Debatten om grensedragningen mellom oppgavene til politiet og vaktselskapene dukker opp med jevne mellomrom. Kan det trekkes klare grenser for hva som er henholdsvis politiets og vaktselskapers oppgaver? Vil det være mulig - og ønskelig- å lovregulere denne grensedragningen?

10.2 Tidligere utredninger

For nærmere å belyse grensen mellom hva slags vakthold som må utføres av politiet, og hva som kan utføres av andre, foretok Politirolleutvalget en kasuistisk behandling av spørsmålet, der systematikken var basert på steder der vaktholdet foregår og hva slags interesse som vernes (NOU 1981:35 s. 207-212).

En tilsvarende systematikk ble benyttet av det såkalte Vaktselskapsutvalget i NOU 1984:24 som på enkelte punkter anbefalte et noe større nedslagsfelt for vaktselskapenes virksomhet enn Politirolleutvalget (NOU 1984:24 s. 51-54) og senere politilovutredningen som på enkelte punkter foreslår visse begrensninger på linje med Politirolleutvalget (Politilovutkastet 1991 s. 316-327).

Justisdepartementet ga i Ot. prp. nr. 84 (1986/87) uttrykk for at Vaktselskapets grensedragning var «god og tjenlig». Også Justiskomiteen sa seg «i hovedsak enig» i de avgrensninger utvalget foretok (Innst. O. nr. 52 1987/88).

Senere i motivene til politiloven (Ot. prp. nr. 22 (1994-95)) har departementet fastholdt dette syn og muligens strukket området for vaktselskapenes virksomhet enda noe lengre (Auglend, Mæland, Røsandhaug: Politirett side 854).

Vaktvirksomhetlovutvalget av 1995 har også behandlet grensedragningen mellom de oppgaver som vaktselskapene bør kunne ha og hva som er politioppgaver (Vaktvirksomhetslovutvalgets Innstilling 1997 s. 131-152). (Se nærmere omtale i Auglend, Mæland, Røsandhaug: Politirett side 853-855).

10.3 Vaktvirksomhetslovutvalget

Vaktvirksomhetsutvalget har foretatt en kasuistisk gjennomgang av grensedragningen mellom politiet og vaktselskapenes oppgaver. I den forbindelse har utvalget valgt å se nærmere på hvilke oppgaver som utføres, henholdsvis:

• Vakthold over fast eiendom uten adgang for allmennheten

• Internt vakthold i bedrifter m.v.

• Vakthold over store verdier (pengetransporter, banker, postkontorer mv.)

• Vakthold i forretninger (butikkontroll)

• Beskyttelse av person (livvakttjeneste)

• Vakthold over fast eiendom med begrenset adgang for allmennheten (boligblokker, sykehus o.l.)

• Vakthold ved kommunikasjonsmidler

• Vakthold over fast eiendom med fri adgang for allmennheten (parker, badeplasser o.l.)

• Vakthold i kjøpesentra

• Vakthold i gågater

• Patruljering over større områder, herunder bomiljøvekterordningen

• Vakthold ved offentlig arrangementer

• Utrykningstjenester

Etter sin kasuistiske gjennomgang har for øvrig utvalget ikke funnet det mulig å formulere en lovregel som kan trekke opp helt klare grenser mellom politiets og private vaktselskapers gjøremål.

Utvalget mener at politiloven § 26 om forbud mot privat rettshåndhevelse, fortsatt bør anvendes som skranke for vaktselskapenes virksomhet.

10.4 Høringsinstansenes syn

Med hensyn til uttalelser vedrørende utføring av livvakttjeneste, vises til det som er gjengitt foran under kap.9.1.4.

For øvrig vises til følgende uttalelser når det gjelder grensedragningen.

Norske Vaktselskapers Landsforening:

«Selv om en kasuistisk gjennomgang og definisjon av vaktselskapenes oppgaver og rammer, kan være nyttig for å klargjøre dagens situasjon, vil den være statisk, og fort bli misvisende eller lite dekkende etterhvert som samfunnet og derved vaktselskapene utvikler seg»... ...«Bransjen mener at grensedragningen mot politiet må gjøres ut fra den enkelte vekters fullmakter, og ikke ut fra de forskjellige type oppgaver han utfører. Ut fra dette vil også vektere innenfor rammen av gjeldende fullmakter kunne, ved passiv tilstedeværelse på offentlig sted, virke konfliktdempende og forebygge straffbare handlinger».

Stor Oslo Sikkerhetstjeneste AS:

«Det burde på ingen måte være tvil om forhold hvor politiet er representert. De og de alene avgjøre hvilke tiltak som videre skal utføres. Som vaktselskap kan vi bare være et hjelpemiddel for politiet, eksempelvis at vi er kjent på stedet/bygningen etc. og at man i visse tilfeller bruker ressursene til det aktuelle vaktselskap, f.eks. som i vår instruks om hundetjeneste».

Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD):

«KRÅD understreker viktigheten å fastholde at kriminalitetsforebyggelse, først og fremst ved politiet men også ved tverretatlig og frivillig mobilisering, er et offentlig ansvar. Det er imidlertid verken realistisk eller formålstjenlig å ivareta ansvaret gjennom å forhindre eller unødig begrense profesjonell kriminalitetsforebyggende vaktvirksomhet»..... «Det aksepteres at grensen mellom politiets kompetanse og oppgaver og den profesjonelle vaktvirksomheten, må trekkes på grunnlag av oppgavenes art, og at det er vanskelig både å formulere en generell regel og å foreta en kasusistisk avgrensning i loven.»

Landsdelspolitimesteren i Agder/Rogaland:

«Vi er enig i utvalgets forslag om å la politiloven § 26 være skranke for vaktselskapenes virksomhet».

Landsdelspolitimesteren i Midt-Norge:

«Vi er enige i utvalgets konklusjon om at det er vanskelig å formulere en generell bestemmelse som på en klar og utvetydig måte trekker opp grensene mellom vaktselskapenes og politiets gjøremål»... ...«Etter nøye vurdering synes det naturlig å støtte utvalgets mening i at politiloven § 26, fortsatt anvendes som skranke for private vaktselskapers virksomhet. Det hadde imidlertid vært å foretrekke en egen bestemmelse som tydeligere kunne regulere vekternes eventuelle kontroll av personer/-bruk av makt».

Politimesteren i Oslo:

«Som utvalget finner vi at skranken for vaktselskapenes oppgaver i forhold til politiet bør fortsatt følge av den generelle bestemmelse om forbud mot privat rettshåndhevelse i politiloven § 26. Dette innebærer at det i forbindelse med søknad om tillatelse og etterfølgende kontroll må vurderes konkret hvorvidt den tilbudte tjeneste overskrider denne fullmakt».

Politimesteren i Bergen:

Til vakthold over fast eiendom med fri adgang for allmennheten:

«Offentlig områder som parker, kirkegårder o.l. som er åpen for alle og som i utgangspunktet ikke har «driftsarrangør» for innholdet i objektet, bør åpenbart være politiets ansvar, mens objekter som inneholder aktiviteter hvor driftspersonell er tilstede, peker seg mer naturlig ut som vaktselskapenes objekter».

Til vakthold i gågate:

«Vi tør derfor foreslå at det i forskriftene knyttet til loven - jfr. § 15 - gis forbud mot bruken av ordet «områdevakt» eller andre verbale uttrykksformer som kan være misvisende i forhold til den tjenesten vaktselskapene faktisk kan og vil tilby».

Politimesteren i Sør-Varanger:

«Når det gjelder grensedragningen mellom politiet og vaktselskapenes oppgaver er vi enig i at utrykking til private boliger og leiligheter ved husbråk og hvor uvedkommende okkuperer eiendom, samt ran- og overfallsalarmer, ligger utenfor vaktselskapenes naturlige oppgaver. Det samme gjelder for ordenspatruljering, idet dette er oppgaver som er tillagt politiet alene. Utvalgets oppfatning om at forflytting mellom kontrollobjekter i gågater og over større området ikke er i strid med forbudet om privat rettshåndhevelse, er etter vår oppfatning betenkelig/lite heldig. Det er nok slik at det er en viss prinsipiell forskjell på den ene side å flytte seg mellom kontrollobjekter og på den annen side drive ren ordenspatruljering, men denne forskjellen synes etter vår mening å være svært liten».

Kripos:

«For Kripos er det spesielt interessant å merke seg vurderingene av grensene mellom politiets og vaktselskapenes ansvarsområder. I vårt arbeid i det såkalt ransutvalget har vi bl.a engasjert oss i tiltak for å styrke vaktholdet av strøk med banker, butikker og postkontorer for å forebygge ran. Her er bl.a bruken av vaktselskaper et sentralt element. En undergruppe har utredet visse sider ved denne virksomheten. Kan ikke si annet enn at nærværende innstilling og undergruppens utredning harmonerer med hverandre. Går etter dette inn for det forslag til ny lov som er fremmet i innstillingen».

Forsvarsdepartementet:

«FD vil også fremheve viktigheten av at det trekkes en helt klar grense mellom vekternes og politiets oppgaver».

10.5 Departementets syn

Departementet finner grunn til å peke på at opprettholdelse av offentlig ro, orden og sikkerhet er en politioppgave, jf. lov om politiet (politiloven) av 4. august 1995 nr. 53 § 2.

Vaktselskapene fyller imidlertid også en viktig funksjon i forhold til å medvirke til å skape sikkerhet og trygghet i samfunnet. I samarbeid med politiet vil de således være et nyttig supplement.

Staten har politimonopol og rettshåndheving i organiserte former er en offentlig oppgave. Dette understrekes ytterligere gjennom forbudet mot privat rettshåndheving i politiloven § 26, første ledd. Overtredelse av forbudet er belagt med straff, jf. politiloven § 30 nr. 5. Ingen andre organer, verken offentlige eller private, kan utøve politimyndighet og ellers drive organisert virksomhet som ligger i kjerneområdet av politiets arbeidsfelt.

Dette utgangspunktet må imidlertid modifiseres noe idet siktemålet kun har vært å plassere hovedansvaret for polititjenesten. Det kan bl.a. vises til at visse andre etater er tillagt politimyndighet på saklig avgrensede områder etter særlovgivningen. Videre kan vises til at bestemmelsen heller ikke er til hinder for at borgerne enkeltvis eller i fellesskap treffer tiltak for å beskytte sin eiendoms- eller disposisjonsrett, eller håndhever ro og orden på eget område. Som eksempler på slike tiltak kan nevnes egenvakthold og nabohjelp. Andres adgang til å drive «privat politiliknende virksomhet» er også nærmere regulert i politiloven § 26 annet ledd.

Spørsmålet er hvorvidt det kan trekkes en grense mot oppgaver som vekterne ikke kan gjøre hensett til politimonopolet i politiloven § 26. Det meste av vaktselskapenes og politiets oppgaver er uproblematiske i forhold til grensedragningen. Dette gjelder f.eks. i forhold til vakthold over fast eiendom uten adgang for allmennheten. Slikt vakthold tar sikte på å beskytte privat eiendom, og er i første rekke eiers ansvar, og har således ikke vært en tradisjonell politioppgave. Vekternes oppgave vil være å kontrollere, observere og rapportere. Denne type virksomhet vil ikke representere noe problem i forhold til politiets myndighetsområde. Enkelte oppgaver befinner seg innenfor en gråsone, og disse gråsonene er viktige å være klar over. En vekter må f.eks. til enhver tid være klar over hvilke begrensninger loven setter for utførelse av det oppdraget vedkommende er satt til å gjøre.

Utgangspunktet er at det bare er politiet som kan håndheve lovregler knyttet til kriminalitetsbekjempelse og opprettholdelse av ro og orden. Det er kun politiet som har lovhjemmel til å benytte fysisk makt i sin tjenesteutøvelse. Politiet er vårt samfunns eneste sivile tvangsmakt med helt klare rammer, med helt klar lovhjemmel og med omfattende kontrollordninger. Det er derfor viktig å sette søkelyset ikke bare på politiet og politiets utøvelse av fullmakter, men også den virksomheten som grenser opp mot politiet. Dette selv om den tilgrensende virksomheten ikke er hovedvekten av det vaktselskapene gjør.

Vektere i vaktselskaper har ingen særlige lovhjemler som gir dem noen rett til å utøve fysisk makt i sitt arbeid. De er i sin yrkesutøvelse å anse som vanlige privatpersoner i dette henseende, og eventuell maktutøvelse må være hjemlet i nødverge- eller nødrettsbestemmelser. Ved utførelsen av vaktselskapstjenester gjelder således de vanlige regler for privates adgang til å handle overfor personer.

Vektere kan foreta pågripelse av personer som treffes på fersk gjerning eller ferske spor, men eventuell maktanvendelse kan bare ha som formål å hindre vedkommende i å fortsette sin straffbare virksomhet eller hindre vedkommende i å unnslippe før politiet kommer.

Når det gjelder eksempler på gråsoner, kan nevnes vakttjenester som innebærer «form for tilnærmet patruljering» på større, uavgrensede områder hvor allmennheten har fri adgang. Dette er tjenester som lett kan oppfattes som problematiske i forhold til politiets ansvarsområder. Som eksempler kan nevnes bomiljøvektertjenesten og den tilsynelatende «rene patruljevirksomhet» som uniformerte vektere utfører i gågater. Dette med bakgrunn i at all patruljering av offentlig område utelukkende skal utføres av politiet.

Slik disse tjenestene utøves i dag, legges til grunn at de i all hovedsak er knyttet til kontrollobjekter på borettslagenes områder eller i butikker. Når oppgaven løses slik, antar departementet - i likhet med Vaktvirksomhetslovutvalget - at de ikke er i strid med forbudet mot privat rettshåndhevelse. Men i det øyeblikk f.eks. handelsstanden eller et borettslag leier inn et vaktselskap til regulær patruljering i området, vil virksomheten lett kunne få et så politiliknende preg, at den ikke bør tillates.

De relativt nylig utviklede tjenestene som består i at vaktselskapene tilbyr utrykning til husbråk i private boliger, samt utrykning etter at det er utløst rans- og overfallsalarmer i butikker, anses å være særlig problematiske i forhold til politioppgavene. Det kan lett oppfattes som et tilbud om å gripe inn i en pågående konflikt som ofte forutsetter maktbruk. Slik inngripen er en klar politioppgave. Husbråksituasjonene er etter sin art slik at vaktselskap ikke bør foreta utrykning til slike. En vekter har uansett ikke noen fullmakt til å ordne opp på stedet.

Private vaktselskap bør heller ikke rykke ut til forretninger der det er utløst rans- eller overfallsalarm, med det formål å gripe inn i situasjonen og løse den.

Videre har man spørsmål i forhold til butikktyver som pågripes i forretninger. Hva kan man gjøre på stedet? Det kan vises til spørsmål vedrørende visitasjon og anholdelse. Her må man hele tiden være på vakt ikke å overskride grensen for hva som er politiets myndighetsoppgaver.

Når det gjelder grensedragningen mellom politiets og vaktselskapenes oppgaver, er departementet i det vesentlige enige i den kasuistikk og de synspunkter som Vaktvirksomhetslovutvalget har redegjort for. Det vises imidlertid til departementets merknader foran i kap. 9.1.4 forsåvidt gjelder «såkalt livvakttjenester».

Videre er departementet enig med utvalget i at det er vanskelig å trekke opp en klar og utvetydig grense mellom vaktselskapers og politiets gjøremål. En slik grensedragning vil i utgangspunktet være vanskelig dersom reguleringen ikke skal bli kasuistisk og detaljert. Særlig gjelder dette i relasjon til «vakthold og patruljering» på steder som er åpne for allmenn ferdsel.

En del kunne kanskje tale for å lovregulere utrykningstjenester. Dette med bakgrunn i at det ville være en fordel der det uttrykkelig fremgår at utrykning ved melding om husbråk, ran, overfall og andre hendelser som kan være farlige eller vanskelige å håndtere, er forbeholdt politiet. En slik regulering bør imidlertid ivaretas gjennom forskrift, der forholdet mellom politi og vaktselskap klargjøres. Det må likevel i en viss utstrekning kunne være anledning til å etablere utrykningsordninger for å kontrollere om alarmen er reell.

Departementetfinner ikke å ville gå inn for lovregulering av grensedragningen mellom politiets og vaktselskapenes oppgaver, verken generelt eller i forhold til enkelte type oppgaver. Den generelle bestemmelse om forbud mot privat rettshåndhevelse i politiloven bør fortsatt anvendes som skranke for vaktselskapenes virksomhet.