1 Innledning og sammendrag

1.1 Bakgrunn

Barne- og familiedepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag til lov om familievernkontorer.

Departementets forslag om ny forvaltningsordning for familievernet som her legges frem er en oppfølging av St. meld. nr. 15 (1992-93) «Familievernet. Oppgåver og forvaltning» som ble behandlet av Stortinget i mai 1993.

Barne- og familiedepartementet la i stortingsmelding nr. 15 frem forslag til ny forvaltningsordning for familievernet. Forslaget gikk ut på å lovfeste tjenesten, overføre det økonomiske og administrative ansvaret for familievernkontorene til fylkeskommunen og innlemme det statlige driftstilskuddet i det fylkeskommunale rammetilskuddet.

Ved Stortingets behandling var det enighet om å lovfeste familieverntjenesten. Flertallet mente at

«det vil være formålstjenlig med en egen lov om familievernet ut fra denne tjenestens egenart. Det må i denne legges til rette for at staten har et vedvarende økonomisk ansvar samtidig som det fylkeskommunale og kommunale økonomiske ansvar ikke svekkes i forhold til i dag.»

Om fremtidig forvaltningsmyndighet for familievernkontorene uttalte flertallet:

«Det er viktig at den fremtidige ordningen ivaretar familievernets egenart og den variasjon og allsidighet som dagens ulike eierforhold medfører.»

Flertallet viste til at det er ulike synspunkter på hvilken administrativ forvaltningsmessig tilknytning kontorene bør ha, og at det er anført argumenter som kan tale for både et statlig hovedansvar og for en fylkeskommunal tilknytning. Flertallet ba departementet foreta en ny helhetsvurdering av spørsmålet om forvaltningsmyndighet.

I tidligere Stortingsbehandlinger og høringsrunder om familievernet er behovet for og ønsket om å sikre tjenesten sterkt vektlagt. Familievernet er en etterspurt tjeneste som yter viktig hjelp til mange. Det er ingen grunn til å tro at etterspørselen etter familievernets tjenester vil bli mindre i årene som kommer. Tjenesten er utbygget til et landsdekkende nett av familievernkontorer og er rimelig tilgjengelig for befolkningen i alle deler av landet. Lovfesting av familievernet vil sikre at dette hjelpetilbudet til familiene også i fremtiden vil finnes i alle landets fylker. Lovfesting vil også understreke familievernets stilling som en egen, selvstendig tjeneste.

Reguleringen av familievernet er i dag preget av et ufullstendig og foreldet regelverk; dette innebærer endel uløste juridiske spørsmål for tjenesten. Ulikheter mellom kontorene med hensyn til forvaltningsforhold har også medført uklarheter, særlig for brukerne.

I Stortingets behandling av St. melding nr. 15 (1992-93) «Familievernet - Oppgåver og forvaltning» ble det vektlagt at ut fra familievernets egenart ville det være formålstjenlig med en egen lov. Det legges på denne bakgrunn frem forslag om egen lov om familievernkontorer.

Forslaget som legges frem i denne proposisjonen, bygger i det vesentlige på høringsnotat av 17. mars 1995.

1.2 Sammendrag

Barne- og familiedepartementet legger med dette fram forslag om ny forvaltningsordning og lovgivning for familievernet. Familievernet består av til sammen 62 kontorer og finnes i alle fylker. Tjenesten har en todelt eierstruktur med 31 fylkeskommunale/kommunale og 31 kirkelige kontorer. Til tross for sin ulike eiertilknytning har den offentlige og den kirkelige delen av familievernet hatt en parallell faglig utvikling og framstår som en enhetlig tjeneste med spisskompetanse på familierelaterte problemer. Forslaget til ny forvaltningsordning ivaretar hensynet til en enhetlig tjeneste selv om eiertilknytningen er ulik.

Familievernkontorene tilbyr rådgivning og behandling i forbindelse med problemer og kriser i familien. Brukerne kan oppsøke familievernkontoret direkte eller etter henvisning fra annen hjelpeinstans. Familievernet driver også i medhold av ekteskapsloven og barneloven mekling for foreldre med barn under 16 år i forbindelse med skilsmisse og samlivsbrudd, og utgjør grunnstammen i meklingsapparatet. I tillegg driver tjenesten i en viss utstrekning utadrettet virksomhet i form av veiledning, undervisning og opplysningsvirksomhet.

Familievernet har karakter av å være både en 1. linjetjeneste og en 2. linje- tjeneste. Dette fordi familievernet representerer en unik kombinasjon av lav terskel og høy faglig kompetanse og spesialisering. Ca. halvparten av de ansatte i familievernet er helsepersonell - psykiatere/leger og psykologer. Den andre halvparten er sosialpersonell - i all hovedsak sosionomer. Arbeidsformen er tverrfaglig og i stor grad basert på familieterapeutisk teori og metode som felles faglig plattform. På bakgrunn av den virksomheten som drives - en blanding av behandling og rådgivning - og den personalmessige sammensetningen - en blanding av helse- og sosialpersonell - må tjenesten sies å være beslektet både med helsetjenestene og med sosialtjenestene. Etter departementets vurdering krever den type mellommenneskelige problemer som familievernet kommer i kontakt med, høy kompetanse og kyndighet i behandlingen, ikke minst for å kunne oppdage sykdomstilstander og mer alvorlige lidelser blant klientene. På denne bakgrunn ser departementet familievernet som mer beslektet med helsetjenestene enn med sosialtjenestene og definerer familievernet som en helsetjeneste med særlig vekt på forebyggende virksomhet. Denne forståelsen av tjenesten er lagt til grunn for utformingen av lovforslaget.

Lovforslaget innebærer at fylkeskommunen blir forvaltningsmyndighet for familievernkontorene. Departementet drøfter ulike alternativer m.h.t. forvaltningsmyndighet. I tillegg til fylkeskommunen er Statens helsetilsyn, fylkesmannen og kommunene vurdert. Departementet har kommet til at fylkeskommunen er den instans som best kan ivareta forvaltningsansvaret for familievernet. Familievernet har mange likhetstrekk med de fylkeskommunale 2. linjetjenestene og bør ses i sammenheng med disse. Det er fra 1 til 6 familievernkontorer i hvert fylke; dette gjør tjenesten velegnet for fylkeskommunal forvaltning. Fylkeskommunen vil kunne vurdere de samlede ressursene i familieverntjenesten i fylket og bidra til å utvikle tjenesten slik at den er best mulig tilpasset brukernes behov. Fylkeskommunen vil kunne bidra til en god faglig utvikling av familievernet som en enhetlig tjeneste. Fylkeskommunen gis i lovutkastet ansvar for å sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket og på forsvarlig måte planlegge, organisere, dimensjonere og kvalitetssikre tjenesten.

Departementet foreslår at forholdet mellom fylkeskommunen og de kirkelige kontorene skal reguleres gjennom driftsavtaler. Departementet foreslår at de kirkelige kontorene gis rett til avtale med fylkeskommunen i to år. Etter en planmessig utbygging og lokalisering av nye familievernkontorer de siste årene har familievernet etter departementets vurdering nå omtrent det omfang og den struktur det bør ha. Departementet legger derfor til grunn at avtalene vil bli videreført. Departementet vil bidra med informasjon og veiledning slik at avtaleinngåelsen kan skje så smidig som mulig. Den nye forvaltningsordningen vil sikre at den ulike eiertilknytning blir respektert.

Familievernet finansieres i dag i hovedsak ved statlige, fylkeskommunale og kommunale midler. Utgiftsdelingen varierer betydelig fra fylke til fylke. Statstilskudd til familievernkontorene foreslås opprettholdt som et øremerket tilskudd. Departementet foreslår en finansieringsmodell der kommunale tilskudd ikke er en nødvendig forutsetning for driften.

Når det gjelder organiseringen og virksomheten ved kontorene, så er departementets siktemål å videreføre dagens familievern, herunder tjenestens kompetanse og tverrfaglige arbeidsform. De profesjoner som i dag arbeider i familievernet, danner en god kompetanseprofil i forhold til de oppgavene som skal løses ved kontorene. Tverrfagligheten sikrer bredde i tilnærmingen til og forståelsen av problemene. I tråd med definisjonen av familievernet som en forebyggende helsetjeneste må hvert familievernkontor ha en faglig leder som tilhører helseprofesjonene - psykolog eller psykiater/lege. Sosionom med lang praksis fra familievernet og videreutdanning i familieterapi kan imidlertid også være faglig leder. Departementet foreslår at det etableres en ordning hvor sosionom etter nærmere retningslinjer kan godkjennes som faglig leder.

Faglig leder vil være ansvarlig for behandlingsopplegget, for kompetansevedlikehold og -utvikling og for å veilede/instruere det øvrige personell. Departementet ser at enkelte kontorer av praktiske grunner fortsatt vil ha behov for en daglig/administrativ leder i tillegg til den faglige. Departementet mener imidlertid at familievernkontorene utgjør såvidt små enheter at det på sikt bør tilstrebes en leder ved hvert kontor.

Lovforslaget inneholder regler om taushetsplikt. Det foreslås videre plikt for familievernkontorene til å føre klientjournal. Departementet vil utarbeide forskrifter om innhold og oppbevaring av journal. Familievernet arbeider med relasjonsproblemer og klienten er oftest mer enn en person; en forutsetning for god dokumentasjon av behandlingen vil derfor være at det føres felles journal for de involverte. Dette kan føre til visse problemer m.h.t. klientenes innsynsrett; enhver har rett til innsyn i opplysninger som gjelder en selv, men ikke uten videre i opplysninger som gjelder andre. Fellesopplysninger kan i visse tilfeller bli brukt som partsinnlegg, f.eks. i sak om barnefordeling. Den ene partens ønske om innsyn må derfor veies mot den andre partens interesse av at opplysningene ikke utleveres. Departementet foreslår at det kreves samtykke for utlevering av fellesopplysninger.

Det foreslås at fylkeslegen fører tilsyn med virksomheten ved familievernkontorene. På grunnlag av tilsynsfunksjonen vil fylkeslegen også være klageinstans. Også i dag har fylkeslegen tilsynsansvar for familievernet, men etter at familievernet i 1990 ble overført fra daværende Helsedirektoratet til Barne- og familiedepartementet, har dette ansvaret framstått som noe uklart.

1.3 Høring

Barne- og familiedepartementet sendte 20. mars 1995 ut et høringsnotat vedrørende ny forvaltningsordning for familievernet. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

Familievernkontorene

Offentlige Familievernkontorers Organisasjon

Kirkens Familierådgivning

Departementene

Fylkeskommunene

Kommunene

Bispedømmerådene

Fylkesmennene

Fylkeslegene

Statens helsetilsyn

Datatilsynet

Riksarkivaren

Kirkerådet

Kommunenes sentralforbund

Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere

Norsk psykologforening

Den norske lægeforening

Den norske kirkes presteforening

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Diakonhjemmets høgskolesenter

Av totalt ca 600 høringsinstanser, er det ca 160 som har avgitt uttalelse. Så godt som alle familievernkontorer, de fleste av fylkesmennene og fylkeslegene, ca 30 kommuner og 17 fylkeskommuner, samt de berørte organisasjoner og departementer hadde merknader til realiteten.

De innkomne høringsuttalelsene viser at det er ulike syn på hvordan familievernet skal forvaltes.

Ingen av høringsinstansene har hatt prinsipielle innvendinger mot at familieverntjenesten lovfestes.