5 Kostnader og finansiering

5.1 Dagens finansiering av familievernkontorene

Finansieringen av familievernet er i dag delt mellom statlige, fylkeskommunale, kommunale og andre midler. I 1993 var de totale driftsutgiftene for familievernkontorene 117,8 mill. kroner. Staten dekket 67,9% av utgiftene, fylkeskommunene 14,6% og kommunene 12,8%. Andre tilskudd/inntekter og trygderefusjon utgjorde 4,5%.

Tjenesten besto ved utgangen av 1993 av 58 kontorer, hvorav 30 kirkelige, 15 fylkeskommunale og 13 kommunale/interkommunale kontorer.

Følgende tabell viser hvordan henholdsvis staten, fylkeskommunene og kommunene bidro til finansieringen av de tre kategoriene kontorer (gjennomsnittstall på landsbasis, basert på kontorenes regnskaper for 1993):

Det er forholdsvis små variasjoner når det gjelder den statlige dekningsandelen for kirkelige. fylkeskommunale og kommunale kontorer. Fylkeskommunene og kommunene bidro omtrent like mye til finansieringen av de kirkelige kontorene. Mens fylkeskommunene dekket en mindre andel av utgiftene ved de kommunale og interkommunale kontorene. ble det ikke gitt noen kommunal støtte til fylkeskommunale kontorer.

I de fleste fylkene er det både kirkelige og offentlige familievernkontorer. Dette gjelder bortsett fra fylkene Aust-Agder. Vest-Agder og Rogaland hvor det er bare kirkelige kontorer og Nord-Trøndelag hvor det er bare offentlige kontorer. Ser man på familievernet fylkesvis. så varierer utgiftsdelingen mellom staten. fylkeskommunen. kommuner og andre bidragsytere betydelig fra fylke til fylke.

Følgende tabell viser den prosentvise utgiftsdelingen mellom staten. fylkeskommunene. kommunene og andre bidragsytere/trygderefusjon fylkesvis (basert på kontorenes regnskaper for 1993).

Når det gjelder den statlige andelen, var ytterpunktene i 1993 75,4% i Østfold og 56,4% i Nord-Trøndelag. Disse forskjellene mellom fylkene har sammenheng med at familievernkontorene i all hovedsak har vokst fram på grunnlag av lokale initiativ, der kommuner og andre bidragsytere i varierende grad har engasjert seg. Ved etableringen av kontorene har dermed behovene vært noe ulike m.h.t. den statlige andelen. I de senere årene har departementet prioritert utbygging og styrking av familievernet framfor en heving og utjevning av statstilskuddet. Den ulike statlige dekningsandelen er imidlertid i økende grad blitt påpekt som et problem.

Alle fylkeskommunene ga i 1993 tilskudd til familievernkontor. Som det fremgår av tabell 1, støttet fylkeskommunene alle kategorier kontorer. Også når det gjelder den fylkeskommunale støtten er det imidlertid store variasjoner mellom fylkene. I Nord-Trøndelag dekket fylkeskommunen eksempelvis 42% av utgiftene, mens Vest-Agder fylkeskommune dekket 8,1%.

203 kommuner ga i 1993 tilskudd til familievernkontor. Ca. 2/3 av kontorene mottar kommunal støtte; dette gjelder de kommunale/interkommunale kontorene og nesten alle de kirkelige kontorene, mens ingen av de fylkeskommunale kontorene mottar slik støtte (jfr. tabell 1). Enkeltbeløpene per kommune varierer mye, fra 1000 kroner til omlag 1 mill. kroner. I noen fylker er ingen kommuner inne i finansieringen; i andre er den kommunale støtten større enn den fylkeskommunale. Dette gjelder f.eks. Akershus, som har 5 familievernkontorer; fylkeskommunen dekker 9,8% av utgiftene, mens tilskudd fra til sammen 14 kommuner utgjør 25,1%. I Rogaland bidro 26 kommuner med midler til familievernet og dekket til sammen 15,1% av utgiftene.

Den kommunale støtten er i noen tilfeller basert på avtale mellom familievernkontoret og kommunen og har karakter av en fast ordning; i andre tilfeller gis tilskudd mer på ad hoc basis fra år til år. Den kommunale støtten utgjorde i 1993 totalt 15,1 mill. kroner og 12,8% av samlet tilskudd. Dersom Oslo holdes utenfor, utgjorde støtten 11 mill. kroner.

5.2 Høringsnotatets forslag

Departementet har i høringsnotatet foreslått at framtidig finansiering av familievernet baseres på delt hovedansvar mellom staten og fylkeskommunen, og at det statlige driftstilskuddet til familievernkontorene opprettholdes som et øremerket tilskudd.

Under Stortingets behandling av St.meld. nr. 15 (1992-93) «Familievernet. Oppgåver og forvaltning», uttalte flertallet, alle unntatt Ap:

«Det må fortsatt gis øremerkede statlige tilskudd til drift og etablering. Målsettingen må være at statstilskuddet skal utgjøre 75% av driftsutgiftene, mens tilskudd fra kommuner, fylkeskommuner, kirkelige organer m.m. skal finansiere det resterende.»

Under behandlingen av statsbudsjettet for 1995 minnet en samlet komité om denne uttalelsen.

De kommunale tilskuddene utgjør totalt sett, og særlig i enkelte fylker, en meget stor andel. Innenfor en fylkeskommunal forvaltningsmodell er det usikkert i hvilken grad kommunene på frivillig basis vil opprettholde støtten til familievernet på samme nivå som i dag. Noen kommuner, spesielt de som er vertskommuner for et familievernkontor, vil muligens finne det naturlig fortsatt å gi tilskudd til kontoret. Det er også mulig å tenke seg at fylkeskommunen kan inngå finansieringsavtaler med kommuner. Vi ser imidlertid klart muligheten for at en del kommuner vil trekke sine tilskudd til familievernet når forvaltningsansvaret blir lagt til fylkeskommunen.

På denne bakgrunn foreslår departementet en finansieringsmodell der kommunal støtte ikke er en nødvendig forutsetning for driften. Statstilskuddet heves med et tilsvarende beløp som kommunene samlet yter, dvs. omlag 15 mill. kroner ifølge sist kjente regnskapstall. Det innebærer at den statlige andelen heves til ca. 80% av de totale driftsutgiftene. Trygderefusjon og andre, ikke-kommunale inntekter og tilskudd utgjør 4,5%. Fylkeskommunene dekker som tidligere nevnt i dag gjennomsnittlig 14,6% av utgiftene. Med den foreslåtte modellen vil fylkeskommunene måtte dekke ca. 15,5%, dvs. en svak økning på landsbasis. Halvparten av fylkeskommunene dekker imidlertid i dag en større andel av utgiftene, den andre halvparten en lavere. En finansieringsmodell med delt hovedansvar mellom staten og fylkeskommunen vil være enklere og mer oversiktlig enn dagens ordning. Den utelukker imidlertid ikke at fylkeskommunene kan opprettholde eksisterende, eventuelt inngå nye, avtaler med enkeltkommuner og andre om økonomiske bidrag til familievernkontorene.

Når statens tilskudd øker med 15 mill. kroner, vil kommunene stå enda friere enn i dag til å vurdere sin medvirkning. Det er derfor rimelig at et tilsvarende beløp trekkes ut av inntektssystemet for kommunene fra det tidspunktet forvaltningsansvaret for familievernet overføres til fylkeskommunene.

Ved overføringstidspunktet kan en trekke midler fra kommunene enten ved at kommunene trekkes i forhold til hva de i dag bevilger til familievernet, dvs. etter regnskapstall, eller at alle kommunene trekkes etter kriteriene i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet.

Etter departementets vurdering vil det være mest rimelig at kommunene på overføringstidspunktet trekkes etter hva de faktisk har brukt på familievernet, dvs. etter sist kjente regnskapstall. På denne måten vil en på overføringstidspunktet ikke belaste enkeltkommuner for en utgift de tidligere ikke har budsjettert med. Etter noen år vil trekket være fordelt på samtlige kommuner etter overgangsordningen i inntektssystemet.

Det øremerkede statlige tilskuddet til familievernkontorene vil bli utmålt på grunnlag av dagens utbyggings- og utgiftsnivå i det enkelte fylke og kanalisert samlet til fylkeskommunen. En mulighet er å fordele statstilskuddet mellom fylkene på en slik måte at den statlige dekningsandelen blir lik i alle fylker. Sett i forhold til dagens finansiering av familievernet med svært varierende bidrag fra fylkeskommunene, vil dette gi en viss underdekning i enkelte fylker og en viss overdekning i andre. F.eks. vil det i Akershus som er det fylket etter Oslo hvor totalutgiftene til familievernet er høyest og hvor fylkeskommunen i dag bidrar lite, bli en underdekning. Fylkeskommunen dekker 9,8%. Andre inntekter og trygderefusjon utgjør 2,9%. Med statlig tilskudd på 80% vil det bli en «manko» på 7,3%, som i beløp utgjør i underkant av 880 000 kroner. Nord-Trøndelag er et fylke hvor modellen vil gi en viss overdekning; fylkeskommunen dekker i dag 42,1% av utgiftene. Andre inntekter og trygderefusjon utgjør 1,3%. Med 80% statstilskudd vil det bli et «overskudd» som beløper seg til i underkant av 820 000 kroner. Med en lik statlig dekningsandel i alle fylker vil Akershus og NordTrøndelag danne ytterpunktene m.h.t. henholdsvis underdekning og overdekning i forhold til fylkeskommunenes nåværende økonomiske medvirkning.

På denne bakgrunn er departementet kommet til at statstilskuddet i utgangspunktet bør utmåles i forhold til fylkeskommunenes bidrag til familievernet i dag, slik at ingen fylkeskommuner vil få vesentlig endrede utgifter. Statstilskuddet til det enkelte fylke vil omtrent tilsvare det som kommunene og staten nå yter til familievernet. Sagt på en annen måte vil de midler som trekkes fra kommunene i et fylke kanaliseres tilbake til fylket via statstilskuddet. På denne måten vil den ulike statlige dekningsandelen mellom fylkene danne utgangspunkt for fordelingen av statstilskuddet. På sikt bør det bli en jevnere fordeling mellom fylkene. Det bør derfor etableres en overgangsordning.

13 familievernkontorer eies i dag av kommuner. Når forvaltningsansvaret for familievernet legges til fylkeskommunen, er det etter departementets vurdering naturlig å reise spørsmålet om de kommunale kontorene bør overtas av fylkeskommunen. Både ut fra tjenestens art og den foreslåtte forvaltnings- og finansieringsmodell er det mye som taler for en slik løsning. Det vil gi en ryddigere struktur i tjenesten. Fylkeskommunene vil da til sammen være eiere av halvparten av kontorene, mot i dag ca. en fjerdedel. Departementet foreslår at dette drøftes av fylkeskommunen og den enkelte kommunale eier med sikte på fylkeskommunal overtakelse.

Planen for etablering av nye familievernkontorer er gjennomført, og med den styrkingen av eksisterende kontorer som har skjedd de siste årene, er den statlige utbyggingen av tjenesten sluttført. Det legges derfor ikke opp til statlig finansiering av en eventuell videre utbygging og styrking av familievernet. Den foreslåtte finansieringsordningen vil ikke medføre noen reell økning i statstilskuddet til familievernet.

5.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene er positive til den skisserte finansieringsordningen. Endel fylkeskommuner bemerker at tilskuddet primært burde vært lagt inn i rammene og at de ikke må påføres merutgifter. Enkelte høringsinstanser nevner at prosentdekningen bør være lik for alle kontorer/fylker, og noen kommuner er imot at det skal trekkes i rammene.

5.4 Departementets forslag

Departementet fremmer forslag til finansieringsordning i tråd med forslaget i høringsnotatet. Forslaget er nærmere presentert i punkt 5.2.

Departementet legger opp til en evaluering av finansieringsordningen etter tre år.