6 Krav til ledelse og personell ved familievernkontorer

6.1 Personell og ledelse i dagens familievern

Departementets siktemål er i hovedtrekk å videreføre dagens familievern og ivareta tjenestens kompetanse og faglige særpreg. Et viktig kjennetegn ved tjenesten er den tverrfaglige bemanningen og arbeidsmåten, som er utførlig beskrevet og drøftet i kapittel 2.

Tverrfagligheten innen tjenesten anses på mange måter å være tjenestens styrke og fortrinn fremfor andre sammenlignbare hjelpetilbud. Klientenes behov for hjelp vil ofte være sammensatt og ikke avgrenset til f.eks. psykologisk/psykiatrisk behandling alene. Det legges også stor vekt på teamarbeid i det daglige arbeidet blant kontorets fast ansatte personale, samt muligheten til å kalle inn yrkesgrupper med annen kompetanse i saker hvor dette vurderes som nødvendig for å yte best mulig hjelp i den enkelte sak. I lovforslaget som her legges frem er det derfor et krav at personalet ved kontorene er tverrfaglig sammensatt. Psykolog, psykiater og sosionom må anses å utgjøre grunnbemanningen og basiskompetansen ved familievernkontorene, men også andre yrkesgrupper med relevant utdanning er tilknyttet kontorene og inngår i det tverrfaglige team. Dette gjelder f.eks. jurist og prest.

6.2 Høringsnotatets forslag

Departementet har i høringsnotatet gitt uttrykk for at de profesjoner som i dag arbeider ved familievernkontorene til sammen gir en god kompetanseprofil i forhold til de oppgaver som skal løses og at den tverrfagligheten som i dag preger familievernet bør videreføres. Det vil være opp til ansettende instans (fylkeskommunen/styret) å ta stilling til hva som anses å være relevant utdanning i hver enkelt ansettelsessak.

I kapittel 3 er familievernets virksomhet og faglige profil drøftet med sikte på en definisjon av tjenesten i forhold til henholdsvis helse- og sosialtjenesten. Departementets konklusjon er at familievernet er å anse som en helsetjeneste med særlig vekt på forebyggende virksomhet. En følge av denne forståelsen av tjenesten er i henhold til helselovgivningen at ethvert familievernkontor må ha en faglig leder som tilhører en av helseprofesjonene.

Innenfor familievernet er det yrkesgruppene psykolog, psykiater/lege som i kraft av sin autorisasjon vil ha tillatelse til å drive behandling etter helselovgivningen. De har fått en godkjenning til å utføre slike oppgaver på et selvstendig faglig grunnlag. Andre yrkesgrupper innen familievernet vil ikke ha denne autorisasjonen og kan følgelig ikke være ansvarlig for behandling i helselovgivningens forstand.

Ca. halvparten av de ansatte i familievernet er sosionomer, ofte med meget god kompetanse i familieterapi, tilegnet gjennom videreutdanning og langvarig praksis ved familievernkontor. Sosionomene tilhører imidlertid ikke helseprofesjonene og er i utgangspunktet ikke utdannet for å drive helsefaglig behandling. Videreutdanning i familieterapi gir ikke autorisasjon som helsepersonell. Dette kan forandre seg ettersom denne utdanningen blir utbygd. Imidlertid har sosionomer med videreutdanning i familieterapi og lang praksis meget god kompetanse for de oppgaver som skal løses ved et familievernkontor og bør etter departementets vurdering kunne være faglig leder. Departementet foreslår at det etableres en ordning der sosionomer med videreutdanning i familieterapi og lang praksis ved familievernkontor etter en individuell vurdering kan godkjennes som faglig leder. Departementet fastsetter ved forskrift nærmere regler om en slik godkjenningsordning; herunder hvem som kan godkjenne og hvilke kriterier som skal legges til grunn.

Faglig leder bør ha kompetanse i familieterapi. Den familieterapeutiske tilnærmingen er på mange måter familievernets fundament og bør videreføres. For å sikre dette er det viktig at den faglige leder har eller skaffer seg slik kompetanse gjennom videreutdanning og/eller praksis.

Faglig leder ved det enkelte kontor vil i kraft av sin stilling kunne delegere oppgaver til det øvrige personell, stillingen medfører også ansvar for det faglige behandlingsopplegget og kompetansevedlikehold og -utvikling. Faglig leder skal veilede og instruere det øvrige personell.

I de tilfeller faglig leder ved et kontor er psykolog eller sosionom og det også er ansatt lege/psykiater ved kontoret, vil det imidlertid være et unntak for instruksjonsretten. Dette følger av legeloven av 13. juni 1980 nr. 42 § 16 tredje ledd hvor det fremgår at legen er selvstendig og uavhengig overfor andre i medisinsk - faglige spørsmål. Dette innebærer blant annet at leger ikke kan instrueres av andre i den enkelte konkrete behandlingssituasjon. Som faglig leder kan en psykolog eller en sosionom administrere og pålegge legen oppgaver, f.eks. anvise fordeling av klienter. Legen står imidlertid fritt med hensyn til utførelsen av behandlingen.

Diskusjonen om selvstendig behandleransvar er velkjent innenfor helsevesenet. Denne diskusjonen har også vært ført innad i familievernet. Den delen av personalet som ikke innehar autorisasjon som helsepersonell kan ha tilegnet seg kunnskaper og ferdigheter slik at de er i stand til å utføre slike oppgaver. Det vil imidlertid være et krav om at vedkommende står under en annens faglige ledelse som har ansvar for at vedkommende er i stand til å utføre oppgaven.

Sosionomer ansatt på f.eks. sykehus regnes som legens medhjelper i den grad de utfører behandling og faller inn under legeloven som legens medhjelper. I de tilfeller sosionomens arbeidsoppgaver på sykehuset går ut på rådgivning og veiledning til pasientene som de ellers ville kunne fått på et sosialkontor, arbeider imidlertid sosionomen selvstendig og omfattes av forvaltningslovens regler.

Det vises i denne forbindelse til NOU 1993:33 Helsepersonells rettigheter og plikter s. 65:

«Å statuere at autoriserte helsearbeidere har et formelt kvalifikasjonsgrunnlag, innebærer ikke annet enn at man tilkjenner gruppene faglig selvstendighet med selvstendig plikt til forsvarlig utførelse av sine fagspesifikke oppgaver, og at pasientene skal kunne ha berettigede forventninger om at vedkommende autorisasjonsinnehaver er i stand til å utøve forsvarlig virksomhet innenfor det området vedkommende er utdannet i og autorisert for. Plikten til forsvarlighet innebærer dessuten en oppfordring til å se sine faglige begrensninger og ikke begi seg inn på områder hvor man mangler den nødvendige kyndighet. Det innebærer dessuten at vedkommende helsearbeider innen sitt fagområde - så langt hensynet til forsvarlighet tilsier det, kan overlate utførelsen av oppgavene til andre.»

Alle yrkesgrupper kan utføre de typer oppgaver de er utdannet for og har kompetanse til. Dersom en yrkesutøver opererer på et område f.eks. innenfor helsevesenet, hvor det er satt spesielle krav til kompetanse for dem som utøver behandling, setter lovgivningen skranker og gir anvisning på hvem som kan utføre og delegere oppgaver.

Det er departementets syn i høringsnotatet at den behandling og terapi som utføres på et familievernkontor er så nært knyttet opp til virksomhet ifølge legeloven og psykologloven at de andre yrkesgruppene innen familievernet er å anse som faglig leders medhjelper. Den rådgivning/veiledning som ytes lar seg i all hovedsak ikke skille ut fra behandlingen, det er svært sjelden klientene kun søker rådgivning som ikke også innbefatter behandling. Hvis det var mulig å tenke seg et klart skille i virksomheten mellom den helsefaglige behandling og den sosiale rådgivning/veiledning, ville det ikke være noe i veien for at også de andre yrkesgruppene kunne ha et selvstendig ansvar.

Departementet mener at den lederstruktur som i dag finnes innenfor deler av familieverntjenesten, med flere ledere per kontor, er uheldig og lite rasjonell, særlig sett i sammenheng med at kontorene er forholdsvis små enheter. Se for øvrig Kap. 2., pkt.2.3. En slik struktur lar seg vanskelig forene med det viktige prinsipp at lederansvaret bør være klart og entydig plassert; en delt ledelse kan føre til pulverisering av ansvar. Det kan også være vanskelig for andre instanser å forholde seg til så mange ledere; dette kan vanskeliggjøre beslutninger og samarbeid. Særlig fordi familievernkontorene gjennomgående utgjør forholdsvis små enheter, er det mye som taler for at det bare bør være en leder ved hvert kontor, dvs. at den faglige leder ved kontoret også ivaretar den daglige/administrative ledelse.

Dagens familievernkontorer er stort sett organisert med minst to ledere ved kontorene. Utviklingen av lederstrukturen i familievernet kan forklares ut i fra at faglig/medisinsk leder ofte ikke har arbeidet i full stilling i familievernet. Ved de fleste virksomheter er det en fordel at lederen arbeider full eller tilnærmet full stilling i virksomheten, slik at vedkommende er tilstede og reelt kan ivareta den daglige ledelse. At det nå fastsettes krav om faglig leder ved familievernkontoret innebærer ikke at ikke kontorene i tillegg kan ha en administrativ leder. Departementet ser at det på mange kontorer - også i fremtiden vil være realistisk med en to-delt ledelse med henholdsvis en daglig og en faglig leder. Departementet ønsker imidlertid ikke å sette krav om lederstillinger utover den faglige, og mener at det på sikt bør tilstrebes en leder ved hvert kontor.

6.3 Høringsinstansenes syn

Det er stor enighet og tilslutning blant høringsinstansene til at det er viktig med tverrfaglighet. Videre er det gjennomgående enighet om at de tre yrkesgruppene lege/psykiater, psykolog og sosionom bør utgjøre «basiskompetansen». Det synes også å være bred enighet blant høringsinstansene om at de primært ønsker en leder.

Offentlige familievernkontorers organisasjon (OFO) uttaler imidlertid:

«Der det er formålstjenlig kan ledelse av familievernkontoret deles i faglig og administrativt ansvar. Forøvrig bør eier og kontor bestrebe seg på enkel lederstruktur, ved en leder av familievernkontoret.»

En gjennomgående oppfatning blant høringsinstansene er at sosionom bør kunne være leder på linje med de to yrkesgruppene psykolog og psykiater. Utdanning og kompetanse i familieterapi fremheves av mange familievernkontorer som viktigere enn grunnutdanning.

Presteforeningen viser til at mange av dens medlemmer har tilegnet seg spisskompetanse innenfor pastoralteologi og/eller familieterapi og at Presteforeningen er i ferd med å utarbeide et eget kompetanseopplegg for teologer knyttet til et familierelatert opplegg. Foreningen ønsker at også teologer med tilleggskompetanse skal kunne ansettes ved et familievernkontor.

Mange av høringsinstansene påpeker at leder skal ha kompetanse i familieterapi og bør være lege/psykiater, psykolog eller sosionom. Flere mener at leder bør være spesialist og at sosionom m/videreutdanning og praksis (klinisk sosionom) skal regnes som spesialist på like linje med psykiater/psykolog og skal godkjennes som leder. Andre mener at sosionom må godkjennes på grunnlag av en individuell vurdering. Fylkesmannen i Vestfold uttaler:

«Når det gjelder § 4 om bemanning, bør det vurderes om ikke sosionomer med videreutdanning innen familieterapi og eventuell lang praksis, bør sidestilles med de nevnte profesjoner og de krav som stilles når det gjelder hvem som skal være faglig leder ved et familievernkontor. Det er jo allerede et faktum i dag at mange sosionomer med den nødvendige tilleggsutdanningen er faglige ledere ved kontorene.»

Fylkesmannen i Aust-Agder uttaler:

«..... Lovforslaget legger opp til at sosionomer som skal ansettes som ledere skal ha videreutdanning i familieterapi og lang praksis. Fylkesmannen mener at tilsvarende krav også må stilles til helsepersonell som skal være faglig leder. Det vil være naturlig å utvide kvalifisert personell til også å omfatte barnevernpedagoger, evt. fellesbetegnelsen sosialfaglig personell.»

Aker familiekontor uttaler:

«Ideelt sett bør faglig leder ha en bred og sammensatt klinisk erfaring med psykisk/mellommenneskelig problematikk og ha bredde i sitt faglige perspektiv, foruten å ha kjennskap til de arbeidsformer som eksisterer i tilgrensende tjenester. Dette er antagelig avgjørende for hvilken plass et familiekontor vil få i helheten av helse- og sosialtilbud, og for mulighetene til gjensidig forståelse eller konkurranse.

Gjennom sine spesialistordninger må leger og psykologer kunne forutsettes å kunne fylle en slik faglig lederfunksjon. Så lenge sosionomer ikke har formalisert en bred og allsidig videreutdannelse kan de ikke sidestilles i denne sammenheng, slik heller ikke psykologer eller leger kan det ut i fra sin grunnutdanning. Godkjenning av disse gruppene som faglig leder må inntil videre skje etter nærmere retningslinjer. Fordi det ved mange små kontorer utover i landet ikke er mulig å skaffe kvalifiserte psykologer og leger til den faglige lederoppgaven må man derfor åpne opp for mer situasjonsbestemt godkjenning av leger, sosionomer og psykologer.»

Diakonhjemmets høgskolesenter uttaler:

«Faglig lederskap bør som hovedregel ivaretas av den daglige leder, og etableres på basis av dokumenterte kvalifikasjoner utover en av de tre aktuelle grunnutdanninger. For ansettelse som faglig leder bør det kreves gjennomgående videreutdanning på det høyeste nivå, minimum 4 år. Dette bør gjelde alle aktuelle faggrupper. Vi vil her advare mot å godkjenne ulike etterutdanninger som organiseres av fagforeninger og private institutter og foreninger uten at disse er nøye gjennomgått av et kompetent organ.»

Norsk psykologforening har følgende kommentar til kvalifikasjonskravene:

«I merknadene til lovforslaget fremheves det at det bare er psykologer og psykiatere som har nødvendig godkjenning for den helsefaglige virksomheten som familievernet forestår.

Psykologene har fått sin autorisasjon på grunnlag av 6-7 års embedsstudium og er dermed den yrkesgruppen som har lengst utdannelse av de som er aktuelle i familievernet. Studiet gir uten sammenligning den mest omfattende og relevante bakgrunn for det skjønn som bør utvises i grenselandet mellom normalpsykologi, psykiske funksjonsforstyrrelser og psykiatriske lidelser. Utdannelsen inkluderer også psykoterapeutisk skolering og praksis i et slikt omfang at grunnutdanningen kvalifiserer for selvstendig behandleransvar. Norsk Psykologforening er imidlertid av den oppfatning at lederansvar krever spesialistkompetanse i klinisk psykologi. For å oppnå spesialistkompetanse kreves det 5 års variert praksis, hvorav minst 3 år i helseinstitusjoner av forskjellig type. Man skal ha minst to års supervisjon hos godkjent veileder, ha gjennomgått en rekke videreutdanningskurs og ha levert et skriftlig arbeid som dokumenterer evne til systematisert refleksjon over klinisk praksis. Tilsvarende regler gjelder for psykiater.

I høringsnotatet foreslås det at psykologer uten spesialistkompetanse skal kunne være faglig leder av familievernkontor. Norsk Psykologforening kan ikke se noen grunner som tilsier at det skal stilles lavere lederkvalifikasjoner for psykologer i familievernet sammenliknet med helsevesenet forøvrig. ......»

Statens helsetilsyn uttaler:

«I § 4 i lovutkastet fremgår det at en sosionom på nærmere bestemte vilkår kan være faglig leder på familievernkontorene. Vi forstår at dette kan synes som en praktisk regel da sosionomer er en vesentlig del av bemanningen ved de fleste familievernkontorer, samtidig med at det ved enkelte kontorer ikke er noe helsepersonell i full stilling. Vi finner likevel ikke et slikt forslag forenlig med helseprofesjonslovene og med at dette skal være en helsetjeneste. ... ...Dersom familievernet skal defineres som en helsetjeneste må etter vår vurdering den faglig leder for å kunne utøve funksjonen som sådan, tilhøre en helseprofesjon.»

6.4 Departementets forslag

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene påpeker at det bør fremgå av lovutkastets § 4 at faglig leder skal ha kompetanse i familieterapi.

Departementet er enig i at det ideelt sett bør stilles krav til kompetanse i familieterapi. Imidlertid vil det i dagens situasjon ikke være mulig å innfri et slikt krav, ettersom det ikke foreligger et tilstrekkelig utbygd tilbud om tilleggsutdanning. På denne bakgrunn konkluderer departementet med at det i loven ikke kan stilles et absolutt krav om at lederen skal ha kompetanse i familieterapi. Departementets forslag samsvarer derfor med forslaget i høringsnotatet. Departementet vil imidlertid følge utviklingen på dette området.