4 Forvaltningsmyndighet

4.1 Dagens forvaltningsordning

De kirkelige kontorene eies av bispedømmeråd, prosti, menigheter eller er organisert som stiftelser. De kirkelige kontorene har opprettet et styre for det enkelte kontor. Staten dekker i gjennomsnitt ca. 68 % av utgiftene. Det resterende dekkes hovedsaklig av fylkeskommuner og kommuner. En liten andel av utgiftene, ca. 2,5 %, dekkes av kirkelige bidrag og andre tilskudd og inntekter. De offentlige kontorene eies av fylkeskommuner og kommuner.

Familievernkontorene skal ifølge retningslinjene være administrativt tilknyttet fylkeslege, helsesjef i kommunen eller sykehus. Hvordan og hvor sterkt dette kommer til uttrykk varierer fra kontor til kontor.

Forvaltningen av familievernet på sentralt nivå er forankret i den statlige bevilgningen til drift av familievernkontorer, som fastsettes gjennom årlige budsjettvedtak i Stortinget. Departementet yter driftstilskudd direkte til hvert enkelt kontor og har i tillegg til forvaltningsansvaret for tilskuddsordningen et styringsansvar for familievernkontorene. Det eksisterer ikke noe regionalt samordnende ledd for forvaltning av tjenesten. Departementet må derfor i stor grad forholde seg direkte til det enkelte kontor og ta stilling til spørsmål som innkjøp av kontorutstyr, lokaler, utvidelse/ombygging og løsning på problemer med vakante stillingshjemler o.l. Dette er en detaljstyring av driften ved det enkelte kontor som ikke hører naturlig hjemme på departementsnivå. Det nødvendige helhetssyn og kjennskap til lokale behov vil være en type kompetanse man vanskelig kan opparbeide sentralt. Fra sentralt hold er det vanskelig å tilpasse tjenesten til brukernes behov. Med det omfang tjenesten etterhvert har fått er problemene med å forvalte familievernet fra departementet blitt ytterligere forsterket.

Dagens forvaltningsordning må karakteriseres som uklar og utilfredsstillende. Kontorene må ofte forholde seg til flere instanser når det gjelder administrasjon og økonomi, samtidig som det ikke foreligger avtaler mellom instansene. Dette innebærer en lite oversiktlig situasjon for det enkelte kontor. Også fra et brukersynspunkt er det problematisk at tjenesten har så uklare forvaltnings- og ansvarsforhold, ikke minst i forbindelse med en eventuell klagesak. Det er derfor av stor betydning å få gjennomført en endring av forvaltningen på området.

4.2 Høringsnotatets forslag

I den debatt som har vært ført om ny forvaltningsordning for familievernkontorene har i tillegg til fylkeskommunen Statens helsetilsyn, fylkesmannen og kommunene vært antydet som mulig forvaltningsmyndighet.

Departementet har i høringsnotatet drøftet fordeler og ulemper ved de fire alternativene.

Høringsnotatet konkluderer med at fylkeskommunen bør ha forvaltningsmyndighet for familievernkontorene.

4.2.1 Statens helsetilsyn

Familievernet var frem til 1990 forvaltet av det daværende Helsedirektoratet som utarbeidet retningslinjene fra 1963 og forslaget til retningslinjer fra 1987. Fra 1.1.1990 ble familievernet overført til daværende Familie- og forbrukerdepartementet under regjeringen Syse. Bakgrunnen for overføringen var ønsket om å se familievernet i sammenheng med andre familiepolitiske virkemidler. Det var altså andre hensyn enn en analyse av forvaltningsordningen som sådan som lå til grunn for denne beslutningen.

Statens helsetilsyn vil utvilsomt ha den nødvendige helse- og sosialfaglige kompetanse for å kunne forvalte en tjeneste som familievernet. En fordel som ofte fremheves ved en slik statlig forvaltningsmodell er at den vil kunne sikre et likeverdig tilbud på landsbasis.

Den største innvendingen mot å legge forvaltningsansvaret for familievernet til Statens helsetilsyn er imidlertid at etter omorganiseringen av den sentrale helseforvaltningen, med etableringen av Statens helsetilsyn hvor fylkeslegekontorene inngår som et viktig element, vil det ikke være naturlig at et organ som skal føre tilsyn, også har ansvaret for å organisere tilbud i helse- og sosialsektoren. Det ville i tilfelle bety en uheldig og uønsket sammenblanding av roller og bryte med viktige forvaltningsmessige prinsipper om at tilsynsorganer bør være adskilt fra vanlig operativ drift dersom tilsynet både skal være - og ikke minst utad klart fremtre - som uavhengig. Statens helsetilsyn har i dag ikke ansvar for operativ drift av tjenestetilbud til befolkningen.

4.2.2 Fylkesmannen

Fylkesmannen har ansvaret for bl.a. tilsyn, veiledning og kontrolloppgaver innenfor barnevern, rus og sosialkontorenes virksomhet. Dette er virksomhet som har nærhet til familievernets oppgaver.

På samme måte som i vurderingen av Statens helsetilsyn vil det kunne være en fordel å legge forvaltningsansvaret til et statlig organ, ut fra en antakelse om at det lettere sikrer et likeverdig tilbud i alle fylker. Sosialavdelingene ved fylkesmannsembetene kan også anses å ha kompetanse til å administrere kontorene.

Fylkesmannen har ansvaret for mekling etter ekteskapsloven og barneloven. Familievernet utfører ca. 60% av meklingene og utgjør dermed grunnstammen i meklingsapparatet. Familievernet bruker imidlertid på landsbasis bare ca. 7,5 % av sin samlede kapasitet på mekling. Hovedtyngden av virksomheten ved familievernkontorene er behandling og rådgivning, uten at dette er pålagt brukerne som ledd i en formell prosedyre, slik som mekling er.

Det viktigste argumentet mot å legge forvaltningsansvaret for familievernet til fylkesmannen er at dette vil bryte med deres oppgaver som statlig kontroll- og tilsynsorgan. Ansvar for direkte tjenesteproduksjon vil vanskelig passe inn og anses som en naturlig del av virksomheten. Sosial- og familieavdelingene hos fylkesmannen har heller ikke på andre områder forvaltnings- eller driftsansvar for virksomheter i kommunene.

4.2.3 Kommunene

Familievernet fremstår for flertallet av brukerne som en 1. linjetjeneste som driver behandlende og forebyggende arbeid. Mange kommuner, og da særlig de kommunene hvor kontorene er lokalisert, har også god kjennskap til og et godt samarbeid med familievernet. 13 kontor er kommunalt eid (Oslo kommune er eier av 4). I 1993 ga 203 kommuner tilskudd til drift av familievernkontorer. Den kommunale støtten utgjorde i 1993 12,8% av samlet tilskudd, og ca. 2/3 av familievernkontorene mottar kommunal støtte.

Det viktigste argumentet mot å legge forvaltningsansvaret for familievernet til kommunalt nivå er at familievernet er en spesialisttjeneste med høyt kvalifisert personell. Det er ikke en tjeneste som er en del av befolkningens dagligliv, på samme måte som primærhelsetjeneste og barnehage. Det er bare i helt spesielle situasjoner at familiene vil oppsøke familievernkontor. I slike situasjoner kan avstand være et gode fordi det kan oppleves som en belastning dersom kontoret er for «lokalt». Kontorene bør videre ha en viss størrelse for å utgjøre robuste fagmiljøer med høy kvalitet. Det er på denne bakgrunn ikke verken realistisk eller ønskelig at det skal finnes et familievernkontor i hver kommune. På kommunalt nivå vil derfor forvaltningen av familievernet eventuelt kreve utstrakt interkommunalt samarbeid.

4.2.4 Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har i dag forvaltningsansvaret for fylkets spesialisthelsetjenester slik som sykehusdrift, voksenpsykiatri, barne- og ungdomspsykiatri og diverse institusjoner på rus- og barnevernsområdet. Familievernet har store likhetstrekk med enkelte av disse tjenestene og bør ses i sammenheng med disse. Fylkesnivået har oversikten, kompetansen og den nødvendige mulighet til samordning og helhetssyn. Fylkeskommunen vil således som regional forvalter ha de beste muligheter til å

• prioritere forebygging utfra kunnskap om og ansvar for kostnadene ved ikke prioritering

• ha kunnskap om hvilket regionalt og kommunalt hjelpeapparat utenom familievernet som kan tre støttende til

• utnytte de kvalifiserte personellressurser best mulig og utvikle en tjeneste med tilstrekkelig kapasitet og faglig kompetanse.

Fylkeskommunen er også vant til å forholde seg til operative behandlingsenheter, og forvaltning av familievernet vil således ikke være en ny type oppgave. Fylkeskommunen eier i dag 16 av familievernkontorene og yter også betydelige bidrag til driften av de kirkelige familievernkontorene. Samlet dekker fylkeskommunene ca. 14% av kostnadene i familievernet.

Departementet sendte våren 1992 ut et forslag på høring om å legge ansvaret for familievernet og mekling etter ekteskapsloven til fylkeskommunen, men uten å lovfeste familievernet. Mange av høringsinstansene var da enige om at familievernet, forutsatt lovfesting, burde være en fylkeskommunal oppgave. Lovfesting ble ansett som viktig, for at tjenesten ikke skulle tape kampen om ressursene i forhold til lovpålagte oppgaver. Fylkeskommunenene ga i stor grad uttrykk for dette synet, i tillegg til mange av familievernkontorene og andre høringsinstanser. Endel av familievernkontorene og bispedømmerådene samt enkelte fylkesmenn gikk inn for at familievernet burde være en statlig tjeneste.

I forbindelse med Stortingets behandling av St. meld. nr. 15 gikk også Offentlige Familievernkontorers Organisasjon inn for at forvaltningsansvaret legges til fylkeskommunen forutsatt at tjenesten lovhjemles og at det ytes øremerkede tilskudd til drift.

Ønske om å sikre ressursene til familievernet kan synes å ha vært et styrende hensyn i de tidligere behandlinger av forvaltningsspørsmålet. Et argument som har vært anført mot en fylkeskommunal forvaltning er at dette kan gi et ulikt tilbud fra fylke til fylke. Etter behandlingen av St. melding nr. 15 er imidlertid familievernet ytterligere bygget ut, og den statlige planen for utbygging er fullført. Gjennomføringen av den statlige utbyggingsplanen for familievernet i perioden 1992-94 har foregått i et nært samarbeid mellom departementet og fylkeskommunene. Alle fylkeskommunene som har fått tilbud om statstilskudd til etablering av et nytt familievernkontor, har tatt imot tilbudet. I de fleste tilfeller har fylkeskommunen selv etablert kontoret, mens i enkelte tilfeller har fylkeskommunen overlatt oppfølgingen til vertskommunen eller til private/kirkelige organer/grupper.

I mange fylker er det etablert samarbeid mellom fylkeskommunen og familievernkontoret/ene, og det er departementets inntrykk at dette samarbeidet jevnt over er svært godt. I enkelte fylker er det også i regi av fylkeskommunen utarbeidet planer for familievernet, andre er i ferd med å utarbeide slike planer. Fylkeskommunen er således i høy grad involvert i utviklingen av familieverntjenesten.

4.3 Høringsinstansenes syn

Det er totalt sett blant høringsinstansene stor oppslutning om fylkeskommunal forvaltning av familievernet. Innen familievernet går det imidlertid et klart skille mellom den offentlige og den kirkelige delen. Det offentlige familievernet og de fleste andre høringsinstanser går inn for at forvaltningen av familievernet skal legges til fylkeskommunen.

Offentlige familievernkontorers organisasjon (OFO) uttaler:

«Forvaltningsansvaret er sterkt diskutert i familievernet hvor synspunktene ofte er knyttet til lokale erfaringer og politiske oppfatninger. For tjenesten som helhet mener styret at et distriktsvis lokalt/regionalt ansvar er mer gunstig enn et fjernt, statlig forvaltningsansvar. Når selvstendighet og finansiering er sikret, er familievernet best tjent med å være en naturlig del av fylkenes familiepolitikk og helse- og sosialplaner. Et sentralt forvaltningsansvar vil være lite praktisk for tjenestens administrative og kliniske hverdag. Det vil heller ikke være enkelt å finne en naturlig tilknytningsinstans innenfor statlig forvaltning.

Fylkeskommunalt forvaltningsansvar vil tydeliggjøre betydningen av et likestilt kirkelig og offentlig familievern. Driften av familievernkontorene vil bli mer likeverdig og derved også tilbudet overfor brukerne. Styret i OFO er kjent med at det innenfor det kirkelige familievernet er stor skepsis til fylkeskommunal forvaltning, og redsel for utslettelse og nedprioriteringer. Styret i OFO mener imidlertid at hele familievernet er inne i en tid hvor fylkesvis, offentlig planlegging og styring er påkrevd for å gi kontrollerte og planlagte drifts- og uviklingsmuligheter for begge typer familievernkontorer.»

Fylkeslegen i Rogaland uttaler:

«Fylkeslegen ser det som rimeleg at denne tenesta vert vurdert som ei helseteneste med særleg vekt på førebyggjande innsats. Synet vårt byggjer på ei vurdering av at dei teneste som familievernet tilbyr, liknar på dei tenestene som t.d. helsestasjonane gjev både i mål og metodikk. I det familievernet er ei spesialisert tjeneste, finn ein det rimeleg å leggja forvaltningsansvaret til fylkeskommunane.»

Rogaland fylkeskommune uttaler:

«Det er grunn til å anta at den foreslåtte lovregulering av familievernet vil sikre familievernets egenart og selvstendighet, samtidig som det gir tjenesten en klar forvaltningsmessig forankring. Dagens ordning med ulike eierforhold, finansieringsordninger og administrativ tilknytning er uoversiktlig for de enkelte kontorer og problematisk for brukerne.»

Fylkeslegen i Akershus har uttalt følgende:

«Når ny administrativ forankring ønskes som fellesordning for alle familievernkontor, finner fylkeslegen at fylkeskommunen er den instans som mest naturlig tildeles oppgaven. Forutsetningen er da uendrede eierforhold også ut over ordningens to første år.»

Skien kommune uttaler:

«Forslaget om å legge tjenesten på fylkeskommunalt nivå synes godt vurdert, både ut fra det faktum at tjenesten er interkommunal og at fylkeslegen er tillagt tilsynsansvaret. Det faller også naturlig etter at tjenesten er definert som en helsetjeneste.»

Norsk Psykologforening uttaler at de:

«ser med stor tilfredshet på regjeringens initiativ for å sikre familievernet med egen lov og gir sin tilslutning til at familievernet gis rammevilkår som baserer seg på fylkeskommunal forvaltning og statlig øremerkede midler.»

Familiekontoret i Sogndal uttaler:

«Fordelar med fylkeskommunal tiknytning er nærleik. Dersom det vert eiga lov og vi kan vera trygge på at øyremerka tilskot vil vara, er vi nøygd med fylkeskommunal forvaltningsordning. Utan øyremerka tilskot ynskjer vi at Staten skal ha forvaltningsansvaret.»

I det kirkelige familievernet inkludert KF's landsstyre, er det et stort flertall for fortsatt statlig forvaltning. Dette gjelder også bispedømmerådene.

Når det gjelder skepsisen til fylkeskommunal forvaltning, går argumentasjonen dels på det økonomiske og dels på likhetsbetraktninger og betydningen av en enhetlig tjeneste. De høringsinstansene som er skeptiske til forslaget frykter at familievernet kan bli en «salderingspost» i det fylkeskommunale budsjettet.

Det fremgår av uttalelsen fra Nidaros Bispedømme:

«Nidaros bispedømmeråd stiller spørsmål om fylkeskommunal tilknytning (§ 2) kan gi en mer usikker økonomi for kontorene. Øremerkede statlige tilskudd til familievernet er etter erfaringen ikke en varig størrelse. Hvis tilskuddet etterhvert går inn i rammebevilgningene, kan tjenesten komme til å tape i forhold til lovpålagte oppgaver i fylkeshelsetjenesten. Familievernet må sikres en stabil finansieringsordning uavhengig av den skiftende økonomi i fylkeskommunen.»

Kirkerådet uttaler:

«Ut fra en samlet vurdering vil Kirkerådet gå inn for at familievernet forblir et statlig hovedansvar. Dette kan m.a. gi mulighet for en nasjonal styring av familievernet og en sentral kompetanseoppbygging.»

Også Bjørgvin Bispedømmeråds Familierådgivningskontor påpeker i sin høringsuttalelse at

«et i hovedsak statlig forvaltningsansvar best ivaretar et likt tilbud til befolkningen i hvert fylke. Vi ser en fare for at familievernet på sikt kan bli et redskap for ulike fylkeskommunale behov - som supplement til andre tjenester, f. eks. i forhold til ulike helsetilbud, det fylkeskommunale barnevern etc. Dette kan på sikt komme til å ramme den lave terskelen for brukernes egen bestilling og problembeskrivelse og vil kunne føre til en henvisningsplikt eller et henvisningsfortrinn i neste omgang. Familievernet som selvstendig egen tjeneste og ønsket om fortsatt «ett familievern» kan bli truet ved fylkeskommunal forvaltning som overlater ganske mye til det enkelte fylke, og derved åpner for store ulikheter.»

Kirkens Familierådgivning, Sandefjord og Larvik mener at

«... et statlig forvaltningsnivå gir best rom og mulighet for å bevare en tjeneste som skal gi et tilnærmet likt familieverntilbud til befolkningen uavhengig av hvor i landet de bor. BFD vil sammen med KF og OFO ha oversikt over «hvor skoen trykker», og legge forholdene til rette for videre faglig utvikling og kvalitetssikring av tjenesten.»

Oslo bispedømmeråd uttaler om tilknytningsformen:

«Vi finner det uheldig å knytte familievernet til fykeskommunen. Da fylkesmannen allerede har ansvaret for andre viktige familiepolitiske tiltak, slik som mekling ved skilsmisse, bør tilsyn og ankeinstans for familievernet tillegges fylkesmannen. Andre administrative forhold bør avklares i samsvar med dette.»

Kirkens Familierådgivningskontor i Oslo uttaler med hensyn til forvaltningsspørsmålet:

«Vi går inn for at familievernet forvaltes på statlig nivå - primært departementet - alternativt f.eks. fylkesmannen. Selv om bildet er noe ulikt fra fylke til fylke, mener vi tjenestens særlige karakter og hensynet til likebehandling, uavhengig av eierform, sikres best ved en forvaltningsmessig tilknytning til staten. En slik forvaltning vil også sikre et vedvarende statlig økonomisk ansvar.»

4.4 Departementets forslag

Departementet har etter en grundig vurdering kommet til at fylkeskommunen er det forvaltningsnivå som best kan ivareta familievernet. Det finnes mellom 1 og 6 familievernkontorer i hvert fylke; dette gjør tjenesten velegnet for fylkeskommunal forvaltning. Andre spesialisttjenester forvaltes også fylkeskommunalt. Departementet mener at fylkeskommunen er den instans som vil kunne se helheten i familieverntjenesten i fylket og vurdere den samlede kapasiteten som de offentlige og de kirkelige kontorene utgjør, i forhold til behovene. Fylkeskommunen vil dessuten kunne bidra til en god faglig utvikling av familievernet som en enhetlig tjeneste. Dette er etter departementets vurdering et meget viktig hensyn.

En operativ tjeneste som familievernet, som arbeider nær opp til og på tilgrensende områder til andre deler av hjelpeapparatet, bør sees i sammenheng med disse. Det må være et viktig poeng at forvalter av en slik tjeneste har kompetansen og mulighetene til å se sammenhengen i hjelpetilbudene. Dette vil motvirke at klientene møter et oppstykket apparat. Fra sentralt hold er det vanskelig å bidra til kontakt og samarbeid lokalt. Sentral forvaltning vanskeliggjør dessuten den viktige oppgave det er å utøve en effektiv ressursforvaltning og styring.

Hovedinnvendingene mot å legge forvaltningsnivået til fylkeskommunen har som tidligere påpekt vært at dette vil kunne medføre et ulikt tilbud fra fylke til fylke. Det er viktig at tilbudet tilpasses behovene i det enkelte fylke, og disse kan av ulike grunner variere. For det første brukes familievernkontorene primært av aldersgruppen 30-50 år, og det vil være regionale variasjoner m.h.t. hvor stor del av befolkningen som tilhører denne aldersgruppen. For det andre er det minst like store regionale variasjoner i hvilken «kultur» som finnes for å oppsøke en slik tjeneste, fremfor å forsøke å møte familiekriser på andre måter. For det tredje, hvordan det øvrige hjelpeapparat er sammensatt, utbygget og organisert på lokalplan vil selvfølgelig også ha innvirkning på etterspørselen etter familieverntjenester.

Tidligere forslag om forvaltning av familievernet innebar finansiering over rammetilskuddet. Det har vært uttrykt skepsis til dette ut fra en bekymring om at familievernet vil kunne bli nedprioritert i konkurranse med andre lovpålagte oppgaver. Samtidig har det vært hevdet at forebygging ofte taper i kampen om ressursene.

Det forslaget departementet nå legger frem innebærer en sikring av familievernet gjennom lovfesting av virksomheten og øremerkede statlige tilskudd til familievernet.

I det lovforslaget som legges fram gis fylkeskommunen plikt til å sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket og på forsvarlig måte planlegge, dimensjonere, organisere og kvalitetssikre tjenesten. Dette innebærer ikke endring av den todelte eierstrukturen i familievernet - kirkelig/offentlig. Departementet legger ikke opp til at de kirkelige kontorene skal overtas av fylkeskommunen; de kirkelige kontorene skal kunne opprettholde sin nåværende eiertilknytning. Forholdet mellom fylkeskommunen og de kirkelige kontorene skal reguleres gjennom driftsavtaler. Departementet foreslår at eksisterende familievernkontorer gis rett til en avtale med fylkeskommunen i en toårsperiode fra lovens ikrafttredelse.

Når det gjelder de familievernkontorene som i dag eies av kommuner, så finnes det etter departementets vurdering gode argumenter for at disse bør overtas av fylkeskommunen. Det henvises til pkt. 5.2 der dette spørsmålet er nærmere drøftet. Fylkeskommunen vil imidlertid også kunne inngå avtaler med eksisterende kommunalt eide kontorer. Eierskapet må i så fall aksepteres på linje med eierskapet for de kirkelige kontorene.

Familievernet er de siste årene bygget planmessig ut med sikte på en landsdekkende tjeneste med en noenlunde lik dekningsgrad i alle fylker, jfr. pkt. 2.1. Denne utbyggingen er nå fullført, og familievernet har etter departementets vurdering omtrent det omfang og den struktur det bør ha. Departementet legger derfor til grunn at avtalene med fylkeskommunen vil bli videreført. I den perioden hvor avtaleinngåelsen finner sted vil departementet søke å bidra med informasjon og veiledning og derved legge forholdene til rette for at dette kan skje så smidig som mulig.

Innenfor en fylkeskommunal forvaltningsmodell vil fylkeskommunen ha gode muligheter til å bidra til at de samlede ressursene i familieverntjenesten i fylket nyttes på den mest hensiktsmessige måte, herunder dimensjonere kapasiteten ved kontorene slik at den er best mulig tilpasset brukernes behov.

Departementet ser det som svært viktig at familievernet videreføres som en tjeneste, men med respekt for den eksisterende eierstruktur. Den kirkelige og den offentlige delen av familievernet har eksistert side om side og hatt en parallell faglig utvikling som gjør at de kirkelige og de offentlige kontorene gir et enhetlig tilbud. Fra et brukerperspektiv er det av stor betydning at den tjenesten som tilbys ved familievernkontorene er uavhengig av kontorets eiertilknytning. Fylkeskommunen vil ha en viktig rolle i å videreføre en felles faglig utvikling av tjenesten.

På samme måte vil departementet se det som viktig at familievernet på landsbasis sikres en god faglig utvikling og videreføres som en enhetlig tjeneste.

Departementet vil også følge familievernets utvikling ved å etablere statistikk over tjenesten, fortrinnsvis i form av offentlig statistikk.

Høsten 1995 arrangerte departementet i samarbeid med fagrådet for familievernet en fagkonferanse for kontorene. En slik konferanse vil bli arrangert også i 1996 og vil bli videreført som en årlig landskonferanse for familievernet.