3 gjeldende rett
3.1 Den grunnlovfestede kontrollplikten. Kontrollorgan
Grunnloven § 64 legger ansvaret for å kontrollere at stortingsvalg blir gjennomført i samsvar med Grunnloven og gjeldende alminnelige lover og forskrifter til Stortinget selv.
Grunnloven tillegger Stortinget rett og plikt til å bedømme lovligheten av fullmaktene til de representantene som er valgt. Det vil si at Stortinget må foreta lovlighetskontroll av stortingsvalg. Dessuten legger Grunnloven § 55 klagemyndighet i saker om stemmerett til Stortinget selv. Stortinget skal således bedømme lovligheten av et stortingsvalg både på grunnlag av innkomne klager og av eget tiltak. Grunnloven forstås slik at denne myndigheten ikke kan delegeres, verken til en komite nedsatt av Stortinget, eller ved at den alminnelige lovgivning gir slik myndighet til andre (valg)organer.
3.2 Ugyldig valg
Grunnloven § 64 legger myndigheten til å avgjøre om et stortingsvalg er lovlig eller ugyldig til Stortinget, men den gir ikke nærmere bestemmelser om når valget er ugyldig. I og med at Grunnloven pålegger Stortinget en lovlighetskontroll, blir Stortinget bundet til å foreta sin vurdering av om stortingsvalg er gyldig etter den til en hver tid gjeldende alminnelige lovgivning.
Selv om Stortinget konstaterer at avviklingen av et stortingsvalg ikke har skjedd fullt ut i samsvar med gjeldende lover og regler, blir ikke valget, og dermed de valgte representantenes fullmakter, automatisk ugyldige. I kap 5 gir valgloven nærmere bestemmelser om hvilke feil som medfører at Stortinget skal kjenne stortingsvalg ugyldig. Valget kan dessuten ikke erklæres ugyldig med mindre Stortinget finner grunn til å anta at feilen har hatt innflytelse på utfallet av valget, det vil si på hvilke representanter som er blitt valgt.
3.3 Nærmere om rekkevidden av den grunnlovfestede kontrollplikten
Grunnloven § 64 pålegger Stortinget å foreta kontroll av stortingsvalg. Formålet med kontrollen skal være å kontrollere at fullmaktene er riktige. Det vil si at valget er gjennomført i samsvar med lovgivningen på en slik måte at resultatet er riktig og valget således ikke må erklæres ugyldig. Grunnlovens påbud om kontroll går dermed ikke lenger enn til å kontrollere i etterkant at valget er gyldig. Den krever at Stortinget selv har det øverste og endelige ansvar for at valget er gyldig. Dessuten er det kun Stortinget som kan erklære fullmaktene ugyldige når valget er gjennomført og fullmaktene er utferdiget.
Det kreves heller ikke at Stortinget skal rette enhver feil som er gjort i forbindelse med avviklingen av valget og valgoppgjøret så lenge feilene ikke har hatt betydning for resultatet av valget, det vil si hvilke representanter som er valgt. Selv om det å rette opp feil i rutiner eller i avgjørelser, ikke er av betydning for resultatet av det aktuelle valget, er det selvfølgelig viktig at feil blir funnet og meldt tilbake slik at de ikke gjentas ved senere valg.
I Grunnlovens påbud ligger det heller ikke noe krav om at enhver feil som er gjort, må håndteres av Stortinget selv. Det er ikke noe til hinder for at feil avdekkes og rettes opp på senere trinn av valgoppgjøret, men før det er ferdig. Rettingen av feil bør imidlertid protokolleres slik at Stortinget kan danne seg et inntrykk av kvaliteten på den samlede valgavviklingen.
Grunnloven er ikke til hinder for at den alminnelige lovgivningen pålegger andre valgorganer å kontrollere valgavviklingen. Det kontrollerende organ kan oversende sin vurdering av et lovlighetsspørsmål til Stortinget for endelig avgjørelse. Det kommer ikke i strid med Stortingets eksklusive avgjørelsesmyndighet i klagesaker eller ugyldighetsspørsmål, at det kontrollerende organ retter opp feil ved å omgjøre avgjørelser, selv om omgjøringene kan komme til å få innflytelse på valgresultatet. Et valgorgan kan ikke omgjøre med bindende virkning for Stortinget. Stortinget kan omgjøre alle avgjørelser enten de er truffet i første eller annen hånd. Derfor griper det ikke inn i Stortingets eksklusive myndighet om underordnet organ utøver kontroll.
Grunnloven § 55 gir Stortinget en eksklusiv rett og plikt til å behandle klager som gjelder spørsmål om stemmerett. Det er ikke noe til hinder for å lovfeste at klager, som ikke gjelder spørsmål om stemmerett, skal avgjøres av et annet organ enn Stortinget og at det settes en frist for å klage til dette organet. Valgloven §71 bestemmer imidlertid at også slike klager skal behandles av Stortinget, men valgloven er ikke til hinder for at klagene forberedes og undergis en foreløpig vurdering av andre valgorganer så lenge Stortinget selv foretar den endelige vurdering og avgjørelse.
Når det gjelder klager over spørsmål om stemmerett, bestemmer Grunnloven § 55 at valgstyrets avgjørelse «kan indankes for Storthinget». Grunnloven sier ikke noe om saksbehandlingen i klagesaken eller klagefrist. Det essensielle må være at klageren har et grunnlovfestet krav på at Stortinget avgjør klagen selv. At klagen må sendes via et forberedende organ og at det settes en frist for å innlevere klagen, gjør ikke inngrep i den grunnlovfestede klageretten. Derimot kan det antagelig ikke lovfestes at klagen skal avvises dersom den når Stortinget (men ikke det forberedende organ) innen en klagefrist.
3.4 Kontrollen av stortingsvalg. Valglovens bestemmelser
Valgloven fastsetter nærmere regler og rutiner som underordnede valgorganer skal følge, som skal sikre at Stortinget får mulighet til å oppfylle Grunnlovens pålegg om lovlighetskontroll.
Valgstyret (i kommunen) skal gjennomføre den første delen av valgoppgjøret ved stortingsvalg. Det består i opptelling for å finne stemmetallene for den enkelte valgliste. Valgoppgjøret protokolleres i valgstyrets møtebok. Når opptellingen er ferdig, skal valgstyret sende Stortinget alle stemmestyrenes møtebøker, valgstyrets møtebok, alle forkastede stemmesedler, alle omslagskonvolutter for avgitte forhåndsstemmer utenriks og på Svalbard og Jan Mayen, alle valgkort fra forhåndsstemmegivningen, alle klager og bemerkninger, stemmesedler avgitt i medhold av § 41 (det vil si stemmegivninger som ikke er lagt i valgurnen i valglokalet, men i omslag for nærmere vurdering av valgstyret, fordi velgeren ikke er innført i kretsmanntallet, har forhåndsstemt eller etter stemmestyrets mening lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet).
Dette gir Stortinget mulighet for å
kontrollere at stemmestyrene har avviklet valget på riktig måte i valglokalene,
kontrollere at ingen stemmesedler er forkastet på grunn av feil vurdering av valgstyret,
kontrollere at ingen forhåndsstemmegivninger er uriktig forkastet eller godkjent på grunn av feilvurdering av valgstyret,
ta hensyn til avgitt stemme fra velger som valgstyret uriktig har nektet stemmerett eller uriktig har latt avgi stemme selv om velgeren ikke var manntallsført,
ta hensyn til om valgstyret uriktig har godkjent eller forkastet stemmegivning på det grunnlag at velgeren lider/ikke lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet og
kontrollere at valgstyret har foretatt riktig valgoppgjør.
Fylkesvalgstyret (i fylkeskommunen) skal gjennomføre den andre delen av valgoppgjøret ved stortingsvalg. Det består i å fordele fylkets representantplasser på valglistene (foreta distriktsmandatfordeling) og foreta stemmeopptelling for de enkelte listenes kandidater for å finne ut hvilke kandidater som er valgt til representanter og vararepresentanter (foreta kandidatoppgjør). Valgoppgjøret protokolleres i fylkesvalgstyrets møtebok. Når valgoppgjøret er avsluttet, skal denne møteboken sendes til Stortinget og til Riksvalgstyret.
I forbindelse med valgoppgjøret skal fylkesvalgstyret kontrollere og eventuelt rette valgstyrenes opptelling av de godkjente stemmesedlene. Fylkesvalgstyret skal også vurdere valgstyrenes avgjørelser om å forkaste stemmegivninger og stemmesedler og rapportere til Stortinget og Riksvalgstyret, gjennom bokføring i møteboken, hvilke feil som ofte forekommer ved gjennomføringen av valget. (Riksvalgstyret er imidlertid ikke pålagt noe kontrollansvar.) Fylkesvalgstyret skal ikke rette slike feil og heller ikke ta hensyn til dem ved valgoppgjøret.
Når valgoppgjøret er ferdig, skal fylkesvalgstyret sende sin møtebok til Stortinget. Dette gir Stortinget mulighet til å følge opp fylkesvalgstyrets rapportering av feil ved valgstyrenes valgoppgjør og kontrollere at fylkesvalgstyret har foretatt riktig valgoppgjør.
Riksvalgstyret skal foreta den tredje og endelige delen av valgoppgjøret. Det består i å fordele utjevningsrepresentantene på fylkeslistene og utpeke listenes utjevningsrepresentanter og samtlige vararepresentanter. Dessuten utferdiger Riksvalgstyret fullmaktene for alle de valgte representantene og vararepresentantene.
Riksvalgstyrets valgoppgjør skal protokolleres. Når valgoppgjøret er avsluttet, skal protokollen sendes til Stortinget. Dette gir Stortinget mulighet til å kontrollere at det endelige valgoppgjøret er riktig og kontrollere fullmaktene.
3.5 Problemer med gjeldende kontrollordning
I notatet som fulgte henvendelsen fra Presidentskapet, er Stortingets saksbehandling ved kontroll av stortingsvalg beskrevet:
«Ved de tre siste stortingsvalgene har valgdagen som er fastsatt av Kongen, vært henholdsvis den 9., 11. og 13. september. Den forberedende fullmaktskomite (FO § 23) har ved disse valgene trådt sammen 10 dager etter valgdagen, henholdsvis den 19., 21. og 23. september. Den skal avgi en foreløpig innstilling til den fullmaktskomite som det nyvalgte Stortinget velger straks det kommer sammen den første hverdagen i oktober. Den forberedende komite slutter å fungere dagen før det nye Stortinget trer sammen. I 1993 medførte dette at den forberedende komite hadde syv hverdager, medregnet en lørdag, til disposisjon for sitt arbeid. Antallet møter i den forberedende fullmaktskomite var 8 i 1989 og 10 i 1993. I tillegg kommer møter i arbeidsgrupper av komiteen. I 1993 hadde komiteen 16 medlemmer som ble fordelt på fire arbeidsgrupper.
Stortingets administrasjon er sekretariat for de to komiteene. Det utføres i Stortinget et meget omfattende arbeid i forbindelse med fullmaktsprøvingen, dels som følge av de skrevne reglene, dels av tradisjon. Arbeidet foregår under sterkt tidspress. Alle møtebøker fra stemmestyrene, valgstyrene og fylkesvalgstyrene blir gjennomgått i detalj, og en del av tallene derfra blir overført til spesielle skjemaer som utarbeides for hver kommune og hvert fylke. Gjennomgåelsen av møtebøkene blir vanskeliggjort fordi ganske mange av dem er ført feil eller ufullstendig, i strid med de formularer departementet har fastsatt. Blant annet blir det for hver stemmekrets og hver kommune, ut fra tallene i møtebøkene, kontrollert om tallet på brukte stemmeseddelkonvolutter samsvarer med tallet på kryss i manntallet pluss tallet på stemmer avgitt uten at det er satt kryss i manntallet. Videre blir det kontrollert om summen av opptelte stemmesedler samsvarer med tallet på avgitte, godkjente stemmer. Hvis det ikke er samsvar på disse punktene, noe som hender ganske ofte, forsøker man å finne ut hva som er grunnen til uoverensstemmelsen. Dette kan være ganske arbeidskrevende, og nødvendiggjør ofte telefonisk henvendelse til vedkommende kommune. De protokollerte forkastelsesgrunner for stemmegivninger og stemmesedler blir vurdert og om nødvendig undersøkt nærmere ved gjennomgåelse av det innkomne materiellet. Fylkesvalgstyrenes oppgjør og riksvalgstyrets oppgjør blir nøye kontrollert, og det blir utarbeidet forskjellige statistikker. Det blir skrevet notat til den forberedende komite om gjennomføringen av valget i hvert fylke og om riksvalgstyrets oppgjør, foruten notater om spesielle problemer etter komiteens bestemmelse. Klagene blir spesielt omtalt og vurdert i innstillingen. Det blir utarbeidet flere omfattende vedlegg til fullmaktskomiteens innstilling, bl.a. har det krevd mye arbeid å kontrollere at alle navn på valgte representanter og vararepresentanter er riktig skrevet.
Etter at den forberedende fullmaktskomite er kommet sammen, bestemmer den i hvilken utstrekning valgmateriellet skal gjennomgås, og det hender at den beslutter kontroll ut over den ordinære, som følge av små «marginer». Komiteen har i sin innstilling gått forholdsvis detaljert inn på de feil som er funnet under gjennomgåelsen eller som følge av klager.
Bestemmelsene om utjevningsmandater, som gjaldt første gang ved valget i 1989, har ført til mer arbeid ved fullmaktsprøvingen. Tidligere var det bare nødvendig å undersøke stemmemarginene for mandatene innen det enkelte fylke, ved vurderingen av om feil som er gjort, har hatt betydning for utfallet av valget. Utjevningsmandatene skal som kjent fordeles på grunnlag av partienes stemmetall på landsbasis, og innenfor de partier som får utjevningsmandater, er det avgjørende i hvilket fylke partiet har den største kvotient til rest etter at distriktsmandatene er fordelt. Derfor må man nå i tillegg vurdere marginene for utjevningsmandater, både mellom partiene og i konkurransen mellom fylkene innen det enkelte parti.
Som følge av dette, er det også blitt større risiko for at feil kan få betydning for utfallet av valget.
En del praktiske problemer har fulgt av at det har tatt for lang tid før mye av materiellet er kommet inn til Stortinget fra valgstyrene. Uansett klare lovbestemmelser om det materiell som «omgående» skal sendes til Stortinget, og uansett påminnelser om dette i rundskriv fra departementet, har det ved hvert valg vært ganske mange kommuner som venter for lenge med å sende inn materiellet, kommuner som ikke sender inn alt det de skal etter loven, og flere kommuner som ikke sender noe til Stortinget før det blir purret herfra. Erfaringene synes å vise at det ikke er mulig å få slike problemer redusert til akseptabelt nivå.
Ved valget i 1993 var i alt 28 ansatte i Stortingets administrasjon spesielt engasjert til arbeidet i forbindelse med fullmaktsprøvingen. I tillegg kommer bistand fra andre tjenesteenheter. Administrasjonen har hatt vanskeligheter med å utføre dette arbeidet i løpet av den korte tiden som står til rådighet, i tillegg til den betydelige mengden av annet arbeid som må gjøres i forbindelse med at et nytt Storting skal tre sammen. Ved de siste valgene har Arbeidstilsynet gitt tillatelse til overtidsarbeid og søndagsarbeid utover de vanlige grenser, for de ansatte i Stortinget som er engasjert i valgarbeidet. Mye av arbeidet med fullmaktsprøvingen er krevende, faglig sett, bl.a. fordi det forutsetter detaljert kjennskap til valglovgivningen. Også av denne grunn vil ytterligere økning av antallet ansatte som deltar i dette arbeidet, være problematisk.
Dessuten synes det lite rasjonelt og lite i samsvar med nåtidens oppfatning av hva som er naturlige oppgaver for en nasjonalforsamling, at alle stemmestyrers og valgstyrers møtebøker skal sendes til Stortinget og gjennomgås i detalj her, og at alle omslagskonvolutter for avgitte forhåndstemmer og alle forkastede stemmesedler m.m. skal sendes hit med tanke på gjennomgåelse. Endelig synes det lite rasjonelt og prinsipielt betenkelig at Stortingets administrasjon selv skal forberede og utrede for Stortinget de spørsmål som oppstår i forbindelse med fullmaktsprøvingen og faktas forhold til regelverket, uten at det fagdepartement som administrerer regelverket formelt trekkes inn.»