5 forslag om endringer i reglene for prøving av stortingsvalg

5.1 Kontroll

5.1.1 Kontrollorgan

Hovedproblemet med at kontrollarbeidet utføres av Stortinget, er det omfanget kontrollarbeidet har. Stortinget kontrollerer møtebøker og valgmateriell fra 435 valgstyrer og ca 3900 stemmestyrer. Dette omfanget gjør at man må etablere et stort apparat som bare er i virksomhet hver fjerde år. Et så omfattende kontrollarbeid må nødvendigvis også ta lang tid. Disse problemene kan ikke løses ved å overføre deler av kontrollarbeidet til et departement. Det ville bli et for omfattende arbeid også for et departement, i alle fall innenfor den tidsrammen man har til rådighet. Dersom kontrollen blir desentralisert til fylkesnivå, vil derimot det enkelte kontrollorgan få en mer overkommelig oppgave i og med at kontrollen kan omfatte et mindre antall kommuner og foregå parallelt i 19 kontrollorganer.

At kontrollarbeidet ble lagt sentralt til Stortinget er historisk betinget. Oppgaven ble plassert der i en tid da forvaltningen ikke var tilnærmelsesvis så godt utbygd som i dag. Man hadde ikke noe tilsvarende kompetanse på regionnivå som man i dag finner både i fylkeskommunene og på statlig fylkesnivå. Det kan derfor ikke stride mot intensjonene ved kontrollen at oppgavene blir desentralisert. Et av problemene for Stortinget har vært å følge opp valgstyrer som ikke sender inn møtebøker og annet valgmateriell i tide. For et valgorgan på fylkesnivå vil dette være lettere å håndtere når det skal forholde seg til maksimum 45 valgstyrer. Dessuten vil oppfølgningen generelt bli tettere og mer effektiv.

Fylkesvalgstyret har allerede mange oppgaver i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av stortingsvalg. Fylkesvalgstyret godkjenner listeforslag, avgjør spørsmål om valgbarhet og rett til fritak, kontrollerer valgstyrets opptelling og vurderer riktigheten av valgstyrets forkastelse av stemmegivninger og stemmesedler og gjennomfører valgoppgjør på fylkesnivå. Ved fylkestingsvalget har fylkesvalgstyret ansvaret for alle disse oppgavene. I tillegg kontrollerer fylkesvalgstyret valgstyrets godkjenning/forkastelse av stemmesedler og retter feil. Fylkesvalgstyret gjennomfører og avslutter også hele valgoppgjøret på fylkesnivå.

Fylkesvalgstyret har derfor mye kompetanse på valgordningen og problemstillinger som kan oppstå i forbindelse med valgarbeid. I og med at de fleste av disse valgoppgavene utføres hvert annet år, blir det en viss kontinuitet i arbeidet. Kompetansen holdes dermed ved like og i tillegg medfører ikke utskifting blant valgmedarbeiderne et så stort problem. Den kompetanse som fylkesvalgstyrene allerede har, tilsier at kontrolloppgavene overføres til fylkeskommunen og ikke til regionalt statlig nivå.

Departementet mener det er all grunn til å forutsette at kontrollen med gjennomføringen av stortingsvalg vil bli tilfredsstillende utført dersom den kontrollen som utføres på grunnlag av valgmateriellet og stemmestyrenes og valgstyrenes møtebøker, legges til fylkesvalgstyrene. Det foreslås derfor at det valgmateriellet som valgstyret sender til Stortinget, i stedet skal sendes til fylkesvalgstyret og at fylkesvalgstyret av eget tiltak kontrollerer forberedelse og gjennomføring av stortingsvalg på grunnlag av valgmateriellet og stemmestyrenes og valgstyrenes møtebøker. Antagelig vil oversendelsen av valgmateriellet fra valgstyrene gå raskere og sikrere når alt skal sendes ett sted og innen eget fylke, og det blir lettere å få til kriseløsninger når det har oppstått forsinkelser. Behovet for rask forsendelse vil øke i og med at valgoppgjøret i kommunene kan bli over ett døgn senere ferdig ved fremtidige valg fordi tidspunktet for når forhåndsstemmene må komme til valgstyret er fastsatt til vel ett døgn senere enn det har vært tidligere. Når alt valgmateriellet skal sendes ett sted, vil det ikke så lett forekomme feilforsendelser.

I og med at Stortinget må foreta den endelige kontrollen, må fylkesvalgstyrene protokollere kontrollen og sende møtebøkene til Stortinget. Fylkesvalgstyret må protokollere alle de feil kontrollen har avdekket, enten feilene er gjort av stemmemottaker, stemmestyret, valgstyret eller andre valgfunksjonærer. Feil ved valget skal protokolleres uansett om de har medført forkastelse av stemmegivninger eller ikke. Men det er spesielt viktig for Stortinget å bli kjent med forkastelser og grunnene for forkastelsene. Fylkesvalgstyret må protokollere alt som kan være av betydning for Stortingets vurdering av om valget er gyldig eller om det må gjennomføres nytt valgoppgjør eller omvalg.

Stortinget kan dermed foreta den endelige kontrollen på grunnlag av 18 møtebøker i stedet for over 4000. Departementet mener at Stortinget fortsatt bør kontrollere fylkesvalgstyrenes forberedelse og gjennomføring av stortingsvalg på grunnlag av det fylkesvalgstyrene protokollerer. Likeledes må Stortinget fortsatt kontrollere Riksvalgstyrets valgoppgjør, vurdere og avgjøre om valget er gyldig og foreta kontroll av representantenes fullmakter.

Det foreslås at fylkesvalgstyret av eget tiltak skal foreta kontroll av forberedelse og gjennomføring av stortingsvalg. Det vil si kontrollere om valget er gjennomført i samsvar med gjeldende valgordning og regelverket om valg.

Høringsinstansene gir bred tilslutning til høringsforslaget. Flere uttaler at forslaget vil bidra til en effektivisering og at endringene vil gi fylkesvalgstyret en større helhet og sammenheng i valgarbeidet. Det pekes også på at de feil som forekommer hyppig helt klart vil bli redusert til et ubetydelig minimum, f eks feilsending av valgoppgjør. Flere uttaler at kontrollarbeidet i fylkeskommunen vil bli bedre når arbeidet skjer på grunnlag av valgmateriell og ikke bare på bakgrunn av valgboka og at fylkeskommunenes valgoppgjør vil bli mer riktig.

Vågsøy kommune uttaler seg mot å legge kontrollen av stortingsvalg til fylkesvalgstyrene i det den mener at kontrollen fortsatt bør utføres av Stortinget selv.

Fylkesmannen i Vestfold påpeker at lovlighetskontroll vanligvis ligger til et statlig organ på regionalt nivå og at det bør vurderes om kontroll av stortingsvalg liksom kontroll av kommunestyrevalg også skal legges til statlig organ. Akershus fylkeskommune mener at kontrollen av stortingsvalg bør legges til fylkesmannen. Flere høringsinstanser uttaler at det er positivt at det kontrollarbeidet som er blitt utført av et politisk organ, Stortinget, ved overføring til et annet organ legges til et politisk sammensatt organ som fylkesvalgstyret.

Departementet er enig i at mye taler for at ansvaret for å forberede kontrollen for Stortinget legges til et politisk organ som fylkesvalgstyret. På den annen side må man, ved vurderingen av om kontroll av stortingsvalg best kan legges til fylkesmannen eller fylkeskommunen, legge vekt på at fylkesmannen har denne oppgaven ved kommunestyrevalg og derfor har kompetanse på kontroll av valg. For departementet har det allikevel vært avgjørende at fylkesvalgstyret allerede foretar en delvis kontroll av stortingsvalg og en full kontroll ved fylkestingsvalg. Fordi fylkesvalgstyret både foretar delvis kontroll og dessuten foretar valgoppgjør, og dertil har tilgjengelig en vesentlig del av valgmateriellet, ligger forholdene praktisk godt til rette for at fylkesvalgstyret foretar en samlet kontroll av gjennomføringen av valget. Dersom valgmateriellet skulle sendes til ett organ til, fylkesmannen, som skulle skaffe seg oversikt over gjennomføringen på grunnlag av møtebøker og valgmateriell ville det nødvendigvis forsinke kontrollen totalt sett. Dette er ikke ønskelig. Departementet mener derfor at den beste løsningen er at den foreløpige kontrollen av stortingsvalg legges til fylkesvalgstyret. Det foreslås derfor ett nytt første ledd i § 50.

Det foreslås at fylkesvalgstyret skal foreta kontrollen av stortingsvalg på grunnlag av stemmestyrenes og valgstyrets møtebøker, stemmesedlene og konvoluttene. Det foreslås derfor en endring i § 49 slik at valgstyrene ved stortingsvalg pålegges å sende dette valgmateriellet til fylkesvalgstyrene og ikke til Stortinget slik de er pålagt etter gjeldende § 49.

Det foreslås at Stortinget skal foreta den endelige kontrollen av stortingsvalg på grunnlag av fylkesvalgstyrets møtebøker. For at Stortinget skal få et grunnlag for å utføre kontrollen, må fylkesvalgstyret bokføre resultatet av den foreløpige kontrollen. Det foreslås derfor en endring i § 53 som pålegger fylkesvalgstyret slik protokollering.

5.1.2 Kontrollorgan når fylkesvalgstyret består av valgstyrets medlemmer

I fylker som omfatter bare én kommune, består fylkesvalgstyret av valgstyrets medlemmer. Det vil i praksis i dag si Oslo.

Dersom fylkesvalgstyret skal foreta en reell kontroll av valgstyrets forberedelse og gjennomføring av stortingsvalg, mener departementet at fylkesvalgstyret ikke kan kontrollere det personidentiske valgstyret i kommunen. Det må derfor vurderes hvilket statlig organ som skal foreta kontrollen i stedet for fylkesvalgstyret. De foreliggende alternativer er enten departementet eller fylkesmannen. De momentene som tilsier at kontrollen av stortingsvalg legges til regionalt nivå, tilsier etter departementets mening at fylkesmannen tillegges kontrollen. I og med at det foreslås at departementet skal forberede klagesakene for Stortinget, fordi departementet er sekretariat for Riksvalgstyret og det er liten tid til disposisjon fra valget til kontrollen må avsluttes, bør ikke kontrolloppgaver også legges til departementet. Departementet samordner dessuten valget for hele landet og bør ikke etablere en spesiell kontrollrolle overfor én enkelt kommune.

Fylkesmannen er tillagt den generelle lovlighetskontrollen av kommunens vedtak etter kommuneloven. Fylkesmannen er dessuten tillagt kontrolloppgaver i forbindelse med valg. Fylkesmannen foretar kontroll av valgoppgjøret ved kommunestyrevalg. Departementet har dessuten i den senere tid lagt stor vekt på at fylkesmannen skal overta mye av det veiledningsarbeidet departementet tradisjonelt har utført overfor kommunene når det gjelder valgordningen og gjennomføringen av valg. I samsvar med dette mener departementet den beste løsningen er at fylkesmannen, i fylke som bare består av en kommune, foretar den samme kontrollen av kommunens gjennomføring av stortingsvalg som fylkesvalgstyret foretar i fylker som har fylkeskommunalt fylkesvalgstyre.

Det foreslås at fylkesmannen skal kontrollere forberedelsene og gjennomføringen av valget og valgstyrets prøving av stemmegivningene og opptelling av stemmesedlene. Fylkesmannen vil imidlertid ikke ha anledning til å rette valgstyrets prøving og opptelling. Fylkesmannens kontroll må bli en etterfølgende kontroll som bokføres og rapporteres til Stortinget som selv kan ta hensyn til dette ved sin kontroll av fullmaktene. Av tidsmessig årsaker bør fylkesmannens rapportering foregå direkte til Stortinget, ikke via departementet. Fylkesmannen skal heller ikke kontrollere utførelsen av de valgoppgavene som valgstyret utfører som fylkesvalgstyre.

Høringsinstansene går samlet inn for at fylkesvalgstyret i fylker om omfatter bare én kommune, ikke skal kontrollere sin egen gjennomføring av stortingsvalg og går inn for at fylkesmannen bør foreta kontrollen. Fylkesmannen i Vestfold reiser spørsmål om Oslo og Akershus bør få felles fylkesvalgstyre som kan foreta kontroll av valget.

Departementet mener at en omorganisering med felles fylkesvalgstyre, som ikke bare ville berøre kontroll av valget, men forberedelse og valgoppgjør også, reiser omfattende og vanskelige spørsmål som eventuelt måtte gjøres til gjenstand for grundig utredning og vurdering som det ikke er generelt behov for å foreta i forbindelse med overføring av kontrolloppgaver fra Stortinget til fylkesvalgstyrene. Selv om det ville gitt en mer enhetlig løsning om et politisk valgt organ utførte fylkesvalgstyrets kontroll av valg i fylker med bare én kommune også, mener departementet at det alt i alt er den mest hensiktsmessige løsningen at oppgaven legges til fylkesmannen. Det foreslås derfor et nytt tredje ledd i § 50.

5.1.3 Kontrollkompetansen

I forbindelse med valgoppgjøret til stortingsvalget skal fylkesvalgstyret etter gjeldende valgordning vurdere riktigheten av valgstyrenes avgjørelser om å forkaste stemmegivninger og stemmesedler og rapportere feil til Stortinget. Etter valgloven § 50 første ledd skal fylkesvalgstyret rette feil ved valgstyrets opptelling, men ikke feil ved godkjenning/forkastelse av stemmegivninger og stemmesedler. I og med at de forkastede stemmesedlene, alle utenriks omslagskonvolutter og valgkortene skal sendes til Stortinget, ikke til fylkesvalgstyret, må fylkesvalgstyrets kontroll foretas på grunnlag av møteboka. Når det foreslås at alt valgmateriellet ved stortingsvalg skal sendes til fylkesvalgstyret, får fylkesvalgstyret et bedre grunnlag for å vurdere forkastede og godkjente stemmegivninger og stemmesedler. Dersom fylkesvalgstyret pålegges å kontrollere valgstyrets vurdering av godkjennelse/forkastelse av både stemmegivninger og stemmesedler, og dessuten også rette slike feil, vil grunnlaget for valgoppgjøret bli bedre og beheftet med færre feil. Dette vil gi bedre og tidligere resultat av kontrollarbeidet enn om det tas hensyn til disse feilene først ved Stortingets vurdering av fullmaktene.

Ved fylkestingsvalg skal fylkesvalgstyret etter valgloven § 58 bare kontrollere og rette feil ved godkjenning/forkastelse av stemmesedler. Fylkesvalgstyret skal ikke kontrollere valgkortene og omslagskonvoluttene og heller ikke stemmegivninger avgitt etter § 41. Etter gjeldende ordning sendes omslagskonvoluttene, valgkortene og stemmegivninger etter § 41 direkte til Stortinget ved stortingsvalg. Slike stemmegivninger bør fortsatt kontrolleres ved stortingsvalg. Hensikten med at fylkesvalgstyret skal utføre kontrollarbeid er ikke å innskrenke omfanget av kontrollen. I og med at det foreslås at valgmateriellet skal sendes til fylkesvalgstyret, bør også denne kontrollen foretas av fylkesvalgstyret.

Etter gjeldende ordning, i valgloven § 50, jf § 53, skal fylkesvalgstyret kun rapportere feil avgjørelser, ikke rette dem. Når stemmegivninger etter § 41 er uriktig forkastet, vil det si at en velger uriktig nektes å bruke stemmeretten sin. Samme feilvurdering kan ligge til grunn for at stemmegivninger forkastes på grunnlag av vurderingen av omslagskonvolutten. Dette er feil som, hvis de blir påklaget, skal avgjøres av Stortinget selv. Departementet mener at Stortingets eksklusive rett til å avgjøre klager ikke er til hinder for at slike avgjørelser kontrolleres av annet valgorgan og av eget tiltak. Slik kontroll vil ikke være til hinder for at Stortinget vurderer klagesaken. Det er selvfølgelig viktig at fylkesvalgstyret foretar en protokollering av sin omgjørelse slik at Stortinget kan se hvilken avgjørelse som ligger til grunn for valgoppgjøret og hva som har skjedd med det påklagede vedtaket.

Det fremmes forslag om endring av § 50 første ledd slik at fylkesvalgstyret pålegges å kontrollere forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalg i kommunen, herunder valgoppgjøret. Når det gjelder valgoppgjøret skal fylkesvalgstyret rette feil ved valgstyrets godkjenning/forkastelse av både stemmegivninger og stemmesedler, også stemmegivninger etter § 41. Fylkesvalgstyret skal foreta denne kontrollen på grunnlag av valgmateriellet og valgstyrenes og stemmestyrenes møtebøker.

Fylkesvalgstyrets egen gjennomføring av valgoppgjør må kontrolleres av et annet organ enn fylkesvalgstyret. Departementet har vurdert om denne kontrollen burde legges til fylkesmannen eller departementet, men har, som nevnt foran under 5.1.1, kommet til at med den korte tiden som er til disposisjon for å kontrollere stortingsvalg, bør det ikke legges inn ytterligere ett kontrollerende mellomledd mellom fylkesvalgstyret og Stortinget.

Høringsinstansene har ingen merknader til forslaget om fylkesvalgstyrets kontrollkompetanse.

5.2 Klage

Det kan ikke bestemmes i den alminnelige lovgivning at andre organer enn Stortinget skal avgjøre klager over avgjørelser om stemmerett. Grunnloven § 55 er ikke til hinder for at klager over avgjørelser av andrespørsmål, som spørsmål om forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalg, avgjøres av et annet organ. Valgloven kunne legge klagemyndigheten i disse sakene til et forvaltningsorgan (valgorgan).

Mange av de avgjørelsene som tas ved forberedelsen og gjennomføringen av valget, vil direkte og indirekte få betydning for om velgerne får adgang til å stemme eller får anledning til benytte stemmeretten sin. Det kan derfor i praksis være vanskelig å trekke grensen mellom de avgjørelsene som må overprøves av Stortinget og andre avgjørelser om valget. Det ville særlig være uheldig om klageren selv måtte avgjøre om klagen skulle sendes Stortinget eller et forvaltningsorgan. Det er mulig å lovfeste at alle klagene først sendes forvaltningsorganet som bestemmer hvilke klager det selv skal avgjøre og hvilke som må sendes til Stortinget for avgjørelse. En slik ordning ville imidlertid medføre at dette organet fikk stor innflytelse på om Stortinget oppfylte sin forpliktelse etter Grunnloven til å avgjøre valgklager.

På denne bakgrunn mener departementet at det ville være uheldig å ha flere organer som behandler klagesakene. Den korte perioden som er til rådighet til å behandle klager, tilsier også at det fortsatt bør være en enhetlig behandling av alle klagesakene.

Som omtalt foran, anses Grunnloven ikke å være til hinder for at klagesakene går via et forvaltningsorgan som foretar den forberedende saksbehandlingen, herunder vurderer fakta, tidligere praksis og lovfortolkning, innhenter nødvendige uttalelser og for øvrig tilrettelegger Stortingets beslutningsgrunnlag. Det vil gi Stortinget bedre tid til å foreta den endelige vurderingen av klagen og treffe den endelige beslutningen. At et forvaltningsorgan forbereder klagesakene, er selvfølgelig ikke til hinder for at Stortinget selv forbereder klagesakene ytterligere dersom det ser et behov for det i den enkelte klagesaken.

De fleste av disse klagesakene vil dreie seg om velgernes demokratiske rettigheter i forbindelse med valg. Det er viktig med lik behandling og enhetlig praksis i disse sakene. Departementet mener derfor at det er riktig at klagesakene forberedes sentralt i departementet og ikke på regionalt nivå. Departementet har også vurdert om klagene burde sendes departementet via kommunen, fylkeskommunene eller fylkesmannen. Av tidsmessig årsaker bør de fortrinnsvis gå direkte til departementet som kan innhente uttalelser fra kommunen eller fylkeskommunen etter behov. Departementet har for øvrig ofte kjennskap til klagene på forhånd på grunn av muntlige henvendelser fra valgstyret og klageren.

Høringsinstansene har ingen merknader til at departementet forbereder klagesakene eller at det fastsettes en eksakt klagefrist. Flere høringsinstanser mener at den foreslåtte klagefristen (onsdag etter valgdagen) er for kort. Fylkesmannen i Oppland foreslår at den enten bør settes til fredag eller at det eventuelt åpnes for muntlig fremsettelse av klagen. Det foreslås også at klagen skal kunne fremsettes for fylkesvalgstyret.

Departementet er enig i at klagereglene bør gi velgerne reelle muligheter til å ivareta sine rettigheter. Av hensyn til Stortingets videre behandling må imidlertid klagefristen nødvendigvis bli kort. Men hvis det åpnes for at klagefristen avbrytes dersom klagen fremsettes overfor et valgorgan lokalt, ikke bare for departementet eller Stortinget, vil hensynet til velgeren blir bedre ivaretatt. Dessuten vil Stortinget uansett ha adgang til å behandle en klage selv om klagefristen er oversittet. Verken departementet eller et lokalt valgorgan vil kunne avvise klagen på grunn av oversittelse av fristen. Om klagen skal avvises vil det være opp til Stortinget å vurdere.

Det foreslås derfor en endring av § 70 annet ledd som medfører at skriftlig klage skal kunne fremsettes overfor valgstyret, fylkesvalgstyret, fylkesmannen, departementet eller Stortingets kontor. Klagefristen foreslås, som i høringsforslaget, satt til kl 15 onsdag etter valgdagen.