1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Oversikt over departementets forslag

Denne proposisjonen følger opp Politimetodeutvalgets forslag i NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern og Lundutvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven i NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet.

Proposisjonen inneholder forslag om å gi politiet tilgang til to nye etterforskingsmetoder. Viktigst er forslaget om at domstolene på strenge vilkår skal kunne tillate romavlytting som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger (straffeloven § 147 a første og annet ledd) og de mest alvorlige formene for organisert kriminalitet. I dag har politiet ikke anledning til å romavlytte, med mindre det foreligger en nødrettssituasjon. Forslaget om å innføre romavlytting er behandlet i kapittel 7, jf. også punkt 1.8 nedenfor.

Den andre nye metoden som departementet foreslår å gi politiet tilgang til, åpner for identifisering av mobiltelefoner og andre kommunikasjonsanlegg ved hjelp av teknisk utstyr. Etter gjeldende rett er politiet avskåret fra å iverksette kommunikasjonsavlytting hvor det ikke kjenner identiteten på telefonen som ønskes avlyttet. Forslaget vil gjøre det vanskeligere for forbrytere å unngå avlytting ved å bruke for eksempel stjålne eller uregistrerte telefoner. Se om dette forslaget i kapittel 8.

De øvrige lovforslagene som fremmes i proposisjonen, har det til felles at de utvider anvendelsesområdet for dagens etterforskingsmetoder. Formålet er å bedre politiets muligheter til å gripe inn før en alvorlig straffbar handling blir begått, med sikte på å forhindre at den blir gjennomført.

I dag kan noen av de viktigste etterforskingsmetodene (straffeprosessuelle tvangsmidler som ransaking eller kommunikasjonskontroll) bare tas i bruk når det foreligger skjellig grunn til å mistenke noen for å ha begått en straffbar handling. Etter departementets syn bør politiet i enkelte saker gis anledning til å gripe inn før det foreligger skjellig grunn til mistanke om at noen har begått en straffbar handling. Departementet foreslår ikke - med ett unntak som det er redegjort for nedenfor - å fravike regelen om at tvangsmidler bare skal kunne anvendes når vilkårene for å iverksette etterforsking er oppfylt. Selv om formålet er å avverge en straffbar handling, skal tvangsmidler derfor bare kunne brukes når det er rimelig grunn til å undersøke om det allerede er begått en straffbar handling (for eksempel ulovlig anskaffelse av sprengstoff). I tillegg må det i følge forslaget være grunn til å tro at noen kommer til å begå en alvorlig straffbar handling (for eksempel en terrorhandling). Informasjonen som skaffes ved for eksempel kommunikasjonsavlytting, vil i mange saker kunne bedre politiets muligheter til å avverge terrorhandlingen.

Forslaget begrenser seg til å gjelde enkelte alvorlige straffbare handlinger som det er særlig viktig for samfunnet å forhindre. Departementet foreslår at retten bare skal kunne gi tillatelse til bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed når det er grunn til å tro at noen kommer til å begå en terrorhandling, et drap for å motarbeide rettsvesenet eller som ledd i organisert kriminalitet, eller et grovt ran eller en særlig grov narkotikaforbrytelse som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Retten kan tillate ransaking, skjult fjernsynsovervåkning, teknisk sporing, beslag, utleveringspålegg eller kommunikasjonskontroll, men også for bruk de nye metodene nevnt ovenfor (romavlytting og identifisering av kommunikasjonsanlegg).

Departementet er opptatt av at de nye hjemlene bør gis en målrettet utforming (se punkt 1.3). Personer som ikke fortjener å få politiets søkelys rettet mot seg, bør så langt det er mulig beskyttes mot økt overvåkning. Forslaget forutsetter derfor at all bruk av tvangsmidler - også hvor formålet er å avverge en straffbar handling - skal skje som ledd i etterforsking. Etterforsking kan bare iverksettes hvor det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd. Straffeprosessuelle tvangsmidler vil derfor ikke kunne brukes hvis det ikke foreligger en tilknytning mellom den personen som metodebruken vil rette seg mot og en allerede begått straffbar handling, se punkt 1.5. I tillegg må det være grunn til å tro at den som er under etterforsking kommer til å begå en av de alvorlige handlingene som er nevnt ovenfor.

Fra hovedregelen om at all bruk av tvangsmidler skal skje som ledd i etterforsking, er det gjort ett mindre unntak, som knytter seg til den forebyggende virksomheten til Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Også PST kan etter forslaget som hovedregel bare nytte tvangsmidler når det er grunnlag for å iverksette etterforsking, og det i tillegg er grunn til å tro at noen kommer til å begå en av de alvorligste straffbare handlingene som PST har i oppgave å forhindre. Unntaket, som vil gjøre det mulig for PST på strenge vilkår å nytte tvangsmidler utenfor etterforsking, er begrunnet med at tjenesten er tillagt andre oppgaver enn politiet for øvrig, og har et større behov for å kunne gripe inn med tvangsmidler uten at vilkårene for å iverksette etterforsking er tilfredsstilt. Tvangsmidler skal likevel bare kunne anvendes for å undersøke om noen forbereder terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet eller voldshandlinger eller trusler rettet mot blant annet representanter for Kongehuset, Stortinget, Høyesterett eller regjeringen.

1.2 Kryssende hensyn og rettspolitiske dilemmaer

Lovforslagene i proposisjonen reiser grunnleggende rettspolitiske dilemmaer. På den ene siden har kriminalitetsbildet endret seg, slik at samfunnet og den enkelte borger har et sterkere behov for vern enn tidligere. Dette tilsier at politiet bør gis bedre muligheter til å gripe inn i forkant og forhindre at alvorlige straffbare handlinger finner sted. Det er viktigere å avverge en terrorhandling enn å oppklare den i ettertid. På den andre siden er det slik at jo lenger samfunnet går i å tillate bruk av inngripende metoder før det mest sannsynlig er begått en straffbar handling, jo sterkere settes personvernet og våre rettssikkerhetsidealer under press. Faren for at også lovlydige borgere vil bli overvåket, øker dersom det gjøres unntak fra vilkåret om at tvangsmidler bare skal kunne anvendes overfor personer som med skjellig grunn kan mistenkes for å ha begått et alvorlig straffbart forhold.

Et lavt overvåkningsnivå innebærer frihet som mange setter høyt. Dersom man ikke utvider politiets adgang til å gripe inn i forkant av straffbare handlinger, gir man imidlertid også spillerom for forbrytere til å begå grove forbrytelser, noe som kan gi mange lovlydige samfunnsborgere en følelse av utrygghet eller ufrihet.

Utfordringen for lovgiverne er å finne en god balanse mellom behovet for å gi samfunnet og den enkelte borger et effektivt vern mot kriminalitet, og ønsket om å vareta rettssikkerheten og personvernet slik at uskyldige personer i minst mulig utstrekning blir utsatt for inngripende etterforskingsmetoder. Departementet mener å oppnå en slik balanse ved å utforme målrettede lovtiltak med strenge vilkår, samt ved å oppstille rettssikkerhetsgarantier og regler om etterfølgende kontroll for å hindre misbruk. Departementet går inn for atskillig mindre vidtgående inngrepshjemler enn flertallet i Politimetodeutvalget la opp til i sitt forslag.

Våre folkerettslige forpliktelser har betydning for hvordan reglene bør utformes. Se om dette i punkt 3.3, hvor departementet fremhever menneskerettighetene og deres betydning, men også peker på at norsk lovgivning må oppfylle andre krav som følger av våre folkerettslige forpliktelser. Disse forpliktelsene omfatter ikke bare skranker og rettssikkerhetsgarantier som følger av menneskerettighetsvernet, men også erklærte målsettinger om så langt som mulig å treffe effektive tiltak for å forhindre alvorlig kriminalitet. Det følger også av menneskerettighetene at statene plikter å gjennomføre tiltak for å verne borgerne mot overgrep fra andre borgere.

1.3 Målrettede lovtiltak

Forslagene om å tillate romavlytting og bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler for å avverge straffbare handlinger er gitt et meget begrenset anvendelsesområde. Slik lovforslagene er utformet, er det først og fremst kriminelle miljøer som det er god grunn til å holde under oppsikt, som har grunn til å frykte økt overvåkning.

Bare terrorhandlinger, drap for å motarbeide rettsvesenet eller som ledd i organisert kriminalitet, samt grove ran og de alvorligste narkotikaforbrytelsene når disse begås som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, skal kunne gi grunnlag for romavlytting eller bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed. I tillegg oppstilles det en rekke andre strenge vilkår for at tvangsmidler skal kunne brukes for å avverge straffbare handlinger (se kapittel 6, jf. også punkt 1.7 nedenfor). Dette svært begrensede anvendelsesområdet reduserer faren for at lovlydige borgere vil bli utsatt for integritetskrenkende metodebruk. Som Politidirektoratet har pekt på under høringen, er det gjerne et lite antall personer som står bak den alvorlige, organiserte kriminaliteten. Departementet antar at det i praksis er disse personene som de nye hjemlene for bruk av tvangsmidler vil bli brukt mot, og som står i fare for å måtte tåle større inngrep i den personlige sfære - ikke borgerne i sin alminnelighet.

Departementets grunnholdning er at tvangsmidler som griper inn i den personlige sfære, som romavlytting og kommunikasjonsavlytting, bare bør tas i bruk i den grad det er strengt nødvendig. Anvendelse av de mest inngripende tvangsmidlene lar seg bare forsvare hvor det er spørsmål om å forhindre eller strafforfølge straffbare handlinger som kan medføre betydelige skadevirkninger. Departementet legger også til grunn at det må kunne påvises et behov for ny eller utvidet metodebruk før det er aktuelt å innføre nye hjemler. Dette er bakgrunnen for at de nye bestemmelsene er gitt et så vidt begrenset virkeområde.

1.4 Nærmere om utviklingen i kriminalitetsbildet

Politimetodeutvalget peker på noen utviklingstrekk som har endret kriminalitetsbildet i negativ retning og som forventes å forsterke seg i årene som kommer, jf. kapittel 3 nedenfor. En tendens er at de kriminelle gruppene er bedre organisert enn før. Andre utviklingstrekk er økt fleksibilitet og samarbeid mellom kriminelle nettverk, økt internasjonalisering og mobilitet, økt bruk av avansert teknologi, økt spesialisering og profesjonalisering, økt sammenblanding av illegal og legal virksomhet og større brutalitet. En rekke høringsinstanser slutter seg til hovedtrekkene i denne analysen av kriminalitetsbildet.

Det er også forhold som tyder på at terrortrusselen mot Norge er i ferd med å bli forsterket. Politimetodeutvalgets analyser trekker i denne retningen, og tendensen er understreket også fra annet hold. Tre forskere ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) uttalte i en rapport i januar 2005 at til tross for en begrenset terrortrussel mot Norge, kan noen utviklingstrekk, forhold og situasjoner bidra til at trusselbildet blir mer alvorlig enn før (se punkt 3.4 nedenfor). Behovet for å bedre politiets muligheter til å forebygge, avverge og strafforfølge terrorhandlinger står sentralt i begrunnelsen for lovforslagene som fremmes i proposisjonen.

1.5 Økt bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking

Departementet er bekymret over kriminalitetsutviklingen, og ønsker å møte den med mottiltak. Det foreslås derfor at det inntas en ny bestemmelse i straffeprosessloven (§ 222 d), som på strenge vilkår gir politiet anledning til under en pågående etterforsking å søke å avverge alvorlige straffbare handlinger ved å nytte tvangsmidler som ransaking, skjult fjernsynsovervåkning, teknisk sporing og kommunikasjonskontroll. Det nye er at mistankekravet for bruk av disse tvangsmidlene endres fra et vilkår om at noen mest sannsynlig har begått en straffbar handling, til et krav om at det må være grunn til å tro at noen kommer til å begå en nærmere bestemt alvorlig straffbar handling. De øvrige vilkårene utdypes nedenfor, se punkt 1.7.

Som nevnt mener departementet at all bruk av tvangsmidler, også i avvergende øyemed, bør skje som ledd i etterforsking. I det ligger det en beskyttelse mot vilkårlig bruk av tvangsmidler, idet etterforsking bare kan iverksettes hvor det er grunn til å undersøke om det allerede foreligger straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd og kapittel 4 nedenfor. Departementet går inn for å videreføre etterforskingsbegrepet med det innholdet det har i dag. Departementets lovforslag gjør det ikke nødvendig å utdype dette begrepet, men forslaget som har vært på høring har skapt behov for visse avklaringer. Departementet har samme forståelse av begrepet som riksadvokaten har lagt til grunn. Det betyr blant annet at det ikke kreves noen mistanke for å sette i verk etterforsking, se punkt 4.5.

Departementet antar at faren for feiltreff, det vil si for at tvangsmidler rettes mot uskyldige, hadde vært større hvis politiet også hadde fått adgang til å anvende tvangsmidler utenfor etterforsking, i situasjoner hvor det ikke en gang er grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold. Etter departementets syn bør det derfor - utenfor PSTs ansvarsområde - ikke åpnes for bruk av tvangsmidler som ledd i politiets forebyggende virksomhet. En ordning med to spor - hvor de samme tvangsmidlene kan brukes både i etterforskingssporet og i forebyggingssporet - kunne dessuten ha skapt uklare ansvarsforhold og et press i retning av å nytte det regelsettet som går lengst i å åpne for bruk av tvangsmidler. Departementet går derfor inn for at all bruk av tvangsmidler - også for å avverge straffbare handlinger - skal skje som ledd i etterforsking, se punkt 5.2. For en oversikt over særreglene som foreslås for PST, se punkt 1.9.

1.6 Dagens ansvarsforhold opprettholdes

Departementet tar som nevnt utgangspunkt i at all bruk av tvangsmidler - også for å avverge straffbare handlinger - bør skje som ledd i etterforsking. Som ved annen etterforsking bør det overordnede ansvaret derfor ligge hos riksadvokaten, se punkt 5.3. Departementet går ikke inn for å endre på ansvarsforholdet mellom riksadvokaten og Politidirektoratet/Justisdepartementet. Direktoratet og departementet vil fortsatt ha det overordnede ansvaret for annen politivirksomhet enn etterforsking. Dette gjelder også hvor PST bruker tvangsmidler som ledd i sin forebyggende virksomhet.

1.7 Nærmere om vilkårene

Departementet foreslår strenge vilkår for bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed, se kapittel 6. For det første må det være igangsatt etterforsking. Dernest må det være grunn til å tro at noen kommer til å begå en av de svært alvorlige straffbare handlingene som er nevnt i punkt 3, som for eksempel en terrorhandling. I tillegg foreslås det andre strenge vilkår som også må være oppfylt. Tillatelse til bruk av tvangsmidler kan etter forslaget bare gis dersom det må antas at inngrepet vil gi opplysninger som vil være av vesentlig betydning for å kunne avverge handlingen, og at avverging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Tillatelse til å nytte de mest inngripende tvangsmidlene, som for eksempel kommunikasjonsavlytting, kan etter forslaget bare gis når i tillegg særlige grunner tilsier det.

Normalt skal politiet innhente rettens kjennelse før det er aktuelt å nytte tvangsmidler for å avverge en straffbar handling. Dersom det ved opphold er stor fare for at handlingen ikke vil kunne avverges, skal ordre fra påtalemyndigheten kunne tre i stedet for kjennelse av retten. Beslutningen skal i så fall snarest mulig, og senest etter 24 timer, legges frem for retten for godkjennelse. Også andre saksbehandlingsregler og rettssikkerhetsgarantier i straffeprosessloven får anvendelse, ved at den som inngrepet retter seg mot er siktet (se punkt 6.7).

1.8 Romavlytting

Spørsmålet om å åpne for romavlytting vekker motforestillinger. Departementet har nærmet seg spørsmålet ved å veie samfunnets behov for vern mot terrorhandlinger og annen alvorlig kriminalitet mot hensynet til personvern og rettssikkerhet i vid forstand. Romavlytting vil ofte virke mer integritetskrenkende enn andre tvangsmidler, inkludert kommunikasjonsavlytting. Når departementet likevel har kommet til at det nå er et tilstrekkelig behov for å gi en hjemmel som i meget begrenset grad åpner for bruk av romavlytting, så skyldes det i hovedsak utviklingen i trussel- og kriminalitetsbildet i de senere år. Ved etterforsking av terrorhandlinger og organisert kriminalitet kan det erfaringsmessig være vanskelig å nå frem med tradisjonelle etterforskingsmetoder. Departementet antar på grunnlag av erfaringer fra andre land, blant annet Danmark, at romavlytting i en del av disse sakene vil kunne fremskaffe opplysninger som ikke kan skaffes til veie ved å bruke tvangsmidler etter gjeldende rett. At dagens metoder er utilstrekkelige, skyldes at forbudet mot romavlytting skaper «fristeder» for kommunikasjon mellom forbrytere, og at alternative metoder som for eksempel infiltrasjon ikke lar seg gjennomføre eller utsetter tjenestemenn for en uakseptabel fare. Samfunnets interesse av å bekjempe kriminalitet på noen utvalgte områder er etter departementets syn så stor at romavlytting kan forsvares, men da i meget begrenset utstrekning.

Departementet foreslår at hjemmelen for romavlytting plasseres i straffeprosessloven, som en ny § 216 m. Forslaget bygger på lovutkastet som ble utarbeidet av mindretallet i Lundutvalget, jf. NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet. Dette mindretallet foreslo å åpne for romavlytting som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger og terrorfinansiering (straffeloven §§ 147 a og 147 b). Lundutvalgets mandat var imidlertid begrenset til å gjelde behovet for nye etterforskingsmetoder i saker om terrorisme eller rikets sikkerhet. Departementet har vurdert spørsmålet i en bredere sammenheng, og går inn for at retten skal kunne tillate romavlytting også ved skjellig grunn til mistanke om forsettlig eller overlagt drap, grovt ran eller særlig grov narkotikaforbrytelse. I disse sakene er det imidlertid en forutsetning at handlingen er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven § 60 a, eller som ledd i motarbeiding av rettsvesenet, jf. § 132 a (dette alternativet gjelder bare ved mistanke om drap). I motsetning til mindretallet i Lundutvalget går departementet ikke inn for å tillate romavlytting som ledd i etterforsking av finansiering av terrorisme (straffeloven § 147 b). Begrunnelsen er at denne bestemmelsen rammer et bredt spekter av handlinger, og bare de mest alvorlige kan forsvare bruk av romavlytting. Heller ikke hvor mistanken knytter seg til en mulig overtredelse av § 147 a tredje ledd (forbund om å begå en terrorhandling) skal romavlytting kunne iverksettes etter departementets forslag.

Departementets forslag om å tillate romavlytting er vesentlig mindre vidtrekkende enn forslagene fra Metodeutvalget (NOU 1997: 15) og flertallet i Politimetodeutvalget, som begge i grove trekk går inn for at metoden skal kunne brukes for å etterforske handlinger som etter loven kan straffes med fengsel i 10 år eller mer. Etter departementets syn går disse forslagene for langt i å prioritere samfunnsvernet på bekostning av personvernet. En annen viktig forskjell mellom departementets forslag og forslaget fra flertallet i Politimetodeutvalget er at departementet ikke ønsker å lovhjemle andre former for romkontroll enn avlytting, som fjernsynsovervåkning av lukkede rom. Departementet ser at det kan argumenteres for å supplere lydopptak med billedopptak, men mener en så intensiv overvåkning av lukkede rom ikke kan forsvares.

Romavlytting kan bare iverksettes etter forslaget til § 216 m når det foreligger skjellig grunn til mistanke om at noen har begått, eller i det minste har forsøkt å begå, en straffbar handling som nevnt ovenfor. Adgangen til å iverksette romavlytting med sikte på å avverge straffbare handlinger, hvor behovet for denne metoden kan være minst like stort, reguleres av forslaget til ny straffeprosessloven § 222 d. Etter departementets syn bør utvalget av forbrytelser som skal kunne gi grunnlag for romavlytting, være det samme når etterforskingen har et avvergende formål som når politiet etterforsker med sikte på strafforfølgning.

Det er redegjort for forslaget om å tillate romavlytting i kapittel 7 nedenfor.

1.9 Særlig om Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har ifølge politiloven som oppgave å forebygge og etterforske en rekke alvorlige lovbrudd, blant dem terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Hovedvekten ligger på det forebyggende arbeidet, slik at siktemålet er å hindre at det oppstår grunnlag for strafforfølgning. De særlige spørsmålene som oppstår i tilknytning til PSTs behov for en utvidet metodetilgang, er drøftet i kapittel 9 nedenfor.

Som Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite enstemmig pekte på under behandling av Lundkommisjonens rapport (jf. Innst. S. nr. 240 (1996-97)), er det viktig å sikre at tjenesten i fremtiden får arbeidsvilkår som gjør det mulig for den å løse sine oppgaver på en fullgod måte. Samtidig understreket komiteen at det er en forutsetning at hemmelige tjenester har bred tillit i samfunnet, og at borgerne kan være trygge på at tjenesten arbeider innenfor den rammen som er trukket opp. Utfordringen, fremhevet komiteen, er å finne det rette balanseforholdet mellom hensynet til samfunnets sikkerhet på den ene siden, og den enkelte borgers rettssikkerhet og personvern på den andre siden.

Departementet er enig i dette. Som flere lovutvalg har gitt uttrykk for, gir imidlertid ikke dagens regler uttrykk for noen optimal avveining av de kryssende hensynene som komiteen peker på. Det er i dag et misforhold mellom de forventningene som samfunnet med rette stiller til PSTs arbeid for å forhindre straffbare handlinger, og de virkemidlene som tjenesten lovlig kan benytte til dette formålet.

Økt bruk av tvangsmidler som ledd i PSTs arbeid reiser så vanskelige rettspolitiske spørsmål at de bør legges frem for Stortinget åpent og i sin fulle bredde - behovet for slike virkemidler bør ikke oppfylles i det skjulte ved å tøye dagens lovhjemler lenger enn det er grunnlag for. Som Datatilsynet har pekt på under høringen, er rettstilstanden i dag uheldig fordi den kan gi grobunn for mistanke om at enkeltindivider kan bli utsatt for integritetskrenkende undersøkelser uten hjemmel i lov.

Departementet går inn for at PSTs behov for å kunne bruke tvangsmidler i større grad enn i dag, skal løses på to måter. Som utgangspunkt og hovedregel bør heller ikke PST kunnne bruke tvangsmidler hvor det ikke er grunnlag for å åpne etterforsking. Som utgangspunkt bør også vilkårene være de samme som ved annen avvergende bruk av tvangsmidler, se kapittel 6 og forslaget til straffeprosessloven § 222 d. De fleste reglene som er skissert i kapittel 6, vil gjelde også for PST. På grunn av de spesielle utfordringene PST står overfor, foreslår imidlertid departementet at PST skal kunne nytte tvangsmidler for å avverge flere typer straffbare handlinger enn det som skal gjelde for det alminnelige politiet. I proposisjonen kapittel 9 foretas det en konkret gjennomgåelse av hvilke straffbare forhold som bør kunne avverges ved bruk av tvangsmidler. En generell henvisning til politiloven § 17 b nr. 1, som beskriver PSTs ansvarsområder, ville vært enklest og mest effektiv. En slik løsning er imidlertid uakseptabel ut fra rettssikkerhetshensyn og personvernhensyn. Departementet har derfor vurdert konkret hvilke straffbare handlinger som PST har størst behov for å bruke tvangsmidler for å kunne avverge. Forslaget åpner for bruk av tvangsmidler for å avverge de alvorligste handlingene i straffeloven kapittel 8 og 9 (forbrytelser mot rikets sikkerhet), terrorhandlinger, terrorfinansiering, spredning av masseødeleggelsesvåpen, de alvorligste sabotasjehandlingene og grov vold eller tvang som retter seg mot representanter for de øverste statsmyndighetene eller utenlandske representanter for tilsvarende organer.

For noen få, utvalgte straffbare handlinger går departementet dessuten inn for at PST - i motsetning til det alminnelige politiet - også skal kunne nytte tvangsmidler i forebyggende øyemed, det vil si uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking og uten at det kan bevises at det er grunn til å tro at noen kommer til å begå den straffbare handlingen. Forskjellen skyldes ikke bare at PST har ansvaret for å forebygge straffbare handlinger som truer fundamentale samfunnsinteresser, men også at forebygging på dette området er spesielt viktig. Forslaget gjelder kun tre typer saker: Terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og de mest alvorlige formene for vold eller trusler mot representanter for våre øverste statsmyndigheter eller representanter for tilsvarende organer i andre stater (se utkastet til ny § 17 d i politiloven).

Tvangsmidler i den forebyggende virksomheten skal bare kunne nyttes for å undersøke om noen forbereder en av de nevnte straffbare handlingene. Rettssikkerhets- og personvernhensyn gjør seg gjeldende med enda større styrke her enn når tvangsmidler anvendes som ledd i etterforsking av en straffbar handling, der det må påvises forhold som gir rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. På etterforskingsstadiet befinner man seg dessuten i tid nærmere et eventuelt gjerningstidspunkt. Dette gjør at adgangen til forebyggende bruk av tvangsmidler bør være svært begrenset.

Departementet går inn for at blant annet skjult fjernsynsovervåkning, teknisk sporing, romavlytting og kommunikasjonskontroll bør kunne brukes av PST i forebyggende øyemed. Enkelte tvangsmidler, som for eksempel pågripelse, varetektsfengsling og båndlegging, er så inngripende at de ikke bør kunne anvendes uten at det mest sannsynlig er begått en straffbar handling.

PST skal etter forslaget som hovedregel kun få bruke tvangsmidler i forebyggende øyemed dersom retten tillater det. Tillatelse kan bare gis for å undersøke om noen forbereder en straffbar handling som nevnt, og det må antas at inngrepet vil gi opplysninger av vesentlig betydning for å kunne forebygge handlingen. I tillegg kreves det at forebygging ellers i vesentlig grad ville blitt vanskeliggjort, og at inngrepet etter sakens art og forholdene ellers ikke fremstår som uforholdsmessig. For å kunne tillate bruk av de mest inngripende tvangsmidlene, det vil si skjult ransaking, personnær teknisk sporing, kommunikasjonsavlytting og romavlytting oppstilles det dessuten et krav om at særlige grunner tilsier bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed.

Av hensyn til Grunnloven § 102 mener departementet at det ikke bør kunne gis tillatelse til å ransake noens private hjem i forebyggende øyemed. Skal ransaking av slikt sted skje, må det gjøres som ledd i etterforsking.

Lovforslaget inneholder nærmere regler om saksbehandling og varigheten av rettens tillatelse. Det foreslås også strenge begrensninger i bruken av opplysninger som er innhentet ved forebyggende bruk av tvangsmidler.

Det er et premiss for å åpne for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed at bruken undergis streng kontroll. PSTs forebyggende virksomhet hører under Justisdepartementet, og forslaget som nå fremmes vil medføre et utvidet politisk ansvar for justisministeren og regjeringen. Også denne delen av PSTs virksomhet vil dessuten bli kontrollert av EOS-utvalget, som er oppnevnt av Stortinget. Utvalget har under høringen pekt på at det vil være behov for å gi utvalget mer ressurser om det i større grad enn i dag skal kunne kontrollere PSTs forebyggende virksomhet.

1.10 Andre lovendringer

Departementet foreslår også enkelte andre endringer i straffeprosessloven, se kapittel 10. Departementet oppnevnte ved kongelig resolusjon 21. desember 2001 et utvalg ledet av høyesterettsdommer Ketil Lund for å gjennomgå reglene i blant annet straffeloven kapittel 8 og 9 og utarbeide et forslag til ny, tidsmessig lovgivning. I tillegg fikk utvalget i oppgave å vurdere om det er behov for å endre reglene om etterforskingsmetoder for de aktuelle typer av forbrytelser og for saker om terrorhandlinger.

Utvalget la 30. juni 2003 frem NOU 2003:18 Rikets sikkerhet. Den strafferettslige delen av utredningen inneholder et lovforslag til avløsning av bestemmelsene i den gjeldende straffelov kapittel 8 og 9, samt kapittel 8 om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten i militær straffelov og lov om forsvarhemmeligheter 18. august 1914 nr. 3. Dette forslaget vil bli fulgt opp som ledd i det pågående arbeidet med en ny straffelov. Proposisjonen her følger opp utvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven.

Departementet går i likhet med utvalget inn for å snevre inn adgangen til å nytte hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll som ledd i etterforskingen av forbrytelser mot rikets sikkerhet. I dag kan slike etterforskingsmetoder nyttes i etterforskingen av enhver overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9, mens departementet går inn for at slike tvangsmidler bare skal kunne nyttes for å etterforske lovbrudd som kan straffes med fengsel i 10 år eller mer, eller som er særskilt nevnt. Departementet er enig med utvalget i at en del av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9 ikke gjelder forhold som er alvorlige nok til å begrunne bruk av så inngripende tvangsmidler. Departementet slutter seg til utvalgets tilnærming, som går ut på at det må vurderes konkret for hvert enkelt straffebud om det bør kunne etterforskes ved bruk av slike metoder. Departementet har imidlertid et noe annet syn enn utvalget på hvilke straffebud som skal omfattes. Departementet foreslår at disse tvangsmidlene fortsatt skal kunne nyttes for å etterforske blant annet ulovlig etterretningsvirksomhet og flyktningspionasje.

Departementet går som utvalget inn for å utvide adgangen til å nytte teknisk sporing og utleveringspålegg fremover i tid som ledd i etterforskingen av forbrytelser mot rikets sikkerhet. I dag kan slike etterforskingsmetoder bare brukes for å etterforske lovbrudd som kan straffes med fengsel i minst 10 eller 5 år. Departementet foreslår at tvangsmidlene også skal kunne nyttes for å etterforske visse forbrytelser i straffeloven kapittel 8 og 9 som ikke oppfyller kravet til strafferamme, blant annet ulovlig etterretningsvirksomhet og flyktningspionasje.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det skal kunne tillates anonym vitneførsel i saker om terrorhandlinger (straffeloven § 147 a), men går ikke inn for å endre reglene om begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel. Departementet er - i lys av forslaget om å tillate bruk av tvangsmidler i avvergende og forebyggende øyemed - enig med utvalget i at det ikke er grunn til å senke det generelle mistankekravet for å nytte tvangsmidler som ledd i etterforsking av saker om rikets sikkerhet. Av samme grunn går departementet ikke inn for at det skal kunne gis mer langvarige tillatelser fra domstolen om bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking av saker om rikets sikkerhet.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å senke mistankekravet for avlytting og opptak med samtykke fra en av samtalepartene (straffeprosessloven § 216 l). I dag kreves det skjellig grunn til mistanke om en handling eller forsøk på handling som kan medføre frihetsstraff, mens forslaget går ut på at det er tilstrekkelig at det foreligger rimelig grunn til mistanke.

1.11 Et nytt lovutvalg

Enkelte av Politimetodeutvalgets lovforslag som ikke blir fulgt opp i proposisjonen her, vil bli fulgt opp i andre sammenhenger, se proposisjonen kapittel 11. Departementet er enig med utvalget i at reglene om infiltrasjon og provokasjon bør lovfestes, og går inn at for spørsmålene blir utredet av et nytt utvalg, se nedenfor. Departementet har også forståelse for utvalgets forslag om å tillate såkalt dataavlesning, men mener det er behov for å utrede spørsmålet nærmere før det fremmes noe lovforslag. Departementet foreslår at dette spørsmålet legges til Datakrimutvalget, som med det første vil ta fatt på arbeidet med sin andre delutredning.

Bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet er en høyt prioritert oppgave for regjeringen. I løpet av de siste årene er det satt i verk en rekke lovtiltak og andre tiltak med dette for øyet. Politiet og påtalemyndigheten har ved endringer av straffeprosessloven fått tilgang til en rekke nye metoder for å bekjempe kriminalitet. I tillegg er det vedtatt lovendringer for å beskytte kilder, informanter og vitner i straffesaker - for eksempel i form av anonym vitneførsel og gjennom utvidet adgang til å be domstolene om begrensninger i dokumentinnsyn og bevisførsel for å verne kilder og informanter. Et premiss for innføringen av nye metoder har vært at det, noen år etter at lovendringene ble satt i kraft, skal vurderes (etterkontrolleres) om etterforskingsmetodene har hatt den betydningen for etterforskingen som ble forutsatt da de ble innført, og om hensynene til personvern og rettssikkerhet overfor den mistenkte og andre berørte er tilstrekkelig varetatt. Departementet vil oppnevne et eget utvalg som vil få i oppgave å utrede disse spørsmålene.