5 Valg av modell, lovstruktur og ansvarsspørsmål

5.1 Oversikt - begrepsbruk

Spørsmålene som drøftes av utvalget, kan grovt sett deles inn i tre kategorier.

Den første gruppen gjelder ulovfestede metoder som politiet allerede benytter seg av, og som anses hjemlet i den alminnelige handlefrihet. Eksempler på dette er overvåkning, spaning, infiltrasjon og provokasjon. Et flertall i utvalget (alle unntatt Kvande) går inn for å lovregulere politiets adgang til å anvende slike metoder i forebyggende øyemed. Mindretallet (Kvande) stiller seg ikke avvisende til en lovregulering, men mener det vil være uheldig å lovregulere disse spørsmålene utelukkende med tanke på forebyggende virksomhet. Departementet er enig i dette, og fremmer ikke forslag om endringer i politiets adgang til å ta i bruk slike metoder som i dag anvendes på ulovfestet grunnlag (se kapittel 11).

En annen kategori av spørsmål som drøftes av utvalget, knytter seg til innføring av lovhjemler for metoder som politiet i dag ikke har tilgang til med mindre det foreligger en nødretts- eller nødvergesituasjon. Utvalget drøfter blant annet behovet for bestemmelser som åpner for romavlytting (se punkt 7.6.1) og dataavlesning (se utredningen side 207 flg. og proposisjonen her kapittel 11). En tredje metode som det i dag ikke er hjemmel for, men som departementet går inn for å tillate, er identifisering av GSM-sendere og andre kommunikasjonsanlegg ved bruk av teknisk utstyr (se kapittel 8). Spørsmålet om å tillate denne metoden ble først tatt opp i departementets høringsbrev, og er ikke drøftet av utvalget.

Tyngdepunktet i utredningen ligger likevel i den siste kategorien av spørsmål, som gjelder bruk av tvangsmidler i forebyggende eller avvergende øyemed. Med tvangsmidler siktes det til slike etterforskingsmetoder som er hjemlet i straffeprosesslovens fjerde del, som for eksempel kommunikasjonskontroll, ransaking og forsendelseskontroll (brevkontroll).

Samtlige medlemmer i utvalget mener at man i noen utstrekning bør tillate bruk av tvangsmidler for å forebygge eller avverge straffbare handlinger. Utvalget er imidlertid delt i tre i synet på hvor langt man bør gå. Uenigheten gjelder blant annet hvilke tvangsmidler som bør gis et utvidet anvendelsesområde og hvilke vilkår som bør gjelde for bruk av tvangsmidler i forebyggende eller avvergende øyemed. Uenigheten må ses i sammenheng med de forskjellige fraksjonenes syn på hvor grensen skal trekkes mellom etterforsking og forebygging (se punkt 4.2 og 4.3, jf. punkt 4.1). Lovutkastene som er utarbeidet av de forskjellige grupperingene i utvalget, preges også av vidt forskjellige lovtekniske tilnærminger. Se om dette i punkt 5.2, hvor det vil bli redegjort for hovedtrekkene i forslagene til de forskjellige grupperingene i utvalget.

Tre medlemmer av utvalget (Pedersen, With og Lunde) går inn for å plassere de nye metodehjemlene i politiloven, mens de tre øvrige (Sigmond, Slettemark og Kvande) mener det er mest hensiktsmessig å plassere dem i straffeprosessloven (se punkt 5.4). Et samlet utvalg mener imidlertid at påtalemyndigheten bør ha det overordnede ansvaret for metodebruken, også hvor metoder anvendes i forebyggende eller avvergende øyemed (se punkt 5.3).

De tre grupperingene i utvalget er heller ikke enige om i hvilken grad Politiets sikkerhetstjeneste (PST) bør gis anledning til å anvende metoder i rent forebyggende øyemed (og ikke som ledd i etterforsking). Samtlige utvalgsmedlemmer går inn for at PST skal ha en viss adgang til å anvende tvangsmidler og andre metoder uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking, men de tre fraksjonene har svært forskjellig syn på hvor langt man bør gå, samt på hvordan reglene bør utformes. Disse spørsmålene er behandlet i kapittel 9 nedenfor.

Utvalget har ikke samlet seg om en felles begrepsbruk. Utvalgets flertall (alle unntatt Kvande) diskuterer «forebyggende» metodebruk, mens Kvande bruker begrepet «avvergemetoder». Med avverging eller avvergende metodebruk sikter departementet i det følgende til metodebruk som finner sted som ledd i etterforsking, mens forebygging eller forebyggende metodebruk vil bli brukt hvor det er spørsmål om å anvende tvangsmidler utenfor etterforsking.

For å få oversikt over forslagene fra de forskjellige fraksjonene i utvalget, er det naturlig å ta utgangspunkt i utvalgets vurderinger av hovedspørsmål på side 171 flg. Denne fremstillingen må imidlertid suppleres med sammendraget i punkt 1.3 i utredningen (på side 16 flg.) og de tre alternative lovforslagene som er inntatt i utredningen, til dels med særmerknader. Forslaget fra Kvande er også begrunnet i en egen dissens, se utredningen side 286 flg.

5.2 Valg av lovstruktur og modell

5.2.1 Hovedtrekk i forslaget fra Pedersen, With og Lunde

Utvalgets flertall (Pedersen, With og Lunde) tar utgangspunkt i at særlig Politiets sikkerhetstjeneste (PST), men også det alminnelige politiet, har et stort og dokumentert behov for metoder for å løse de oppgaver lovgiverne har pålagt dem.

I norsk rett er det få lovbestemmelser som direkte åpner for å anvende inngripende metoder for å forebygge kriminalitet. Fordi en rekke forberedelseshandlinger er kriminalisert, kan politiet imidlertid anvende straffeprosessuelle tvangsmidler ved etterforsking av en forberedelseshandling, og på den måten forebygge handlingen som forberedelsen leder mot. Flertallet mener likevel at politiet har behov for selvstendige hjemler for metodebruk i forebyggende øyemed. Det er bare bestemte forberedelseshandlinger som er gjort straffbare, og etter flertallets syn bør en virksomhet som reelt sett er forebyggende, ikke foregå i et straffeprosessuelt spor. Flertallet viser til at dette var et av hovedpunktene i Lundkommisjonens kritikk mot PST, og anfører at lovgiverne bør sørge for at tjenesten ikke i fremtiden tvinges til å drive forebyggende virksomhet som etterforsking.

Ifølge flertallet bør bruk av tvangsmidler og annen metodebruk i forebyggende øyemed ikke betraktes som etterforsking (se punkt 4.2 foran). I stedet for å bygge videre på de eksisterende hjemlene i straffeprosessloven, har flertallet revidert store deler av politiloven og utarbeidet et omfattende sett av nye bestemmelser om forebyggende metodebruk. Innholdsmessig legger flertallet opp til at tvangsmidlene i straffeprosesslovens fjerde del, med unntak av varetektsfengsling, skal kunne brukes også i forebyggende øyemed. Forslaget åpner ikke bare for anvendelse av eksisterende tvangsmidler som kommunikasjonskontroll, ransaking og forsendelseskontroll, men også for metoder som straffeprosessloven i dag ikke åpner for, som romkontroll og dataavlesning.

Flertallets utkast til nye bestemmelser i politiloven regulerer ikke bare politiets adgang til å anvende tvangsmidler i forebyggende øyemed. Utkastet inneholder også bestemmelser som regulerer politiets adgang til å anvende metoder som i dag anses hjemlet i den alminnelige handlefrihet, som for eksempel spaning og infiltrasjon.

Som et grunnvilkår for all metodebruk i forebyggende øyemed, vil flertallet oppstille et krav om at metodebruken må være saklig begrunnet i hensynet til å forebygge kriminalitet. I tillegg til dette formålskriteriet mener flertallet at det bør oppstilles et indikasjonskrav (det må antas at metoden vil gi politiet opplysninger som er nødvendige eller av vesentlig betydning for å oppnå formålet) og et forholdsmessighetskrav.

For de minst inngripende metodene (som intensiv spaning på eller fra offentlig sted, undersøkelser i friluft og opptak av egne samtaler)vil flertallet ikke oppstille ytterligere vilkår for metodebruken. Disse metodene skal derfor kunne anvendes uten at det foreligger noen konkret mistanke om en straffbar handling.

For at politiet skal kunne bruke mer inngripende metoder i forebyggende øyemed, vil flertallet oppstille vilkår utover formålet med metodebruken. Tilleggsvilkårene går ut på at det må være begått en forberedelseshandling, og denne forberedelseshandlingen må være utført med det forsett å skulle fullbyrde en straffbar handling ( hovedhandlingen). Metoder skal bare kunne anvendes dersom det er «god grunn til å tro» at noen har begått en forberedelseshandling, samt at vedkommende har fullbyrdelsesforsett i forhold til hovedhandlingen. Slikt forsett kan i dag gi grunnlag for straff for forsøk, jf. straffeloven § 49.

Til hovedhandlingen knytter flertallet et strafferammekrav. Kriminalitetskravet varierer fra fengsel i minst 6 måneder, som skal kunne gi grunnlag for infiltrasjon og skjult fjernsynsspaning i det offentlige rom, til fengsel i 10 år eller mer for de mest inngripende metodene, som telefonavlytting, romavlytting og hemmelig husransaking. Flertallet stiller også opp andre vilkår for forebyggende metodebruk, blant annet i form av indikasjons- og forholdsmessighetskrav. For en mer utførlig redegjørelse for flertallets forslag til vilkår for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, se proposisjonen kapittel 6.

Flertallet foreslår at forebyggende metodebruk normalt bare skal kunne skje etter at politiet har innhentet samtykke fra retten, og går også inn for å innføre andre prosessuelle vilkår som kan bidra til å redusere risikoen for vilkårlig bruk av de nye hjemlene. Videre legges det opp til at eksterne tilsynsorganer skal kunne etterkontrollere metodebruken.

5.2.2 Hovedtrekk i forslaget fra Sigmond og Slettemark

Et mindretall i utvalget (Sigmond og Slettemark) vurderer trusselsituasjonen som mindre alvorlig enn flertallet og viser til de mange forberedelsesdeliktene i norsk strafferett, som gjør at man allerede i dag har gode muligheter til å forebygge kriminalitet ved hjelp av straffeprosessuelle tvangsmidler. Blant annet under henvisning til faren for feiltreff og misbrukspotensialet, inntar de en langt mer restriktiv holdning enn flertallet til spørsmålet om å åpne for nye, forebyggende metoder.

Sigmond og Slettemark er enige med utvalgets flertall i at politiet bør gis anledning til å ta i bruk en del mindre inngripende metoder (som intensiv spaning i det offentlige rom og undersøkelser i friluft) i kraft av et formålskriterium. For så vidt gjelder mer inngripende metoder, vil også disse utvalgsmedlemmene stille vilkår om at den metodebruken retter seg mot, må ha begått en forberedelseshandling, samt om at det må foreligge fullbyrdelsesforsett i forhold til hovedhandlingen.

Selv om Sigmond og Slettemarks forslag er bygd opp over samme lest som flertallets, er det store forskjeller mellom forslagene. Uenigheten knytter seg dels til hvilke metoder som bør kunne brukes i forebyggende øyemed, og dels til hvilke vilkår som bør stilles for anvendelse av de forskjellige metodene. Sigmond og Slettemark går imot forslaget om å la det alminnelige politiet få bruke straffeprosessuelle tvangsmidler for å forebygge straffbare handlinger. De oppstiller et strengere mistankekrav og opererer i flere sammenhenger også med et strengere kriminalitetskrav enn flertallet (se punkt 6.2.1 og 6.3.1 nedenfor). Forslaget skiller seg dessuten fra flertallets ved at Sigmond og Slettemark foreslår å plassere de nye bestemmelsene om forebyggende metodebruk i straffeprosessloven og ikke i politiloven (se punkt 5.4 nedenfor).

Sigmond og Slettemark skiller skarpt mellom PST og det alminnelige politiet, og viser til at særlige hensyn gjør seg gjeldende innenfor PSTs arbeidsområde. De slutter seg i det vesentlige til flertallets forslag til prosessuelle regler og regler om etterfølgende kontroll.

5.2.3 Hovedtrekk i forslaget fra Kvande

Et annet mindretall (Kvande) er - i likhet med flertallet - kommet til at etterforskingsmetoder som krever hjemmel i lov (tvangsmidler) bør kunne brukes i videre utstrekning enn i dag når formålet er å avverge en alvorlig straffbar handling. Kvande går imidlertid ikke inn for å lovregulere politiets adgang til å benytte seg av andre metoder enn straffeprosessuelle tvangsmidler.

Kvande legger vekt på at politiet allerede i dag i noen grad kan anvende straffeprosessuelle tvangsmidler i avvergende øyemed under en pågående etterforsking, og at behovet for egne hjemler for slik metodebruk er vesentlig redusert som følge av at de fleste praktisk viktige forberedelseshandlingene er gjort straffbare. Fordi behovet for avvergende metodebruk et stykke på vei allerede er dekket, tar Kvande utgangspunkt i at det er behovet for metoder utover de allerede eksisterende, eller for bruk av eksisterende metoder på andre vilkår, som må bli gjenstand for nærmere vurdering.

Kvande mener det i enkelte tilfeller er behov for å gripe inn med tvangsmidler for å avverge alvorlige straffbare handlinger selv om vilkårene i de eksisterende hjemlene i straffeprosessloven ikke er oppfylt. Hun bruker barnebortføring som et eksempel (se utredningen side 297-298):

«Barnebortføring ... vil i en del tilfeller ikke ha høy nok strafferamme til for eksempel å «bære» en kommunikasjonskontroll. Situasjonen kan likevel være høyst dramatisk, for eksempel fordi det er grunn til å frykte for barnets liv. Det er for meg åpenbart at rettsmyndighetene må kunne iverksette kommunikasjonskontroll for å bringe på det rene hvor et bortført barn befinner seg, slik at politiet kan ta hånd om barnet så raskt som mulig. Etter gjeldende rett vil dette måtte forankres i nødrettslige betraktninger.»

Kvande er enig med flertallet i at dagens rettstilstand, hvor nødrett brukes som hjemmel for bruk av tvangsmidler som tar sikte på å avverge alvorlige straffbare handlinger, ikke er tilfredsstillende. Dette skyldes blant annet at grensene for nødrett er usikre, og fordi bruk av nødrett som hjemmel ikke gir rettslig kontroll med virksomheten.

I motsetning til de øvrige utvalgsmedlemmene mener Kvande at bruken av tvangsmidler bør skje som ledd i etterforsking, og at vilkårene så langt det er mulig bør være de samme som for anvendelse av tilsvarende metoder under ordinær etterforsking. Hun går inn for at politiet skal kunne anvende tvangsmidlene nevnt i straffeprosessloven kapittel 15, 15 a, 16, 16 a og 16 b i avvergende øyemed når det er grunn til å tro at noen vil begå en alvorlig straffbar handling som ville krenke andres liv, helse eller frihet (se hennes utkast til ny § 222 d første ledd i straffeprosessloven, jf. utredningen side 304). Kvande legger opp til at også romavlytting skal kunne benyttes for å avverge eller stanse alvorlige krenkelser av andres liv, helse eller frihet.

Kvande går ikke inn for å utvide politiets adgang til å anvende tvangsmidler utenfor etterforsking. For PST foreslår Kvande likevel en begrenset hjemmel for bruk av tvangsmidler også utenfor etterforsking, hvor formålet er å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet (se hennes forslag til ny § 222 f i straffeprosessloven).

5.2.4 Høringsinstansenes syn

5.2.4.1 Oversikt

Samferdselsdepartementet, riksadvokaten, Trøndelag statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter, ØKOKRIM, KRIPOS, samt Oslo, Søndre Buskerud, Østfold og Agder politidistrikter, anbefaler departementet å legge Kvandes modell til grunn for lovarbeidet. Det samme gjør Sunnmøre politidistrikt og Politiembetsmennenes landsforening (PEL). Disse høringsinstansene mener imidlertid at kriminalitetskravet bør utformes i tråd med flertallets forslag (se punkt 6.2.3). For en nærmere redegjørelse for argumentene som er anført fra høringsinstansene som stiller seg bak Kvandes forslag, se punkt 5.2.4.2.

Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Hordaland politidistriktog Politiets Fellesforbund mener at den modellen som ligger til grunn for forslaget fra flertallet (Pedersen, With og Lunde) er den mest hensiktsmessige. Østfinnmark og Vestfinnmark politidistrikter stiller seg også i det vesentlige bak flertallets forslag (se punkt 5.2.4.3).

Kommunal- og regionaldepartementet støtter utvalgsmedlemmene som går inn for at samtlige straffeprosessuelle tvangsmidler (unntatt varetektsfengsling) bør kunne benyttes for å forhindre alvorlige straffbare handlinger, men tar ikke klart stilling til om departementet bør ta utgangspunkt i flertallets eller Kvandes lovforslag.

Datatilsynetstøtter forslaget fra Sigmond og Slettemark, mens Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO), Norsk forening for kriminalreform (KROM) og Oslo statsadvokatembeter går inn for løsninger som ikke samsvarer med forslagene fra noen av fraksjonene i utvalget (se punkt 5.2.4.4).

Flere høringsinstanser har merknader til utredningen som ikke direkte knytter seg til realiteten i forslagene, men snarere til utredningens form, begrepsbruk og tilgjengelighet. Dette gjelder blant annet Politiembetsmennenes landsforening (PEL) og Sunnmøre politidistrikt, som bemerker at den gjennomgripende uenigheten synes å ha påvirket utvalgets arbeid og forslagene som er fremsatt av de forskjellige fraksjonene i utvalget. Høringsinstansene antyder at uenigheten kan ha ført til at lovforslaget ikke er godt nok gjennomarbeidet, og at utvalget i fellesskap burde ha utarbeidet alternative lovutkast.

Oslo politidistrikt mener at det hefter så store svakheter ved utredningen - og særlig flertallets votum - at det kan stilles spørsmål ved om den er et resultat av tilstrekkelig grundige vurderinger.

Oslo statsadvokatembeter peker på at forskjellene mellom de forskjellige fraksjonene i utvalget, også når det gjelder begrepsbruk og systematikk, til tider gjør det vanskelig å få oversikt over de mange enkeltspørsmålene som oppstår. Høringsinstansen anfører blant annet at begrepet «forebyggende» er lite presist, og at vesentlige problemstillinger - som forholdet mellom avvergende tiltak og informasjonsinnsamling - er oversett av utvalget:

«De metoder som utvalget drøfter og beskriver, vil i seg selv ikke avverge noen straffbare handlinger. Det som behandles, gjelder politiets innsamling av informasjon og de nærmere vilkår for dette. Dersom straffbare handlinger skal forhindres, kreves det enten aktive tiltak mot objektet for den straffbare handling eller mot de fremtidige gjerningsmenn.»

Riksadvokaten stiller seg bak kritikken fra Oslo politidistrikt og Oslo statsadvokatembeter, og viser til at politiets metoder er svært mangfoldige og ulike i karakter:

«En naturlig bruk av begrepet «politimetoder» må i alle fall omfatte alle de lovregulerte «metodene» (tvangsmidlene regulert i straffeprosessloven, hjemlene for inngrep i politiloven mv.) og regler, retningslinjer og praksis for avhør av siktede og vitner, bruk av skytevåpen, kølle, gass, håndjern, pepperspray og hund, sperring av vei, redningstjeneste, avhørsmetodikk osv. Oppregningen er langt fra uttømmende, men ment som en illustrasjon.»

Riksadvokaten ser ikke grunn til nå å gi seg i kast med en fullstendig regulering av politiets metoder, og gjør gjeldende at Politimetodeutvalgets utredning ikke gir grunnlag for et slikt meget omfattende arbeid. Det som bør gis nå - og som det er et presserende behov for - er regler som utvider adgangen til å innhente informasjon som kan brukes som grunnlag for å avverge alvorlig kriminalitet. Etter riksadvokatens begrepsbruk er dette å anse som etterforskingsmetoder:

«Etterforsking er informasjonsinnhenting med nærmere angitte formål, jf. straffeprosessloven § 226. Etterforskingsmetoder er derfor i hovedsak metoder for å innhente informasjon. Denne informasjonen brukes så som grunnlag for å treffe påtaleavgjørelse, behandle saken i retten, og - i noen tilfeller - for å avverge ytterligere straffbare handlinger, .... Også utenfor etterforskingssakene kan innhenting av informasjon være viktig, men oftest som grunnlag for helt andre tiltak enn det som etterforskingen leder frem til. Det alt vesentlige av de «forebyggende metoder» som flertallet i utvalget foreslår lovfestet, dreier seg likevel nettopp om ulike måter å hente inn informasjon. Oslo statsadvokatembeter påpeker, med rette, at «de metoder som utvalget drøfter og beskriver, vil i seg selv ikke avverge noen straffbare handlinger.» Egentlige «forebyggingsmetoder» er gjennomgående noe ganske annet enn informasjonsinnsamling, for eksempel å «være på rett sted til rett tid», bruke fysisk makt, skytevåpen, utføre visitasjon, gi advarsler osv.»

5.2.4.2 Høringsinstanser som fullt ut eller i det vesentlige støtter forslaget fra Kvande

Riksadvokaten minner om at avgrensningen av etterforskingsbegrepet er avgjørende for metodetilgangen under etterforskingen. Etter riksadvokatens oppfatning medfører en riktig forståelse av etterforskingsbegrepet, sammenholdt med utvidelsen av området for det straffbare som kriminaliseringen av forberedelseshandlinger har ført til, at det ikke er behov for særlige lovhjemlede forebyggingsmetoder utenfor etterforskingsvirksomhet. Ifølge riksadvokaten finnes det i praksis neppe noen handlinger som det er aktuelt å forebygge ved hjelp av metoder som krever lovhjemmel, uten at det også er «rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold», jf. straffeprosessloven § 224 første ledd:

«Det er etter riksadvokatens syn ikke mulig å forsvare en ordning hvor det tillates så alvorlige inngrep at de krever lovhjemmel overfor personer som det ikke engang er grunn til undersøke om har begått et straffbart forhold. Konsekvensen av dette prinsipielle syn vil nødvendigvis måtte bli at det ikke bør gis særskilte hjemler som kan anvendes utenfor etterforsking. Men selve terskelen for å anvende etterforskingsmetodene bør senkes slik at politiet blir bedre i stand til å avverge at alvorlige straffbare handlinger gjennomføres, jf. Kvandes skisse til nye bestemmelser.

Skulle det vise seg at det i praksis faktisk finnes virksomhet som er så skadelig at det bør kunne brukes metoder som er så inngripende at de krever lovhjemmel for å avsløre den, er det relevante tiltaket etter riksadvokatens oppfatning å vurdere å gjøre virksomheten straffbar. Er en virksomhet så alvorlig at det med rimelighet skal kunne settes inn integritetskrenkende metoder mot den, bør den også være straffbar. I tråd med riksadvokatens generelle syn på nykriminalisering må det imidlertid påvises et reelt behov før området for det straffbare utvides.»

Riksadvokaten er kritisk til en ordning som innebærer at metodetilgangen blir ulik, avhengig av om virksomheten anses som etterforsking eller forebygging:

«Er det lettere å få tilgang til «forebyggingsmetoder», eller er slike metoder mer omfattende enn etterforskingsmetodene, vil det oppstå press på avgrensningen. Det vil i praksis være fristende å definere virksomheten som hørende under det regelsett som gir lettest tilgang til metoder. Faren for misbruk vil utvilsomt øke. Er kriteriet for hvilket regelsett som kommer til anvendelse hva som er «hovedformålet», slik flertallet går inn for (side 173), øker misbruksfaren ytterligere siden det i praksis ofte vil være svært vanskelig å avgjøre hva som er hovedformålet med virksomheten. ... Dette blir betydelig enklere om man, slik Kvande gjør i sitt utkast til § 222d, ikke knytter formålsbetraktningen til virksomheten, men til metoden.»

Riksadvokaten advarer sterkt mot å bygge videre på flertallets tilnærming, med et eget sett av forebyggende metoder som kan iverksettes utenfor etterforsking.

Trøndelag statsadvokatembeter tar utgangspunkt i Kvandes forslag, men fremholder at regler om forebyggende metodebruk ikke bør stå i veien for en målrettet kriminalisering av forberedelseshandlinger.

Rogaland statsadvokatembeter viser til at et dobbelt regelsett i praksis vil kunne være vanskelig å håndtere, selv om det overordnede ansvaret legges til påtalemyndigheten. Høringsinstansen viser til at politiet ofte, for eksempel i saker om innførsel av narkotika, bare kjenner til enkelte forberedende handlinger mens realiteten er at forbrytelsen er godt i gang. Poenget illustreres med følgende eksempel:

«Politiet får via en informant opplysninger om at en person planlegger innføring av narkotika. De avdekker videre at mistenkte foretar en flyreservasjon til X og veksling av kontanter til dette landets valuta. Dette vil ikke være annet enn straffrie forberedende handlinger hvor mistenkte har alle sjanser til å tre tilbake. Realiteten kan være, og som politiet ikke har avdekket, at mistenkte har bestilt partiet hos sin kontakt i X og denne kontakten har skaffet til veie stoffet som ligger klar til avhenting. Den straffbare handlingen er allerede begått av mistenkte. Det vil være kunstig å ha egne regelsett for situasjoner alt etter hvor mye informasjon politiet sitter inne med. Politiets oppgave vil være å forhindre at narkotikapartiet når det norske markedet og om det gjøres ved at forbrytelsen avverges (for eksempel at informasjon gis til de judisielle myndigheter i X som da slår til mot nevnte kontakt eller hans bakmenn og denne forhindrer overlevering), begrenses til en forsøkshandling eller fullbyrdes dog slik at stoffet beslaglegges, må være av underordnet betydning.»

Oslo politidistriktmener at Kvandes løsning, der avvergende metodebruk forankres i etterforskingssporet, gir den beste løsningen for de fleste metodene:

«Ikke minst gjelder det rettslig forankring, beslutningskompetanse og kontroll. Gjennom å straffebelegge forberedelseshandlinger i noe større utstrekning, og senke mistankekravet for bruk av enkelte metoder, vil det gjøre det mulig for politiet under etterforskingen ... å kunne benytte metoder både på et tidligere og et mer uavklart grunnlag enn det som er gjeldende rett i dag. Oslo politidistrikt er enig i at dette vil gi et tilstrekkelig grunnlag i de tilfeller den forebyggende metode inngår i starten på en konkret etterforsking. ...

At man ikke får en dobbelt regulering av metodene, er åpenbart en fordel med den rettslige regulering som riksadvokatens representant foreslår, og som Oslo politidistrikt slutter seg til.»

Agder politidistrikt gjør gjeldende at flertallets forslag tilslører dagens tosporede system og gir uryddige ordre- og ansvarslinjer. Det peker også på at Kvandes modell innebærer en lovteknisk gevinst fordi man kan bygge videre på reglene i straffeprosessloven.

Også Politiembetsmennenes landsforening (PEL) frykter at flertallets modell vil kunne gi uklare ansvarsforhold, og mener det taler for at også avvergende metodebruk bør plasseres i «etterforskingssporet»:

«Den brede enighet i utvalget om at Riksadvokaten skal ha ansvaret også for de foreslåtte metoder som kan benyttes i forebyggende øyemed er etter PELs oppfatning et sterkt argument for at man også i disse tilfeller egentlig befinner seg i etterforskningssporet og at hjemlene bør plasseres i straffeprosessloven. Det er prinsipielt uheldig at riksadvokaten skal ha ansvar for slik metodebruk hvis den foregår på et rent forebyggende stadium der det er justisdepartementet/POD som har hovedansvaret for selve aktiviteten. Dette kan gi uklare ansvarsforhold både hva gjelder avgrensningen av det faglige ansvar og for avgjørelser knyttet til ressursbruk og prioriteringer.»

5.2.4.3 Høringsinstanser som fullt ut eller i det vesentlige støtter forslaget fra Pedersen, With og Lunde

Politidirektoratet mener at flertallets modell har mest for seg, men ser det som uheldig at utvalgets mandat har vært begrenset til kun å gjelde forebyggende metoder. Etter direktoratets syn ville det ha vært hensiktsmessig å behandle all metodebruk samlet:

«Et flertall av metodene som utvalget omhandler som forebyggende metoder vil være aktuelle også under etterforskning, som for eksempel spaning og romkontroll. Det er derfor av stor viktighet at utvalgets arbeid følges opp med en generell vurdering og utredning av metodebruken i etterforskningssammenheng slik at man får en helhetlig gjennomgang av metodebruken. Etter Politidirektoratets mening er det viktig at metodene langt på vei «speiles» i de to lovverk og at de gis like inngrepsvilkår. Dette vil innebære at man velger spor ut fra en formålsbetraktning og ikke ut fra hva man finner mest opportunt. For å sikre effektivitet i både det forebyggende og etterforsknings-/straffeprosessuelle sporet, er det viktig å sikre at opplysninger innhentet i et spor, kan brukes i det andre. Noen ganger vil man ikke lykkes med å avverge den straffbare handlingen. I slike situasjoner er det åpenbart hensiktsmessig for å sikre en effektiv etterforskning og iretteføring at også opplysninger politiet har innhentet i det forebyggende sporet kan benyttes. På samme måte må opplysninger innhentet under etterforskningen kunne benyttes til å forebygge ytterligere kriminalitet.»

5.2.4.4 Høringsinstanser som støtter forslaget fra Sigmond og Slettemark, eller som ikke støtter noen av fraksjonene i utvalget

Datatilsynetstøtter forslaget fra Sigmond og Slettemark, og mener at flertallets forslag bærer preg av at personvernet har tapt slaget mot det alminnelige politiets antatte behov for nye metoder til bruk i forebygging:

«Datatilsynet kan ikke se at det er tilstrekkelig godt begrunnet hvorfor det alminnelige politiet også skal få bruke dagens straffeprosessuelle metoder også i forebyggingsøyemed. Tatt i betraktning den inngripende bruk av slike metoder forslaget representerer, særlig på et ubekreftet forberedelsesstadium som det her er snakk om, er tilsynet av den oppfatning at det bør utvises den ytterste varsomhet med å utvide nedslagsfeltet for bruken av slike metoder uten at behovet er grundig belyst og dokumentert til stede.»

Organisasjon mot politisk overvåking (OPO) gjør gjeldende at flertallets forslag bryter med viktige norske rettssikkerhetsprinsipper, og at det ikke er moralsk akseptabelt å anvende inngripende politimetoder overfor handlinger som ikke er straffbare.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) er svært kritisk til bruk av tvangsmidler uten at det foreligger sannsynlighetsovervekt for at en kriminell handling er iverksatt eller gjennomført.

Oslo statsadvokatembeter spør om det er behov for nye inngrepshjemler, sett i lys av riksadvokatens avgrensning av etterforskingsbegrepet:

«Etter den forståelse [av etterforskningsbegrepet] som Kvande har lagt til grunn og som følges i dag, vil det være minimalt behov for overhodet å anvende særskilte metoder i forebyggende øyemed. Dette kombinert med at området for straffbart forsøk er vesentlig utvidet, innebærer at det ikke er behov for lovendringer.»

Embetet stiller seg prinsipielt avvisende til bruk av tvangsmidler når det ikke foreligger mistanke om straffbart forhold. Embetet er kritisk til flertallets forslag, som hevdes å bryte med den norske rettstradisjonen:

«Det er selvsagt bred enighet om at det er vesentlig bedre å forebygge straffbare handlinger enn å straffe i ettertid. Det kan derfor synes som en besnærende idé at politiet kan anvende tvangsmidler før det straffbare forhold har inntrådt - slik at dette kan «avverges». Den ytterste konsekvens av en slik tilnærmingsmåte vil imidlertid innebære at politiet til enhver tid bør føre en effektiv kontroll med individene i alle situasjoner. Svært få ville imidlertid akseptere et slikt samfunn. De fleste vil bruke betegnelsen «politistat», selv om den skulle fremstå som relativt «trygg» for det store flertall av befolkningen.»

Oslo statsadvokatembeter støtter heller ikke Kvandes forslag, som blant annet vil innebære at PST får adgang til å anvende tvangsmidler i forebyggende øyemed. Embetet foreslår i stedet å endre vilkårene for anvendelse av tvangsmidler ved å utvide grensene for hva som er straffbart forsøk (jf. straffeloven § 49), samt ved å stille mindre strenge krav til mistanke enn dagens krav om «skjellig grunn».

5.2.5 Departementets vurdering

Departementet mener det er dokumentert et visst behov for å utvide politiets adgang til å anvende tvangsmidler for å avverge enkelte svært alvorlige straffbare handlinger, og har i kapittel 3 konkludert med at en slik utvidelse lar seg forsvare hvor formålet er å avverge terrorhandlinger og grov organisert kriminalitet. For en mer presis redegjørelse for hvilke straffbare handlinger som skal kunne søkes avverget ved bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler, se punkt 6.2.4 og kapittel 9 (for så vidt gjelder PST).

Hjemlene for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i straffeprosessloven fjerde del er først og fremst rettet inn mot strafforfølgning. De forutsetter at det foreligger skjellig grunn til mistanke om en straffbar handling, noe som i praksis er tolket som et krav om sannsynlighetsovervekt. Utgangspunktet etter gjeldende rett er derfor at tvangsmidler først kan tas i bruk når det foreligger sannsynlighetsovervekt for at en straffbar handling er påbegynt eller allerede gjennomført.

Allerede i dag er det likevel slik at tvangsmidler i en del tilfeller kan nyttes til å innhente informasjon for å forhindre alvorlig kriminalitet, se oversikten i punkt 3.2.3. En viktig årsak til dette er at lovgiverne i de senere år har kriminalisert en rekke handlinger som i seg selv ikke er særlig samfunnsskadelige, men som kan tjene som forberedelse til mer alvorlige straffbare handlinger. Eksempler er straffeloven § 147 a tredje ledd, som gjør det straffbart å inngå forbund med noen om å begå en terrorhandling, og § 162 c, som setter straff for den som inngår forbund om å begå en straffbar handling som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Dersom det foreligger skjellig grunn til å mistenke noen for å begått en slik forberedelseshandling, kan tvangsmidler brukes også for å innhente informasjon med sikte på å avverge den (mer alvorlige) handlingen som fryktes begått.

Det forekommer likevel situasjoner hvor hjemlene som i dag finnes i straffeprosessloven, ikke åpner for bruk av tvangsmidler selv om politiet har et reelt og beskyttelsesverdig behov for å innhente opplysninger med sikte på å underbygge eller avkrefte en mistanke om at noen har til hensikt å begå en alvorlig straffbar handling. Dette behovet kan dekkes ved å lempe på vilkårene som ellers gjelder for å kunne anvende tvangsmidler hvor det er grunn til å tro at noen har planer om å begå en svært alvorlig straffbar handling. Selv om utgangspunktet bør være at det kreves mer for å tillate inngrep i borgernes private sfære hvor det ikke foreligger en kvalifisert mistanke om noe straffbart enn hvor det foreligger en slik mistanke, må dette nyanseres noe hvor det er spørsmål om å avverge svært alvorlige straffbare handlinger. Departementet viser her til Lundutvalgets uttalelser i NOU 2003: 18 (på side 127):

«Umiddelbart kan det synes nærliggende at man ikke bør ha flere og mer vidtrekkende metoder i forebyggende øyemed enn under etterforsking. Personvernhensyn og hensynet til beskyttelse av privatlivet tilsier at det er mindre grunn til at borgerne skal måtte tåle inngrep når det ikke er mistanke om noe straffbart enn når det foreligger en kvalifisert mistanke.

Det er imidlertid ikke uten videre gitt at det er en slik sammenheng. Det synes nærliggende å sondre mellom inngrep som har til formål å avverge alvorlig kriminalitet, og inngrep i et mer generelt forebyggende øyemed. Dersom det f.eks. er nærliggende fare for en livstruende terrorhandling eller det foreligger en gisselsituasjon, og politiet ved hjelp av en metode kan fremskaffe opplysninger som kan avverge alvorlig skade eller fare, vil redningshensynet normalt fremstå som vesentlig mer tungtveiende enn hensynet til personvern og beskyttelse av privatlivet til den som må tåle inngrepet. Etter gjeldende rett kan for øvrig inngrep i slike tilfeller være rettmessig som nødrett, som også i praksis har vært brukt som begrunnelse for ulovhjemlede metoder.»

Etter departementets syn veier samfunnets interesse av å avverge enkelte svært alvorlige straffbare handlinger, som terrorhandlinger og grov organisert kriminalitet, så tungt at de motforestillingene som kan anføres mot en utvidelse av politiets adgang til å anvende tvangsmidler, må vike. Spørsmålet er hvordan utvidelsen bør gjennomføres. En sentral målsetting bør være å legge til rette for en effektiv informasjonsinnhenting uten at personvernhensyn og våre rettssikkerhetsidealer settes under et for stort press. Personer som ikke har opptrådt på en måte som gir politiet grunn til å holde dem under oppsikt, bør så langt det er mulig beskyttes mot økt overvåkning.

Et sentralt spørsmål er om politiets avvergende bruk av tvangsmidler bør skje som ledd i etterforsking eller om det også bør åpnes for bruk av tvangsmidler som ledd i politiets forebyggende virksomhet.

Terskelen for å iverksette etterforsking er lav, se punkt 4.5.3, og departementet har vanskelig for å se at det - utenfor PSTs virkeområde - er påvist et behov som kan veie opp for innvendingene som kan reises mot å åpne for bruk av tvangsmidler som ledd i politiets forebyggende virksomhet. Etter departementets syn bør politiet heller ikke - med mindre det kan anføres svært gode grunner - gis tilgang til tvangsmidler i situasjoner hvor det ikke en gang er grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. Det ligger en rettssikkerhetsgaranti i straffeprosessloven § 224, som gjør det klart at etterforsking bare foretas når det er «rimelig grunn til å undersøke» om det foreligger et straffbart forhold. Personer som ikke har opptrådt på en måte som gir politiet grunn til å iverksette undersøkelser, vil normalt være forskånet fra å bli gjort til gjenstand for etterforsking. I dette ligger det en beskyttelse mot at etterforskingsinstituttet benyttes i utrengsmål, og denne beskyttelsen bør man bare gi slipp på om det kan anføres svært gode grunner for å gi politiet tilgang til metoder som normalt bare kan brukes som ledd i etterforskning. Slik departementet ser det, lar dette seg bare forsvare innenfor PSTs ansvarsområde (se kapittel 9), og da bare i meget begrenset utstrekning.

Det knytter seg også andre betenkeligheter til en ordning med to parallelle sett av hjemler for bruk av tvangsmidler, som utvalgets flertall går inn for. Det er blant annet grunn til å tro at en ordning med to spor - hvor de samme tvangsmidlene kan brukes både i etterforskingssporet og i forebyggingssporet - kunne ha skapt uklare ansvarsforhold og et press i retning av å nytte det regelsettet som går lengst i å åpne for bruk av tvangsmidler. Etter departementets syn ville dette ha vært uheldig. Når det - særlig på grunn av den lave terskelen for å iverksette etterforsking og den utstrakte kriminaliseringen av forberedelseshandlinger - også er vanskelig å se behovet for å åpne for bruk av tvangsmidler utenfor etterforsking, finner departementet ikke å kunne bygge videre på flertallets forslag.

Departementet har i stedet utarbeidet et lovforslag som forutsetter at all bruk av tvangsmidler - også for å avverge straffbare handlinger - skal skje som ledd i etterforsking. Dette innebærer at politiet aldri vil kunne anvende tvangsmidler uten at det foreligger et visst grunnlag for å undersøke om noe straffbart finner eller har funnet sted. På denne måten sikres et minimum av tilknytning mellom den som utsettes for metodebruk og mulige straffbare forhold. Departementet antar at et krav om at tvangsmidler bare kan brukes som ledd i en etterforsking, også vil redusere faren for at personer uten tilknytning til en straffesak under etterforsking vil kunne oppleve å bli gransket ved bruk av tvangsmidler.

Departementet frykter ikke at et krav om at tvangsmidler bare skal kunne brukes dersom det er grunnlag for å iverksette etterforsking, i for stor grad vil redusere effekten av lovendringene departementet går inn for. Selv om det ikke er grunnlag for å iverksette etterforsking av den straffbare handlingen som kan komme til å bli begått, gjør den utstrakte kriminaliseringen av forberedelseshandlinger at det i de aller fleste situasjoner hvor det er aktuelt å innhente informasjon med sikte på avverging, vil være grunnlag for å undersøke om det begås eller er begått en straffbar handling. Straffeloven § 147 a tredje ledd om planlegging eller forberedelse av terrorhandlinger og § 162 c om forbund med noen om å begå en straffbar handling som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, er allerede nevnt. Andre bestemmelser som hjemler straff for forberedelseshandlinger og som kan gi grunnlag for etterforsking, er straffeloven §§ 94, 104, 148, 151 a, 151 b første ledd, 152 annet ledd, 153 første, annet og tredje ledd, 154, 159, 223 tredje ledd, 225 tredje ledd, 233 a og 269.

Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at i den grad det skal åpnes for bruk av tvangsmidler for å skaffe informasjon som gjør det mulig å forhindre alvorlige straffbare forhold, bør dette skje som ledd i etterforsking og ved å endre straffeprosesslovens regler om tvangsmidler. Om de spesielle hensynene som gjør seg gjeldende i forhold til PST, se punkt 9.3.6.

Spørsmålet er så hvilke tvangsmidler (etterforskingsmetoder) som bør kunne anvendes som ledd i en etterforsking med sikte på å avverge en straffbar handling. Etter departementets syn foretar Kvande en fornuftig avgrensning i sitt utkast til ny § 222 d første ledd i straffeprosessloven. Forslaget går ut på å utvide anvendelsesområdet for tvangsmidlene nevnt i straffeprosessloven kapittel 15 (ransaking), 15 a (skjult fjernsynsovervåkning og teknisk sporing), 16 (beslag og utleveringspålegg), 16 a (kommunikasjonskontroll) og 16 b (annen avlytting av samtaler ved tekniske midler). Kvande foreslår også en egen bestemmelse om bruk av romavlytting i avvergende øyemed (§ 222 e).

Departementet legger opp til en avgrensning som i grove trekk svarer til Kvandes. Departementet går imidlertid inn for å supplere tvangsmiddelkatalogen i straffeprosessloven med to nye metoder (romavlytting og identifisering av telefoner og andre kommunikasjonsanlegg ved tekniske midler). Disse tvangsmidlene bør etter departementets syn kunne brukes også hvor formålet er å avverge straffbare handlinger, under forutsetning av at de samme strenge vilkårene som ellers gjelder, er tilfredsstilt. Hvilke vilkår dette er, er behandlet i kapittel 6 nedenfor.

Departementet er - i likhet med et samlet utvalg - kommet til at adgangen til å foreta pågripelse og fengsling ikke bør utvides. Det bryter med grunnleggende rettsprinsipper å anvende så inngripende tvangsmidler utelukkende på bakgrunn av en mistanke om at noen kommer til å begå en straffbar handling. Dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om at den inngrepet retter seg mot har begått en straffbar forberedelseshandling, kan det imidlertid være adgang til å foreta pågripelse og fengsling allerede etter gjeldende regler.

Behovet for å utvide politiets adgang til å anvende andre etterforskingsmetoder enn tvangsmidler, fremstår etter departementets syn ikke som påtrengende. I praksis dreier dette seg om metoder som for eksempel spaning, som politiet allerede i dag anvender i kraft av den alminnelige handlefriheten. Det er derfor ikke nødvendig å lovregulere bruken av metodene for at politiet skal få tilgang til dem i sin forebyggende eller avvergende virksomhet. En eventuell lovregulering ville dessuten ha reist andre spørsmål, blant annet om instruksjons- og beslutningsmyndighet, ansvar og kontroll, som etter departementets syn ikke er tilstrekkelig utredet (se nærmere om dette i punkt 5.3.4). Etter departementets syn går utvalgets flertall (Pedersen, With og Lunde) under enhver omstendighet vel langt i å detaljregulere politiets virkemidler, se for eksempel forslaget til regulering av politiets adgang til å foreta undersøkelser i friluft (se utkastet til politiloven ny § 8-20 og utredningen side 252-253). Departementet er likevel enig med utvalget i at det kan være behov for å lovfeste enkelte av metodene som i dag er ulovfestede, som for eksempel infiltrasjon og provokasjon. En slik lovregulering bør imidlertid ikke være begrenset til politiets forebyggende virksomhet, se proposisjonen kapittel 11.

5.3 Ansvar, beslutningskompetanse og kontroll

5.3.1 Problemstillingen

Påtalemyndigheten, representert ved statsadvokatene og i siste instans riksadvokaten, har det overordnede ansvaret for politiets etterforskingsvirksomhet. Dette gjelder også når Politiets sikkerhetstjeneste (PST) etterforsker straffesaker. Det overordnede ansvaret for politiets forebyggende virksomhet er delt mellom departementet, som har ansvaret for PST, og Politidirektoratet, som har ansvaret for den forebyggende virksomheten som drives i regi av politiet for øvrig.

Slik departementets lovforslag er utformet, er det bare PST som vil få anledning til å bruke tvangsmidler for å forebygge straffbare handlinger, og uten at det stilles krav om at bruken må skje som ledd i etterforsking. For den delen av PSTs metodebruk som vil finne sted utenfor etterforsking, vil departementet få det overordnede ansvaret (se kapittel 9).

Også for PSTs del vil imidlertid utgangspunktet være at tvangsmidler benyttes som ledd i etterforskning, og utenfor PSTs ansvarsområde skal tvangsmidler bare kunne anvendes som ledd i etterforsking. Påtalemyndigheten har det overordnede ansvaret for all etterforskingsvirksomhet, og vil derfor - hvis det ikke etableres særlige ansvarsregler på dette området - få det overordnede ansvaret også for tvangsmiddelbruk som tar sikte på å avverge straffbare handlinger. Dette ansvaret innebærer også et kontrollansvar, samt at det er påtalemyndigheten som har beslutningskompetansen i saker om bruk av tvangsmidler.

5.3.2 Utvalgets forslag

Et samlet utvalg mener at påtalemyndigheten bør ha det overordnede ansvaret for politiets metodebruk, også hvor metoder brukes for å forebygge eller avverge straffbare handlinger. De forskjellige fraksjonene i utvalget gir imidlertid forskjellige begrunnelser for hvorfor ansvarsspørsmålet bør løses på denne måten (se utredningen side 186-87 og Kvandes dissens på side 295-96).

Flertallet (alle unntatt Kvande) legger i sitt forslag opp til at forebyggende metodebruk skal kunne utøves ved siden av eller parallelt med en igangsatt etterforsking. Det ville derfor harmonere best med dagens tosporede system om Politidirektoratet og departementet ble gitt ansvaret for den forebyggende metodebruken. Flertallet kommer likevel til at det overordnede ansvaret for all metodebruk bør ligge hos påtalemyndigheten, uten hensyn til om det gripes inn forebyggende eller som ledd i etterforsking. Dersom to myndigheter gis rett og plikt til å gi instrukser innenfor en og samme virksomhet, vil det kunne føre til uklare ansvarsforhold. En slik ordning ville også ha vanskeliggjort den løpende og etterfølgende kontrollen. Flertallet foreslår derfor at det overordnede ansvaret legges til påtalemyndigheten, som allerede har ansvaret for metodebruk under etterforsking.

Flertallet legger som nevnt til grunn at forebyggende metoder skal kunne brukes parallelt med en pågående etterforsking, og at hovedformålet - hvor vilkårene etter begge regelsett er oppfylt - skal være avgjørende for hvilke hjemler som skal kunne benyttes. Ansvaret bør derfor legges til påtalemyndigheten også i det forebyggende sporet, slik at man unngår at vanskelige problemstillinger om ansvar og oppgaver kommer på spissen.

Mindretallet (Kvande) er enig med flertallet i at påtalemyndigheten bør ha det overordnede ansvaret også for avvergende metodebruk, men mener at dette følger allerede av at virksomheten bør regnes som etterforsking. Det er ingen tvil om at påtalemyndigheten leder, og har ansvaret for, all etterforskingsvirksomhet.

At påtalemyndigheten bør ha det overordnede ansvaret også hvor politiets virksomhet har flere ulike formål (noe også flertallet går inn for), har ifølge Kvande gode grunner for seg. Kvande mener det ville være svært uheldig om politiet, under en pågående etterforsking, skulle være ansvarlig overfor politidirektøren eller justisministeren for den delen av virksomheten som har et avvergende eller restituerende formål, men for øvrig forholde seg til statsadvokaten og riksadvokaten. En slik løsning ville ha gitt uklare ansvarsforhold, og den kunne ha rokket ved påtalemyndighetens uavhengighet. At ingen har et totalansvar for virksomheten, skaper fare for omgåelser og utglidninger, noe som vil kunne svekke rettssikkerheten for den som utsettes for metodebruken. Et delt ansvar vil også kunne vanskeliggjøre kontrollen med politiets virksomhet.

Ifølge Kvande er det en risiko for at den påtaleansvarlige ikke får del i informasjon som stammer fra politiets forebyggende virksomhet dersom dette gjøres til en virksomhet utenfor påtalemyndighetens kontroll og kompetanse. Selv om det kan tenkes regler for overføring av informasjon mellom de ulike «virksomhetsdelene», mener Kvande at en slik ordning vil være tungvint og usikker.

Kvande konkluderer - riktignok under tvil - med at påtalemyndigheten bør ha det overordnede ansvaret selv om hun ikke skulle bli hørt med at all metodebruk i forbindelse med en igangsatt etterforsking, bør anses som en del av etterforskingen. Hun anfører imidlertid at det, sett i lys av det tosporede system, ikke er uproblematisk å gi påtalemyndigheten ansvaret for virksomhet som ikke er etterforsking. Når Kvande konkluderer med at det ansvaret likevel bør ligge hos påtalemyndigheten, så skyldes dette i hovedsak at hun anser en ordning med delt ansvar som uheldig. Kvande peker på at påtalemyndigheten har den nødvendige kompetansen som skal til for å vurdere bruk av tvangsmidler, og viser til at påtalemyndigheten allerede i dag har ansvaret for virksomhet som i det vesentlige har et avvergende formål, jf. særlig reglene om besøksforbud i straffeprosessloven i § 222 a og § 222 b om forhindring av voldsutøvelse i gjengmiljøer.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Trøndelag statsadvokatembeter, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Romerike, Sunnmøre og Gudbrandsdal politidistrikter, samt Politiembetsmennenes landsforening (PEL) støtter utvalgets forslag om å legge det overordnede ansvaret for all metodebruk til påtalemyndigheten. En rekke høringsinstanser gir dessuten på mer generelt grunnlag uttrykk for å støtte flertallets eller mindretallets forslag (se punkt 5.2.4), uten uttrykkelig å gå inn på ansvarsspørsmålet.

Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Vestfinnmark, Østfinnmark og Hordaland politidistrikter,samt Politiets Fellesforbund, går imot utvalgets forslag om å legge det overordnede ansvaret til påtalemyndigheten. Disse høringsinstansene mener at ansvaret bør ligge hos Politidirektoratet og departementet.

Trøndelag statsadvokatembeter gjør gjeldende at ansvaret for all metodebruk bør ligge hos samme instans (påtalemyndigheten), slik at det ikke oppstår uklare ansvars- og kontrollforhold. Embetet er opptatt av at beslutninger om metodebruk bør fattes uavhengig av de politiske myndigheter:

«Prinsippet om, og hensynene bak, påtalemyndighetens uavhengighet av de politiske myndigheter (jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd annet punktum), bør vies særlig oppmerksomhet i den videre regelutvikling, jf. også kontrollformålet bak påtaleinstruksen § 7-5 annet ledd når det gjelder etterforsking. For nye metoder i det forebyggende sporet, og kanskje nettopp der, vil det være vesentlig å forankre en slik uavhengig ansvarslinje.»

Riksadvokaten er opptatt av at de endringer som nå skal foretas, ikke bør endre ansvarsfordelingen i det tosporede system. Dersom departementet skulle velge å gå videre med flertallets forslag, og utarbeide regler som åpner for metodebruk i politiets forebyggende virksomhet, mener riksadvokaten at ansvarsforholdene må avklares på en langt grundigere måte enn det flertallet har gjort i utredningen:

«Dagens ordning fungerer godt, den er kjent og den gir stort sett klare svar på hvem som har ansvaret for virksomheten og kan gi ordrer og instrukser. ... Flertallets forslag medfører derimot grunnleggende endringer i ansvarsforholdene. Flertallet legger ansvar for metodene til påtalemyndigheten til tross for at virksomheten defineres som forebyggende. Det gir påtalemyndigheten, med riksadvokaten som øverste myndighet, ansvar for en virksomhet som hører under Politidirektoratet/Justisdepartementet. Etter riksadvokatens syn er det ingen grunn til en slik overføring av ansvar: Riksadvokatens, og mindretallets, standpunkt er ... at en rimelig og fornuftig forståelse av dagens ordning innebærer at påtalemyndigheten allerede har ansvaret for den delen av virksomheten som det er aktuelt å gi regler for i denne omgang fordi dette etter straffeprosessloven må anses som etterforsking.»

Oslo politidistriktmener - i likhet med riksadvokaten - at spørsmålet om hvem som bør ha det overordnede ansvaret for metodebruken, ikke kan løses uten å se hen til hvilken modell som legges til grunn for det videre lovarbeidet. Dersom lovreguleringen skjer etter de prinsipper som Kvande går inn for, bør beslutningskompetansen og kontrollen legges til påtalemyndigheten. Metodebruken vil da være en del av etterforskingssporet. Dersom departementet tar utgangspunkt i flertallets forslag til regulering i politiloven, fraråder politidistriktet en slik ansvarsfordeling:

«Et av siktemålene med utredningen er å gjøre den kriminalitetsforebyggende tjeneste mer effektiv. Det må legges til grunn at i alle fall en del av den forebyggende virksomhet som i dag gjennomføres med tradisjonelle midler som overvåking, spaning og patruljering, i fremtiden vil bli gjennomført også ved bruk av en eller flere av de metoder som flertallet foreslår inntatt i politiloven. Det er således ikke bare for ny virksomhet at beslutnings- og kontrollkompetansen foreslås lagt til påtalemyndigheten, men det skjer også en forflytning av slik myndighet for virksomhet som i dag ligger til Politidirektoratet. ...

Foranstående forsterkes betydelig av den andre konsekvens av flertallets forslag. Det er vanskelig å tenke seg at beslutnings- og kontrollkompetansen kan legges til påtalemyndigheten, uten at den reelle kompetanse til å instruere om hvordan metodene skal brukes, og å gi mer formelle direktiver om dette også vil ligge til påtalemyndigheten (riksadvokaten). Selv om POD i et slikt tilfelle nok kan gi direktiver om bruk av metodene, vil direktoratet være avhengig av å forelegge spørsmål for riksadvokaten på forhånd for å sikre seg at ikke en avvikende forståelse eller praksis legges til grunn når de konkrete beslutninger skal treffes eller kontrolleres.

Slik Oslo politidistrikt ser det, er det en klar sammenheng mellom instruksjon/opplæring, generelle direktiver om bruk, beslutning om bruk, kontroll av bruken og til slutt ansvar for bruken. Legges beslutnings- og kontrollkompetansen til påtalemyndigheten, er det vanskelig å tenke seg at ikke påtalemyndigheten og riksadvokaten også må sitte med ansvaret for hvordan metoder som brukes i rent forebyggende øyemed og som er forankret i politiloven benyttes. Legges dette til grunn, kan en vanskelig komme utenom den konklusjon at Politidirektøren på området for den forebyggende kriminalitetsbekjempelse, ikke vil være ansvarlig sjef på det som formelt er direktørens myndighetsområde.

Politidirektøren har i dag en tilbaketrukket rolle i forhold til etterforskning av løpende saker, også de som fenger offentlighetens oppmerksomhet. Hvis det samme også skal gjelde for det vesentlige av den forebyggende virksomhet, vil direktoratets stilling både innad i etaten og utad hos publikum langt på vei vil bli redusert til en enhet som fordeler penger og kritikk, og har ansvaret for logistikk og omorganiseringer. Dette vil i så fall svekke direktoratets autoritet både innad og utad, og kan skape grobunn for en ny debatt om et mer formelt skille mellom politiets polisiære og påtalemessige funksjoner.»

Politidistriktet savner en nærmere drøftelse av disse konsekvensene av flertallets forslag, og peker på at også politiet er i stand til å fatte beslutninger om bruk av tvangsmidler:

«Oslo politidistrikt er ikke uenig i at mange av, men langt fra alle, de metoder som det er aktuelt å innføre i rent forebyggende øyemed, bør besluttes og kontrolleres av personell med den samme kompetanse som påtalemyndighetens tjenestemenn, dvs. juridisk embetseksamen, etatsvis opplæring og erfaring. Dette kan imidlertid oppnås uten å legge beslutnings- og kontrollkompetansen til påtalemyndigheten som sådan.»

Politidirektoratet går som nevnt mot forslaget om å gi påtalemyndigheten ansvaret for metodebruk som utøves som ledd i politiets forebyggende virksomhet. Direktoratet gjør blant annet gjeldende at utvalget ikke har vurdert konsekvensene av sitt forslag tilstrekkelig grundig:

«Etter vår oppfatning er det en klar sammenheng mellom instruksjon/opplæring, generelle direktiver, beslutning og ansvar for metodebruk. Beslutningskompetansen og ansvaret bør derfor ligge samme sted. Ved å legge ansvaret for metodene til politiet vil man følge dagens tosporede system uten å rokke ved nåværende ansvarsforhold. Ved en slik løsning forblir alle sider av politiets forebyggende virksomhet politiets ansvar. En utvidet adgang til metodebruk i forebyggende øyemed kan i seg selv ikke tilsi et behov for å endre på dette ansvarsforholdet. Vi kan heller ikke se at det er dekning for utvalgets bekymring for at løpende og etterfølgende kontroll vil kunne bli vanskelig om denne beholdes i politiet. Både politiet, Politidirektoratet og Justisdepartementet har god kompetanse til å ivareta dette ansvaret, og Justisministerens ansvar vil sikre at nye og uprøvde metoder undergis en nær og demokratisk kontroll.»

Også Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mener at det overordnede ansvaret for en eventuell forebyggende metodebruk bør ligge hos Politidirektoratet og departementet:

«Det er PSTs vurdering at ansvaret for metodebruken i forebyggende øyemed bør være forankret i forvaltningssporet med Justisdepartementet som øverste ansvarlige myndighet. PST ser det som betenkelig at man foreslår å bryte med en lang rettstradisjon i Norge, uten at man ser noen klar prinsipiell begrunnelse for dette. Det forhold at påtalemyndigheten har opparbeidet seg en kompetanse i forhold til metodebruk er mer et hensiktsmessighetsargument. ... For PST vil et slikt argument om kompetanse ha en svært begrenset betydning ved at tjenesten faktisk sitter på samme kompetanse som statsadvokatene.

Påtalemyndigheten har hittil hatt et klart ansvarsforhold knyttet til etterforskning. Selv om øverste påtalemyndighet formelt er Kongen i statsråd har påtalemyndighetens uavhengige stilling til politisk ledelse vært fremhevet. Det vil være betenkelig om Justisdepartementet og Regjeringen, som har ansvaret for å forebygge terrorangrep og andre angrep på vitale samfunnsinteresser, ikke kunne instruere eller overprøve påtalemyndighetens bruk av forebyggende metoder. Dersom man nå gir påtalemyndigheten ansvar for metodebruk i forebyggende øyemed, ser man her en mulighet for at påtalemyndighetens uavhengige stilling i forhold til politisk ledelse kan bli svekket.»

Hordaland politidistrikt mener at man ved å legge ansvaret for forebyggende metodebruk til påtalemyndigheten, på sikt vil kunne fremtvinge et skille av politi og påtalemyndighet:

«Dagens tosporede system fungerer på mange måter tilfredsstillende, men det er ikke uten problemer at statsadvokatene og riksadvokaten i ikke ubetydelig grad ønsker å styrke etterforskingen i politiet og å styre politiets ressurser mot et begrenset område av politiets totale ansvarsområde, noe som selvfølgelig vil gå ut over politiets øvrige virksomhet. Dersom man overfører myndighet til riksadvokaten også når det gjelder bruk av forebyggende metoder, kan dette skape ytterligere problemer for Politidirektoratets og politidistriktenes helhetlige virksomhet og ressursbruk enn hva tilfellet er i dag. En slik utvikling vil etter vårt syn på litt sikt fremtvinge et skille av politi og påtalemyndighet.»

Politiets Fellesforbund understreker viktigheten av politisk kontroll og overordnet styring av politiet, og advarer mot utviklingen i retning av at en stadig større del av politiets arbeid defineres som etterforsking.

5.3.4 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at det er delte oppfatninger blant høringsinstansene om hvor det overordnede ansvaret for metodebruken bør plasseres. Uttalelsene må imidlertid leses i lys av hvilke lovforslag de forskjellige instansene støtter. Høringsinstansene som går inn for Kvandes modell, mener alle at beslutningskompetansen og det overordnede ansvaret bør legges til påtalemyndigheten. Dette har trolig sammenheng med at Kvandes forslag bare regulerer politiets adgang til å anvende tvangsmidler som ledd i etterforsking, hvor det er lite aktuelt å legge ansvaret til et organ utenfor påtalemyndigheten. Blant høringsinstansene som støtter flertallets forslag, er oppfatningene mer delte.

Departementet er enig med Politidirektoratet at det ville være en uakseptabel løsning å lovregulere bruken av en stor del av de virkemidler og metoder som politiet benytter seg av i sin forebyggende virksomhet, og samtidig legge det overordnede ansvaret til påtalemyndigheten. En slik løsning ville ha marginalisert direktoratet, og vanskeliggjort en reell styring av politietaten og dens ressursbruk. Når departementet foreslår å legge det overordnede ansvaret for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i avvergende øyemed til påtalemyndigheten, så har dette sammenheng med at departementets lovforslag (i likhet med Kvandes) bare regulerer adgangen til å anvende tvangsmidler som ledd i etterforsking. Dette er en virksomhet som påtalemyndigheten allerede har det overordnede ansvaret for. Departementet peker også på - selv om det ikke bør ha avgjørende betydning for det prinsipielle spørsmålet om ansvarsforholdene - at det dreier seg om lovendringer med begrenset anvendelsesområde.

Departementet ønsker ikke å endre ansvarsforholdet mellom Politidirektoratet og påtalemyndigheten, og har vanskelig for å se gode grunner for å la Politidirektoratet få et delansvar for etterforskingsvirksomhet, selv om tvangsmidler i en konkret sak brukes for å innhente informasjon med sikte på å avverge en straffbar handling. Som påpekt i punkt 4.5, kan denne informasjonen komme til å bli brukt i forbindelse med strafforfølging. Det tosporede system tilsier derfor at det overordnede ansvaret for virksomheten legges til påtalemyndigheten . Det er for øvrig nærliggende å anta at en ordning hvor riksadvokaten og Politidirektoratet/Justisdepartementet begge hadde hatt et medansvar for tvangsmiddelbruk under etterforskingen, ville ha resultert i vanskelige avgrensningsspørsmål og uklare ansvarsforhold, noe som også ville ha vært uheldig av hensyn til kontrollen med metodebruken . Til dette kommer altså at ordningen ville ha brutt med dagens tosporede system, som de aller fleste høringsinstansene går inn for å videreføre.

Flertallet legger opp til en lovregulering også av etterforskingsmetoder som i dag anvendes på ulovfestet grunnlag, og mener at metodebruk som har et forebyggende formål, ikke bør anses som etterforsking. Dersom departementet hadde bygget videre på flertallets forslag, er det ikke opplagt at beslutningskompetansen og det overordnede ansvaret burde ha vært lagt til påtalemyndigheten i enhver sammenheng. Det vises til høringsuttalelsene fra riksadvokaten og Oslo politidistrikt, som departementet i det vesentlige slutter seg til. Etter departementets syn bør ansvarsspørsmålet utredes grundig i forbindelse med en eventuell fremtidig lovregulering av politiets adgang til å ta i bruk virkemidler som i større grad har sitt tyngdepunkt i politiets forebyggende arbeid.

Departementets forslag til løsning av ansvarsspørsmålet innebærer at tvangsmiddelbruk, også der formålet er å avverge straffbare handlinger, vil være unndratt politisk kontroll. Etter departementets syn er dette en hensiktsmessig ordning. På dette punktet gjør særlige hensyn seg gjeldende i forhold til den forebyggende virksomheten som utøves av Politiets sikkerhetstjeneste (PST), som tilsier en annen løsning av ansvarsspørsmålet. Se om dette i kapittel 9 nedenfor.

5.4 I hvilken lov bør de nye bestemmelsene plasseres?

5.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget legger til grunn at det eksisterer tre alternativer, for så vidt gjelder den lovmessige forankringen av de nye bestemmelsene: De kan innarbeides i straffeprosessloven, de kan inkorporeres i politiloven eller de kan plasseres i en egen lov. Ingen i utvalget går inn for den siste løsningen (se utredningen side 187).

Pedersen, With og Lunde er i tvil om hjemlene bør plasseres i politiloven eller straffeprosessloven. De viser til at flere argumenter taler for å samle alle hjemler for bruk av tvangsmidler i straffeprosessloven, men konkluderer likevel med at de nye bestemmelsene om forebyggende metodebruk bør innarbeides i politiloven. Selv om også disse utvalgsmedlemmene går inn for å legge det overordnede ansvaret for metodebruken til påtalemyndigheten, finner de det mest naturlig å plassere de nye metodebestemmelsene i den loven hvor den aktuelle oppgaven (forebygging) er regulert.

Flertallet er oppmerksom på at en inkorporering av metodehjemler i politiloven - som tradisjonelt har innskrenket seg til å regulere organisatoriske spørsmål - byr på lovtekniske utfordringer. Selv om den såkalte generalfullmakten ble lovfestet ved revisjonen i 1995, vil en inkorporering av hjemler for forebyggende metodebruk kreve en omfattende omorganisering av politiloven. Flertallet har derfor valgt å gi loven en ny systematikk.

De øvrige medlemmene i utvalget - Sigmond, Slettemark og Kvande - mener alle at de nye inngrepshjemlene bør plasseres i straffeprosessloven. Begrunnelsene som gis, er imidlertid noe forskjellige.

Sigmond og Slettemark legger avgjørende vekt på at de nye bestemmelsene bør plasseres sammen med andre bestemmelser som tillegger påtalemyndigheten kompetanse. Kvande fremholder at de nye hjemlene bør plasseres sammen med de øvrige bestemmelsene om tvangsmidler i straffeprosessloven, og ser dette som en naturlig konsekvens av at virksomheten er å anse som etterforsking.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, mener at de nye bestemmelsene bør innarbeides i straffeprosessloven. Dette gjelder Samferdselsdepartementet, Sosialdepartementet, Oslo tingrett, riksadvokaten, Oslo statsadvokatembeter Trøndelag statsadvokatembeter, ØKOKRIM, Romerike, Sunnmøre, Agder, Søndre Buskerud og Østfold politidistrikter, Politiembetsmennenes landsforening (PEL) og Rikstrygdeverket.

Agder politidistrikt mener det er uheldig og overraskende at flertallet har valgt å plassere de nye bestemmelsene i politiloven. Det vises til at lovutkastet hovedsakelig omhandler prosessuelle metodebestemmelser som tradisjonelt hører hjemme i straffeprosessloven:

«At innplasseringen i politiloven i tillegg fordrer en rekke tilpasninger i andre bestemmelser i straffeprosessloven gjør ikke valget enklere å forstå. Det kan også sees på som en logisk brist i flertallets valg at lovverket hjemler metodebruk i et forebyggende aspekt som ligger utenfor deres definisjon av etterforskningsbegrepet. I det tosporede system skulle dette gi som konsekvens at vi befinner oss utenfor påtalemyndighetens ansvarsområde. At metodebruken likevel skal være underlagt påtalemyndigheten er underlig så lenge det ikke er etterforskning.»

Politiembetsmennenes landsforening (PEL) fremholder at man ved å plassere de nye hjemlene i straffeprosessloven, oppnår å knytte de nye reglene til et velkjent og velprøvd regelsett, noe som i seg selv må anses for å være en fordel.

Politidirektoratet, samt de underliggende etatene Vestfinnmark, Østfinnmark, Hordaland, Follo og Asker og Bærum politidistrikter, mener at de nye metodehjemlene bør plasseres i politiloven. Politiets Fellesforbund er av samme oppfatning.

I høringsuttalelsen fra Politidirektoratet heter det blant annet:

«Politiets forebyggende og avvergende virksomhet er i utgangspunktet en ren politimessig virksomhet hvor Politidirektoratet og Justisdepartementet er overordnet. Virksomhetsområdet ligger utenfor påtalemyndighetens kompetanseområde. På grunn av ansvarsforholdene forutsetter det tosporede system et formelt skille mellom straffeprosessuell og annen polisiær virksomhet. Ut fra dette ønsker Politidirektoratet at det tosporede system rendyrkes ved at metodebruk i etterforskningssammenheng hjemles i straffeprosessloven og at metodebruk i forebyggende øyemed hjemles i politiloven. Dette innebærer imidlertid på ingen måte at det ikke må skje et aktivt samarbeid og samordning mellom de to spor da det som nevnt er den felles innsatsen som er avgjørende for å sikre en effektiv kriminalitetsbekjempelse.»

Oslo politidistriktmener at man ikke kan ta stilling til plasseringsspørsmålet uten å se hen til om metodebruken skal finne sted i eller utenfor etterforsking. Politidistriktet fraråder at metoder som benyttes i det forebyggende øyemed - og som ikke anses som en del av etterforskingen - skal besluttes og kontrolleres av påtalemyndigheten, og anfører at av samme grunn bør være uaktuelt å plassere hjemlene i straffeprosessloven.

5.4.3 Departementets vurdering

Departementet er kommet til at de nye bestemmelsene om anvendelse av tvangsmidler for å avverge straffbare handlinger, bør plasseres i straffeprosessloven. Når det først er lagt til grunn at lovendringene skal gjennomføres ved at straffeprosesslovens bestemmelser om tvangsmidler gis et utvidet virkeområde (se punkt 5.2.5), samt at påtalemyndigheten bør ha det overordnede ansvaret for metodebruken (se punkt 5.3.4), fremstår det som relativt selvsagt at de nye hjemlene må plasseres i straffeprosessloven. De etterforskingsmetodene som departementet åpner for å anvende i avvergende øyemed, finnes det allerede bestemmelser om i straffeprosessloven. De nye metodene som departementet foreslår å innføre (romavlytting og identifisering av kommunikasjonsanlegg) foreslås også plassert her (se kapittel 7 og 9).

I straffeprosessloven finnes det allerede et etablert sett av regler som angir hensiktsmessige løsninger på en rekke spørsmål som oppstår i tilknytning til bruk av tvangsmidler. Loven inneholder blant annet regler om taushetsplikt, overskuddsinformasjon mv. Den inneholder også viktige rettssikkerhetsgarantier, se for eksempel § 170 a, som oppstiller et generelt prinsipp om at tvangsmidler bare kan brukes bare når det er tilstrekkelig grunn til det, og ikke når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep. Dersom bestemmelsene hadde blitt plassert i politiloven, ville disse reglene ikke kommet automatisk til anvendelse. For å oppnå hensiktsmessige løsninger på disse og andre spørsmål ville man derfor ha vært tvunget til enten å innta et omfattende sett av tilsvarende regler i politiloven, eller å henvise til bestemmelser i straffeprosessloven.