10 Andre endringer i straffeprosessloven
10.1 Oversikt
Lundutvalget, se punkt 2.4, ble oppnevnt for blant annet å gjennomgå reglene i straffeloven kapittel 8 og 9 og utarbeide et forslag til en ny, tidsmessig lovgivning. I tillegg skulle utvalget vurdere om det er behov for å endre reglene om etterforskingsmetoder for de aktuelle typer av forbrytelser og/eller for saker om terrorisme. Utvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven følges opp i kapitlet her.
10.2 Kriminalitetskravet for bruk av tvangsmidler
Etterforskingsmetodene i straffeprosessloven fjerde del om tvangsmidler kan etter gjeldende rett bare brukes for å etterforske lovbrudd som enten oppfyller krav om en øvre strafferamme, eller som er særskilt nevnt slik at tvangsmidler kan brukes selv om strafferammekravet ikke er oppfylt. I bestemmelsene om hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven §§ 200 a, 216 a og 216 b, er det gjort unntak fra strafferammekravet hvor etterforskingen gjelder forhold som rammes av straffeloven kapittel 8 eller 9.
I bestemmelsene om teknisk sporing (§§ 202 b og 202 c) og utleveringspålegg som virker fremover i tid (§ 210 b) er det ikke gjort noe tilsvarende unntak for straffeloven kapittel 8 og 9. Disse tvangsmidlene kan derfor bare benyttes for å etterforske straffbare handlinger som etter kapittel 8 og 9 kan straffes med fengsel i 10 år eller mer.
En nærmere redegjørelse for gjeldende rett er tatt inn i utredningen side 142 flg.
Lundutvalget mener at det bør vurderes konkret for hvert enkelt straffebud i kapittel 8 og 9 om det bør gjøres unntak fra det generelle strafferammekravet i en tvangsmiddelbestemmelse. Utvalget foreslår en innskrenking i adgangen til å bruke hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll ved at en bloc-henvisningen til straffeloven kapittel 8 og 9 erstattes av en henvisning til følgende bestemmelser i disse kapitlene: §§ 90, 91 og 94, jf. § 90. Forslaget begrunnes særlig med at det ikke kan påvises et tilstrekkelig tungtveiende behov for å kunne bruke disse tvangsmidlene i forbindelse med etterforsking av andre forbrytelser mot straffeloven kapittel 8 og 9, se utredningen side 146-147.
I §§ 202 b (den minst inngripende formen for teknisk sporing) og 210 b (utleveringspålegg fremover i tid) foreslås det å utvide adgangen til å bruke slike tvangsmidler for å etterforske forbrytelser mot §§ 90, 91 og 94, jf. § 90, og dessuten overtredelser av straffeloven § 91 a for så vidt gjelder flyktningspionasje. Utvalget viser til at ulovlig etterretningsvirksomhet regelmessig involverer profesjonelle aktører, herunder fremmede staters etterretningstjenester, som opererer i et lukket miljø med stor sikkerhetsbevissthet. Teknisk sporing vil kunne gi opplysninger om bevegelser og oppholdssted som ikke så lett - og ikke uten risiko - vil kunne fremskaffes på annen måte, for eksempel gjennom spaning, jf. utredningen side 148. Utleveringspålegg fremover i tid vil ofte kunne være et svært relevant virkemiddel i etterforskingen av denne typen lovbrudd, og kan ikke så lett erstattes av andre etterforskingsmetoder.
Utvalget vurderer om det også bør kunne brukes slike tvangsmidler som ledd i etterforskingen av straffeloven § 104 a første ledd, jf. utredningen side 148, men går ikke inn for en slik endring. Dette begrunnes med at slike straffbare forhold ikke er alvorlige nok til å begrunne bruk av tvangsmidler, og at etterforskingsmetodene i mindre grad er egnet til å fremskaffe relevant informasjon i saker om overtredelser av § 104 a første ledd.
Få høringsinstanser uttaler seg om disse forslagene. Datatilsynet støtter utvalgets forslag om at det bør vurderes konkret for den enkelte straffebestemmelse om det bør gjøres unntak fra strafferammekravet for å kunne bruke et tvangsmiddel som ledd i etterforsking. Tilsynet har ingen merknader til de konkrete endringsforslagene.
KROM og Organisasjon mot politisk overvåking (OPO) støtter forslaget om å snevre inn adgangen til å bruke tvangsmidler, men mener man bør gå lenger og ikke tillate bruk av tvangsmidler for å etterforske lovbrudd som har en lavere strafferamme enn fengsel inntil 10 år. OPO går dessuten imot forslaget om å utvide adgangen til å foreta teknisk sporing og gi utleveringspålegg fremover i tid.
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) går imot forslaget om å begrense adgangen til å nytte tvangsmidler for å etterforske overtredelser av straffeloven kapittel 8 og 9, og fremhever spesielt at det bør være adgang til å nytte tvangsmidler for å etterforske overtredelser av straffeloven §§ 91 a og 104 a første ledd.
Departementet er enig med utvalget i at det er ønskelig å utforme hjemlene for bruk av tvangsmidler på en mer nyansert og målrettet måte enn i dag. Departementet slutter seg også til utvalgets tilnærming til problemstillingen, og mener at det må vurderes konkret hvilke bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9 som bør kunne kvalifisere for bruk av de ulike tvangsmidlene. Dagens en bloc-henvisning i straffeprosessloven §§ 200 a, 216 a og 216 b til straffeloven kapittel 8 og 9 bør derfor erstattes med en oppregning av utvalgte straffebud i disse kapitlene som ikke tilfredsstiller kravet til strafferamme, men som likevel bør kunne etterforskes ved hjelp av de aktuelle tvangsmidlene. Utvalget argumenterer overbevisende for at unntaket fra strafferammekravet bør omfatte §§ §§ 90, 91 og 94, jf. § 90, og departementet slutter seg til forslaget om å ta disse straffebudene med i oppregningen. Etter departementets syn bør imidlertid de aktuelle tvangsmidlene også kunne brukes for å etterforske overtredelser av straffeloven § 91 a (blant annet flyktningspionasje) og de groveste formene for overtredelse av straffeloven § 104 a, jf. første ledd annet punktum og annet ledd jf. første ledd annet punktum. Departementet mener, i motsetning til utvalget, at slike lovbrudd er alvorlige nok til å begrunne bruk av disse tvangsmidlene. De mest alvorlige overtredelsene av straffeloven § 104 a kvalifiserer allerede i dag for kommunikasjonskontroll etter straffeprosessloven § 216 b. Det er derfor ikke behov for å endre denne bestemmelsen.
Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å åpne for bruk av §§ 202 b (den minst inngripende formen for teknisk sporing) og 210 b (utleveringspålegg fremover i tid) for å etterforske forbrytelser mot §§ 90, 91 og 94, jf. § 90, og § 91 a for så vidt gjelder flyktningspionasje. Departementet vurderer trusselbildet slik at det som ledd i etterforsking av slike lovbrudd også bør åpnes for bruk av den mest inngripende formen for teknisk sporing (§ 202 c), og går inn for at unntaket fra strafferammekravet her bør gjelde for hele § 91 a. Også de groveste overtredelsene av straffeloven § 104 a bør kvalifisere for bruk av disse metodene. Strafferammekravet i §§ 202 b og 210 b gjør at dette er tillatt allerede i dag, mens det er nødvendig å endre § 202 c slik at henvisningen omfatter § 104 første ledd annet punktum og annet ledd jf. første ledd annet punktum.
10.3 Bør det åpnes for kommunikasjonsavlytting i lengre tidsrom av gangen enn i dag?
Straffeprosessloven § 216 f fastsetter som gjeldende rett at tillatelse til kommunikasjonsavlytting normalt ikke skal gis for mer enn 4 uker av gangen. Gjelder mistanken overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9, kan tillatelse likevel gis for inntil 8 uker av gangen dersom etterforskingens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving vil være uten betydning. Det er ingen begrensninger i antallet ganger tillatelsen kan fornyes.
Lundutvalget erkjenner at etterforskingen i saker om rikets sikkerhet kan være særlig langvarig, jf. utredningen side 149. Utvalget mener imidlertid at dette behovet er tilstrekkelig varetatt gjennom dagens regler, og at årelang kommunikasjonsavlytting som ikke gir - og heller ikke har realistiske utsikter til å gi - gjennombrudd i etterforskingen, må betraktes som forebyggende virksomhet. Utvalget går derfor ikke inn for å åpne for kommunikasjonsavlytting i lengre tidsrom enn i dag.
Bare to høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet. Organisasjon mot politisk overvåking (OPO) slutter seg til utvalgets vurderinger, og viser særlig til at det er viktig at domstolene stiller krav om progresjon i etterforskingen slik at kommunikasjonsavlytting ikke blir brukt til «rutinemessig politisk forfølgelse». Oslo tingretts erfaring er at særlig etterforsking om ulovlig etterretningsvirksomhet ofte varer så lenge at fristene i § 216 f fremstår som lite hensiktsmessige, Tingretten mener mye taler for at retten bør kunne sette en lengre frist enn 8 uker, men understreker samtidig at grensen mellom etterforsking og forebygging kan være flytende i saker om ulovlig etterretningsvirksomhet. Den peker på at det derfor kan være naturlig å ta endelig stilling til fristspørsmålet som ledd i oppfølgningen av Politimetodeutvalgets utredning.
Departementet fremmer i proposisjonen her forslag om at retten skal kunne gi PST tillatelse til blant annet kommunikasjonsavlytting i forebyggende øyemed, se forslaget til endringer i politiloven. En slik tillatelse skal på nærmere vilkår kunne gis for inntil 6 måneder av gangen. Dette vil avhjelpe behovet for tillatelser til mer langvarig kommunikasjonsavlytting, og departementet ser ikke noe stort behov for også å forlenge fristene for kommunikasjonsavlytting som ledd i etterforsking.
10.4 Anonym vitneførsel
Etter gjeldende rett åpner straffeprosessloven § 130 a på strenge vilkår og i visse typer saker for at et vitne skal kunne forklare seg anonymt for retten. Bestemmelsen gjelder for rettslige avhør under etterforskingen og under hovedforhandlingen. Etter straffeprosessloven § 234 a kan også politiavhør foregå anonymt når vilkårene i § 130 a er oppfylt. Det er gjort nærmere rede for vilkårene i NOU 2003: 18 på side 149-150. Etter initiativ fra PST har det også tidligere blitt vurdert om enkelte forbrytelser mot straffeloven kapittel 8 eller 9 burde kvalifisere for anonym vitneførsel. I Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) ble det imidlertid, under henvisning til Lundutvalgets arbeid, ikke fremmet forslag om å endre straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a.
Lundutvalget understreker at bruk av anonyme vitner reiser alvorlige prinsipielle betenkeligheter, men går inn for at det bør åpnes for slik vitneførsel i saker om overtredelse av straffeloven § 147 a (terrorhandlinger), jf. utredningen side 151-152. Utvalget begrunner sitt forslag med at det vil kunne være behov for å beskytte personer som tilfeldig blir vitne til en terrorhandling, samt personer som skulle lykkes i å infiltrere en terrororganisasjon. Utvalget går ikke inn for å tillate anonym vitneførsel hvor etterforskningen gjelder bestemmelser i straffeloven kapittel 8 eller 9, og heller ikke i saker om overtredelse av straffeloven § 147 b (terrorfinansiering).
Høringsinstansene er delt i synet på utvalgets forslag. KROM og Organisasjon mot politisk overvåking (OPO) er skeptiske til forslaget, og anfører at straffeloven § 147 a favner for vidt til at den bør kunne kvalifisere for anonym vitneførsel. Politidirektoratet (POD) og Troms politidistrikt mener at det ikke bare er behov for å kunne tillate anonym vitneførsel i saker som gjelder mulige overtredelser av § 147 a, men også mer generelt i saker om rikets sikkerhet (straffeloven kapittel 8 eller 9).
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) går inn for at det åpnes for anonym vitneførsel i alle saker som berører rikets sikkerhet og i saker etter eksportkontrolloven. PST viser særlig til at det innenfor feltene kontraterror, kontraetterretning og hindring av spredning av masseødeleggelsesvåpen kan være en fare for livet, helsen og friheten til vitner og kilder. Særlig aktuelt er det med anonym vitneførsel for politivitner og spanere i saker mot blant annet det høyreekstreme miljøet. Hvis identiteten til spanere eller politivitner blir kjent, peker PST på at deres «undercover»-arbeid i fremtidige etterforskingssaker vil bli vanskeliggjort.
Som departementet varslet i Ot.prp. nr. 40 (1999-2000), bør reglene om anonym vitneførsel evalueres etter at de har virket en stund. Departementet ser at det kan være et behov for å kunne tillate anonym vitneførsel i saker som berører rikets sikkerhet. Det bør imidlertid ikke være tilstrekkelig for å utvide virkeområdet for disse reglene at det kan påvises et behov. Behovet må veies mot hensynet til den tiltaltes rettssikkerhet, og det er et mål å hindre at regelrevisjoner innenfor avgrensede områder resulterer i stykkvise utvidelser av adgangen til å bruke anonyme vitner uten at det foretas tilstrekkelig helhetlige vurderinger. Departementet går derfor i denne omgang inn for at adgangen til anonym vitneførsel kun utvides til å omfatte saker om mulige overtredelser av straffeloven § 147 a (terrorhandlinger). Om det er tilstrekkelig behov for å foreslå ytterligere utvidelser som omfatter andre forbrytelser mot bestemmelser om rikets sikkerhet, vil bli vurdert senere i forbindelse med en mer generell evaluering av reglene om anonym vitneførsel.
10.5 Begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel
Ved lov 9. mai 2003 nr. 30 ble det gjort endringer i straffeprosesslovens bestemmelser om adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel. Endringene gjelder blant annet for saker om forbrytelser mot straffeloven kapittel 8 eller 9. Etter gjeldende rett kan retten på strenge vilkår beslutte at påtalemyndigheten på etterforskingsstadiet kan nekte den siktede og forsvareren innsyn i opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken, jf. § 242 a. Etter straffeprosessloven § 292 a kan retten bestemme at et vitne ikke skal forklare seg under hovedforhandlingen om forhold som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken.
Lundutvalget foreslår at den generelle henvisningen til straffeloven kapittel 8 eller 9 i de nevnte bestemmelsene bør erstattes med en henvisning til utvalgte bestemmelser i kapittel 8 og 9, slik at reglene om begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel bare vil gjelde for straffeloven §§ 90, 91 og 91 a for så vidt gjelder flyktningspionasje, og dessuten for forbundsbestemmelsen i straffeloven § 94, jf. § 90. Utvalget foreslår ikke unntak for straffeloven § 104 a, jf. utredningen side 153.
Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om spørsmålet.
Departementet mener hensynene som begrunner de nye reglene om begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel gjør seg gjeldende i forhold til en rekke av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9. Etter departementets syn fremstår det ikke som hensiktsmessig å hindre retten i å samtykke i slike begrensninger i saker der de øvrige og strenge vilkårene er oppfylt. Departementet går derfor ikke inn for lovendringer på dette punktet.
10.6 Senking av mistankekravet i straffeprosessloven § 216 l (avlytting eller opptak med samtykke fra en av samtalepartene)
Straffeprosessloven § 216 lbegrenser politiets adgang til å avlytte eller gjøre opptak av en samtale med samtykke fra en av samtalepartene. For privatpersoner er dette uten videre tillatt så lenge personen selv rettmessig deltar i samtalen, jf. straffeloven § 145 a. Paragraf 216 l stiller blant annet som vilkår at noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på handling som etter loven kan medføre frihetsstraff. Dersom reglene ikke følges, vil beviset være innhentet på en lovstridig, men ikke nødvendigvis straffbar måte. Det kan føre til at beviset ikke tillates ført for domstolene.
Utvalget går ikke inn for å senke mistankekravet for bruk av tvangsmidler generelt, men mener det er grunn til å senke terskelen for avlytting og opptak med samtykke, jf. utredningen side 141-142. Utvalget peker på at dette kan skje ved å erstatte kravet om skjellig grunn til mistanke med et krav om at det må være rimelig grunn til mistanke, jf. det tilsvarende uttrykket i straffeprosessloven § 224 om de alminnelige vilkårene for etterforsking. Det var denne terskelen som gjaldt for samtykkebasert avlytting og opptak før 1999.
De tre høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, går alle imot det. Datatilsynet mener det ikke er godt nok begrunnet, KROM fremholder at en slik endring vil være et tilbakeskritt, mens Organisasjon mot politisk overvåking (OPO)fremholder at kravet om skjellig grunn ikke bør fravikes.
Departementet er enig i utvalgets forslag. Kravet om skjellig grunn til mistanke synes å være vel strengt, sett hen til at det dreier seg om et forholdsvis lite inngripende tvangsmiddel, og en handling som privatpersoner står fritt til å utføre. Avlytting og opptak med samtykke foretas i en del saker om rikets sikkerhet først og fremst for å sikre personell (for eksempel for å kunne rykke inn med ekstra mannskap under en operasjon), og ikke primært for å innhente informasjon til bruk under etterforskingen. Som utvalget peker på, er det hensiktsmessig å operere med de samme vilkårene enten det dreier seg om en operasjon for å redde en person eller gods (for eksempel et stjålet maleri), eller et mer ordinært etterforskingsskritt.