9 Særlig om Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

9.1 Innledning

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) skal, i likhet med det alminnelige politiet, forebygge og etterforske straffbare handlinger. De straffbare handlingene som PST har ansvaret for å forebygge og etterforske, har likevel enkelte særtrekk. Det dreier seg som regel om straffbare handlinger som truer sikkerheten i samfunnet eller grunnleggende samfunnsinstitusjoner, og som ofte begås av lukkede og profesjonelle miljøer. I tillegg kommer at forebyggingsaspektet er særdeles viktig - det sentrale er å oppdage mulige trusler mot samfunnssikkerheten tidligst mulig, og helst lenge før hendelsesforløpet har kommet så langt at grensen for det straffbare er nådd. Svært få av sakene som PST befatter seg med, ender med strafforfølgning.

Som Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite enstemmig pekte på under behandlingen av Lundkommisjonens rapport (se Innst. S. nr. 240 (1996-97)), er det viktig å sikre at tjenesten får arbeidsvilkår som gjør det mulig for den å løse sine oppgaver på en fullgod måte. Samtidig understreket komiteen at det er en forutsetning at de hemmelige tjenestene har bred tillit i samfunnet, og at borgerne kan være trygge på at tjenesten arbeider innenfor de rammene som er trukket opp. Utfordringen, fremhevet komiteen, er å finne det rette balanseforholdet mellom hensynet til samfunnets sikkerhet på den ene siden, og den enkelte borgers rettssikkerhet og personvern på den andre siden.

Departementet er enig i dette, og mener - i likhet med flere lovutvalg - at dagens regler ikke avspeiler noen optimal balanse mellom de kryssende hensynene som er beskrevet ovenfor. Det er i dag et misforhold mellom de forventningene som stilles til PSTs forebyggende arbeid, og de virkemidlene tjenesten har lovlig tilgang til som ledd i sin forebyggende virksomhet. Som Lundkommisjonen påviste i sin rapport, skapte dette misforholdet i flere tiår et press i retning av å tøye lovhjemler for etterforskingsskritt til bruk i det som reelt sett er forebyggende arbeid. Straffeprosessloven § 224 første ledd som regulerer når etterforsking kan finne sted, krever at det må foreligge rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. I tillegg må strenge vilkår være oppfylt for å kunne nytte tvangsmidlene i straffeprosessloven - det må normalt blant annet foreligge skjellig grunn til mistanke om at noen har begått en straffbar handling av en viss alvorlighetsgrad, jf. nærmere om gjeldende rett i punkt 3.2 foran. Forut for etterforskingsstadiet har PST i dag ikke lovhjemmel til å bruke slike metoder i forebyggende øyemed.

Departementet mener at PST har behov for å kunne ta i bruk tvangsmidler i større grad enn i dag. Dette bør for det meste skje ved bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking, jf. drøftelsen i punkt 5.2.5 ovenfor. At tvangsmidler bare skal kunne tas i bruk når vilkårene for etterforsking er oppfylt, det vil si når det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, bør være utgangspunktet også for PSTs virksomhet. Samtidig er det på det rene at PSTs virksomhet i stor grad er forebyggende, og at målet ofte er å sørge for at det ikke blir grunnlag for å sette i verk etterforsking. Departementet har derfor kommet til at PST - om enn i meget begrenset utstrekning - bør gis en viss tilgang til tvangsmidler også i sin forebyggende virksomhet, se punkt 9.3.6 nedenfor.

Hensynet til den enkelte borgers rettssikkerhet og personvern tilsier at reglene utformes slik at muligheten for misbruk blir minimalisert, og slik at faren for å krenke uskyldige blir minst mulig. For å oppnå dette går departementet inn for at det skal gjelde strenge vilkår for når tvangsmidlene skal kunne tas i bruk. Like viktig er det at bruken av tvangsmidler blir gjenstand for inngående kontroll.

9.2 Gjeldende rett

Politiloven § 17 a slår fast at PST er et særorgan i politiet, og at det ledes av en sentral enhet, mens § 17 b regulerer hvilke oppgaver PST skal ha. Første ledd nr. 1 til 5 regner opp nærmere bestemte typer lovbrudd, som PST har ansvaret for å forebygge og etterforske. Ved etterforsking, dvs. når det undersøkes om det foreligger et straffbart forhold, er PST underlagt den høyere påtalemyndigheten og i siste instans regjeringen i statsråd. Straffeprosessloven § 67 femte ledd gir sjefen for PST kompetanse til å etterforske og reise siktelse i nærmere bestemte straffesaker. Justisdepartementet har det overordnete ansvaret for PSTs forebyggende arbeid.

Etter § 17 b første ledd nr. 1 skal PST forebygge og etterforske overtredelser av straffeloven kapittel 8 og 9, sikkerhetsloven og lov om forsvarshemmeligheter, mens nr. 2 legger til PST å forebygge og etterforske ulovlig etterretningsvirksomhet.

Med «etterretningsvirksomhet» menes forhold som berører landets sikkerhetsmessige interesser eller forholdet til fremmede makter, jf. Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) side 46 og 29 flg. De fleste former for ulovlig etterretningsvirksomhet vil rammes av ulike bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9, og nr. 2 får selvstendig betydning for annen ulovlig etterretningsvirksomhet. Det kan for eksempel dreie seg om etterretningsvirksomhet som retter seg mot gradert informasjon som ikke rammes av straffeloven §§ 90 eller 91 eller lov om forsvarshemmeligheter, men som kan rammes av straffeloven § 121 (brudd på lovbestemt taushetsplikt) eller § 69 i den militære straffeloven (åpenbaring av tjenestehemmeligheter). I tillegg fanger nr. 2 opp ulovlig etterretningsvirksomhet som retter seg mot forretningshemmeligheter, jf. straffeloven §§ 294 og 405 a, men bare dersom det er en fremmed stat som står bak etterretningsvirksomheten, jf. Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) side 46. Kommersiell industrispionasje mellom bedrifter omfattes ikke. Dette er en oppgave for det ordinære politiet og eventuelt ØKOKRIM, jf. proposisjonen side 29.

Politiloven § 17 første ledd nr. 3 slår fast at PST skal forebygge og etterforske spredning av masseødeleggelsesvåpen mv. Slik spredning er blant annet kriminalisert gjennom bestemmelser i straffelovens kapittel om allmennfarlige forbrytelser, se særlig §§ 152 a (plutonium og uran) og 153 a (kjemiske og bakteriologiske våpen).

Etter første ledd nr. 4 skal PST forebygge og etterforske overtredelser av eksportkontrolloven og lov om gjennomføring av bindende vedtak av FNs sikkerhetsråd. Med alternativet «annen lovgivning om tilsvarende særlige tiltak» siktes det for eksempel til lov 25. juni 1999 nr. 43 om særlige tiltak mot Den føderale republikken Jugoslavia.

Første ledd nr. 5 første punktum gir PST i oppgave å forebygge og etterforske sabotasje, politisk motivert vold og tvang og overtredelser av straffeloven §§ 147 a og 147 b (terrorhandlinger og finansiering av terrorhandlinger). Dersom etterforskingen er åpen, skal den likevel utføres av det øvrige politi, hvis ikke annet blir bestemt - generelt eller i den enkelte sak - av den overordnete påtalemyndighet (jf. nr. 5 annet punktum). At etterforskingen er «åpen», vil si at politiet enten går ut med informasjon om pågående etterforsking, når det av andre grunner er alminnelig kjent at en straffbar handling har funnet sted, eller når en person blir gjort kjent med at han er mistenkt i saken, jf. Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) side 47. Ved åpen etterforsking kan PST etter anmodning bistå det alminnelige politi, jf. § 17 b annet ledd.

Paragraf 17 b tredje ledd gir departementet myndighet til å bestemme at PST kan tillegges et ansvar i saker om organisert kriminalitet, forbrytelser mot menneskeheten, folkemord og grove krigsforbrytelser. Begrepene forbrytelser mot menneskeheten og folkemord skal forstås på samme måte som i vedtektene til Den internasjonale straffedomstol, jf. lov 15. juni 2001 nr. 65, mens begrepet folkemord skal forstås slik det blir brukt i internasjonal humanitær rett, jf. Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) side 48.

Paragraf 17 c legger noen særskilte oppgaver til den sentrale enheten i PST, nemlig å utarbeide trusselvurderinger til regjeringen og justisministeren, samarbeide med andre lands politimyndigheter og sikkerhets- og etteretningstjenester, og foreta personkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser.

Straffeprosesslovens regler om bruk av tvangsmidler som ledd i etterforskingen gjelder også for PST. Etterforskingsmetodene i straffeprosesslovens fjerde del kan bare brukes for å etterforske visse typer alvorlige straffbare handlinger - enten handlinger som tilfredsstiller krav til strafferamme, eller utvalgte straffebud som det er et særskilt behov for å kunne etterforske med den aktuelle metoden selv om strafferammekravet ikke er oppfylt. Strafferammekravet er fengsel inntil 10 år eller mer for hemmelig ransaking etter straffeprosessloven § 200 a, kommunikasjonsavlytting etter § 216 a og personnær teknisk sporing etter § 216 c. Strafferammekravet er 5 år for mindre inngripende teknisk sporing etter § 202 b, kommunikasjonskontroll etter § 216 b og for utleveringspålegg fremover i tid etter § 210 b.

Enkelte av de straffbare forholdene som PST har fått i oppgave å etterforske, som for eksempel terrorhandlinger som nevnt i straffeloven § 147 a, har en så høy strafferamme at samtlige av de straffeprosessuelle tvangsmidlene i straffeprosesslovens fjerde del - inkludert kommunikasjonsavlytting og annen kommunikasjonskontroll - kan tas i bruk dersom de øvrige vilkårene for dette er oppfylt. For flere av metodene er det gjort unntak fra kravet til strafferamme for forbrytelser som PST har ansvaret for å etterforske, slik at den aktuelle metoden kan brukes selv om strafferammekravet ikke er oppfylt. Et eksempel på dette finnes i straffeprosesslovens regler om hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll (jf. §§ 200 a, 216 a og 216 b), hvor det vises til alle bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9. I kapittel 8 og 9 har en rekke bestemmelser en lavere strafferamme enn fengsel inntil 10 år (en fullstendig oversikt er gitt i NOU 2003: 18 side 142). Det gjør at tvangsmidlene kan brukes under etterforsking av saker om overtredelse av for eksempel § 85 om nøytralitetskrenkelse (4 år), § 86 a om grovt uaktsomt forræderi (5 år) og § 91 første ledd om ulovlig etterretningsvirksomhet (2 år).

I tillegg er det gitt særskilte regler som hjemler kommunikasjonskontroll i saker om rikets sikkerhet, jf. telefonkontrolloven fra 1915 (lov 24. juni 1915 nr. 5) med forskrift 19. august 1960 nr. 2. Kontrollen kan gå ut på at politiet får tillatelse til å avlytte telefonsamtaler eller å få opplysninger om telefonsamtaler som er ført til eller fra den mistenkte.

Begrepet rikets sikkerhet har ikke et klart definert innhold. Det sentrale området er etterretningsvirksomhet i Norge. Dessuten omfattes blant annet terrorhandlinger som er rettet mot vitale deler av statsforvaltningen. Telefonkontroll etter 1915-loven er i fredstid begrenset til saker hvor en person mistenkes for overtredelse av nærmere angitte lovbestemmelser, blant disse lov 18. august 1914 om forsvarshemmeligheter, straffeloven kapitler 8, 9, 12, 13 og 14, og lov 23. juni 1995 nr 39 om telekommunikasjon § 10-4. Forskriften 19. august 1960 stiller i § 1 opp ytterligere vilkår.

Når det ikke er grunnlag for å sette i verk etterforsking, og det ikke foreligger skjellig grunn til mistanke om en straffbar handling som kan begrunne bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler, har PST i dag i utgangspunktet ikke tilgang til andre metoder enn det som gjelder for alminnelig, forebyggende politivirksomhet. Ettersom en del forberedelseshandlinger innenfor PSTs virkefelt er gjort straffbare, for eksempel forbund om å begå en terrorhandling (straffeloven § 147 a siste ledd) og forbund om å begå handlinger som nevnt i straffeloven § 94, vil likevel PST i en del saker kunne benytte seg av tvangsmidler. Som det er redegjort for i punkt 3.2.3, har PST i forbindelse med etterforsking som retter seg mot slike forberedelseshandlinger en viss adgang til å anvende tvangsmidler for å avverge enda mer alvorlige straffbare handlinger som er under forberedelse.

Utradisjonelle etterforskningsmetoder som ikke krever lovhjemmel, men som kan utføres innenfor rammene av den alminnelige handlefrihet, kan også nyttes i den forebyggende virksomheten (som for eksempel infiltrasjon). I helt spesielle tilfeller kan dessuten ellers ulovlig metodebruk hjemles i de alminnelige strafferettslige reglene om nødrett og nødverge. Dette vil imidlertid først være aktuelt når den straffbare handlingen er svært nært forestående.

PSTs forebyggende virksomhet er undergitt flere former for kontroll. PST er underlagt Justisdepartementet, og har plikt til å underrette departementet om alle viktige saker innenfor sitt arbeidsfelt. EOS-utvalget er det viktigste eksterne kontrollorganet, jf. lov 3. februar 1995 nr. 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste. Utvalget er oppnevnt av Stortinget, jf. § 1 første ledd. Formålet med kontrollen er tredelt, jf. § 2. Utvalget skal klarlegge om og forebygge at det øves urett mot noen, påse at kontrollen ikke utilbørlig skader samfunnslivet, og påse at virksomheten holdes innenfor rammene av det gjeldende regelverket.

EOS-utvalget fører ikke tilsyn med den høyere påtalemyndigheten, jf. § 1 annet ledd, men kontrollkompetansen er ikke begrenset til PSTs forebyggende virksomhet - også etterforskingen omfattes, jf. § 3 første ledd. Utvalget har i sin praksis lagt hovedvekten på kontroll med PSTs forebyggende virksomhet. Utvalget avgir en årlig melding til Stortinget.

EOS-loven gir nærmere regler om blant annet innsynsrett og saksbehandlingsregler, jf. §§ 4-9.

9.3 Behovet for å utvide PSTs tilgang til tvangsmidler

9.3.1 Innledning

Det siste tiåret har det funnet sted en omfattende politisk debatt om de såkalte «hemmelige tjenestene». Debatten har knyttet seg til hvordan sikkerhetstjenesten skal organiseres og hvilke oppgaver den bør ha, men også til hvilke metoder tjenesten skal ha tilgang til. På bakgrunn av forslag i Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) ble organiseringen av og oppgavene til det som tidligere var Politiets overvåkingstjeneste - nå Politiets sikkerhetstjeneste - lovfestet, jf. redegjørelsen for politiloven §§ 17 a, 17 b og 17 c i avsnittet om gjeldende rett.

Tilbake står å ta stilling til hvilke av tvangsmidlene i straffeprosessloven fjerde del PST bør gis adgang til for at tjenesten skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver på en best mulig måte. Særlig viktig er det at PST gis tilgang til metoder som gjør det mulig å skaffe til veie informasjon med sikte på å forhindre straffbare forhold som nevnt i politiloven § 17 b. Behovet kan dekkes på to måter: Ved å utvide adgangen til å nytte tvangsmidler som ledd i etterforsking, for eksempel ved å sette et lavere mistankekrav, eller ved å åpne for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, det vil si selv om vilkårene for å sette i verk etterforsking ikke er oppfylt. Et tredje alternativ består i å kombinere disse to fremgangsmåtene ved å utvide PSTs tilgang til tvangsmidler både som ledd i etterforsking og som ledd i den forebyggende virksomheten.

Disse spørsmålene har blitt berørt i en rekke forskjellige sammenhenger de siste årene, og er blant annet drøftet av Fostervollutvalget (vedlegg 2 til St.meld. nr. 39 (1992-93)), Sikkerhetsutvalget (NOU 1993: 3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen), Lundkommisjonen (Dok. nr. 15 (1995-96)), Metodeutvalget (NOU 1997: 15 Etterforskingsmetoder for å bekjempe kriminalitet - delinnstilling II), Danielsenutvalget (NOU 1998: 4 Politiets overvåkningstjeneste), Lundutvalget (NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet) og endelig av Politimetodeutvalget. Fremstillingen nedenfor gir ikke noen generell redegjørelse for disse utredningene, men gir en oversikt over de ulike utvalgenes syn på spørsmålet om økt tilgang til bruk av tvangsmidler.

9.3.2 Tidligere vurderinger

9.3.2.1 Fostervollutvalget

Fostervollutvalget ble oppnevnt av regjeringen i 1988 for å foreta en bred gjennomgåelse av overvåkingstjenesten, blant annet for å vurdere behovet for endringer som følge av samfunnsutviklingen. Utredningen er trykt som vedlegg 2 til St.meld. nr. 39 (1992-93).

Utvalget drøftet blant annet behovet for å bruke ekstraordinære etterforskingsmetoder, og gikk inn for å tillate romavlytting (se kapittel 7) og telefonavlytting som den gang ikke var regulert i straffeprosessloven.

Utvalget drøftet ikke uttrykkelig om det er behov for å kunne bruke inngripende etterforskingsmetoder i forebyggende øyemed, men la forutsetningsvis til grunn at det minst bør gjelde de samme mistankekrav som ved telefonavlytting etter 1915-loven. Utredningen ble i sin alminnelighet fulgt opp i St.meld. nr. 39 (1992-93), men forslagene som knyttet seg til metodebruken ble skutt ut til behandling sammen med forslagene fra Sikkerhetsutvalget, se stortingsmeldingen side 33.

9.3.2.2 Sikkerhetsutvalget

Sikkerhetsutvalget ble oppnevnt av Justisdepartementet 26. oktober 1990 for å vurdere om lovgivningen var tilstrekkelig hensiktsmessig for å kunne motvirke og eventuelt strafforfølge eventuelle terrorhandlinger i Norge eller mot norske interesser. Utvalget avga sin utredning 11. februar 1993. Som ledd i sine vurderinger av behovet for å utvide området for telefonavlytting, valgte utvalget «å knytte avlyttingsadgangen til vilkåret om at det må foreligge mistanke om overtredelse eller forsøk på overtredelse av bestemte straffebud», jf. NOU 1993: 3 side 53. Utvalget fortsatte:

«I praksis betyr dette at avlyttingsadgangen ikke kan brukes til å avdekke forberedelseshandlinger i større grad enn forberedelseshandlingene rammes av gjerningsbeskrivelsen i vedkommende straffebud ... .»

Utvalget foreslo med andre ord ikke å åpne for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler før det var grunnlag for å iverksette etterforsking. I stedet gikk utvalget inn for å utvide straffansvaret for å inngå forbund til også å omfatte en rekke alvorlige handlinger som er praktiske i terrorsammenheng, blant annet tvang, frihetsberøvelse, grov legemsbeskadigelse og drap, jf. straffeloven § 159. I tillegg foreslo det å utvide virkeområdet til straffeloven § 161, slik at også skytevåpen og ammunisjon ble omfattet. På den måten kunne metodebruk under etterforsking av forberedelseshandlingen tjene til å avverge den forestående gjennomføringen av den straffbare «hovedhandlingen» som forberedelseshandlingen knytter seg til. I tillegg foreslo utvalget å utvide adgangen til å bruke tvangsmidler som ledd i etterforsking, blant annet i form av hemmelig ransaking. Utredningen ble sendt på høring i mars 1993, se oversikten i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) side 11-12. Utvalgets forslag om lovendringer ble vurdert nærmere av Metodeutvalget (se nedenfor).

9.3.2.3 Lundkommisjonen

Lundkommisjonen ble oppnevnt av Stortinget 1. februar 1994 for å undersøke om de hemmelige tjenester hadde vært engasjert i ulovlig eller irregulær overvåking av norske borgere. Kommisjonen avga sin rapport til Stortingets presidentskap 28. mars 1996. Den konkluderte med at det hadde forekommet til dels omfattende ulovlig og instruksstridig overvåking og registrering av norske borgere i etterkrigstiden frem til slutten av 1980-tallet.

Den alvorligste kritikken gjaldt samarbeidet mellom overvåkingstjenesten og kretser innenfor arbeiderbevegelsen fra begynnelsen av 1950-tallet til slutten av 1960-tallet. Betydelige deler av de rettslige rammebetingelsene som gjaldt for POT i etterkrigstiden måtte tåle sterk kritikk fra Lundkommisjonen, og overordnede myndigheter ble kritisert for manglende grensesetting gjennom regelverk, jf. rapporten side 588-89.

Lund-kommisjonen kritiserte også at kommunikasjonsavlytting formelt ble brukt som etterforskingsmetode til tross for at avlyttingen reelt sett ble brukt i forebyggende øyemed. Slik avlytting ble brukt i langt flere saker enn der det var grunnlag for å mistenke bestemte personer for å ha begått straffbare handlinger og hvor kontrollen var påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet, jf. rapporten side 20 og side 357-58. Kommisjonen la til grunn at telefonkontroll bare kan brukes som en etterforskingsmetode for å prøve å bekrefte eller avkrefte om et konkret lovbrudd har funnet sted. Bruk av metoden for å forebygge kriminalitet kan bare skje når det foreligger en mistanke om overtredelse av straffebud som gjør forberedelseshandlinger straffbare. Kommisjonen var imidlertid ikke uenig i at det var et behov for «telefonkontroll med utenlandske kontorer i overvåkingsøyemed», jf. brev 3. juli 1996 fra Ketil Lund til Stortinget.

Kommisjonen rettet også skarp kritikk mot at forhørsrettene tilsynelatende automatisk innvilget overvåkingstjenestens begjæringer om telefonkontroll, ved at forhørsrettene samtykket i at slik kontroll kunne foregå i årevis uten at den styrket mistanken om at de som ble avlyttet, hadde begått straffbare handlinger.

Under behandlingen av Lundkommisjonens rapport gjennomførte Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite en rekke åpne høringer som fikk betydelig offentlig oppmerksomhet. Komiteen avga innstilling 6. juni 1997, jf. Innst. S. nr. 240 (1996-97). Innstillingen ble debattert i Stortinget 16. juni 1997, og Stortinget sluttet seg i det alt vesentlige til Lundkommisjonens konklusjoner.

Etter at kommisjonens rapport ble lagt frem, ble det avdekket uenighet om vilkårene for å sette i verk post-, telegram- og telefonkontroll. Uenigheten knyttet seg særlig til spørsmålet om telefonkontrolloven og forskriften hjemler kontroll i forebyggende øyemed. Stridsspørsmålene gjaldt dels forståelsen av selve telefonkontrolloven, dels forståelsen av straffeloven § 104 a annet ledd. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite la til grunn den samme forståelsen som kommisjonen, se Innst. S. nr. 240 (1996-97) side 39 flg. Det samme gjorde Danielsenutvalget, se NOU 1998: 4 side 155-156.

9.3.2.4 Metodeutvalget

Metodeutvalget ble oppnevnt av Justisdepartementet 2. august 1994 for å utrede organisering og bruk av kriminaletterretning og etterforskingsmetoder for å bekjempe kriminalitet. Den første delutredningen om kriminaletterretning ble avgitt 6. januar 1995 og inneholdt anbefalinger av mer praktisk art, se Ot.prp. nr. 64 (1998-99) side 13. Den andre delutredningen ble avgitt 4. mars 1997 som NOU 1997: 15 Etterforskingsmetoder for bekjempelse av kriminalitet. Utvalget foreslo en rekke lovendringer, først og fremst i straffeprosessloven.

Utvalget pekte på at enkelte særlige hensyn gjør seg gjeldende i vurderingen av om det er behov for særskilte etterforskingsmetoder i saker om forbrytelser mot statens sikkerhet og selvstendighet mv., jf. utredningen side 47-48:

«Tidsaspektet er et annet viktig særtrekk ved forbrytelser som rammes av kapitlene 8 og 9 i straffeloven. Den ulovlige etterretningsvirksomheten kan pågå over svært lang tid, gjerne over år, med kontaktvirksomhet, agentverving etc. Den ulovlige virksomheten kan også tilsynelatende opphøre og bli lagt på is, for så å bli reaktivisert på et gitt tidspunkt. Dersom den eller de mistenkte blir klar over at det drives etterforsking, vil muligheten til oppklaring som regel være spolert, og dermed i noen grad også muligheten til å avverge et senere alvorlig straffbart forhold. Videre vil virksomheten ha tendens til å bli mer konspirativ jo mer alvorlig den er, der aktørene er svært sikkerhetsbevisste. Igjen er kommunikasjon mellom mistenkte aktører en svært viktig kilde til informasjon som kan gi oppklaring av straffbare forhold, men som er vanskelig tilgjengelig uten tekniske hjelpemidler. Nyere tids teknologiske utvikling har skapt uante muligheter for bl a kommunikasjon mellom etterretningsagent og agentfører.

Endelig er det også slik at denne typen forbrytelser, i likhet med narkotikaforbrytelser, kan mangle offer og åsted i tradisjonell forstand, hvilket skaper metodemessige utfordringer for en målrettet etterforsking.»

Utvalget la til grunn at tvangsmidler bare skal kunne brukes som ledd i etterforsking, og drøftet under henvisning til Sikkerhetsutvalgets forslag om å utvide straffansvaret for forbund (se punkt 9.3.2.2) om det er behov for en mer omfattende kriminalisering av forberedelseshandlinger, jf. utredningen side 121. Utvalget antok at forslagene fra Sikkerhetsutvalget i vesentlig grad var egnet til å rette opp svakhetene på området, men gikk ikke inn i problemstillingene under henvisning til at det dreide seg om strafferettslige spørsmål som falt utenfor utvalgets mandat.

Forslagene fra Metodeutvalget ble behandlet i Ot.prp. nr. 64 (1998-99), som ikke gikk nærmere inn på om det var grunnlag for å foreslå lovhjemmel for å bruke straffeprosessuelle tvangsmidler når det ikke var satt i verk etterforsking. Departementet sa seg i hovedsak enig i forslagene fra Sikkerhetsutvalget om å utvide straffansvaret for den som inngår forbund om nærmere bestemte straffbare handlinger, men valgte en noe annen lovteknisk løsning, slik at forbundsbestemmelser om bl.a. drap ble tatt inn i straffeloven kapittel 22.

9.3.2.5 Danielsenutvalget

I en særskilt redegjørelse til Stortinget 16. desember 1996 tok statsministeren til orde for at det burde foretas en ny samlet gjennomgåelse av blant annet overvåkingstjenestens organisering og rettslige rammebetingelser. På bakgrunn av redegjørelsen ble det ved kgl. res. 28. februar 1997 oppnevnt et utvalg med mandat å ta opp alle spørsmål vedrørende overvåkingstjenesten som utvalget mente burde utredes og eventuelt endres. Utvalget avga sin utredning 27. mars 1998, jf. NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste.

Utvalget konkluderte med at det foreligger et klart behov for å føre telefonkontroll som ledd i arbeidet med å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet, jf. utredningen side 156:

«Begjæringer er i disse saker formelt fremmet for forhørsretten som mistanke om ulovlig etterretningsvirksomhet rettet mot navngitte personer. Imidlertid viser det seg at så snart vedkommende person skiftes ut med en ny, fremmes en tilsvarende begjæring mot etterfølgeren. Noen straffesak blir aldri fremmet, og kommunikasjonskontrollen går kontinuerlig gjennom mange år. Det er da mye som tyder på at det i realiteten er det forebyggende aspekt som er den egentlige begrunnelsen for avlyttingen.

Her står en altså overfor en situasjon hvor behovet for avlytting fremstår som klart. Avlytting er en av hovedkildene for alle lands kartlegging av fremmed etterretningsvirksomhet. Kunnskap fremkommet gjennom avlytting står på dette området helt sentralt i POTs arbeid, både med hensyn til forebyggende virksomhet og for å nøste opp tråder som leder til iverksetting av etterforsking. Det vil også kunne være tilfellet i kontraterrorarbeidet, hvor avlytting under visse omstendigheter kan fremstå som avgjørende for å hindre terroranslag. Det er etter utvalgets oppfatning en meget uheldig situasjon at «alle» erkjenner at avlyttingsbehovet er tilstede, samtidig som lovhjemmelen i beste fall er tvilsom. Det er en lite verdig situasjon at både POT og retten må vri sin argumentasjon for å få «terrenget til å passe med kartet». Det bør i stedet foretas en lovendring. I motsatt fall bør denne type kommunikasjonskontroll opphøre, med de konsekvensene dette kan få for rikets sikkerhet.»

Danielsenutvalget mente at det var behov for å utrede spørsmålet videre, og anbefalte at Justisdepartementet iverksatte et slikt arbeid med sikte på å fremme forslag om en lovendring.

Utvalgets forslag om å lovfeste PSTs oppgaver ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 29 (2000-2001), jf. nærmere nedenfor om politiloven §§ 17 a - 17c. Det ble ikke foreslått noen lovfesting av hvilke metoder PST skal kunne bruke som ledd i sin forebyggende virksomhet. Behovet for en vurdering av om det er ønskelig med en slik lovfesting, var en del av begrunnelsen for å oppnevne Lundutvalget og Politimetodeutvalget.

9.3.2.6 Sårbarhetsutvalget

Sårbarhetsutvalget sluttet seg til forslaget fra Danielsenutvalget om å lovfeste en viss adgang for PST til å ta i bruk kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed. I sin vurdering av hvilke tiltak som bør settes i verk for å gjøre det norske samfunnet mindre sårbart, uttaler utvalget blant annet at (se NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn side 187):

«Politiets overvåkingstjeneste må videre gis forutsetning og mulighet til å drive en operativ og offensiv forebyggende tjeneste. Dette må blant annet gi seg utslag i en lovhjemlet adgang til å drive kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed slik et samlet Danielsenutvalg har anbefalt. I denne sammenheng bør det også vurderes å tillate en utvidet bruk av tradisjonelle etterforskningsmetoder som for eksempel videoovervåkning og elektronisk sporing.»

I St. meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet - Veien til et sikrere samfunn, som fulgte opp utredningen til Sårbarhetsutvalget, viser regjeringen blant annet til Politimetodeutvalgets arbeid, jf. meldingen pkt. 6.2.4. Under behandlingen av meldingen i Stortinget, understreket både Justis- og Forsvarskomiteen at det må settes i verk forebyggende tiltak for å hindre uønskede hendelser. Antiterrortiltak ble særskilt nevnt av komiteene, jf. Innst. S. nr. 9 (2002-2003) side 41.

9.3.3 Lundutvalget

Lundutvalget tar i NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet utgangspunkt i at inngripende tvangsmidler bare skal kunne brukes dersom det er nødvendig etter en avveining av hensynet til samfunnsvern mot hensynet til rettssikkerhet, jf. utredningen side 17:

«Det må være samsvar mellom de skadevirkninger den aktuelle kriminalitet kan medføre og de metoder som tas i bruk for å bekjempe den. Kravet til forholdsmessighet tilsier som en nødvendig - men ikke tilstrekkelig - forutsetning at det er dokumentert et behov for metoden: Dette innebærer en vurdering av kriminalitetens sannsynlige skadevirkninger og av metodens økte nytteverdi for oppklaring og bekjempelse av kriminaliteten. Jo mer alvorlig kriminalitet og jo større skadevirkninger det er fare for, jo lavere er det naturlig å sette kravet til sannsynlighet. Det er forskjell på en terrorhandling som kan medføre tap av mange menneskeliv og et forsøk på å skaffe seg opplysninger som nok bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet, men hvor skadevirkningene ved kompromittering er relativt begrenset. Jo mer inngripende metoden er, jo høyere er det rimelig å sette kravet til sannsynlighet. Men selv for de mest inngripende metodene kan det ikke være nødvendig at behovet begrunnes i at det allerede er begått straffbare handlinger der metoden ville vært nødvendig for oppklaring. På den annen side kan det ikke være tilstrekkelig at det foreligger en teoretisk mulighet for at slike handlinger kan finne sted. Det må være en reell mulighet for at slike handlinger kan bli begått, og vurderingen av dette må bygge på faktiske holdepunkter.»

Om behovet for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i forebyggende øyemed viser Lundutvalget til at det vil bli vurdert av Politimetodeutvalget, men legger til (jf. utredningen side 127):

«Umiddelbart kan det synes nærliggende at man ikke bør ha flere og mer vidtrekkende metoder i forebyggende øyemed enn under etterforsking. Personvernhensyn og hensynet til beskyttelse av privatlivet tilsier at det er mindre grunn til at borgerne skal måtte tåle inngrep når det ikke er mistanke om noe straffbart enn når det foreligger en kvalifisert mistanke.

Det er imidlertid ikke uten videre gitt at det er en slik sammenheng. Det synes nærliggende å sondre mellom inngrep som har til formål å avverge alvorlig kriminalitet, og inngrep i et mer generelt forebyggende øyemed. Dersom det f.eks. er nærliggende fare for en livstruende terrorhandling eller det foreligger en gisselsituasjon, og politiet ved hjelp av en metode kan fremskaffe opplysninger som kan avverge alvorlig skade eller fare, vil redningshensynet normalt fremstå som vesentlig mer tungtveiende enn hensynet til personvern og beskyttelse av privatlivet til den som må tåle inngrepet. Etter gjeldende rett kan for øvrig inngrep i slike tilfeller være rettmessig som nødrett, som også i praksis har vært brukt som begrunnelse for ulovhjemlede metoder. Betenkelighetene ved å tillate inngrepet blir også mindre dersom de opplysninger som fremkommer, bare kan brukes til avvergingsformål og ikke i en eventuell straffesak. Derved sikrer man at de rettssikkerhetsgarantier som gjelder for etterforskingsmetoder, alltid må være på plass for at informasjon skal kunne påberopes mot borgeren i en straffesak.

Ved inngrep som har et mer generelt forebyggende formål - for eksempel å skaffe oversikt over en organisasjon eller en personkrets som man antar kan komme til å begå straffbare handlinger rettet mot grunnleggende nasjonale interesser - synes derimot hensynet til rettssikkerhet og beskyttelse av personvernet å måtte veie tyngre enn hensynet til et mulig samfunnsvern.

Under enhver omstendighet er det vanskelig å se at det er særlig rom for forebyggende metoder i egentlig forstand. Ved alvorlig kriminalitet er de fleste praktisk viktige forberedelseshandlinger gjort eller foreslått gjort straffbare. Innenfor utvalgets oppmerksomhetsområde vises for eksempel til straffeloven § 147a siste ledd om planlegging eller forberedelse av terrorhandlinger og utkastet § 17-16 om avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser. Som ytterligere, generelle eksempler vises til straffeloven § 233a om forbund om å begå drap eller grov legemsbeskadigelse og til utkastet til ny § 162c i straffeloven om inngåelse av forbund om å begå alvorlige straffbare handlinger som ledd i organisert kriminalitet, jf.Ot.prp. nr. 62 (2002-2003). Etterforsking er en formålsstyrt virksomhet, jf. straffeprosessloven § 226. En undersøkelse er etterforsking i straffeprosesslovens forstand når formålet er å bringe på det rene om det er begått eller begås en straffbar handling. Når de fleste forberedelseshandlinger er straffbare ved alvorlig kriminalitet, er det ikke lett å tenke seg undersøkelser - selv på et tidlig stadium - som ikke straffeprosessuelt må regnes som etterforsking. Dette har som konsekvens at virksomheten må være undergitt påtalemessig styring og kontroll. Dersom det åpnes for utvidet metodebruk i avvergende øyemed, må således påtalemyndigheten avveie mulighetene for å avverge handlingen mot hensynet til oppklaring og iretteføring, og treffe valget om metodebruk.»

Utvalget fremmet i tråd med dette ikke forslag om å lovhjemle bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i forebyggende øyemed. Utvalget gikk heller ikke inn for generelt å senke kravet til mistanke for å bruke tvangsmidler som ledd i etterforskingen av straffesaker om rikets sikkerhet, jf. utredningen side 139-140. Dette begrunnes særlig med at det kan være urimelig å bruke inngripende etterforskingsmetoder mot personer som mest sannsynlig er uskyldige, og at faren for slike «feiltreff» vil øke dersom mistankekravet svekkes. Særlige hensyn gjør seg imidlertid gjeldende i saker om rikets sikkerhet:

«Et senket mistankekrav for bruk av tvangsmidler vil kunne gi bedre muligheter for oppklaring av straffesaker ved at det åpnes for metodebruk som kan medføre fellende bevis mot den skyldige. Ikke minst i saker om rikets sikkerhet kunne det være et visst behov for dette, blant annet fordi det ikke bare kan være usikkerhet om gjerningspersonens identitet, men også om det overhodet er begått en straffbar handling. Den eventuelle etterforskingsmessige gevinsten ved å benytte tvangsmidler, må uansett avveies mot det integritetsinngrepet det vil kunne utgjøre mot uskyldige mistenkte.»

Utvalgets forslag til enkelte andre endringer i reglene om bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking, blant annet å senke mistankekravet i straffeprosessloven § 216 l første ledd, behandles i kapittel 10.

Ettersom Lundutvalget ikke foreslo å åpne for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i forebyggende øyemed, har ikke høringsinstansene uttalt seg om dette spørsmålet. Datatilsynet, KROM og Oganisasjon mot politisk overvåking (OPO) støtter utvalgets konklusjon om at det ikke er grunnlag for noen generell senking av mistankekravet. Politidirektoratet viser til Politimetodeutvalgets arbeid, og forutsetter at spørsmålene blir tatt opp i en bredere sammenheng.

9.3.4 Politimetodeutvalget

Det er gitt en kortfattet oversikt over Politimetodeutvalgets forslag i punkt 2.2. En mer grundig redegjørelse er gitt i tilknytning til de enkelte lovforslagene, se særlig kapittel 5, se punkt 5.2.1, 5.2.2 og 5.2.3. I det følgende knytter fremstillingen seg til de delene av utvalgets forslag som spesielt har betydning for PST.

Utvalgets medlemmer er enige om at det er behov for å gi PST lovhjemmel til i noen grad å bruke etterforskingsmetoder i sin forebyggende virksomhet, jf. utredningen side 176 flg. Flertallet (Pedersen, Lunde og With) ønsker å gå lengst i denne retningen, og begrunner det slik, jf. side 177-178:

«De oppgaver Politiets sikkerhetstjeneste har ansvar for står i en særstilling. Tjenesten skal sikre rikets sikkerhet og selvstendighet, og motvirke ulovlig etterretning, terror, politisk ekstremisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Likevel har ikke tjenesten andre hjemler i sitt forebyggende arbeid enn den alminnelige handlefrihet. Etter det flertallet kjenner til har den norske sikkerhetstjenesten vesentlig mindre mulighet til å bruke metoder enn tilsvarende tjenester i våre naboland.

Alvorlige forbrytelser mot rikets sikkerhet og selvstendighet hører til en kategori av straffbare handlinger som må forhindres. Slike straffbare handlinger kan rokke ved selve demokratiet og det samfunn vi kjenner i dag. Er først handlingen begått, vil den langt på vei være irreversibel. Men krigstrusselen eller overtagelsestrusselen av riket er i dag trolig lavere enn for 30-40 år siden, se NOU 2000: 24 side 42 og 46 og NOU 2003: 18 side 56-61. Likevel kan situasjonen endre seg.

Selv om blokkdannelsen fra den kalde krig er oppløst, driver utenlandske tjenester fortsatt en betydelig etterretningsvirksomhet mot Norge. Virksomheten har imidlertid endret karakter slik at det ikke først og fremst er rikets suverenitet som er truet, men andre viktige interesser. Det er etter flertallets oppfatning helt nødvendig å opprettholde en effektiv kontraetterretningstjeneste, og gi Politiets sikkerhetstjeneste anledning til å bruke metoder for å kunne holde oppsikt med fremmed etterretning. I den forbindelse er metoder som teknisk sporing og skjult fjernsynsspaning av offentlig sted nødvendige.

Politiets sikkerhetstjeneste har også som oppgave å forebygge terrorhandlinger. Alvorlige terrorhandlinger har så dyptgripende virkninger at det bør settes inn betydelige ressurser for å forebygge dem. Fortsatt fremstår det som lite sannsynlig at en terrorhandling vil kunne rokke ved grunnlaget for en stat. Likevel viser terrorhandlingene mot USA 11. september 2001 at slike handlinger kan skape massefrykt og destabilisere et samfunn i betydelig utstrekning. ... Internasjonale engasjement som inkluderer innsats fra norske soldater i de mest sensitive områder, gjør risikoen meget upåregnelig. Situasjonen kan fort endre seg, og konsekvensene av et eventuelt angrep er så alvorlige at kravet til risikograden må reduseres. I den foreliggende situasjon mener flertallet det er grunn til å vurdere metoder.

Flertallet legger også stor vekt på at terrorismen er internasjonal, og at Norge er forpliktet til å bidra til å bekjempe den. Al Qaida opplærte et betydelig antall personer i sine treningsleire i Afghanistan. De opptrente personene må antas å være dyktige og religiøst påvirkede personer som er villige til å begå alvorlige terrorhandlinger. Beslaglagt materiale viser at nettverkene arbeider med planer som inkluderer kjernefysiske våpen. Selv om planene knytter seg til bruk av såkalte urene våpen, som ikke vil føre til massedrap, vil terroranslaget kunne skape alvorlig frykt i befolkningen. Det må være en prioritert oppgave å forhindre at kjernefysisk materiale kommer i hendene på terrorister. Stoffene er tilgjengelig mange steder, også i våre nærområder.

Ved vurderingen av behovet for nye metoder, må det tas høyde for at det i Norge kan finnes personer eller grupperinger som planlegger eller aktivt støtter terrorhandlinger andre steder.»

Flertallet understreker at adgang til å bruke straffeprosessuelle tvangsmidler som ledd i etterforsking ikke er tilstrekkelig, jf. utredningen side 180, og tilrår at metodebruk som reelt sett er forebyggende, ikke bør foregå med hjemmel i straffeprosessloven. Det siste begrunnes med at etterforsking er en «tidsbegrenset prosess som skal lede frem mot en straffeforfølgning eller en henleggelse», mens den forebyggende virksomheten ofte må pågå i lengre tid. Flertallet viser videre til at Lundkommisjonen kritiserte bruken av lovhjemlene til å telefonavlytte som ledd i etterforsking over lang tid, uten at undersøkelsene resulterte i noen strafforfølgning. Flertallet slutter seg på denne bakgrunnen til forslaget fra Danielsenutvalget om å tillate forebyggende kommunikasjonskontroll, men går inn for at adgangen skal gjøres mer generell. Flertallets utkast til nytt kapittel 8 i politiloven om «skjulte politimetoder i forebyggende øyemed», jf. utredningen side 232 flg., er utformet i samsvar med dette. I tråd med flertallets generelle tilnærming, går det ikke inn for at forebyggende metoder skal reserveres for PST. Flertallet går imidlertid inn for at PST skal kunne bruke enkelte tvangsmidler for å forebygge selv om det ikke foreligger noen mistanke om planlegging av straffbare handlinger, jf. utredningen side 188:

«Politiets sikkerhetstjeneste har særlige forebyggende oppgaver som bare kan løses ved at tjenesten får tilgang på etterretningsinformasjon også i forhold til miljøer som ikke konkret kan mistenkes for å planlegges straffbare handlinger. Tjenesten skal verne om vitale interesser for landet. Flertallet har derfor i større grad enn for det alminnelige politi funnet det nødvendig å gi sikkerhetstjenesten anledning til metodebruk ut fra et formålskriterium. Det gjelder intensiv spaning, teknisk sporing, infiltrasjon og bruk av skjult fjernsynskamera. For spaning og infiltrasjon er dette en kodifisering av gjeldende praksis, mens tjenesten i dag overhodet ikke har anledning til å bruke skjult teknisk sporing og fjernsynsspaning i forebyggende øyemed. Flertallet vil presisere at slik metodebruk er helt nødvendig i kontraetterretnings- og i kontraterrorarbeidet for å kunne spore opp konspirative møter og for å holde øye med mulige møteplasser. Det er ingen mening i at tjenestemenn må holde kontinuerlig oppsikt med slike steder når oppgaven kan løses på en enklere måte. Tilsvarende kan metodene benyttes til blant annet å følge tilhengere av ekstremistmiljøer for å finne ut hvor de skal møtes, for eksempel i forkant av en mulig konfrontasjon med andre grupperinger. Det er overfor slike grupperinger, som tjenesten skal følge, at teknisk sporing og fjernsynsspaning kan være aktuelle.»

Et mindretallet i utvalget (Sigmond og Slettemark) går i likhet med flertallet inn for å åpne for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, men vil reservere denne adgangen for PST, jf. utredningen side 185-86:

«Åpnes det for forebyggende politimetoder, vil hjemlene lett kunne legitimere langvarige og hemmelige undersøkelser rettet mot personer som ikke har handlet i strid med samfunnets normer.

Mindretallet mener likevel det gjør seg særlige hensyn gjeldende i forhold til Politiets sikkerhetstjeneste. Innenfor deres arbeidsområde faller bestemmelser som verner om rikets sikkerhet og dels avverging av terrorhandlinger. Selv om trusselsituasjonen på det nåværende tidspunkt ikke er meget alarmerende, tilsier de potensielle skadene et noe videre spillerom. Selv om straffebestemmelsene innenfor Politiets sikkerhetstjenestes område normalt også rammer forberedelseshandlinger, vil overtredelsene - for eksempel spionasje - foregå over meget lang tid og med ujevne mellomrom. For å fange opp trusselen og forhindre dens utførelse, vil det i noen utstrekning være behov for å følge personer tett over tid. Mindretallet er derfor enig med flertallet at det vil være et visst behov for selvstendige forebyggende metoder for Politiets sikkerhetstjeneste.»

Dette mindretallet foreslår egne bestemmelser i straffeprosessloven om forebyggende bruk av tvangsmidler for PST, se utredningen side 275 flg. Som grunnvilkår kreves det at det foreligger skjellig grunn til mistanke om at noen vil begå en straffbar handling av et visst alvor.

Også mindretallet Kvande mener at PST har et særskilt behov for å kunne bruke tvangsmidler i forebyggende øyemed, jf. utredningen side 300-301:

«Virksomheten i Politiets sikkerhetstjeneste atskiller seg i betydelig grad fra det ordinære politiets arbeid, ikke minst når det gjelder å etterforske og forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet, jf politiloven § 17 b nr 2. Jeg er enig med flertallet i at PST har et særskilt behov for å kunne nytte ekstraordinære etterforskingsmetoder i den delen av sin forebyggende virksomhet, og viser til begrunnelsen for dette under kapittel 10.3.

Etter min oppfatning bør PST, når tjenesten arbeider for å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet, kunne benytte tvangsmidler som nevnt i §§ 200 a, 202 a-c, 208 a, 210 a og c, 211, 212, 216 a, 216 b og 216 l. På samme måte som for tilsvarende tvangsmidler brukt under etterforsking bør avgjørelsen treffes av retten. Dog med unntak for teknisk sporing etter straffeprosessloven § 202 b, hvor kompetansen er lagt til politimesteren eller sjefen for PST og 216 l hvor kompetansen er lagt til påtalemyndigheten.»

Paragraf 222 f i Kvandes lovskisse, som regulerer PSTs adgang til å anvende tvangsmidler i sin forebyggende virksomhet, åpner bare for bruk av tvangsmidler for å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet, jf. politiloven § 17 b første ledd nr. 2. Hvis formålet er å forhindre andre straffbare handlinger, legger Kvande opp til at PST - i likhet med politiet for øvrig - bare skal kunne anvende tvangsmidler som ledd i etterforsking, jf. lovforslaget §§ 222 d og 222 e.

9.3.5 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på om PST bør få adgang til å nytte straffeprosessuelle tvangsmidler i forebyggende øyemed, og det er også ulike synspunkter på hvordan lovbestemmelser om dette eventuelt skal utformes. Høringsinstanser som generelt støtter forslaget fra en av fraksjonene må i utgangspunktet også forstås som en støtte til fraksjonens forslag til regulering av PSTs metodebruk, se 5.2.4. I det følgende fokuseres det på høringsinstanser som særskilt kommenterer PSTs behov for økt tilgang til bruk av tvangsmidler.

Trøndelag statsadvokatembeter mener at PSTs forebyggende ansvar, spesielt når det gjelder forebygging av terrorhandlinger, tilsier at tjenesten har et behov for å bruke tvangsmidler utenfor straffeprosessens område.

Oslo politidistrikt stiller seg tvilende til om det bare er PST som har behov for å bruke tvangsmidler i forebyggende øyemed uten krav til mistanke om noe straffbart. KRIPOS hevder det samme, men støtter mindretallet Kvandes forslag som gir PST noe videre fullmakter enn det alminnelige politiet. Sunnmøre politidistrikt mener det fortsatt bør trekkes en grense mellom forebyggende arbeid og etterforsking, og at det eventuelt bør gis særregler som dekker PSTs særskilte behov for å kunne bruke tvangsmidler i forebyggende øyemed. Politiembetsmennenes Landsforening uttaler seg i samme retning.

PST støtter hovedtrekkene i flertallets forslag, og gir uttrykk for at det «i dag ikke er tilstrekkelig sammenheng mellom de forebyggende arbeidsoppgaver som er tillagt tjenesten, og de virkemidler som tjenesten har til rådighet for oppgaveløsningen». Dette utdypes slik:

«Som sikkerhetstjeneste er vår virksomhet innrettet på å forhindre at vitale samfunnsinteresser utsettes for angrep. Vår primære virksomhet er rettet mot å oppdage en trussel lenge før trusselen har fått anledning til å bli en handling som kan etterforskes. Man tar neppe for hardt i dersom man sier at omtrent 90% av vår virksomhet er av forebyggende karakter. Det er nettopp på denne bakgrunn at utvalgets innstilling er så viktig for vår fremtidige evne til å løse våre arbeidsoppgaver.»

PST understreker at det er nødvendig å oppstille nødvendige rettssikkerhetsgarantier, blant annet slik at domstolene må forhåndsgodkjenne bruken av tvangsmidler. Tjenesten slutter seg til utgangspunktet om at det bare bør åpnes for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed dersom det foreligger et dokumentert behov, men advarer lovgiverne mot å stille seg i en posisjon som kan gjøre det nødvendig med plutselige lovendringer:

«Som nevnt har vi i den senere tid sett hvilke ekstreme handlinger terrorister er i stand til å begå på bakgrunn av dypereliggende konflikter og politiske/religiøse/kulturelle oppfatninger. Som andre vestlige land må vi være i stand til på best mulig måte å forebygge slike handlinger. Dette er en relevant problemstilling, selv om Norge likevel for tiden befinner seg i et fredelig hjørne av verden. Men trusselbildet er komplisert og uforutsigbart og kan endres dramatisk over svært kort tid. Nettopp for å sikre de viktige og prinsipielle avveininger som må gjøres ved utformingen av regelverket, er det nødvendig at dette skjer før lovgiver føler seg «tvunget» til å gjøre brå og drastiske endringer som følge av en konkret hendelse.»

PST mener at ansvaret for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed bør være «forankret i forvaltningssporet med Justisdepartementet som øverste ansvarlige myndighet», mens den høyere påtalemyndigheten fortsatt bør ha ansvaret for PSTs etterforskingsvirksomhet.

Datatilsynet støtter forslaget til Sigmond og Slettemark, som fokuserer på at PST som ledd i sin forebyggende tjeneste har behov for en klargjøring av det rettslige grunnlaget for å bruke ulike metoder:

«Slik PSTs situasjon er per i dag, strekkes det eksisterende lovgrunnlaget til det ytterste for at ulike politimetoder skal kunne benyttes i deres forebyggende arbeid. Dette er en uholdbar situasjon for PST, men ikke minst også i forhold til de krav som stilles til enkeltmenneskets krav på forutberegnelighet og rettssikkerhet.»

Oslo statsadvokatembeter er uenig i at PST bør få tilgang til tvangsmidler i forebyggende øyemed:

«Hva gjelder den generelle trusselsituasjonen er jo forholdet at trusselbildet er markert lavere enn før oppløsningen av Warzawa-pakten. Det er derfor forfeilet å begrunne utvidede fullmakter for PST med et endret trusselbilde på dette punkt. Dessuten kan det rettes vesentlige innvendinger mot en adgang til forebyggende tvangstiltak. Spionasje er en forbrytelse som lett vil være politisk betinget, og de politiske organer vil alltid være et sentralt mål for fremmede staters etterretningstjeneste. Avlytting med forebyggende formål vil innebære en stor risiko for å overvåke politiske miljøer i Norge. En vil på det sterkeste advare mot å innføre en bestemmelse som gir adgang til forebyggende tvangsmidler nettopp på dette området. [...]

For så vidt gjelder terror, vil langt på vei de samme hensyn gjøre seg gjeldende. Det bør her bemerkes at straffeloven § 147 a rammer planlegging og forberedelse. Dette innebærer jo at samfunnet har vurdert slik virksomhet som så farlig at den er belagt med strengere straffer. Det er derfor noe uklart hvilken selvstendig betydning en adgang til å bruke tvangsmidler har utover de rammer som følger av straffeloven § 147 a siste ledd og § 147 b. En kan derfor ikke se at det egentlig foreligger behov for særlig lovgivning på dette felt. Eksisterende lovgivning vil gi et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å anvende tvangsmidler ved forberedelse til terrorhandlinger. Derimot bør det vurderes å senke bevisterskelen ved anvendelsen av tvangsmidler ved etterforskningen av visse alvorlige forbrytelser, herunder § 147 a.»

Også KROM og Organisasjon mot politisk overvåking (OPO) er kritiske til forslaget om at PST skal kunne bruke inngripende metoder i forebyggende øyemed. OPO uttaler:

«Basert på de historiske erfaringer som OPO har fra POTs virksomhet etter 1945, vil det være en illusjon å tro at slike inngripende virkemidler ikke vil bli misbrukt til politiske formål. Realiteten er at det neppe kan vises noe historisk eksempel på at slike inngripende politimetoder ikke har blitt misbrukt ut fra politiske makthensyn.»

OPO mener at utvalgets forslag vil uthule grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper, og at den beste metoden for å hindre terrorhandlinger her til lands er å bevare Norge som et samfunn hvor trusselbildet er lavt. Foreningen mener det må stilles krav om at det foreligger skjellig grunn til mistanke om at det er begått alvorlige straffbare handlinger før inngripende metoder skal kunne tas i bruk.

9.3.6 Departementets vurdering

9.3.6.1 Innledning

Departementet er enig i Lundutvalgets prinsipielle utgangspunkt om at det bare bør åpnes for økt bruk av tvangsmidler i den grad det er dokumentert et tilstrekkelig behov for en slik utvidelse. Det vil særlig avhenge av om trusselbildet utfordrer samfunnssikkerheten på en måte som gjør bruk av tvangsmidler nødvendig, og om adgangen til å bruke tvangsmidler etter gjeldende rett er utilstrekkelig. Etter departementets syn må begge spørsmålene besvares bekreftende.

Kriminalitetsutviklingen og trusselbildet er beskrevet i 3.4. Utviklingen er bekymringsfull, blant annet med tanke på mulige fremtidige terror- og sabotasjehandlinger. Det er lett å finne eksempler på at dagens regelverk ikke inneholder lovhjemler som gjør det mulig for PST å løse sine forebyggende oppgaver på en fullgod måte. Departementet kommer straks tilbake til dette. Det er i dag et misforhold mellom de forventninger som samfunnet med rette stiller til PSTs arbeid for å forhindre alvorlige anslag mot samfunnssikkerheten, og de rettslige virkemidlene tjenesten har til rådighet.

Økt bruk av tvangsmidler reiser så vanskelige rettspolitiske spørsmål at de bør legges frem for Stortinget åpent og i sin fulle bredde - behovet for slike virkemidler bør ikke oppfylles i det skjulte ved å legge lovhjemler på strekk. Som Datatilsynet har pekt på under høringen, er rettstilstanden i dag uheldig fordi den kan gi grobunn for mistanke om at enkeltindivider kan bli utsatt for integritetskrenkende undersøkelser uten hjemmel i lov.

9.3.6.2 Om hvorfor dagens regler ikke dekker PSTs behov

En rekke forberedelseshandlinger innenfor PSTs ansvarsfelt er i dag kriminalisert. Det medfører at det etter omstendighetene vil være adgang til å ta i bruk straffeprosessuelle tvangsmidler som retter seg mot forberedelseshandlingen, for eksempel avtale om å begå en terrorhandling, og på den måten skaffe informasjon som kan brukes til å forhindre selve terrorhandlingen. Det er imidlertid ikke vanskelig å finne eksempler på situasjoner der det er behov for ytterligere undersøkelser ved bruk av tvangsmidler uten at det til nå er mistanke om at noen har begått en straffbar handling, eller endog uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking, dvs. uten at det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd. PST har etter henvendelse fra departementet skissert noen slike eksempler, som blir gjengitt nedenfor. Eksemplene synliggjør hvilke utfordringer tjenesten står overfor, og hvilke behov den har for å nytte tvangsmidler i større grad enn i dag.

PSTs virksomhet for å forebygge terrorhandlinger er fremtidsrettet. Sentralt står å skaffe opplysninger om personers og miljøers kapasitet og motiver for å begå slike handlinger, for deretter å vurdere om det foreligger en trussel og om den kan tenkes å bli forsterket på sikt. På grunnlag av trusselvurderingen kan det være grunnlag for ulike tiltak; dels passive tiltak, som for eksempel vakthold, dels mer aktive tiltak som for eksempel «uro»-lignende tiltak. Formålet er i begge tilfeller å hindre at en terrorhandling finner sted, og elimineringen av trusselen vil være viktigere enn å søke etter bevis.

To konkrete eksempler illustrerer behovet for å innhente informasjon på flere måter enn det loven i dag tillater for å forebygge terrorhandlinger:

(1) I 2004 klatret en gruppe menn av utenlandsk opprinnelse over et gjerde ved togstasjonen på Oslo Lufthavn Gardermoen, og tok seg frem til flytoget. Mennene gikk ut på skinnegangen, tok frem et kamera og filmet understellet på toget. Noe senere ble det observert en annen gruppe menn av utenlandsk opprinnelse utenfor Romeriksporten. Også disse gransket og fotograferte. Liknende hendelser ble observert på samme tid i flere andre europeiske land. I en slik situasjon er det behov for å undersøke hva som motiverte den underlige oppførselen, men vilkårene for å bruke tvangsmidler (som for eksempel kommunikasjonskontroll eller skjult fjernsynsovervåking) i medhold av straffeprosessloven er ikke oppfylt før det kan godtgjøres at personene mest sannsynlig allerede har begått en alvorlig straffbar handling.

(2) En informant opplyser PST om at en «mistenkelig» person med bager og fotoapparat blir påtruffet i marka i nærheten av byens hovedvannforsyning. Personen var ikke antrukket for tur i marka. Han hadde spurt informanten om hvor hovedvanninntaket var. Informanten observerte at personen forlot stedet i en bil, og bilens kjennetegn ble formidlet til PST. Bruk av kommunikasjonsavlytting og teknisk sporing kan i en slik situasjon bidra til å avklare om det forelå noen trussel om et anslag mot vannforsyningen. Men etter dagens regler vil det først være adgang til dette etter at det for eksempel er begått en allmennfarlig forbrytelse ved at drikkevannet er forgiftet eller forsøkt forgiftet.

Ifølge PST har en rekke terrorhandlinger blitt avverget de siste årene på grunn av at tilsvarende utenlandske tjenester har kunnet bruke metoder på et tidlig tidspunkt. PST nevner i sin høringsuttalelse blant annet «planlagte angrep mot passasjerfly på Heathrow, Russlands ambassade i Paris, NATO-installasjoner i Italia, NATOs sørkommando i Napoli, et NATO-toppmøte i Tyrkia, en jødisk bar i Düsseldorf og Det jødiske museet i Berlin».

Et tilsvarende behov for å bruke tvangsmidler for å innhente informasjon gjør seg også gjeldende i saker om forebygging av ulovlig etterretningsvirksomhet. Det er PSTs erfaring at det ofte oppholder seg personer i Norge som PST er usikre på om utfører ulovlig etterretningsvirksomhet, eller om de eventuelt blir utnyttet av personer som utfører ulovlig etterretningsvirksomhet. Bare sjelden vil vilkårene for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler være oppfylt. Det blir i slike tilfeller ofte opprettet en forebyggende sak, men mangelen på virkemidler for å undersøke forholdet gjør at saken forblir uavklart - en direkte samtale med vedkommende kan være lite hensiktsmessig av flere grunner. PST nevner følgende eksempel: PST etterforsker på grunnlag av en mistanke om ulovlig etteretningsvirksomhet (straffeloven §§ 90, 91, 91 a og 94). Det fremkommer opplysninger om at en mistenkt utlending har hatt fordekt kontakt med en norsk statsborger som har tilgang til informasjon som alvorlig kan skade vitale norske sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende. PST oppretter en forebyggende sak mot vedkommende. I mellomtiden forlater den mistenkte utlendingen Norge. PST står igjen uten muligheter til å avklare om nordmannen er blitt, eller i fremtiden vil bli, utnyttet av andre. PST antar at det ved å benytte for eksempel skjult fjernsynsovervåkning eller kommunikasjonskontroll ville være mulig å avklare dette, og på den måten kunne forebygge fremtidig ulovlig etterretningsvirksomhet.

Behovet for å kunne bruke tvangsmidler i større grad enn i dag gjør seg også gjeldende i situasjoner der høyreekstreme grupperinger, eller psykisk ustabile personer, kan utgjøre en trussel for representanter for våre øverste myndighetsorganer.

9.3.6.3 Departementet ønsker ikke å utvide PSTs tilgang til metoder gjennom økt kriminalisering av forberedelseshandlinger

Dersom PST skal få økt tilgang til tvangsmidler, er det to veier å gå. Én mulighet er gå lenger enn i dag i å kriminalisere handlinger som ligger fjernt fra den direkte samfunnsskadelige handlingen, men som kan tjene som forberedelse til en senere alvorlig straffbar handling. En utvidelse av området for det straffbare vil gjøre at vilkårene for å bruke tvangsmidler blir oppfylt på et tidligere stadium i hendelsesforløpet som leder frem til en senere og mer alvorlig straffbar handling.

Departementet har på mer generelt grunnlag stilt seg skeptisk til en slik begrunnelse for bruk av straff, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 104-05. Det pekes der på at forberedelseshandlinger typisk er mindre straffverdige enn den straffbare handlingen som forberedes. Dessuten er sjansen for at gjerningspersonen ombestemmer seg fortsatt til stede. Den mest tungtveiende innvendingen er kanskje likevel at svært mange forberedelseshandlinger i det ytre ofte ikke kan skilles fra forberedelse til dagligdagse og uskyldige aktiviteter - innkjøp av en øks kan være en del av forberedelsene til en terrorhandling, men er mest sannsynlig forberedelse til vedhogst. Grensen mellom det lovlige og det straffbare måtte i så fall trekkes på grunnlag av hvilke tanker gjerningspersonen gjorde seg da han kjøpte øksen i eksemplet ovenfor. Å la grensen for det straffbare i så stor grad bero på sinnelaget til personen som begår dem, taler med tyngde imot at slike handlinger bør kriminaliseres. For å dekke PSTs behov for virkemidler måtte kriminaliseringen av forberedelseshandlinger strekkes så langt at personvernhensyn og rettssikkerhetshensyn ville blitt satt tilside på en uakseptabel måte. Behovet for å bruke tvangsmidler kan ikke alene begrunne en kriminalisering, men krever en selvstendig begrunnelse.

Departementet har derfor kommet til at det ikke er ønskelig å utvide området for det straffbare og ta i bruk strenge strafferammer for at PST på den måten skal få tilgang til straffeprosessuelle tvangsmidler. Alternativet er å vurdere om det bør stilles mindre strenge krav til vilkårene for å kunne ta i bruk slike tvangsmidler, og da særlig ved å lempe på vilkåret om at det må foreligge mistanke om straffbare forhold. Det må i så fall også vurderes om økt tilgang til tvangsmidler best kan skje innenfor etterforskningssporet, eller om det også bør tillates bruk av tvangsmidler som ledd i den forebyggende virksomheten.

9.3.6.4 Økt bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking, eller som ledd i forebyggende virksomhet

I mange av sakene som gjelder straffbare forhold PST skal forebygge og etterforske, vil det kunne være rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd. I så fall vil PST, forutsatt at de øvrige vilkårene er oppfylt, søke å avverge straffbare handlinger med hjemmel i departementets forslag til straffeprosessloven § 222 d. Dette innebærer at PSTs behov for økt metodebruk vil være dekket når det er grunnlag for etterforsking og dessuten grunn til å tro at noen kommer til å begå en aktuell straffbar handling. I hovedsak foreslår departementet derfor at PSTs behov for økt bruk av tvangsmidler skal dekkes ved å åpne for avvergende bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking, se forslaget til § 222 d annet ledd. Departementet kommer tilbake til hvilke straffbare handling som bør kunne søkes avverget med hjemmel i denne bestemmelsen, se punkt 9.4.2.2.

For noen få straffbare forhold vil det imidlertid være nødvendig å senke mistankekravet ytterligere i forhold til det som legges til grunn i forslaget til straffeprosessloven § 222 d, for at lovforslaget skal dekke PSTs behov for økt metodetilgang på en tilfredsstillende måte. Vilkåret om at det må være grunn til å tro at noen kommer til å begå en straffbar handling, vil neppe være oppfylt i eksemplene foran som gjelder terrorhandlinger og ulovlig etterretningsvirksomhet. Det samme vil ofte være tilfelle i saker som gjelder angrep på våre øverste statsmyndigheter. Forslaget til ny § 222 d vil derfor ikke fullt ut dekke PSTs behov for å anvende tvangsmidler for å forhindre disse straffbare handlingene, som har det til felles at de er svært alvorlige og typisk begås av gjerningspersoner som opptrer på en måte som gjør at handlingene er svært krevende å forhindre. I noen få saker vil det dessuten kunne være behov for å bruke tvangsmidler selv om det ikke er grunnlag for å iverksette etterforsking, dvs. selv om det ennå ikke er rimelig grunn til å undersøke om det allerede foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd.

Spørsmålet er etter dette om det særskilte behovet i disse sakene bør resultere i en egen hjemmel som ytterligere utvider PSTs adgang til å anvende tvangsmidler som ledd i etterforsking, eller om det bør åpnes for at PST skal kunne anvende tvangsmidler utenfor etterforsking for å forebygge terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og attentatforsøk mot representanter for våre øverste statsmyndigheter.

Departementet foretrekker den sistnevnte løsningen. I noen av disse sakene vil det ikke være grunnlag for å sette i verk etterforsking, og det er lite naturlig å utvide området for hva som skal regnes som etterforsking. Til dette kommer at disse sakene - især ulovlig etterretningsvirksomhet - svært sjelden resulterer i strafforfølgning, og formålet er et kvalitativt annet enn å strafforfølge. PSTs virksomhet er i langt større grad rent forebyggende enn for andre straffbare handlinger, der tvangsmidler brukes avvergende som ledd i en etterforsking som primært har til formål å strafforfølge de antatte gjerningspersonene. Når det er aktuelt for PST å anvende tvangsmidler med sikte på å forhindre for eksempel ulovlig etterretningsvirksomhet, vil det derfor ofte ikke være naturlig å karakterisere virksomheten som etterforsking. På disse områdene har PST et særskilt behov for å kunne gripe inn for å forhindre straffbare handlinger, uten at det stilles krav om at etterforsking må være iverksatt. Departementet foreslår derfor at det åpnes for at PST til en viss grad skal kunne anvende tvangsmidler også utenfor etterforsking, men bare når formålet er å forebygge terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og attentatforsøk mot representanter for våre øverste statsmyndigheter. Det siste alternativet bør også omfatte de mest alvorlige formene for trusler eller vold mot representanter for tilsvarende organer i andre stater, for eksempel ved statsbesøk eller for å avverge angrep på andre staters ambassadører i Norge.

9.3.6.5 Kontroll med bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed

Ved å åpne for at PST skal kunne anvende tvangsmidler også i forebyggende øyemed, kan det oppstå fare for et press i retning av at forebygging foretrekkes også når formålet reelt sett er å etterforske og skaffe bevis til strafforfølgning. Slik departementets lovforslag er utformet, hvor det bare åpnes for forebyggende bruk av tvangsmidler på tre avgrensede områder, antas det at faren er liten. I saker der det er grunnlag for å sette i verk etterforsking, vil § 222 d som regel gi PST tilgang til de samme metodene som kunne ha vært brukt utenfor etterforsking i medhold av politiloven § 17 d. Risikoen for en utglidning blir ytterligere redusert ved at bruksområdet for opplysningene som innhentes ved forebyggende bruk av tvangsmidler er begrenset, se forslaget til § 17 f om taushetsplikt og bruk av overskuddsinformasjon. Selv om faren for misbruk er liten, er departementet opptatt av å finne frem til en ordning som gir intensiv kontroll med den forebyggende tvangsmiddelbruken, særlig for å hindre grobunn for mistanker om politisk motivert overvåkning. Lundkommisjonens arbeid viser hvor viktig slik kontroll er, jf. også høringsuttalelsene fra Oslo statsadvokatembeter og Organisasjon mot politisk overvåking (OPO). Departementet går inn for at bruken av tvangsmidler i forebyggende øyemed skal kontrolleres av Justisdepartementet som overordnet myndighet for PST, av domstolene gjennom krav om forhåndssamtykke før tvangsmiddelet kan tas i bruk, og i ettertid av EOS-utvalget som er oppnevnt av Stortinget.

Justisministerens konstitusjonelle ansvar for PSTs virksomhet ble understreket blant annet i Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) side 40 og i Innst. O. nr. 89 (2000-2001) side 9-10. En samlet justiskomite sa seg enig i å opprettholde PSTs informasjonsplikt overfor departementet, og understreket at informasjonsplikten skal være kvalifisert i viktige saker av prinsipiell betydning. Informasjon om omfanget av tjenestens bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed vil naturlig omfattes av informasjonsplikten. Innføringen av en slik hjemmel for bruk av tvangsmidler vil derfor i praksis innebære at statsrådens og regjeringens ansvar for PST, utvides.

EOS-utvalget er et parlamentarisk oppnevnt permanent kontrollutvalg med en egen instruks fastsatt av Stortinget. Utvalget fører løpende etterfølgende kontroll både med PSTs forebyggende virksomhet og med etterforskingen PST utfører (utvalget fører ikke tilsyn med den overordnete påtalemyndigheten). I saker om forebygging kontrolleres i dag blant annet om det var riktig å opprette en sak, om krav til skriftlighet og notoritet er fulgt, hvor lenge saken har pågått og hva som er innsamlet av opplysninger. Dersom PST får adgang til å nytte tvangsmidler i forebyggende øyemed, vil det kunne være en viktig oppgave for EOS-utvalget å kontrollere om det samlede overvåkningsnivået er for høyt, om rettens tillatelse er innhentet slik loven krever, og om PST har praktisert sin tillatelse til å ta i bruk tvangsmidler på en forsvarlig måte. En slik kontroll vil kreve at utvalget i større grad enn i dag går inn i enkeltsaker. Utvalget har under høringen påpekt at dette forutsetter at utvalget blir tilført mer ressurser. Kontroll med bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed vil omfattes av ansvarsområdet som er lagt til EOS-utvalget i lov 3. februar 1995 nr. 7 om kontroll med hemmelige tjenester, og det er ikke behov for lovendringer på dette punktet.

Ytterligere en forutsetning for å foreslå bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed er at det oppstilles klare begrensninger med tanke på hva informasjonen som er innhentet med forebyggende metoder, kan benyttes til. Som Lundutvalget påpeker, er betenkeligheten ved å tillate bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed langt mindre dersom opplysningene bare kan brukes til forebygging og ikke i en straffesak.

Selv om departementet er enig i at PST bør få tilgang til å bruke tvangsmidler i større grad enn i dag, gjenstår flere spørsmål om den nærmere utformingen av reglene.

9.4 Den nærmere utformingen av reglene om PSTs adgang til å bruke tvangsmidler

9.4.1 Politimetodeutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Utvalgets medlemmer er delt i synet på hvordan reglene bør utformes. Nedenfor gjøres det rede for hovedtrekkene i forslagene til utvalgets tre fraksjoner.

Flertallets forslag, som det er gjort rede for i punkt 5.2.1, går ut på at reglene om forebyggende bruk av metoder også skal gjelde for PST. Dette gjelder blant annet forslaget om at politiet skal kunne ta i bruk kommunikasjonskontroll og andre tvangsmidler når det er god grunn til å tro at forbereder en særlig alvorlig forbrytelse, jf. utredningen side 248. Enkelte mindre inngripende metoder skal kunne brukes selv om det ikke er god grunn til å tro at noen forbereder en straffbar handling. Vilkåret er da formålsbestemt, dvs, at inngrepet må være «saklig begrunnet i hensynet til å løse oppgaver» som er lagt til PST, jf. politiloven § 17 b og utredningen side 238-39. For eksempel går flertallet inn for at PST på formålsbestemt grunnlag skal kunne bruke skjult fjernsynsspaning (utredningen side 242) og teknisk sporing (utredningen side 245). Flertallet sondrer ikke mellom de ulike oppgavene som er lagt til PST - tvangsmidlene skal kunne benyttes for å løse alle forebyggingsoppgavene som er nevnt i politiloven § 17 b.

Mindretallet (Sigmond og Slettemark) har bygget sitt forslag over samme lests som flertallet, men vil reservere en utvidet bruk av de mest inngripende tvangsmidlene for PST (se utredningen side 275 flg.). Dette mindretallet vil gjøre det til et vilkår at det må være skjellig grunn til mistanke om at det forberedes en straffbar handling av en viss alvorlighetsgrad, og vil ikke tillate formålsbestemt bruk av annet enn noen få mindre inngripende metoder (som intensiv spaning i det offentlige rom og undersøkelser i friluft). Kravet til hvor alvorlig den straffbare handlingen må være, varierer etter hvilken metode det er spørsmål om å anvende - for eksempel må det for å kunne gjennomføre skjult fjernsynsspaning foreligge mistanke om at det forberedes en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder (se utredningen side 277). Heller ikke dette mindretallet sondrer uttrykkelig mellom ulike oppgaver som er lagt til PST, men det følger av strafferammekravet at de mest inngripende tvangsmidlene, som for eksempel kommunikasjonskontroll, bare vil kunne brukes for å forebygge noen få av de straffbare forholdene PST har ansvar for å avverge.

Mindretallet Kvande har en annen tilnærming (se punkt 5.2.3), og går inn for at PST som ledd i forebygging av ulovlig etterretningsvirksomhet (og ikke for å forebygge andre forhold som nevnt i politiloven § 17 b) skal kunne benytte hemmelig ransaking, skjult fjernsynsovervåkning og teknisk sporing, hemmelig beslag, hemmelig utleveringspålegg, beslag og kontroll av postsendinger, kommunikasjonsavlytting, annen kommunikasjonskontroll og annen avlytting av samtaler ved tekniske midler. Hjemmelen for slik bruk av tvangsmidler foreslås tatt inn i straffeprosessloven, som en ny § 222 f, se Kvandes dissens i utredningen side 300-301. Etter Kvandes forslag skal PST bare kunne gis tillatelse til å bruke tvangsmidler for å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet. Det settes ellers som vilkår for å kunne gi tillatelse at det må antas at inngrepet vil være av vesentlig betydning for å forebygge virksomheten, og dette ellers i vesentlig grad ville blitt vanskeliggjort. Tillatelse til å bruke hemmelig ransaking, personnær teknisk sporing og kommunikasjonsavlytting skal bare kunne gis dersom det i tillegg foreligger særlige grunner.

KROM er negativ til en særlig utleveringsplikt til PST. Av de øvrige høringsinstansene er det bare PST som har merknader til den nærmere utformingen av eventuelle bestemmelser som åpner for at PST skal kunne bruke tvangsmidler i forebyggende øyemed. Tjenesten selv mener det er behov for å kunne bruke slike tvangsmidler for å løse de fleste forebyggende oppgavene som er nevnt i § 17 b:

«I tillegg til å ha metoder i forebyggende øyemed, for å være i stand til å hindre terrorhandlinger, er det også behov for forebyggende metoder for å avdekke ulovlig etterretningsvirksomhet. Dette har ikke vært omstridt i tidligere utredninger. Det vises her bl.a. til det ovennevnte brev fra Ketil Lund til Stortinget, og Danielsenutvalgets innstilling i NOU 1989: 4. PST er av den oppfatning at Danielsenutvalgets forslag om kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed er godt fulgt opp av Politimetodeutvalget. Det er her grunn til å merke seg at Politimetodeutvalget enstemmig har funnet at det er behov for bruk av metoder for å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet.

I en tid preget av terrorfrykt er det lett å glemme at våre arbeidsområder også omfatter å hindre eksport/spredning av masseødeleggelsesvåpen og sensitiv teknologi. På dette området er forebygging det eneste reelle virkemiddel. Dersom teknologi fra Norge skulle være medvirkende til at stater eller grupper urettmessig kom i besittelse av masseødeleggelsesvåpen, ville skaden være uopprettelig. I en slik situasjon er det åpenbart utilstrekkelig å kunne etterforske en eventuell straffbar overtredelse i etterkant. På dette området har Norge en klar internasjonal forpliktelse til nettopp å forebygge spredning av masseødeleggelsesvåpen. Det fremstår derfor som et paradoks at så vitale interesser i dag kun skal kunne beskyttes med metoder som politiet kan utføre under den alminnelige handlefrihet.

PST har også ansvar for å beskytte Kongehuset, regjeringens og Stortingets medlemmer mot angrep fra enkeltpersoner. Dette er også et typisk område hvor det avgjørende er å forebygge. Også i Norge finnes mentalt ustabile personer som representerer en trussel mot bl.a. fremstående politikere. PST har et legitimt behov for tidlig å kunne vurdere hvilken trussel man står overfor, herunder få kunnskap om hvor personen geografisk befinner seg, slik at det kan iverksettes tiltak enten av helse- og sosialmessig art eller i form av rene sikringstiltak fra politiets side.

Forebyggende metoder vil videre være viktige for at PST skal være i stand til å identifisere og analysere miljøer, som i kjølvannet av internasjonale konflikter kan representere en trussel mot vitale samfunnsinteresser lenge før disse har overtrådt nedre terskel for straffbart forsøk.»

Om hvilke vilkår som bør stilles for at tvangsmidler skal kunne brukes i forebyggende øyemed, uttaler PST:

«For enkelte mindre inngripende metoder foreslår utvalgets flertall at man legger til grunn formålskriteriet. Formålskriteriet er ikke nytt. Enkelte metoder politiet i dag benytter i forebyggende øyemed er formålsstyrt. Reglene om visitasjon er her et godt eksempel på forebyggende metoder der inngrepskriteriet er bestemt av formålet med metoden. Også metoder som i dag er ulovfestet har i realiteten et formålskriterium som inngangsterskel. [...]

Utvalgets flertall har i sin begrunnelse vist til de særlige interesser som vår tjeneste er satt til å beskytte, samt det behov tjenesten har for tidlig å få tilgang til etterretningsinformasjon. For vår forebyggende virksomhet er det særlig viktig tidlig å fange opp mulige fremtidige trusler. Dersom vi kan konstatere at det allerede foreligger en konkret mistanke om en lovovertredelse er vi for sent ute til å kunne forebygge. PST støtter derfor utvalgets flertall i at inngangskriteriet for de minst inngripende metodene for vår tjeneste må kunne iverksettes etter formålskriteriet.

For metoder som krever at det foreligger konkret forberedelse til en straffbar handling har et flertall i utvalget foreslått at mistankekravet for anvendelse av metoder skal være at det må foreligge «god grunn til å tro» at personen forebereder en slik handling. Det må ut fra objektive holdepunkter være sannsynlig at vedkommende har begått forberedelseshandlingen og har fullbyrdelsesforsett. Flertallet legger til grunn at kravet til sannsynlighet skal ligge lavere enn sannsynlighetsovervekt som er gjeldende krav i straffeprosessloven. Mistankekravet skal være relativt og skal følgelig variere med behovet for avklaring og med hvor inngripende metoden er. ...

PST støtter flertallets forslag om at mistankekravet for å kunne anvende metoder i både forebygging og etterforskning skal være «god grunn til å tro». Det er vår erfaring at det å dokumentere sannsynlighetsovervekt har vist seg å være en vesentlig skranke for anvendelsen av metoder i etterforskningssaker i PST.

For at individets rettsvern skal bli tilstrekkelig ivaretatt foreslår utvalget at det skal være strenge krav til behovet for å bruke de enkelte metodene. Det er viktig for PST å understreke at det bare er klare inngrepskriterier og strenge rettssikkerhetsgarantier som kan forsvare bruken av forebyggende metoder. ...

Det er vår vurdering at politimetodeutvalget har foretatt en riktig avveining mellom de relevante inngrepskriterier, herunder kriminalitetskravet, opp mot rettssikkerhetsgarantier på PSTs ansvarsområde.»

9.4.2 Departementets vurdering

9.4.2.1 Innledning

Departementet går inn for at PSTs behov for å kunne bruke tvangsmidler i større grad enn i dag, skal løses ved å innføre to nye sett lovhjemler. Som utgangspunkt og hovedregel skal PST - i likhet med politiet for øvrig - bare kunne ta i bruk tvangsmidler etter at etterforsking er satt i verk, det vil si når det er grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd. Den foreslåtte hjemmelen for avvergende bruk av tvangsmidler i straffeprosessloven § 222 d skal gjelde også for PST, se forslaget til første og annet ledd. Grunnvilkåret for bruk av tvangsmidler etter forslaget til § 222 d - det såkalte minstankekravet - er at det må være grunn til å tro at noen kommer til å begå nærmere bestemte straffbare handlinger (se punkt 6.3). De øvrige vilkårene som det er redegjort for i kapittel 6, med unntak av kriminalitetskravet (se punkt 6.2), gjelder også i forhold til PST. Spørsmålet om hvilke straffbare handlinger som PST skal kunne avverge ved å innhente informasjon med hjemmel i de nye reglene, vil bli drøftet i punkt 9.4.2.2.

Som det er redegjort for i punkt 9.3.6.4, forekommer det at PST har et behov for å anvende tvangsmidler selv om vilkåret i forslaget til § 222 d ikke er oppfylt, dvs. selv om det ikke er «grunn til å tro at noen kommer til å begå» en alvorlig straffbar handling. Behovet for å bruke tvangsmidler kan være til stede selv om det ikke engang er grunnlag for å iverksette etterforsking, dvs. selv om det ikke er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd. For å dekke dette behovet går departementet inn for at PST, etter å ha innhentet rettens tillatelse, også skal kunne nytte tvangsmidler i forebyggende øyemed, dvs. uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking og uten at det kan bevises at det er grunn til å tro at noen kommer til å begå den straffbare handlingen. Fordi det reiser særlige rettssikkerhetsmessige og personvernmessige betenkeligheter å tillate bruk av tvangsmidler i slike situasjoner, går departementet inn for at hjemmelen kun skal gjelde for tre typer saker der behovet for slike virkemidler er størst: Terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og de mest alvorlige formene for vold eller trusler mot representanter for våre øverste statsmyndigheter eller representanter for tilsvarende organer i andre land. Bruken av tvangsmidler vil her skje på et tidspunkt der det ikke foreligger holdepunkter for at den som inngrepet retter seg mot, har begått eller kommer til å begå noe straffbart. Bruken av tvangsmidler er begrunnet med at det likevel er behov for å undersøke om noen forbereder en slik straffbar handling. Rettssikkerhets- og personvernhensyn gjør seg gjeldende med enda større styrke her enn når tvangsmidler anvendes som ledd i etterforsking av en straffbar handling, der det må påvises forhold som gir grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. På etterforskingsstadiet befinner man seg dessuten i tid nærmere et eventuelt gjerningstidspunkt. Dette gjør at adgangen til forebyggende bruk av tvangsmidler bør være så begrenset.

Fordi bruken av tvangsmidler skal skje utenfor etterforsking, foreslår departementet at hjemmelen plasseres i politiloven som en ny § 17 d, og ikke i straffeprosessloven. Departementet foreslår at bruken av tvangsmidler i forebyggende øyemed reguleres i et nytt kapittel III A i politiloven i forlengelsen av kapittel III og §§ 17 a - 17 c om PSTs oppgaver og organisasjon.

Det kan ikke utelukkes at en sak kan ligge slik an at vilkårene for å bruke tvangsmidler både i forebyggende øyemed, og som ledd i etterforsking, er oppfylt samtidig. Behovet for klare og notoriske ansvarsforhold tilsier at PST i slike tilfeller må velge om man ønsker å bruke tvangsmidlene for å forebygge eller etterforske. I praksis kan dette gjennomføres ved at det skrives en etterforskingsordre dersom dette sporet benyttes, og at det opprettes en forebyggende sak om denne tilnærmingen velges.

Dersom en sak begynner som en sak om forebygging, og på et tidspunkt går over i etterforsking, må den fortsatte bruken av tvangsmidler hjemles i straffeprosessloven, og tillatelse fra retten må innhentes på nytt etter reglene i den loven. Det vil imidlertid i en slik situasjon være en viss mulighet til å bruke informasjonen fra den forebyggende fasen også som ledd i etterforskingen, jf. departementets forslag til regler om taushetsplikt og bruk av overskuddsinformasjon i forslaget til § 17 f.

Om PST i en konkret sak befinner seg i etterforskingssporet eller om virksomheten må karakteriseres som forebyggende, vil etter forslaget være avgjørende for hvilke bestemmelser som kan hjemle bruk av tvangsmidler. Departementet har i punkt 4.5.2 ovenfor gitt en generell redegjørelse for hvilke retningslinjer som er avgjørende for grensedragningen mellom etterforsking og forebyggende virksomhet. Disse retningslinjene må legges til grunn også i forhold til PST. Som regel vil det være klart om virksomheten er forebyggende, eller om hendelsesforløpet som skal undersøkes har kommet så langt at det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. I noen saker vil det likevel kunne oppstå tvilsomme grensespørsmål. Dette skyldes særlig at PST - i langt større grad enn politiet for øvrig - arbeider rent forebyggende. Det sentrale i slike saker er at det sørges for notoritet om hvilket sett av regler som til enhver tid brukes, slik at det går klart frem hvilket hjemmelsgrunnlag som nyttes og hvem som har det overordnede ansvaret for virksomheten.

9.4.2.2 Kriminalitetskravet - hvilke av PSTs oppgaver kvalifiserer for utvidet bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking?

Et sentralt spørsmål, som oppstår både i forhold til PSTs avvergende bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking, og hvor tvangsmidler skal kunne brukes i PSTs rent forebyggende virksomhet, skal begrenses til enkelte av PSTs oppgaver, eller om de i prinsippet skal kunne brukes for å løse alle oppgavene politiloven § 17 b legger til tjenesten. Den siste tilnærmingen ville være enklest og mest effektiv. Det kjennetegner alle PSTs oppgaver at dersom handlingen først blir gjennomført, vil skaden kunne være uopprettelig, og en oppklaring av saken vil ikke gi samfunnet noe fullstendig vern. En avveining mellom hensynet til samfunnssikkerheten på den ene siden og rettssikkerhet og personvernhensyn på den andre siden, tilsier imidlertid at tvangsmidler bare bør kunne nyttes for å forhindre de mest alvorlige straffbare handlingene som hører under PSTs ansvarsområde.

Spørsmålet i det følgende er hvilke straffbare forhold som er alvorlige nok til at de kvalifiserer for avvergende bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking etter forslaget til ny § 222 d i straffeprosessloven. Sammenhengen i regelverket tilsier at de straffbare handlingene som skal kunne forebygges ved bruk av tvangsmidler utenfor etterforsking, dvs. terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og de mest alvorlige formene for vold eller trusler mot representanter for våre øverste statsmyndigheter eller representanter for tilsvarende organer i andre land, også bør kunne avverges ved bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking.

For å finne frem til en god balanse mellom de kryssende hensynene som gjør seg gjeldende, har departementet vurdert konkret hvilke av de øvrige straffbare forholdene som er nevnt i politiloven § 17 b første ledd som bør kunne kvalifisere for slik bruk av tvangsmidler. Formålet har vært å finne frem til en snever og presis oppregning, jf. departementets forslag til straffeprosessloven § 222 d annet ledd. Selv om det ikke er påkrevd å utforme bestemmelsen like presist som et straffebud, er tvangsmidlene så inngripende at det er ønskelig å utforme den så presist som mulig.

Ettersom rettssikkerhetshensyn og hensynet til personvernet taler for å begrense avvergende bruk av tvangsmidler, bør slik bruk bare tillates for å avverge de mest alvorlige straffbare handlingene som omfattes av politiloven § 17 b første ledd. I utgangspunktet gir strafferammen et dekkende uttrykk for hvor alvorlig lovbruddet er. I enkelte tilfeller kan imidlertid ønsket om å forhindre at handlingen blir gjennomført veie så tungt at bruk av tvangsmidler bør tillates selv om den øvre strafferammen ikke er særskilt høy.

Politiloven § 17 b første ledd nr. 1 legger til PST å forebygge og etterforske forbrytelser mot straffeloven kapittel 8 og 9. For å oppnå en balansert løsning går departementet inn for at bare de mest alvorlige straffbare handlingene i disse kapitlene bør kunne kvalifisere for avvergende bruk av tvangsmidler. Konkret vil dette omfatte bestemmelsene som har en øvre strafferamme på fengsel i 10 år eller mer, og i tillegg straffeloven §§ 90, 91 og 91 a (åpenbaring av statshemmelighet og ulovlig etterretningsvirksomhet). Ulovlig etterretningsvirksomhet vil regelmessig involvere svært profesjonelle aktører, blant annet fremmede lands etterretningstjenester, som opererer i et lukket miljø og er svært sikkerhetsbevisste. Departementet har vurdert om også § 94 (forbud mot å inngå forbund om å begå forbrytelser mot rikets sikkerhet) bør kunne kvalifisere for slik bruk av tvangsmidler, men har kommet til at det vil rekke for langt å inkludere denne forbundsbestemmelsen. Paragraf 94 vil imidlertid ofte kunne danne grunnlag for å iverksette etterforskning, fordi det regelmessig vil være rimelig grunn til å undersøke om noen har inngått et straffbart forbund om ulovlig etterretningsvirksomhet.

Departementet går inn for at også straffeloven § 104 a skal kunne kvalifisere for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, men bare de groveste overtredelsene som kan straffes med fengsel inntil 6 år, jf. § 104 a første ledd annet punktum og § 104 a annet ledd jf. første ledd annet punktum.

Den neste oppgaven § 17 b første ledd nr. 1 legger til PST, er å forebygge og etterforske overtredelser av lov om forsvarshemmeligheter. Loven supplerer straffeloven kapittel 8 og 9 og setter straff for mindre alvorlige straffbare handlinger av samme karakter. Loven bærer preg av å ha blitt til under andre samfunnsforhold enn i dag, jf. NOU 2003: 18 side 40. Den har forholdsvis lave strafferammer - overtredelser av §§ 1, 3, 4 og 6 kan straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år, mens §§ 5 og 7 kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder. I § 2 er strafferammen fengsel inntil 2 år. Departementet mener at overtredelser av denne loven ikke er alvorlige nok til at det bør kunne nyttes tvangsmidler for å avverge dem. Det samme gjelder overtredelser av sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10, som blant annet gir nærmere regler om informasjonssikkerhet. Ifølge § 31 straffes overtredelser av utvalgte bestemmelser i loven med bøter eller fengsel inntil 6 måneder.

Paragraf 17 b første ledd nr. 2 legger til PST å forebygge og etterforske ulovlig etterretningsvirksomhet generelt. I noen grad vil slike handlinger rammes av straffeloven kapittel 8 og 9 og særlig § 91, som retter seg uttrykkelig inn mot ulovlig etterretningsvirksomhet. Paragraf 91 rammer imidlertid ikke all ulovlig etterretningsvirksomhet, jf. Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) side 46:

«På den annen side vil det vil det også forekomme ulovlig etteretningsvirksomhet som ikke dekkes [av § 91], men som det likevel bør tilligge Politiets sikkerhetstjeneste å forebygge og etterforske. Det vil først og fremst gjelde ulovlig etterretningsvirksomhet rettet mot gradert informasjon som ikke rammes av straffelovens §§ 90 eller 91 eller lov om forsvarshemmeligheter, men som etter omstendighetene rammes av straffelovens § 121 eller militær straffelovs § 69. Videre vil ulovlig etterretningsvirksomhet som retter seg mot bedriftshemmeligheter m v dekkes, se blant annet straffelovens §§ 294 og 405 a, når det står en fremmed stat bak etterretningsvirksomheten. Første ledd nr 2 har således selvstendig betydning ved siden av nr 1.»

Alle straffebudene som her nevnes som eksempler på andre former for ulovlig etterretningsvirksomhet, har relativt lave strafferammer. I tråd med rettesnoren om at bare de mest alvorlige straffbare forholdene skal kunne kvalifisere for avvergende bruk av tvangsmidler, går departementet inn for å begrense forslaget til å omfatte slik ulovlig etterretningsvirksomhet som rammes av § 91.

Paragraf 91 a rammer ytterligere en form for etterretningsvirksomhet, dvs. om politiske eller personlige forhold til fordel for en fremmed stat som kan skade Norges interesser eller volde fare for enkeltpersoner. Det siste alternativet rammer såkalt flyktningspionasje, dvs. at enkelte stater driver etterretningsvirksomhet mot egne borgere som befinner seg i utlandet, i den hensikt å føre kontroll med dem og legge press på dem i ulike situasjoner. Det kan virke som om omfanget av slik spionasje er økende, og flyktninger og innvandrere som utsettes for slik etterretningsvirksomhet er regelmessig i en sårbar situasjon. Departementet går inn for at det skal kunne nyttes tvangsmidler for å avverge overtredelser av straffeloven § 91 a.

Etter politiloven § 17 første ledd nr. 3 skal PST forebygge og etterforske spredning av masseødeleggelsesvåpen og av utstyr, materiale og teknologi for produksjon eller bruk av slike våpen. Å hindre spredning av masseødeleggelsesmidler er en betydelig utfordring for det internasjonale samfunn, og et av de klareste eksemplene på handlinger som det er særdeles viktig å avverge. Departementet går derfor inn for at det skal kunne gis tillatelse til å nytte tvangsmidler med dette formålet. Det er imidlertid behov for mer presise avgrensninger, og departementet går inn for at det i lovteksten vises til straffeloven §§ 152 a (ulovlig befatning med plutonium eller uran) og 153 a (ulovlig befatning med biologiske/bakteriologiske våpen).

Paragraf 17 b første ledd nr. 4 legger til PST å forebygge og etterforske overtredelser i eller i medhold av lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. og lov til gjennomføring av bindende vedtak av FN eller annen lovgivning om tilsvarende særlige tiltak.

Overtredelser av våpeneksportkontrolloven § 5 regnes som så alvorlige at straffeprosessloven gir adgang til å bruke tvangsmidler som ledd i etterforskingen av slike lovbrudd selv om strafferammen ikke oppfyller lovens krav, jf. for eksempel § 216 a om kommunikasjonsavlytting. De samme hensynene gjør det naturlig å senke mistankekravet for bruk av tvangsmidler for å avverge slike lovbrudd.

Henvisningen til lovgivning til gjennomføring av FN-vedtak og annen lovgivning med tilsvarende tiltak, er i sin generelle form for upresis til at det på generelt grunnlag bør åpnes for at overtredelser skal kunne avverges ved bruk av tvangsmidler. Om det er behov for dette også i slike tilfeller, bør vurderes særskilt for hver enkelt lov. Ingen av lovene som i dag er gitt for å gjennomføre slike vedtak gjør det naturlig å tillate dette, jf. for eksempel lov 6. mai 1994 nr. 10 om gjennomføring av konvensjonen om forbod mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen samt øydelegging av dei.

Departementet har vurdert særskilt om tvangsmidler skal kunne brukes som ledd i etterforsking for å avverge politisk motivert vold eller tvang, jf. politiloven § 17 b første ledd nr. 5 annet alternativ. Miljøene som i størst grad kan tenkes å begå slike handlinger vil imidlertid kunne omfattes av straffeloven § 104 a. Dette reduserer behovet for en slik hjemmel. Et annet motargument er at det byr på store problemer å gi en presis avgrensning av hva som skal regnes som politisk motivert vold eller tvang. Faren for at det skapes grobunn for påstander om politisk overvåking, er åpenbar. Et forslag om adgang til å bruke tvangsmidler på dette grunnlaget, og da særlig knyttet til «politisk motiverte trusler», ville dessuten kunne reise vanskelige spørsmål om forholdet til organisasjons- og ytringsfriheten. Departementet fremmer derfor ikke et slikt forslag. De mest alvorlige voldshandlingene og truslene, jf. straffeloven §§ 222, 223 og 227 (trusler og frihetsberøvelse), 229 (forsettlig legemsbeskadigelse) og 233 (forsettlig drap), vil imidlertid kunne kvalifisere for avvergende bruk av tvangsmidler når disse straffbare handlingene retter seg mot representanter for de øverste statsmyndighetene eller utenlandske representanter for tilsvarende organer.

Med «sabotasje», jf. § 17 b første ledd nr. 5 første alternativ, menes normalt ødeleggelser mv. som utføres av eller på vegne av en fremmed makt, organisasjon eller gruppering som ledd i en sikkerhetspolitisk strategi, jf. NOU 1998: 4 side 88-89. Handlingen «forutsetter dessuten et visst organisert preg og vil som regel forekomme under sikkerhetspolitiske kriser». I noen grad er sabotasje allerede dekket opp gjennom henvisningen i forslaget til straffeprosessloven § 222 d til bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9. Straffeloven § 99 verner de øverste statsorganene mot å bli hindret i sin virksomhet ved vold, trusler eller andre ulovlige midler, og det sistnevnte alternativet kan også omfatte ulike former for sabotasje. Paragrafen står i straffeloven kapittel 9, som etter departementets forslag skal kvalifisere for bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed. En rekke sabotasjehandlinger vil dessuten kunne utgjøre en «terrorhandling» slik dette begrepet er definert i straffeloven § 147 a, som tar opp i seg en rekke allmennfarlige forbrytelser. Men dette vil ikke alltid være tilfelle, ettersom sabotasjehandlinger ikke uten videre oppfyller det kvalifiserte forsettskravet i § 147 a. Som påpekt i en rapport utarbeidet av tre forskere knyttet til Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI), jf. Notat nr. 673 - 2005 (Arnesen, Bjørgo, Mærli) side 1-2, er det prinsipielt sett et klart skille mellom terrorhandlinger og sabotasjehandlinger:

«Mens terrorisme primært har en psykologisk effekt ved å skape frykt gjennom å utsette mennesker for (trussel om) død og skade, har sabotasje i første rekke en funksjonell eller økonomisk effekt overfor en materiell gjenstand eller installasjon.»

En sabotasjehandling vil for eksempel kunne ha som formål å svekke Norges evne til å øve væpnet motstand, uten at det foreligger noe terrorforsett slik dette er presisert i straffeloven § 147 a. Departementet går derfor inn for at sabotasjehandlinger bør nevnes særskilt i lovteksten, men avgrenses til nærmere bestemte straffbare handlinger som begås med sabotasjehensikt, jf. for eksempel straffeloven §§ 148, 150, 151 a, 151 b, 152 annet ledd, 153 første til tredje ledd og 154. Også grovt skadeverk (straffeloven § 291 jf. § 292) kan etter omstendighetene være en sabotasjehandling.

9.4.2.3 Hvilke tvangsmidler bør kunne nyttes i PSTs forebyggende virksomhet?

Som det er gjort rede for i punkt 5.2.5, mener departementet at politiet - herunder PST - bør kunne gis tillatelse til å søke å avverge straffbare handlinger ved å bruke tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven kapittel 15, 15 a, 16, 16 a og 16 b. Dette gjelder imidlertid bare når det rettslige grunnlaget for tvangsmiddelbruken utledes av straffeprosessloven § 222 d, det vil si når tvangsmidlene skal anvendes under en allerede igangsatt etterforsking. Et annet spørsmål - som ikke nødvendigvis må besvares likt - er hvilke tvangsmidler som skal kunne anvendes i PSTs forebyggende virksomhet. Som nevnt foreslår departementet å åpne for slik bruk av tvangsmidler for å forebygge terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og vold eller trusler som retter seg mot bl.a. representanter for de øverste statsmyndighetene.

At pågripelse og varetektsfengsling (jf. straffeprosessloven kapittel 14) ikke skal kunne anvendes utenfor etterforsking, krever ingen nærmere begrunnelse - å skulle kunne nytte slike inngrep uten mistanke om noe straffbart ville stride mot grunnleggende rettsprinsipper. Det ville også være for inngripende å nytte båndlegging av formuesgoder etter straffeprosessloven kapittel 15 b på denne måten. Tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven kapittel 17 (heftelse) og 17 a (besøksforbud) antas å være så lite praktiske i denne sammenhengen av de kan utelukkes av den grunn.

Departementet har vurdert særskilt om det vil rekke for langt å åpne for bruk av romavlytting i forebyggende øyemed. PST vil etter departementets forslag på nærmere vilkår kunne gjøre bruk av romavlytting som ledd i etterforsking for å avverge terrorhandlinger, jf. kapittel 7. Ikke å åpne for romavlytting i forebyggende øyemed vil imidlertid gjøre det enklere for den som forbereder handlinger som kan skade rikets sikkerhet å innrette sin foreberedelse av terrorhandlinger slik at de i mindre grad løper noen risiko for å bli overvåket og avslørt. Departementet foreslår derfor at det skal kunne gis tillatelse til å romavlytte også for å forebygge, men går inn for at det stilles særlig strenge vilkår. Blant annet oppstilles det et skjerpet forholdsmessighetskrav (det må foreligge særlige grunner), og samtykket må alltid innhentes av retten på forhånd.

Departementet går inn for at de øvrige tvangsmidlene som nevnt i straffeprosesslovens fjerde del skal kunne anvendes i hemmelighet av PST i forebyggende øyemed. Departementet antar at alminnelig (åpen) bruk av tvangsmidler, som for eksempel ransaking og beslag (ransaking unntatt § 200 a og beslag unntatt § 208 a), svært sjelden vil være aktuelt i praksis, og ser ikke behov for også å foreslå at det skal være adgang til åpen bruk av disse tvangsmidlene. Departementet har lagt stor vekt på at tjenesten selv ikke ser noe praktisk behov for slike regler.

9.4.2.4 Vilkår for bruk av tvangsmidler i PSTs forebyggende virksomhet

Departementet foreslår som et grunnvilkår for bruk av tvangsmidler i forebyggende virksomhet at bruken må være formålsbestemt, dvs. for å undersøke om noen forbereder for eksempel en terrorhandling. Vurderingstemaet er et annet enn i forslaget til straffeprosessloven § 222 d, der det kreves at det er grunn til å undersøke om det foreligger en straffbar handling. Forskjellene gjør at tvangsmidlet kan tas i bruk på et tidligere stadium når det skjer som ledd i forebyggende virksomhet.

Departementet har vurdert om det burde stilles opp et enda strengere grunnvilkår for forebyggende bruk av tvangsmidler, for eksempel slik at det må være grunn, eventuelt god grunn, til å undersøke om noen forbereder en nærmere bestemt straffbar handling. Et slikt grunnvilkår ville imidlertid ligge så tett opptil vilkårene for å sette i verk etterforsking etter straffeprosessloven § 224 første ledd, at en tilleggshjemmel om metodebruk i forebyggende øyemed ville få liten selvstendig betydning. I praksis ville forslaget om bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed da bare ha betydning når den aktuelle forberedelseshandlingen ikke er gjort straffbar; dersom forberedelseshandlingen er kriminalisert, ville det like gjerne være grunnlag for å iverksette etterforsking som forebygging. Departementet går derfor, i likhet med utvalgsmedlemmet Kvande, inn for å nøye seg med en formålsbegrensning som grunnvilkår. Det bør imidlertid oppstilles ytterligere vilkår.

Tillatelse bør bare kunne gis dersom det må antas at inngrepet vil gi opplysninger som er av vesentlig betydning for å kunne forebygge den straffbare handlingen. Dette vilkåret er utformet noe annerledes enn flertallets forslag, der det heter at inngrepet må antas å ville være av vesentlig betydning for å forebygge den straffbare handlingen. Departementets forslag synliggjør at det er innhentingen av opplysninger som tvangsmidlet skal nyttes til, og ikke den praktiske forebyggingen av lovbruddet. Vilkåret understreker dessuten at et behov for mer perifere eller mindre viktige opplysninger ikke skal kunne begrunne bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed. I tillegg skal det være et vilkår at forebygging ellers i vesentlig grad ville blitt vanskeliggjort.

Endelig foreslår departementet at det skal være et grunnvilkår at inngrepet ikke fremstår som uforholdsmessig. Departementet har valgt å understreke forholdsmessighetsbegrensningen ved å bygge den inn i lovteksten i stedet for å la straffeprosessloven § 170 a gjelde tilsvarende. Forholdsmessighetsvurderingen er relativ, slik at bruken av tvangsmiddelet lettere vil være uforholdsmessig jo mer inngripende det er.

For de mindre inngripende tvangsmidlene vil grunnvilkårene i tilstrekkelig grad vareta rettssikkerheten. For hemmelig ransaking (§ 200 a), personnær teknisk sporing (§ 202 c), kommunikasjonsavlytting (§ 216 a) og romavlytting (§ 216 m) bør det oppstilles tilleggsvilkår som ytterligere begrenser muligheten til å bruke tvangsmidlene i forebyggende øyemed. Departementet går inn for at det i disse tilfellene må foreligge særlige grunner som tilsier bruk av slike virkemidler, hvilket innebærer et skjerpet forholdsmessighetskrav.

For så vidt gjelder ransaking, jf. straffeprosessloven kapittel 15, setter også Grunnloven § 102 begrensninger når det gjelder ransaking i private hjem. For ikke å trå Grunnloven for nær, går departementet inn for at ransaking av private hjem i forebyggende øyemed bare skal kunne skje som ledd i etterforsking etter reglene i straffeprosessloven.

9.4.3 Saksbehandlingsregler

9.4.3.1 Utvalgets forslag og høringsinstansenes syn

En viss adgang for PST til å benytte tvangsmidler i forebyggende øyemed forutsetter at det samtidig vedtas saksbehandlingsregler som varetar grunnleggende krav til rettssikkerhet. Utvalgets flertall (Pedersen, Lunde og With) har som utgangspunkt at saksbehandlingsreglene for bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking skal få tilsvarende anvendelse når tvangsmidlene brukes for å forebygge. Forslaget er utdypet i utredningen side 192 flg. Nedenfor pekes det på sider ved flertallets forslag som spesielt gjelder PST.

For det første går flertallet inn for at retten skal kunne gi PST spesielt langvarige tillatelser til å nytte tvangsmidler. Et eksempel på dette er gitt i forslaget til bestemmelse om skjult fjernsynsovervåking, jf. utredningen side 242, som åpner for at tillatelsen kan gjelde for inntil 6 måneder av gangen. Begrunnelsen er at «det forebyggende arbeid ofte har et lenger tidsperspektiv», jf. utredningen side 243. Hvor lang fristen er, er tilpasset til hvor inngripende tvangsmidlet er - for teknisk sporing er fristen som gjelder PST satt til 8 uker, mens den ellers er foreslått å være 2 uker (se utredningen side 245).

For det annet går flertallet inn for at PST-sjefen selv skal kunne beslutte bruk av mindre inngripende tvangsmidler i forebyggende øyemed. Dette gjelder for eksempel ved teknisk sporing (jf. utredningen side 245). PST-sjefen og den assisterende sjefen vil dessuten når det haster ha kompetanse til å treffe avgjørelsen selv om den i utgangspunktet ligger til retten, jf. flertallets generelle forslag i utredningen side 224.

For det tredje foreslår flertallet at plikten til å underrette om bruk av nærmere bestemte tvangsmidler ikke skal gjelde for PST, jf. utredningen side 253. Begrunnelsen er at det her gjør seg gjeldende særlige hensyn, blant annet fordi tjenesten arbeider i et mye lengre tidsperspektiv enn ved etterforsking som ledd i strafforfølgning.

Mindretallet Sigmond og Slettemark støtter i hovedsak flertallets syn på hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde for PSTs forebyggende virksomhet, men mener at også PST bør pålegges plikt til etter begjæring å gi underretting om bruk av teknisk avlytting, teknisk sporing eller kommunikasjonskontroll, jf. utredningen side 281. Vilkårene er imidlertid utformet slik at det vil være lettere å gjøre unntak fra underretningsplikten for PST enn for det alminnelige politiet.

Mindretallet Kvande foreslår å la de alminnelige reglene om tvangsmidler gjelde også når PST benytter tvangsmidlene i forebyggende øyemed. På enkelte punkter foreslår hun likevel enkelte særregler, jf. utredningen side 301. Blant annet foreslår Kvande i likhet med resten av utvalget at rettens tillatelse til å bruke tvangsmidler skal kunne gis for inntil 6 måneder om gangen dersom særlig omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter 4 eller 8 uker vil være uten betydning. Hun går dessuten inn for at sjefen for PST bør kunne bestemme at underretning om bruk av tvangsmidler for å forebygge ulovlig etterretning helt skal unnlates, jf. utredningen side 302.

Få høringsinstanser har merknader til de nærmere bestemmelsene om hvordan begjæringer om bruk av tvangsmidler skal behandles. PST slutter seg imidlertid til flertallets forslag:

«Utvalgets flertall foreslår at kompetansen til å beslutte bruk av de mest inngripende forebyggende metoder, slik som kommunikasjonskontroll og romkontroll, legges til retten, mens kompetanse til å beslutte de øvrige og mindre inngripende metoder legges til politimesteren (som har lokalt PST-ansvar) og Sjefen for PST. PST slutter seg til flertallets forslag når det gjelder PST sitt ansvarsområde. Politimesteren/Sjefen for PST bør kunne delegere ansvaret til andre for de mindre inngripende metoder, og vi foreslår at det tas inn en regel om at departementet kan gi nærmere regler om delegasjon av slik myndighet.»

Politidirektoratet og Sunnmøre politidistrikt støtter forslaget om å oppstille et generelt unntak for underretning om bruk av tvangsmidler. Direktoratet uttaler:

«Sakens karakter tilsier at det vil kunne være helt ødeleggende for videre forebygging og bekjempelse bl.a. fordi ulovlig etterretningsvirksomhet og terrorbekjempelse har en organisert struktur og et oppbyggingsmønster som medfører at grunnen til mistanke i mange tilfeller ikke vil kunne bekreftes eller avkreftes ut over et langt tidsperspektiv, jfr. forberedelsestiden før terrorhandlingen 11. september 2001.»

Datatilsynet gir støtte til forslaget fra Sigmond og Slettemark om at plikten til underretning også bør gjelde for PST.

9.4.3.2 Departementets vurderinger

Departementets utgangspunkt er at det bør gjelde de samme krav til saksbehandlingen når tvangsmidler brukes i forebyggende øyemed som når de samme tvangsmidlene benyttes som ledd i etterforsking. I noen grad vil det derfor være tilstrekkelig å henvise til bestemmelsene i straffeprosessloven. Når det gjelder mer grunnleggende rettssikkerhetsgarantier, er lovutkastet likevel utformet slik at reglene går uttrykkelig frem av utkastet til et nytt kapittel III A i politiloven.

Etter departementets syn er det en slik grunnleggende rettssikkerhetsgaranti at bruk av tvangsmidler som hovedregel må tillates av domstolene ved kjennelse. Mye taler for at denne regelen også bør gjelde i saker hvor PST ønsker å iverksette forebyggende bruk av tvangsmidler. Kravet om forhåndstillatelse fra domstolene vil virke disiplinerende, og gi bedre rettssikkerhet og personvern enn om det ikke skulle kreves tillatelse fra retten. Det er dessuten vanskelig å finne frem til bedre former for forhåndsgodkjenning. For eksempel ville det være lite naturlig å legge en slik oppgave til EOS-utvalget eller til den høyere påtalemyndighet.

Det er et dilemma at domstolene, især når PST ber om tillatelse til hemmelig bruk av tvangsmidler, i relasjon til enkelte av vilkårene reelt sett vil ha begrensede muligheter til å etterprøve det faktiske grunnlaget som PST baserer sin begjæring på. Dette vil særlig gjelde vilkårene om at opplysningene må være av vesentlig betydning for å kunne forebygge den aktuelle straffbare handlingen, og om avverging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Ordningen som er nedfelt i straffeprosessloven § 100 a om oppnevning av advokat uten adgang til å kontakte den som inngrepet retter seg mot, gjør det vanskelig å oppnå en effektiv kontradiksjon om disse spørsmålene. Det knytter seg også andre betenkeligheter til å involvere domstolene på et så tidlig stadium i prosessen, se punkt 6.7.2. Enkelte vilkår for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed kan imidlertid lettere prøves selvstendig av domstolene, som for eksempel kravet til forholdsmessighet og vilkåret om særlige grunner. Det vil også være mulig for retten å pålegge PST å skaffe til veie bedre dokumentasjon før tillatelse eventuelt gis. Den viktigste funksjonen til domstolene vil trolig være å utelukke bruken av tvangsmidler fordi de ville være for inngripende, eller fordi det skjerpede forholdsmessighetskravet (særlige grunner) ikke er oppfylt.

Departementet vil sammen med Domstoladministrasjonen vurdere om det er behov for særskilte tiltak for å heve domstolenes kompetanse i saker om rikets sikkerhet, slik at kontrollen blir mest mulig effektiv og reell. Det må likevel advares mot urealistiske forestillinger om hvor høy rettssikkerhet og hvor godt personvern som kan oppnås ved å kreve at domstolene på forhånd må gi tillatelse til å bruke tvangsmidler i forebyggende øyemed. Andre former for supplerende kontroll, i regi av departementet og i ettertid ved EOS-utvalget, blir desto viktigere. Departementet vil på mer generelt grunnlag, som ledd i etterkontrollen av lovreguleringen av etterforskingsmetoder, vurdere hvilken rolle domstolene bør ha i slike saker.

Dersom det ved opphold er stor fare for at muligheten til å forebygge den straffbare handlingen vil gå tapt, går departementet inn for at en ordre fra PST-sjefen eller den assisterende sjefen (for andre tvangsmidler enn romavlytting) skal kunne tre i stedet for kjennelse av retten, men ikke ut over 24 timer, jf. utkastet til § 17 d tredje ledd. Forslaget bygger på prinsippet som har nedfelt seg i en rekke av reglene om bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking, se for eksempel straffeprosessloven § 200 a sjette ledd og § 216 d første ledd, men vilkårene er gjort vesentlig strengere og bestemmelsen er ment som en meget snever unntaksregel.

Et spørsmål for seg er hvor langvarig rettens tillatelse skal kunne være. Det er enighet i utvalget om at det forebyggende arbeidet har særtrekk som gjør at det ofte vil måtte pågå over lang tid - det skal ikke som ved etterforsking munne ut i en beslutning om enten henleggelse eller videre strafforfølgning. Departementet mener at tillatelsen bør kunne gis for inntil 6 måneder av gangen dersom særlige omstendigheter tilsier at en fornyet prøving etter 4 eller 8 uker vil være uten betydning, jf. forslaget til § 17 e første ledd.

Departementet går inn for at sjefen eller den assisterende sjefen for PST skal kunne beslutte bruk av den minst inngripende formen for teknisk sporing (straffeprosessloven § 202 b) og samtykkebasert avlytting eller opptak av samtaler (straffeprosessloven § 216 l), se utkastet til § 17 d fjerde ledd.

Særtrekkene ved den forebyggende virksomheten gjør at det vil være behov for skjult bruk av tvangsmidlene i forebyggende øyemed, dvs. uten at den som inngrepet retter seg mot, blir varslet om det og uten å få mulighet til å legge frem sitt syn for domstolen før den treffer sin avgjørelse. Når det fremmes begjæring om bruk av tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven § 100 a, bør denne bestemmelsen gjelde tilsvarende slik at det oppnevnes en offentlig advokat for den som utsettes for inngrepet. Når det gjelder spørsmålet om underretning, er departementet imidlertid enig med flertallet i utvalget og Politidirektoratet i at særtrekkene ved den forebyggende virksomheten gjør at underretning ikke bør gis. Forslaget til § 17 e annet ledd er utformet i samsvar med dette.

9.4.4 Behandling av opplysninger som er innhentet ved forebyggende bruk av tvangsmidler

9.4.4.1 Utvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Det primære formålet med bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed vil være å innhente opplysninger. Hvilke regler som skal gjelde for den videre behandlingen av opplysningene, har stor betydning for varetakelsen av personvernet og rettssikkerheten.

Utvalgets flertall (Pedersen, Lunde og With) foreslår en egen bestemmelse om taushetsplikt og bruk av overskuddsinformasjon etter bruk av «skjulte politimetoder i forebyggende øyemed», jf. særlig utredningen side 254. Forslaget er basert på straffeprosessloven § 216 i om kommunikasjonskontroll. Flertallets utgangspunkt er at det skal gjelde taushetsplikt om at det er gitt tillatelse til å bruke tvangsmidler, og om «opplysninger som fremkommer ved metodebruken». Det samme skal gjelde for andre opplysninger som er av betydning for politiets arbeid med saken, og som de blir kjent med i forbindelse med den. Fra utgangspunktet om taushetsplikt foreslår flertallet følgende unntak, jf. utredningen side 254:

«(2) Taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysningene brukes

1. for det forhold de er tillatt innhentet, herunder at de meddeles en mistenkt,

2. for å forebygge andre straffbare handlinger som etter loven kan medføre frihetsstraff,

3. som ledd i etterforskingen av et straffbart forhold, herunder i avhør av de mistenkte,

4. under rettergang som bevis for et straffbart forhold som kan begrunne bruk av den metode som har fremskaffet opplysningen,

5. for å forebygge at noen uskyldig blir straffet, eller

6. for å gi opplysninger til kontrollutvalget.

(3) Alle skal bevare taushet overfor uvedkommende om opplysninger om noens private forhold som de blir kjent med i forbindelse med metodebruk.»

Et mindretall (Sigmond og Slettemark) slutter seg til flertallets forslag, se utredningen side 282. Forslaget fra mindretallet Kvande skiller seg fra resten av utvalget ved at Kvande ikke vil tillate at opplysninger som er innhentet ved bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed blir benyttet som bevis under en hovedforhandling, jf. utredningen side 302.

Ingen av høringsinstansene har særskilte merknader til utvalgets forslag på dette punktet.

For departementet er det en ufravikelig betingelse for å åpne for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed at det skal gjelde strenge regler om taushetsplikt, og strenge begrensninger for hva opplysningene kan brukes til. Ikke minst er det sentralt at rettssikkerhetsgarantiene som gjelder for bruk av tvangsmidler som ledd i strafforfølgning (etterforsking), må være på plass for at opplysningene skal kunne påberopes av påtalemyndigheten som bevis under hovedforhandlingen i en straffesak. Departementet mener derfor at det bør oppstilles strengere regler for bruk av informasjonen enn det de ulike fraksjonene i utvalget går inn for.

Det er for så vidt en selvfølge at opplysningene uten hinder av taushetsplikt må kunne nyttes til det de er innhentet for, dvs. å forebygge nærmere bestemte straffbare forhold. For ordens skyld går departementet inn for at dette slås uttrykkelig fast i loven. Denne adgangen bør gjelde ethvert forhold som nevnt i politiloven § 17 b første ledd.

Opplysninger som er innhentet ved bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed bør kunne nyttes til etterforsking, men da bare som ledd i etterforsking av saker som kunne begrunnet bruk av forebyggende tvangsmidler. Dette er strengere regler enn utvalget gikk inn for.

Departementet foreslår som hovedregel at opplysninger som blir innhentet ved bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, ikke skal kunne benyttes som bevis under hovedforhandlingen i en straffesak. Dette legger strenge bånd på bruken av opplysningene. Dersom det for eksempel ikke lykkes å forebygge for eksempel ulovlig etterretningsvirksomhet, innebærer begrensningen at opplysningene som ble innhentet ved forebyggende bruk av tvangsmidler ikke kan brukes som bevis mot gjerningspersonen i en etterfølgende straffesak. Det kan ikke utelukkes at en slik begrensning vil kunne virke urimelig i enkeltsaker, men departementet har lagt større vekt på å unngå at rettssikkerhetsgarantier i strafforfølgningen blir undergravet ved at det oppstår et press i retning av å nytte forebyggende tvangsmidler i stedet for bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking. Det ville kunne oppstå fare for en slik utglidning dersom det skulle gjelde de samme reglene for bruk av opplysninger som er innhentet i forebyggende øyemed som for opplysninger som er innhentet ved bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking.

Fra utgangspunktet om at opplysninger som er innhentet ved bruk av tvangsmidler ikke skal kunne brukes som bevis under hovedforhandlingen i en straffesak, foreslår departementet likevel at det skal gjøres unntak for terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a. Dersom det ikke skulle lykkes å forebygge en terrorhandling som i verste fall kan lede til at en rekke mennesker mister livet, kan det støte an mot den alminnelige rettsbevissthet om det ikke skulle være mulig å føre opplysningene som bevis i en etterfølgende straffesak.

Departementet er enig med utvalget i at opplysningene i tillegg bør kunne brukes for å forebygge at noen uskyldig blir straffet, uansett hva slags straffbart forhold det er tale om. De bør også kunne brukes for å forhindre visse andre straffbare handlinger, men da bare alvorlige straffbare handlinger som kan krenke noens liv, helse eller frihet.

I tillegg bør det være adgang til å gjøre unntak fra opplysningsplikten for å gi opplysninger til EOS-utvalget, men dette følger allerede av lov om kontroll med de hemmelige tjenester §§ 4 og 5.