7 Romavlytting

7.1 Innledning

Romavlytting er et kontroversielt tema som vekker sterke følelser hos mange. Flere utvalg som har vurdert innføring av denne etterforskingsmetoden fra begynnelsen av 1990-tallet og frem til i dag, har kommet med forskjellige anbefalinger (se punkt 7.4). De to utvalgene som sist har vurdert spørsmålet (Lundutvalget og Politimetodeutvalget) er begge delt i synet på om romavlytting bør tillates (se punkt 7.5 og 7.6).

Spennet i høringsuttalelsene er også stort. En tendens synes imidlertid å være at den tidligere nokså sterke motstanden mot romavlytting i noen grad er i ferd med å avta. Under høringen av utredningene fra Lundutvalget og Politimetodeutvalget stilte et stort flertall av høringsinstansene seg positive til innføring av denne metoden (se punkt 7.5.2 og 7.6.2).

Uenigheten mellom de forskjellige utvalgene og høringsinstansene som har vurdert spørsmålet om romavlytting i de senere årene, må dels tilskrives forskjellige vurderinger av behovet for metoden. Meningsforskjellene har imidlertid også sammenheng med at noen vurderer motargumentene som mer tungtveiende enn andre.

Departementet går inn for at det på strenge vilkår skal være adgang til å romavlytte som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger, drap som ledd i organisert kriminalitet eller som ledd i motarbeiding av rettsvesenet, samt ved etterforskingen av grovt ran og de groveste narkotikaforbrytelsene, når disse forbrytelsene begås som ledd i organisert kriminalitet. Romavlytting skal etter forslaget reguleres i en ny bestemmelse i straffeprosessloven (§ 216 m). Det er gjort rede for bakgrunnen for og det nærmere innholdet i departementets forslag i punkt 7.7.

Politiets og påtalemyndighetens behandling av saker som gjelder kommunikasjonskontroll i avvergende øyemed vil på vanlig måte være underlagt en etterfølgende kontroll av kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven § 216 h. Det er gitt utfyllende regler om kontrollutvalgets virksomhet i forskrift 31. mars 1995 nr. 281 (kommunikasjonskontrollforskriften). Kontrollutvalget skal etter departementets forslag også føre kontroll med politiets bruk av kommunikasjonskontroll i avvergende øyemed (se punkt 6.7.4). Etter departementets syn er ikke behovet for kontroll mindre i saker om romavlytting enn i saker om kommunikasjonskontroll. Hensynet til den tvangsmidlet retter seg mot, men også samfunnets interesse i at det ikke anvendes tvangsmidler i større utstrekning enn det straffeprosessloven åpner for, taler derfor for at også bruken av romavlytting undergis ekstern kontroll gjennom kontrollutvalget. Som ved kommunikasjonskontroll skal dette gjelde for all romavlytting som ledd i etterforsking, også når metoden brukes i avvergende øyemed.

7.2 Begrepet romavlytting - avgrensninger

Når departementet bruker begrepet romavlytting, siktes det til hemmelig avlytting av samtaler ved hjelp av tekniske hjelpemidler. Romavlytting vil normalt foregå ved at det plasseres mikrofoner, sendere eller opptaksutstyr på et sted hvor den siktede antas å ville oppholde seg. Avlyttingen kan imidlertid også gjennomføres ved hjelp av retningsmikrofoner eller annet utstyr som kan benyttes på avstand.

Adgangen til å avlytte samtaler eller annen kommunikasjon til og fra bestemte telefoner, datamaskiner eller andre anlegg for elektronisk kommunikasjon (kommunikasjonsavlytting), faller utenfor begrepet romavlytting og reguleres ikke av departementets utkast til ny § 216 m i straffeprosessloven. Bestemmelser om slik avlytting finnes allerede i § 216 a.

Det er bare adgangen til hemmelig avlytting som reguleres av departementets utkast til ny § 216 m. Avlytting som foretas av en polititjenestemann som selv tar del i samtalen, eller med samtykke fra en av samtalepartene, regnes ikke som romavlytting i bestemmelsens forstand. At politiet kan iverksette slik avlytting, er forutsatt i straffeprosessloven § 216 l.

Det må også skilles mellom romavlytting og andre former for romkontroll. Annen romkontroll enn avlytting vil typisk kunne bestå i at politiet plasserer et videokamera i et privat hjem eller gjør opptak fra et sted utenfor rommet (visuell teknisk spaning). Flertallet i Politimetodeutvalget (Pedersen, With og Lunde) ønsker å tillate også slike andre former for romkontroll enn avlytting. Denne typen romkontroll, som i praksis vil innebære at politiet vil kunne se hva personer gjør bak lukkede dører og i private hjem, vil kunne utgjøre et langt større inngrep i personvernet enn avlytting. Departementet ønsker derfor ikke å åpne for andre former for romkontroll enn avlytting, se punkt 7.7.3.

Hemmelig teknisk avlytting av samtaler som ikke finner sted i lukkede rom, men for eksempel i friluft, omfattes av definisjonen av romavlytting som er lagt til grunn i utkastet til ny § 216 m. Dette er i samsvar med Lundutvalgets begrepsbruk (se NOU 2003: 18 side 128), mens flertallet i Politimetodeutvalget (alle unntatt Kvande) skiller mellom romavlytting og teknisk avlytting i det offentlige rom.

Flertallet i Politimetodeutvalget (alle unntatt Kvande) mener at også avlytting av samtaler i den private sfære som skjer uten bruk av tekniske hjelpemidler, må betegnes som romavlytting (se utredningen side 65). Det kan for eksempel være at en polititjenestemann plasserer seg i et naborom med øret mot veggen eller lytter ved et åpent vindu. Disse situasjonene faller utenfor departementets definisjon av begrepet romavlytting. Etter departementets syn er det mer naturlig å karakterisere slik virksomhet som spaning. Politiets adgang til å lytte på samtaler på denne måten vil derfor ikke bli regulert av departementets utkast til ny § 216 m, som utelukkende inneholder bestemmelser om romavlytting. Avlytting som finner sted uten bruk av tekniske hjelpemidler, rammes heller ikke av forbudet i straffeloven § 145 a. Den rådende oppfatningen har vært at politiet kan foreta slik avlytting i kraft av den alminnelige handlefrihet. Dersom avlyttingen blir svært langvarig og intens, kan det likevel være at det må oppstilles et krav om hjemmel i lov. Metodeutvalget redegjør slik for legalitetsprinsippets rekkevidde på dette området (se NOU 1997: 15 side 78):

«I utgangspunktet må enhver være forberedt på at det han sier kan overhøres av andre. Dette antas å gjelde selv der det feks foretas bygningsmessige forandringer som å fjerne isolasjon i veggen i leiligheten ved siden av for å kunne høre bedre. Det må på den annen side antas at selv avlytting uten tekniske hjelpemiddel kan ha en slik intensitet at den blir så inngripende overfor den som avlyttes at man må kreve hjemmel i lov. Vurderingstemaet må bli tilsvarende som f eks for spaning som heller ikke er en metode som krever hjemmel i lov, men hvor legalitetsprinsippet tilsier at det er en grense for hvor tett og langvarig slik aktivitet kan være uten særskilt lovhjemmel. Utgangspunktet er imidlertid at det ikke oppstilles krav til hjemmel i lov. Så lenge det dreier seg om etterforsking tilknyttet konkret mistanke om begåtte straffbare handlinger, skal det meget til for at slik avlytting krever hjemmel i lov. Utvalget går ikke nærmere inn på hvor grensen må trekkes, da dette må avgjøres konkret i forhold til de enkelte tilfeller.»

Politimetodeutvalget legger til grunn at det gjelder et krav om hjemmel i lov i alle situasjoner hvor politiet aktivt innretter seg slik at de kan overhøre samtaler i lukkede rom, uten hensyn til om avlyttingen skjer ved hjelp av tekniske hjelpemidler eller ikke (se utredningen side 66).

Departementets lovforslag gjør det ikke påkrevd å ta stilling til legalitetsprinsippets rekkevidde på dette området, men vil be et utvalg som skal etterkontrollere lovgivningen om etterforskingsmetoder om å se nærmere på politiets adgang til å lytte til samtaler uten bruk av tekniske hjelpemidler.

7.3 Gjeldende rett

Norsk rett har i dag ingen bestemmelser som tillater hemmelig teknisk avlytting av annet enn telefoner og andre kommunikasjonsanlegg. Romavlytting utgjør et så vidtgående inngrep i den enkeltes private sfære at slik avlytting ikke kan iverksettes uten en klar hjemmel i lov. Dette følger både av legalitetsprinsippet og av EMK artikkel 8. Den som bruker teknisk utstyr til å avlytte eller gjøre hemmelige opptak av samtaler vedkommende selv ikke tar del i, kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder, jf. straffeloven § 145 a. Dette gjelder selv om avlyttingen iverksettes av politiet som ledd i etterforskingen av et straffbart forhold.

Selv om det i utgangspunktet er ulovlig og straffbart å foreta romavlytting, forekommer det situasjoner hvor politiet må kunne iverksette slik avlytting med hjemmel i nødrett. Dette er for eksempel aktuelt hvor det er tatt gisler og politiet av hensyn til planleggingen av en eventuell redningsaksjon vil kunne ha nytte av å lytte til samtaler mellom gisseltakerne. Forutsetningen må imidlertid være at formålet er å avverge straffbare handlinger. Nødrett kan ikke hjemle romavlytting dersom formålet utelukkende er å skaffe til veie bevis som skal brukes i forbindelse med strafforfølgning.

7.4 Tidligere vurderinger av spørsmålet om romavlytting

7.4.1 Justisdepartementets høringsbrev 8. november 1984

I høringsbrev 8. november 1984 ba departementet høringsinstansene om å uttale seg om det burde åpnes for romavlytting i narkotikasaker. Departementet tok ikke i høringsbrevet standpunkt til spørsmålet, men pekte på hensyn for og imot slik avlytting (se side 19-23):

«Det viktigste argumentet mot en adgang for politiet til å foreta avlytting av rom m m er hensynet til den personlige integritet. Den enkeltes rett til privatliv og til å kunne meddele seg til andre uten innsyn fra utenforstående anses som en fundamental menneskerettighet i en rettsstat. I straffeloven er det flere bestemmelser som tar sikte på å vareta dette, se f eks strl § 145 (brevåpning m m), § 145 a (hemmelig avlytting) og §§ 390 og 390 a (krenkelse av privatlivets fred). I tillegg kan nevnes fotografiloven § 15 (offentliggjøring av bilder som er tatt hemmelig) og de ulovfestede regler om personvernet.»

Samtidig viste departementet til at hensynet til den enkeltes personlige integritet og behovet for beskyttelse av personlige forhold noen ganger må vike for motstående interesser. Dette er særlig aktuelt i forbindelse med etterforsking av straffbare handlinger, hvor politiet i enkelte saker kan iverksette telefonavlytting:

«Slik avlytting ville ellers ha vært straffbar etter reglene i strl § 145 a. Det kan hevdes at det ut fra integritetsbetraktninger neppe gjør noen stor forskjell om politiet i narkotikasaker også gis adgang til å avlytte andre samtaler enn telefonsamtaler. For den enkelte vil det kunne være nokså likegyldig om det er hans telefonsamtaler og/eller hans andre samtaler som blir avlyttet.»

Departementet fant det imidlertid tvilsomt hvor stor vekt dette siste argumentet kunne tillegges:

«For det første vil en samtale under fire øyne lettere få et mer personlig preg og kunne berøre personlige forhold enn hvor samtale skjer over telefon. Mer vesentlig er at ved avlytting av rom vil alle samtaler i rommet kunne bli avlyttet. Det vil derfor være en større fare for at også samtaler mellom utenforstående blir avlyttet i slike tilfelle. Avlyttingen vil ikke begrense seg til telefonsamtaler mellom to personer, men vil omfatte alle samtaler innen rekkevidden av avlyttingsutstyret. Utenforståendes privatliv vil derfor kunne bli blottlagt i sterkere grad ved avlytting av rom m m enn ved telefonavlytting.

Ved telefonavlytting er slike uheldige følger søkt redusert ved strengere vilkår for at politiet skal kunne foreta avlytting av telefon som er «tilgjengelig for et større antall personer», jf forskriftene 19 januar 1979 om telefonkontroll i narkotikasaker § 1 annet ledd. Særlig uheldig er det dersom også utenforliggende samtaler hvor den ene parten har taushetsplikt, blir gjenstand for avlytting. Også her er vilkårene for adgang til avlytting av telefon hvor slike samtaler kan foregå, skjerpet i telefonkontrollforskriftene, se § 1 tredje ledd. Telefonavlytting skal i disse tilfellene bare begjæres eller beordres når det foreligger «særlige grunner». I forhold til romavlytting kan det imidlertid reises tvil om den praktiske betydningen av slike bestemmelser. Eventuelle tilsvarende begrensninger i forbindelse med romavlytting vil uansett neppe forhindre at romavlytting generelt vil kunne innebære et større inngrep i den enkeltes personlige integritet enn telefonavlytting.»

Selv om romavlytting saklig sett ikke atskiller seg vesentlig fra telefonavlytting, viste departementet til at det dreier det seg om en utvidelse av den hemmelige overvåkingen som kan skje av privatpersoner:

«Behovet for økt adgang for politiet til å foreta hemmelig overvåking av enkeltpersoner kan melde seg i mange sammenhenger, men det synes likevel å være allmenn enighet om at det her må settes grenser selv om formålet med overvåkingen på det enkelte området er det beste. I den forbindelse kan det være grunn til å understreke at en utvidet adgang for politiet til å foreta hemmelig avlytting av privatpersoners samtaler, vil kunne skape usikkerhet hos den enkelte og frykt for at ens samtaler blir avlyttet og på lengre sikt kunne svekke publikums tillit til politiet. Hertil kommer de problemer som alltid vil være forbundet med å sørge for forsvarlig kontroll med at politiet - når det gis adgang til å opptre i det skjulte - holder seg innenfor de rammer som gjelder for slik virksomhet.

Gjennomføring av romavlytting reiser også enkelte praktiske problemer, f eks i forbindelse med installering av avlyttingsutstyr på det sted hvor man har grunn til å tro at samtalen vil finne sted. Det kan dessuten anføres at ihvertfall mer profesjonelle narkotikaforbrytere vil være oppmerksomme på eventuell avlyttingsmulighet (dersom politiet gis slik adgang) og vil ta sine forholdsregler for å vanskeliggjøre slik avlytting, f eks ved å skrive meldinger til hverandre på lapper eller ved å omgi seg med støy som forstyrrer avlyttingen. Til dette kan det innvendes at også telefonavlytting vil kunne nøytraliseres ved bruk av koder etc og at det i en viss grad gjøres i praksis, jf foran. Men i enkelte tilfelle må opplysninger gis over telefon, og selv om dette skjer i kode, vil dette ikke alltid være til hinder for at politiet får tilgang til opplysningene. Og uansett har man erfaring for at telefonavlytting har gitt gode resultater i en rekke saker.

Det er også grunn til å peke på at det kreves en forholdsvis omfattende innsats fra politiets side for at en planlagt avlytting skal bli vellykket. Det gjelder allerede i dag i forbindelse med telefonavlytting, men vil trolig bli enda mer utpreget dersom det blir aktuelt med romavlytting. Med politiets begrensede ressurser til å drive etterforskning av straffbare handlinger, er det fare for at etterforskingen i narkotikasaker hvor det blir aktuelt med romavlytting, vil kunne legge et uforholdsmessig stort beslag på politiets kapasitet til å etterforske andre forhold, herunder andre narkotikaforbrytelser.»

Etter høringen fremmet ikke departementet noe forslag om å innføre adgang til romavlytting i narkotikasaker.

7.4.2 Fostervollutvalgets utredning

Fostervollutvalget, som fikk i oppgave å gjennomgå og vurdere behovet for endringer i Overvåkingstjenesten, gikk inn for å tillate romavlytting som ledd i bekjempelsen av terrorvirksomhet og ulovlig etterretningsvirksomhet som truer rikets sikkerhet, se vedlegg 2 til St.meld. nr. 30 (1992-93) Om overvåkingstjenesten. Utvalget begrunnet sitt forslag med at romavlytting vil kunne være et velegnet og effektivt middel i bekjempelsen av slik virksomhet, og viste blant annet til at utbyttet av telefonavlytting ofte er begrenset fordi de som avlyttes er oppmerksomme på avlyttingen (se stortingsmeldingen side 85-86).

7.4.3 Sikkerhetsutvalgets utredning og høringsinstansenes syn

Sikkerhetsutvalget, som ble oppnevnt i 1990, hadde som hovedoppgave å vurdere om de strafferettslige og straffeprosessuelle regler for bekjempelse av terrorisme var adekvate og hensiktsmessige. Utvalget vurderte om det burde åpnes for romavlytting i saker som gjelder forbrytelser mot rikets sikkerhet og vedrørende terrorisme, men fant ikke grunnlag for å foreslå en slik hjemmel. I utvalgets begrunnelse heter det blant annet (se NOU 1993: 3 side 49-52):

«Det kan i utgangspunktet synes nærliggende å anta at desto sterkere virkemidler som kan tas i bruk, desto mer effektivt vil kriminalitetsbekjempelsen kunne bli gjennomført. Hvorvidt dette vil være tilfelle i praksis, er imidlertid vanskelig å avgjøre med særlig grad av sikkerhet. Under enhver omstendighet må det tas i betraktning at bruk av tvangsmidler innebærer inngrep i enkeltmenneskers personlige friheter og rettigheter. Slike krenkelser av den personlige integritet kan selvsagt bare begrunnes i at samfunnets interesse og behov for å bekjempe visse typer lovbrudd er vesentlig sterkere enn den enkeltes interesse i å verne den private sfære.»

Sikkerhetsutvalget la til grunn at spørsmålet om hvilke tvangsmidler som bør tillates brukt, må løses med utgangspunkt i en interesseavveining. Vesentlige momenter i denne avveiningen er inngrepets art og styrke, dets forventede effektivitet og arten av de lovbrudd det er tale om å bekjempe. Utvalget pekte på at romavlytting er et tvangsmiddel som i utgangspunktet vekker særlig sterke motforestillinger (se side 50):

«Slik hemmelig avlytting er mer omfattende, og innebærer dermed større risiko for uakseptable integritetskrenkelser enn f eks hemmelig telefonavlytting. Den almene oppfatning i vårt land er at man bare benytter inngripende tvangsmidler i unntakstilfeller. Innføring av et nytt, og mer inngripende tvangsmiddel innebærer at man flytter grenser. Dette kan medføre at synet på hva som er akseptable integritetskrenkelser, blir forskjøvet i individets disfavør.

Når utvalget skal ta stilling til om romavlytting bør kunne tillates i saker som berører rikets sikkerhet og terrorisme, må det selvsagt legges betydelig vekt på at de forbrytelser det gjelder, er av særlig alvorlig art og berører vitale nasjonale og samfunnsmessige interesser. Hvis slike tiltak kan hjelpe politiet til å forebygge f eks terrorhandlinger, så kan dette i gitte tilfelle spare mange menneskeliv og forebygge frykt hos enda flere. Det er videre på det rene at denne type lovbrudd er sjeldent forekommende i Norge, og at inngrepene derfor vil berøre et svært begrenset antall personer. På den annen side vil det kunne anføres at dersom man først åpner for romavlytting i enkelte, om enn sterkt avgrensede typer av saker, vil man ha brutt en terskel som gjør det lettere senere å utvide dette til også å gjelde andre typer lovbrudd (f eks narkotikalovbrudd).

Et annet avgjørende moment ved avgjørelsen av om det bør åpnes adgang til bruk av romavlytting, vil være om slik hemmelig avlytting kan antas å være et effektivt etterforskingsmiddel i terroristbekjempelsen. Meningene om dette synes svært delte. Det har blant annet vært anført at vissheten om at slike etterforskningstiltak kan benyttes, vil mane lovbrytere til større forsiktighet i bruken av direkte samtaler (jf i denne sammenheng SOU 1990:51 side 163). På den annen side kan samme argument også anføres i forbindelse med telefonavlytting, men det er et ubestridt faktum at dette etterforskingsmiddel har vist seg meget effektivt i en rekke narkotikasaker.

Det har også vært anført at romavlytting er en meget ressurskrevende etterforskingsmetode. Mot dette har det vært hevdet at metoden ikke er mer belastende for politiet enn alternative etterforskingsmetoder som f eks spaning. Dessuten byr den på færre risiki enn enkelte andre alternative etterforskingsmetoder, som f eks bruk av informanter eller infiltratører.»

Utvalget ga uttrykk for at det - gjennom samtaler med representanter for stater som tillater bruk av romavlytting - hadde fått inntrykk av at romavlytting i enkelte saker hadde vært av avgjørende betydning for å forhindre terrorhandlinger. Utvalget så derfor ikke bort fra at romavlytting i visse saker kunne være en hensiktsmessig og nyttig arbeidsmåte for polititet. Etter en samlet vurdering fant utvalget likevel ikke å kunne tilrå innføring av en lovhjemlet adgang til å anvende av romavlytting i Norge:

«Som utvalget tidligere har fremholdt, er romavlytting et tvangsmiddel som i meget stor grad innebærer et inngrep i den personlige integritet. Avlyttingen gjør at man kan tilegne seg innholdet i fortrolige samtaler og avlytte private gjøremål, på en måte som går vesentlig lenger enn andre, til nå tillatte former for avlytting (f eks telefonavlytting). Slik utvalget ser det, vil en adgang til romavlytting innebære et så vesentlig og omfattende inngrep i privatlivets fred at det må kreves særdeles sterke offentlige interesser for å kunne tillate dette.»

Utvalget la vekt på at nødrettsbetraktninger vil kunne hjemle romavlytting i de mest akutte situasjonene, hvor slik avlytting fremstår som et tvingende nødvendig tiltak for å redde liv eller avverge akutte katastrofesituasjoner. Ifølge utvalget er det lettere å akseptere romavlytting ut fra nødrettsbetraktninger hvor en forbrytelse allerede er begått, som for eksempel hvor det er tatt gisler, enn hvor dette ikke har skjedd. Utvalget mente likevel at romavlytting i spesielle situasjoner må kunne anvendes ut fra nødrettsbetraktninger også i tiden før grensen for det straffbare er overtrådt, som for eksempel hvor politiet har opplysninger om at en gruppe terrorister har kommet til landet og står foran en umiddelbar terroraksjon her. Utvalget pekte på at en lovregulering av adgangen til romavlytting kunne ha gitt større klarhet og sterkere forutberegnelighet, men la ikke avgjørende vekt på dette (se side 52):

«Det er selvsagt en svakhet at grensene ... vil forbli usikre, men utvalget ser det i og for seg som en fordel at denne usikkerheten dermed også vil kunne føre til en stor grad av tilbakeholdenhet med å ta slike virkemidler i bruk. En annen ulempe er at bruk av en nødrettskompetanse ikke muliggjør et system med forhåndsgodkjennelse fra retten, noe som selvsagt måtte være forutsetningen ved bruk av lovhjemlet adgang til romavlytting. På den annen side vil de situasjoner hvor nødrett kan tenkes å berettige romavlytting, som regel være av en slik akutt karakter at det likevel ikke ville være praktisk mulighet for å innhente forhåndsgodkjenning fra domstolene.»

Tor-Aksel Busch var medlem av utvalget og sa seg enig i konklusjonen. I en særmerknad ga han likevel uttrykk for at han ikke stilte seg avvisende til romavlytting på prinsipielt grunnlag. Han mente at terrorsituasjonen i 1993 ikke gjorde det strengt nødvendig å åpne for denne metoden, men understreket at situasjonen meget vel kunne endre seg:

«Situasjonen synes ikke så alarmerende at det er strengt nødvendig å tillate denne metode som utvilsomt har mange negative sider. Dersom utvalgets forslag om å tillate hemmelig ransaking blir fulgt opp, bør også effekten av dette vurderes før en eventuelt tillater det mer vidtgående inngrep romavlytting.

Dette medlem finner grunn til å understreke at situasjonen i Norge på terrorfronten meget vel kan tenkes endret i alvorlig retning, endog i løpet av kort tid, slik at adgang til romavlytting bør vurderes innført. Metoden kan ikke avvises på prinsipielt grunnlag, men bør bare innføres dersom det er absolutt påkrevet og nødvendig vurdert ut i fra den faktiske situasjon til enhver tid. Det bør også være det enkelte lands egne erfaringer som begrunner romavlytting. Etter dette medlems oppfatning vil det være galt å lovfeste denne metode i dag utelukkende for å være forberedt på at forholdene kan endre seg.

Dette medlem finner også grunn til å understreke at nødrett som hjemmel for romavlytting er en utilfredsstillende sikkerhetsventil, blant annet på grunn av manglende forutberegnelighet og domstolskontroll.»

Under høringen fikk Sikkerhetsutvalget støtte for sin konklusjon fra Forsvarsdepartementet, Eidsivating statsadvokatembeter, Advokatforeningenog Forsvarergruppen av 1977, mens Overvåkingssentralenog politimestrene i Drammen og Stavangergikk inn for å lovhjemle en adgang til romavlytting. Forsvarets Overkommando ønsket i utgangspunktet en lovhjemmel, men ga uttrykk at denne ikke behøvde å tre i kraft før behovet var større. Politimestrene i Oslo og Troms sluttet seg til mindretallets særmerknad.

7.4.4 Metodeutvalgets utredning og høringsinstansenes syn

Metodeutvalget ble oppnevnt for blant annet å vurdere behovet for nye etterforskingsmetoder. Utvalgets delutredning II (publisert som NOU 1997: 15) forelå 4. mars 1997.

Metodeutvalget stilte seg bak Sikkerhetsutvalgets generelle betraktninger om romavlytting, men kom til at metoden ikke kunne avvises på prinsipielt grunnlag. Det ble vist til at samfunnets interesse av og behov for å bekjempe visse typer lovbrudd er vesentlig sterkere enn den enkeltes interesse i å verne den private sfære. Utvalget mente derfor at romavlytting kan forsvares, selv om det bør være et bærende prinsipp i norsk straffeprosess at det til enhver tid ikke benyttes mer vidtgående etterforskingsmetoder enn det som er påkrevd (se NOU 1997: 15 side 106 flg.):

«Det må være et avgjørende moment i forhold til om romavlytting bør kunne tillates, om slik etterforsking antas å kunne oppklare og forebygge forbrytelser av svært alvorlig art og herunder beskytte liv og frihet. Kriminalitet innebærer også inngrep i den enkeltes private sfære. Kriminalitet som truer borgerens liv, helse eller frihet er i seg selv inngrep i grunnleggende menneskerettigheter. Bekjempelse av denne type kriminalitet vil nettopp kunne være et samfunnsmessig behov, som ut fra en interesseavveining kan begrunne de integritetsinngrep slik etterforsking vil innebære overfor de som utsettes for det.»

Metodeutvalget mente å kunne påvise at kriminalitetssituasjonen i Norge hadde endret seg markant de siste ti årene før utredningen ble avgitt, og viste blant annet til at 6 personer ble dømt for forsettlig eller overlagt drap i 1950, mens 39 personer ble dømt for slike drap i 1994. Utvalget mente også å ha registrert en utvikling i retning av at stadig flere drap begås under forhold og i miljøer som gjør det vanskelig å nå frem med tradisjonelle etterforskingsmetoder. Som eksempler trakk utvalget frem drap knyttet til organisert kriminalitet, drap i forbindelse med rivaliseringen mellom motorsykkelklubber og drap innenfor andre lukkede miljøer. Utvalget pekte også på at den grove narkotikakriminaliteten har hatt en dramatisk økning, og gjorde gjeldende at det har funnet sted en utvikling i kriminalitetens karakter:

«De kriminelles metoder endres og blir mer brutale. Kriminaliteten er i større grad internasjonal og organisert enn tidligere. Som eksempel kan nevnes at hele 70 % av de til sammen 228 personer som i 1995 ble varetektsfengslet i forbindelse med grove narkotikaforbrytelser var utlendinger, og at politiet mener at de fleste av disse kan knyttes til organiserte kriminelle miljøer. Det opereres i gjengmiljøer med en hard intern og ekstern justis. Berettiget eller uberettiget frykt for represalier gjør det stadig vanskeligere å få fornærmede og vitner til å stå frem. Ulike grupper kriminelle er ofte i åpen konflikt med hverandre. Eksempler på dette er voldsbruk i kriminelle motorsykkelgrupper eller narkotikamiljøer. Det samme kan være tilfelle mellom kriminelle ungdomsgjenger. Generelt sett ser politiet stadig oftere at kriminelle som pågripes er i besittelse av ladde skytevåpen.»

Utvalget la til grunn at det er lite aktuelt å iverksette romavlytting på grunnlag av nødrettsbetraktninger i saker som ikke involverer terrorhandlinger:

«Terrorhandlinger kjennetegnes ved at de begås av personer som søker publisitet, og dette skjer ofte på et tidlig tidspunkt hvor forbrytelsen ikke er avsluttet. Eksempelvis i form av trusler eller gisseltaking. I slike saker kan det være nærliggende å anvende nødrettsbetraktninger som grunnlag for å iverksette romavlytting. Andre kriminelle søker ikke publisitet, og politiet blir som oftest først oppmerksomme på det straffbare forhold etter at det er begått. Nødrettsbetraktninger kan da ikke begrunne romavlytting. Samfunnets behov for oppklaring vil imidlertid kunne være meget stort, særlig i håp om å forebygge fremtidige handlinger av samme karakter fra de samme eller andre kriminelle.»

Utvalget fremhevet de kriminelles bruk av nye metoder, internasjonalisering og stadig økende problemer med å få fornærmede og vitner til å stå frem, som noen av hovedårsakene til at politiet ofte ikke lykkes i å nå frem med tradisjonelle etterforskingsmetoder. For så vidt gjelder mer utradisjonelle metoder, ble det vist til at for eksempel infiltrasjon er en lite anvendelig metode i forhold til lukkede miljøer som det er vanskelig å trenge inn i. I tillegg kommer at infiltratørene vil kunne utsettes for fare hvis de avsløres. I følge utvalget er det heller ikke alltid tilstrekkelig med telefonkontroll:

«For det første er de kriminelle godt kjent med denne etterforskingsmetoden og tar sine forholdsregler mot dette. Dernest kommer de tekniske problemer som er forbundet med telefonkontroll. Den teknologiske utvikling vil medføre at nytten av telefonkontroll må forventes å reduseres ytterligere, hvilket i seg selv er et argument for å tillate andre former for avlytting. Det vises her særlig til de problemer som er knyttet til mobiltelefoner og nyere kommunikasjonsformer som kryptert e-post.»

Utvalget konkluderte med at det i Norge er kriminalitet som er alvorlig nok til å kunne begrunne bruk av romavlytting, og at det innenfor deler av det kriminelle miljø ikke finnes tilfredsstillende muligheter til å nå frem ved bruk av vanlige etterforskingsmetoder:

«Det dreier seg om kriminalitet hvor slik avlytting faktisk vil være det eneste praktisk mulige etterforskingsmiddel som kan forventes å nå frem til oppklaring. Den statistiske utvikling i volds- og narkotikakriminaliteten viser en utvikling som må stoppes. Det er videre et poeng at når man taler om kriminalitet som ikke lar seg oppklare ved andre etterforskingsmetoder, er det er først etter en innføring av metoden at man vil se i hvilken grad den bidrar til å oppklare alvorlig kriminalitet som i dag bare er mørketall.

Også hensynet til rettsenhet taler for at avlytting i enkelte tilfeller tillates i Norge. Som nevnt ovenfor har både dansk og finsk politi adgang til å anvende romavlytting, og svensk politi forventes i henhold til de opplysninger utvalget har fått, å få det i nær fremtid. Det vil kunne oppstå et særlig problem hvis det blir allment kjent at norsk politi ikke får samme muligheter til å bekjempe kriminalitet som det politiet i våre naboland har til rådighet. Skulle fremtiden eksempelvis bringe en situasjon hvor Norge var det eneste nordiske land som har et absolutt forbud mot avlytting av hotellrom, kan det i seg selv motivere internasjonale kriminelle til å legge sine aktiviteter hit til landet.

Utvalget er av den oppfatning at nytteverdien av avlytting i enkelte saker kan være meget stor. I Danmark fikk utvalget opplyst at de har gode praktiske erfaringer med nytteverdien av slik avlytting. ... Utvalget vil fremheve at den teknologiske utvikling gir svært effektive muligheter for avlytting. Svært små mikrofoner gjør at avlytting kan skje ubemerket. Retningsmikrofoner kan i friluft benyttes på lang avstand, og moderne laserteknikk kan benyttes til å avlytte samtaler i rom via vindusruter.

Romavlytting er en særdeles ressurskrevende form for etterforsking. Selve avlyttingen må følges 24 timer i døgnet og som regel kombineres med fysisk spaning. Dette innebærer at nytteverdien må antas å være stor før man på rent ressursmessig grunnlag kan forsvare å benytte slike tiltak. Indirekte innebærer dette også en garanti mot misbruk, idet kostnaden mot tiltaket vil tale mot at det blir benyttet i større utstrekning enn der det kan løse meget alvorlig kriminalitet.»

Metodeutvalget foreslo å åpne for romavlytting ved skjellig grunn til mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer, i første omgang i en prøveperiode på tre år. Utvalget mente det ikke burde oppstilles vilkår utover dette, for eksempel om at mistanken må knytte seg til forbrytelser som truer liv, helse eller større verdier. Utvalget gikk heller ikke inn for å operere med særregler for organisert kriminalitet. Avlytting av samtaler som foregår på offentlig sted burde etter utvalgets oppfatning kunne skje ved skjellig grunn til mistanke om en handling som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 år, som rammes av straffeloven § 162 eller §§ 317 jf. 162, eller av noen som rammes av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 eller 9 om rikets sikkerhet.

Metodeutvalget fikk støtte for sitt forslag om å åpne for romavlytting fra Agder statsadvokatembeter, Hordaland statsadvokatembeter, ØKOKRIM, Overvåkingssentralen, Politiembetsmennenes Landsforening (PEL), samt politimestrene i Asker og Bærum, Bergen, Oslo, Narvik, Romerike, Rogaland og Stavanger og Trondheim.

Trondheim byrett ga uttrykk for tvil, mens Datatilsynet, Advokatforeningen, Redaktørforeningen og Norsk Motorcykkel Union (NMCU) tok avstand fra forslaget. Også Statsadvokatene i Trondheim gikk mot forslaget om å åpne for romavlytting, men syntes likevel å godta slik avlytting på offentlig sted.

7.4.5 Departementets og Stortingets vurdering av Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalgets utredning ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 64 (1998-99). Departementet ga her uttrykk for at behovet for å tillate romavlytting var større enn ved tidligere vurderinger av metoden, og la særlig vekt på den økte forekomsten av strengt lukkede miljøer som begår meget alvorlig kriminalitet. Det ble også lagt til grunn at romavlytting kan medføre at politiet får oppklart forbrytelser som ellers ikke ville ha blitt oppklart. Likevel kom departementet til at betenkelighetene med romavlytting var så store at metoden ikke burde innføres (se proposisjonen side 97):

«Departementet mener fortsatt at romavlytting er en svært inngripende etterforskningsmetode. Metoden innebærer et vesentlig og omfattende inngrep i privatlivets fred. Særlig inngripende er romavlytting i private hjem. Innenfor husets 4 vegger har de fleste behov for å leve i visshet om at de kan være private. Men også på offentlig sted vil de fleste føle det som en stor integritetskrenkelse å bli avlyttet. Romavlytting på private områder vil ofte også forutsette en forutgående inntrengen på eiendommen. Dette øker graden av integritetskrenkelse.

Som ved andre ekstraordinære etterforskingsmetoder, er romavlytting særlig betenkelig når den retter seg mot uskyldige personer som mistenkes for en forbrytelse, eller rammer tredjepersoner som er til stede der romavlyttingen skjer, for eksempel den mistenktes familiemedlemmer.

Romavlytting skiller seg ikke så mye fra telefonkontroll og annen kommunikasjonskontroll i art, men gjør det ofte i grad. Romavlytting blottlegger den avlyttedes privatliv på en helt annen måte enn telefonavlytting, i alle fall hvis avlyttingen skjer over en lengre periode.»

For det tilfellet at flertallet på Stortinget skulle gå inn for Metodeutvalgets forslag om å åpne for romavlytting, drøftet departementet kort hvilke vilkår som burde gjelde for slik avlytting (se side 98-99):

«Romavlytting er et så vesentlig inngrep i den personlige integritet at metoden - om den skal innføres - bare bør forbeholdes de aller mest alvorlige forbrytelsene. Etter departementets syn bør romavlytting derfor bare kunne foretas ved etterforskningen av forbrytelser som kan medføre straff av fengsel i 15 år eller mer.

I tillegg bør de samme tilleggsvilkårene gjelde som for kommunikasjonskontroll: Tillatelse til romavlytting bør bare kunne gis hvis det må antas at slik avlytting vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Dessuten vil forholdsmessighetsprinsippet gjelde.»

Med en strafferammebegrensning på fengsel i 15 år eller mer, kunne departementet ikke se noen grunn til å oppstille tilleggsvilkår for å tillate romavlytting, for eksempel i form av et krav om særlige grunner eller om at det må dreie seg om «organisert kriminalitet». Departementet gikk heller ikke inn for å skille mellom avlytting på privat og offentlig sted:

«Hvis det åpnes for romavlytting både på privat og offentlig sted, er det et spørsmål om det bør gjelde en lavere strafferammebegrensning enn ellers for avlytting på offentlig sted. Siden romavlytting er mindre inngripende her, kunne det tale for noe lempeligere vilkår. På den annen side er det snakk om å innføre en helt ny og svært integritetskrenkende etterforskningsmetode. Man bør derfor ikke gå for fort frem. Spørsmålet om å utvide adgangen til å avlytte på offentlige steder bør heller eventuelt vurderes nærmere når man har fått erfaring med bruken av metoden.»

Da proposisjonen ble behandlet i Stortinget, valgte justiskomiteen å ta departementets syn til etterretning (se Innst. O. nr. 3 (1999-2000) side 13):

«Komiteen konstaterer at departementet i denne omgang ikke foreslår romavlytting, men at metoden drøftes med hensyn til vilkår og prosessuelle spørsmål i proposisjonen. Komiteen kan slutte seg til at romavlytting ikke tas opp til konkret behandling i denne omgang, og ser det som et mål å få fortgang i vedtak som følger opp hoveddelen av Metodeutvalgets forslag. Komiteen antar at spørsmålet om romavlytting vil kunne komme opp til politisk behandling innen rimelig tid, og ber departementet vurdere romavlytting dersom kriminalitetsutviklingen og erfaringer fra nye metoder tilsier det.»

Spørsmålet om romavlytting ble senere berørt av justiskomiteen i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot terrorisme - gjennomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001). Heller ikke i denne proposisjonen gikk departementet inn for å tillate romavlytting, men det ble vist til utredningsarbeidene som var satt i gang. Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, sa seg her enig med regjeringen i at det ikke var ønskelig å forsere det arbeidet som Lund- og Politimetodeutvalget var i gang med, for så vidt gjaldt politiets metodebruk (se Innst. O. nr. 70 (2001-2002) side 24).

7.5 Lundutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

7.5.1 Utvalgets forslag

Lundutvalget (NOU 2003: 18) er delt i synet på om det bør åpnes for romavlytting som ledd i etterforskingen av saker om rikets sikkerhet og terrorisme (se særlig side 132-137).

Flertallet i utvalget (Lund, Blomdal, Koch Christensen, Lütken og Kristiansen) viser til departementets drøftelse av spørsmålet om romavlytting i Ot.prp. nr. 64 (1998-99), men trekker også frem andre hensyn som bør stå sentralt i en vurdering av om romavlytting bør innføres. Flertallet er særlig opptatt av at norsk strafferettstradisjon ikke må tapes av syne under presset fra internasjonal, organisert kriminalitet og terrorisme og den stadig sterkere innflytelsen fra land med en annen strafferettslig kultur enn vår (se særlig utredningen side 132). Balansepunktet mellom hensynet til samfunnsvern (behovet for å ta i bruk en etterforskingsmetode) og hensynet til rettssikkerhet i vid forstand (borgernes behov for beskyttelse mot urimelige eller vilkårlige inngrep fra statens side) bør bestemmes med utgangspunkt i vår strafferettstradisjon. Skal romavlytting innføres, må denne balansen være avgjørende forskjøvet ved dokumentasjon av et sterkt øket behov for samfunnsvern eller fordi de rettssikkerhetsmessige hensyn er vesentlig svekket. Ifølge flertallet foreligger det ikke sterke holdepunkter for å anta at samfunnsvernet vil bli betydelig styrket gjennom innføring av tiltak som går på bekostning av personvern og rettssikkerhet (se side 132-133):

«Det er for eksempel vanskelig å se at den omfattende telefonavlytting av norske borgere som ble drevet av Politiets overvåkingstjeneste i den periode som ble undersøkt av Lund-kommisjonen - og som gikk langt ut over lovens rammer - i nevneverdig grad bidro til å trygge rikets sikkerhet. Flertallet viser også til at det formodentlig vil kunne stilles spørsmål om det svært høye straffenivået og den omfattende telefonavlytting som har vært benyttet i narkotikasaker - i forhold til norsk strafferettstradisjon er det tale om et eksepsjonelt høyt inngrepsnivå - har hatt vesentlig betydning for bekjempelsen av narkotikaproblemet i Norge.»

En forutsetning for innføring av en ny og inngripende etterforskingsmetode er at behovet må være dokumentert. Flertallet mener det neppe er grunn til å tro at romavlytting vil ha noen vesentlig betydning i bekjempelsen av ulike typer alvorlig kriminalitet, men tviler ikke på at metoden i enkelte tilfeller vil kunne gi et nødvendig bidrag til oppklaring. Selv om dette isolert sett er nok til å slå fast at det foreligger et dokumentert behov, påpeker flertallet at det er store forskjeller i behovet fra område til område.

Flertallet antar at romavlytting vil kunne skaffe til veie opplysninger som ikke kan skaffes til veie på annen måte i forbindelse med etterforsking av mulige overtredelser av straffeloven § 90 om åpenbaring av opplysninger som bør holdes hemmelige av hensyn til rikets sikkerhet. Likevel finner flertallet det klart at hensynet til å bekjempe slike forbrytelser, ikke kan begrunne innføring av romavlytting som en etterforskingsmetode i norsk rett (se utredningen side 133):

«Selv om det foregår atskillig slik virksomhet rettet mot norske interesser, har denne etter opphøret av den kalde krigen og svekkelsen av den militære trussel mot Norge i hvert fall ikke en farligere karakter enn tidligere. Det foreligger således ingen utvikling på dette området som tilsier et øket behov for innføring av romavlytting. For ordens skyld nevner flertallet at de særlige hensyn som i alle år har gjort seg gjeldende vedrørende overvåking av diplomatisk samkvem eller av personer eller steder med diplomatisk immunitet, ikke kan begrunne regler om bruk av inngripende metoder overfor norske borgere og utlendinger som må likestilles med dem.»

Når det gjelder terrorhandlinger, er flertallet i tvil om det kan sies å være dokumentert et behov for romavlytting (se side 133-134):

«Etter terrorangrepet mot USA 11. september 2001, krigen i Afghanistan og Irak-krigen må terrorfaren sies å være øket over store deler av verden. Men flertallet har noe vanskelig for å se at det foreligger faktiske holdepunkter utover dette som med styrke taler for å anse alvorlige terrorhandlinger rettet mot mål i Norge eller planlagt her, som en reell fare. ... Av drøftelsen i 6.1.3.2 fremgår at terrortrusselen gjennom den perioden utvalget har arbeidet, har vært ansett som lav og lav til moderat og nå, etter hendelsen i mai 2003, som moderat til lav. Trusselvurderingen gjelder etter det opplyste ikke norske mål i utlandet, men om det er slik at for eksempel norske ambassader i utlandet er mer utsatt enn tidligere, tilsier ikke dette at det dermed er dokumentert et nevneverdig øket behov for innføring av romavlytting i norsk rett, ... .»

Etter flertallets syn kan det behov som måtte eksistere for å ta i bruk romavlytting som etterforskingsmetode, uansett ikke oppveie de tungtveiende motargumentene som ligger i hensynet til personvern og rettssikkerhet. Flertallet viser til departementets redegjørelse for disse mothensynene i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) (se utredningen side 134):

«Departementet understreker inngrepets særdeles integritetskrenkende karakter ved å avsløre alt mennesker samtaler om i sine liv, samtaler som, når de foregår i lukkede rom, gjennomgående åpner mer av privatlivet enn for eksempel telefonsamtaler. I tillegg avsløres alle andre aktiviteter som lager lyd. Inngrepet vil i stor utstrekning ramme mennesker som ikke er mistenkt for noe som helst. Det vil også i en del tilfeller komme til å ramme uskyldige personer som med skjellig grunn er under mistanke for en terrorhandling. Dette er av særlig betydning når det dreier seg om en så inngripende metode som romavlytting.»

Flertallet legger også vekt på risikoen for bruk i utrengsmål. Selv om det er grunn til å tro at denne risikoen er redusert som en konsekvens av Lundkommisjonens kritikk mot overvåkingstjenestens og domstolenes praktisering av reglene om telefonkontroll, antar flertallet at risikoen for misbruk og utglidninger ikke er eliminert for ettertiden. Flertallet frykter at langt flere enn de som faktisk har grunn til det, vil tro at de blir avlyttet eller føle seg urolige i så måte. Den norske rettstradisjon, som frem til 1990-årene var preget av tilbakeholdenhet med hensyn til innføring av inngripende strafferettslige virkemidler, har ifølge flertallet endret seg i de senere år. Flertallet mener det er det grunn til å stanse opp ved romavlytting (se utredningen side 135):

«Åpnes det for romavlytting, overskrides en terskel som samfunnet til nå med rette ikke har villet overtre. Flertallet kan ikke se at det i dag foreligger trusler mot det norske samfunn som tilsier at man tar i bruk et så drastisk virkemiddel som etterforskingsmetode.»

Utvalgets mindretall (Gammelgård og Jahre) er enig med flertallet i at romavlytting er mer inngripende enn kommunikasjonskontroll. Mindretallet mener likevel at hensynet til samfunnsvernet i noen situasjoner må veie tyngst, og konkluderer med at det - på strenge vilkår og med kontrollordninger - bør innføres en adgang til romavlytting ved mistanke om overtredelse av bestemmelsene om terrorhandlinger og terrorfinansiering. Mindretallet finner det vanskelig å akseptere at samfunnet skal måtte resignere i kampen mot den mest alvorlige og ondartede kriminalitet på grunn av utilstrekkelige etterforskingsmetoder (se utredningen side 136):

«Det handler her både om borgernes opplevelse av trygghet og om tilliten til de sentrale samfunnsinstitusjoner - Stortinget som lovgiver, politiet, påtalemyndigheten og domstolene. Samtidig står forholdsmessighetsprinsippet sentralt. Det må være samsvar mellom de skadevirkninger den aktuelle kriminalitet kan medføre og de metoder som tas i bruk for å bekjempe den. Av dette følger også et krav om dokumentasjon. Nye etterforskingsmetoder bør bare innføres når det foreligger et dokumentert behov, og ikke i forkant for å være føre vâr i tilfelle det skulle skje endringer i kriminalitetsbildet.»

Både Gammelgård og Jahre satt i Metodeutvalget, som allerede i 1997 konkluderte med at det fantes kriminalitet i Norge som var alvorlig nok til å kunne begrunne romavlytting. Ifølge disse to som altså utgjorde mindretallet i Lundutvalget - har terrortrusselen økt etter at Stortinget i 1999 behandlet Metodeutvalgets utredning (se side 136):

«Det er ikke holdepunkter for at det er begått terrorhandlinger i Norge, men det er en reell mulighet for at terrorhandlinger rettet mot andre land eller regimer i andre land vil bli planlagt i Norge eller støttet finansielt fra Norge. En kan heller ikke utelukke terrorhandlinger mot utenlandske interesser i Norge eller norske interesser i utlandet, jf. blant annet den trussel som i mai 2003 ble fremsatt mot Norge fra al-Qaida. Endelig kan det være aktuelt å etterforske personer som er bosatt i Norge eller har opphold her, for deltakelse i terrorvirksomhet eller terrorfinansiering andre steder i verden.

Mindretallet understreker at terrorhandlinger kan medføre omfattende skadevirkninger i form av død, lemlestelse og betydelige materielle ødeleggelser. Det kan derfor ikke stilles for strenge krav til hvor nærliggende muligheten må være for at terrorvirksomhet skal ha en slik tilknytning til Norge som angitt ovenfor:

«Mindretallet peker på at lovgivningsprosessen er tidkrevende, slik at metodebehovet må vurderes med en nokså lang tidshorisont. Det kan derfor ikke være riktig å vente med lovendringer til situasjonen eventuelt blir akutt. ...

Etter mindretallets syn vil romavlytting være en nødvendig etterforskingsmetode ved terrorhandlinger, fordi andre etterforskingsmetoder ikke i tilstrekkelig grad kan fremskaffe nødvendig informasjon. Som påpekt i punkt 8.2.5, er kommunikasjonskontroll ikke nok, og infiltrasjon vil dels være umulig, dels utsette tjenestemenn for en uforholdsmessig høy risiko.»

Mindretallet deler ikke flertallets frykt for misbruk og mener at strenge vilkår og kontrollordninger vil motvirke dette. Mindretallet har utarbeidet følgende utkast til ny § 216 m i straffeprosessloven, og foreslår at bestemmelsen plasseres i lovens kapittel 16 b:

«Når noen med skjellig grunn mistenkes for overtredelse av straffeloven §§ 147 a eller 147 b, kan retten ved kjennelse gi politiet tillatelse til å avlytte ved tekniske midler andre samtaler hvor mistenkte deltar enn de som er nevnt i § 216 a. Tillatelse kan bare gis dersom det må antas at avlytting vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort.

Slik avlytting kan besluttes selv om straff ikke kan idømmes på grunn av bestemmelsene i straffeloven § 44 eller § 46. Det gjelder også når tilstanden har medført at den mistenkte ikke har utvist skyld.

Bestemmelsene i §§ 216 d til 216 k gjelder tilsvarende, likevel slik at rettens tillatelse ikke kan gis for mer enn to uker om gangen.»

Mindretallet forutsetter at tillatelse til romavlytting normalt skal gis av retten, men at påtalemyndigheten skal kunne beslutte avlytting hvor rettens kjennelse ikke kan avventes uten at det er stor fare for at etterforskingen vil lide.

7.5.2 Høringsinstansenes syn

Utenriksdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Datatilsynet, KROM og Organisasjon mot politisk overvåking (OPO) støtter flertallet i Lundutvalget i at det ikke bør åpnes for romavlytting, selv ikke i saker hvor det foreligger mistanke om terrorhandlinger (straffeloven § 147 a) eller terrorfinansiering (§ 147 b).

Flere av høringsinstansene nøyer seg med å vise til flertallets vurderinger. Kultur- og kirkedepartementet peker på at en fungerende offentlig samtale forutsetter at personer - ikke minst journalister - kan leve i visshet om at de fritt kan forme sine meninger uten risiko for avlytting av private rom. I høringsuttalelsen fra OPO heter det blant annet:

«OPO vil slutte seg til utvalgets flertall når det med bakgrunn i erfaringene fra telefonavlyttingen i perioden som ble undersøkt av Lund-kommisjonen, uttaler at det ikke er sterke holdepunkter for at samfunnet blir bedre vernet mot alvorlig kriminalitet ved å gjennomføre slike tiltak som går på bekostning av personvern og rettssikkerhet. OPO har bred erfaring for at den nevnte telefonavlytting ikke skjedde ut fra omtanke til rikets sikkerhet, men skjedde som ren rutinemessig politisk motivert forfølgelse av venstre-opposisjonelle.»

Forsvarsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Oslo statsadvokatembeter stiller seg bak mindretallets forslag. Også Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), KRIPOS og ØKOKRIM, samt Agder, Oslo og Troms politidistrikter, går inn for å tillate romavlytting.

Forsvarsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet betrakter spørsmålet om romavlytting som vanskelig, men konkluderer med at slik avlytting bør tillates i forbindelse med etterforsking av saker hvor det foreligger mistanke om overtredelse av straffeloven §§ 147 a eller 147 b. Kommunal- og regionaldepartementet peker imidlertid på at en hjemmel for romavlytting også vil kunne ha uheldige konsekvenser, blant annet i forhold til muslimske miljøer i Norge:

«Vi viser til utvalgets beskrivelse av den nåværende situasjon (s. 63 i utredningen), hvor det påpekes at det er vanskelig å se bort fra at muslimske miljøer vil kunne bli sett som rekrutteringsmark for ytterliggående fundamentalistiske krefter. Det er en fare for at muslimer i sin alminnelighet gjøres til gjenstand for øket kontroll. Dette vil kunne oppleves som stigmatiserende og sette muslimske miljøer i Norge under press, samt bidra til å skape fordommer både hos majoritetsbefolkningen og i de muslimske miljøene.»

KRIPOS reagerer på at risikoen for misbruk trekkes inn i flertallets argumentasjon for ikke å tillate romavlytting, og anfører at det er dokumentert at telefonavlytting har vært av stor betydning i forbindelse med etterforsking av narkotikasaker:

«Kriminalpolitisentralen er også svært overrasket over at utvalgets flertall velger å sette spørsmålstegn ved hvilken betydning telefonavlytting har hatt for etterforsking av narkotikasaker, en betydning som antas dokumentert, og som har vært avgjørende for oppklaringen av brorparten av de alvorlige narkotikasakene som politiet har etterforsket..»

Noen av høringsinstansene som støtter forslaget om å åpne for romavlytting, mener at anvendelsesområdet for metoden ikke bør være begrenset til saker hvor det foreligger mistanke om en handling som rammes av straffeloven §§ 147 a eller 147 b. Dette gjelder blant annet Agder politidistrikt, som mener at politiet bør kunne romavlytte også ved mistanke om grov ulovlig etterretningsvirksomhet. Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) gjør gjeldende at anvendelsesområdet bør være det samme som for kommunikasjonsavlytting, jf. straffeprosessloven § 216 a. I høringsuttalelsen fra Politidirektoratet heter det blant annet:

«Utvalget har i sin utredning ikke kommet inn på organiserte kriminelle som finansierer terrorisme, noe som ifølge rapporter fra Europol og Interpol forekommer i økende grad. Det er kjent at ulike kriminelle nettverk begår ulike typer kriminalitet. Videre vil det kunne være en glidende overgang mellom hva som anses som organisert kriminalitet og hva som karakteriseres som terrorisme. På bakgrunn av dette stiller vi spørsmål ved om skillet mellom organisert kriminalitet og terrorisme er klart nok definert. Dette er ikke minst relevant for politiets adgang til å benytte nærmere bestemte etterforskingsmetoder.»

PST argumenterer slik for at adgangen til romavlytting ikke bør være begrenset til saker hvor det er skjellig grunn til mistanke om overtredelse av straffeloven §§ 147 a eller 147 b:

«PST vil fremheve at anvendelsesområdet bør være som for kommunikasjonsavlytting etter straffeprosessloven § 216a; strafferammekrav på 10 år eller mer samt overtredelse av bestemmelsene i kapittel 8 og 9, §§ 162, 317 jf. 162 eller eksportkontrolloven. Vi vil her også fremholde at alvorlig kriminalitet ofte vil bestå av flere kriminalitetstyper. Finansiering av terrorvirksomhet i utlandet kan således være sammenvevet med alvorlig narkotika- og/eller annen vinningskriminalitet, samt drap.

PST vil fremheve at enkeltindividets rettssikkerhet må sikres på en betryggende måte, og denne kan ivaretas på andre måter enn å snevre tillatelsen inn til å gjelde §§ 147 a og 147 b. For det første bør forholdsmessighetsbetraktninger tas inn, slik at en konkret avveining av behovet i det enkelte tilfelle må sannsynliggjøres. Videre bør det kunne innføres strenge regler om bruk og sletting av overskuddsinformasjon.»

For så vidt gjelder adgangen til romavlytting ved mistanke om terrorhandlinger, viser PST til at det har oppholdt seg personer i Norge som mistenkes for å ha tilknytning til gjennomføring av slike handlinger. Ifølge PST kommer andre etterforskingsmetoder ofte til kort ved etterforsking av saker som gjelder terrorhandlinger:

«Det er åpenbart at personer som frykter de er under mistanke fra norske myndigheters side, unngår bruk av vanlige kommunikasjonskanaler. Likeledes er det dokumentert at terrorrelaterte emner diskuteres i «det lukkede rom». Den eneste mulighet PST i dag har for å avdekke slik virksomhet er gjennom bruk av kilder og infiltrasjon. Det sier seg selv at det i mange sammenhenger vil være umulig å rekruttere kilder som kan komme i en slik posisjon, samtidig som dette som regel vil være forbundet med en stor risiko for kilden. Det vil regelmessig også være et problem at kilder i en slik sammenheng enten må begå lovbrudd, eller at de vil passere grensen for provokasjon, og det innsamlede materialet ikke vil kunne brukes i bevissammenheng.»

PST tar avstand fra flertallets antydning om at behovet for romavlytting ikke er tilstrekkelig dokumentert, og mener det blir for snevert å drøfte behovet ut fra et rent nasjonalt perspektiv:

«Med utviklingen av et stadig tettere sikkerhetsfellesskap i Europa, bør ikke forståelsen av samfunnsvern bare gis en nasjonal begrensning. Diskusjonene må skjelne til at nasjonal indre sikkerhet også påvirkes av forhold i våre naboland. Betydningen av samfunnsvern kan ikke lengre avgrenses nasjonalt. Utvalgets debatt om behov for nye metoder, slik den for eksempel er formulert på sidene 132 til 134, foregår dermed på et unødvendig snevert, og i forhold til dagens sikkerhetspolitiske realiteter, ukorrekt grunnlag. Utvalgets flertall har, som tidligere påpekt i vårt høringssvar, ikke gitt noen redegjørelse for samspillet mellom hensynet til en konservativ norsk strafferettspleie og hensynet til tryggingen av all-europeiske interesser. Med et stadig tettere sikkerhetsfellesskap i Europa, må norske myndigheter etablere et tilstrekkelig godt lovverk, både materielt og prosessuelt, slik at Norge ikke blir det svake ledd i tryggingen av dette fellesskapet. Konklusjonen vitner også om at utvalget i liten grad har tatt inn over seg at det som en følge av internasjonaliseringen av sikkerhet, er en betydelig fare for at allierte selv vil ta seg til rette i Norge hvis norske myndigheter ikke evner å gi effektive bidrag til trygging av sikkerheten.»

7.6 Politimetodeutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

7.6.1 Utvalgets forslag

Politimetodeutvalgets flertall (Pedersen, With og Lunde) behandler romavlytting og andre former for romkontroll under ett (se utkastet til ny § 8-9 i politiloven). Med romkontroll siktes det til «spaning i privat lukket rom», jf. utkastet § 8-1 tiende ledd. Det er uten betydning om kontrollen foregår med eller uten bruk av tekniske hjelpemidler, men flertallet foreslår en avgrensning mot spaning i det offentlige rom. For en nærmere redegjørelse for hva flertallet legger i begrepet «romkontroll», vises det til utredningen side 237 og 244-45.

Utkastet § 8-9 første ledd regulerer adgangen til å iverksette spaning mot privat lukket rom (romkontroll) uten bruk av teknisk utstyr, samt hvor det brukes teknisk optisk utstyr som er plassert utenfor rommet. Flertallet legger opp til at slik spaning skal kunne iverksettes overfor personer som det er god grunn til å tro at forbereder en «alvorlig straffbar handling», jf. utkastet § 8-3 annet ledd. Normalt innebærer dette et krav om en strafferamme på fengsel i 5 år eller mer. For teknisk avlytting i det offentlige rom foreslås et tilsvarende kriminalitetskrav (se utkastet § 8-8).

Spaning ved hjelp av avlyttingsutstyr rettet mot et privat lukket rom eller opptaksutstyr som er plassert i rommet (teknisk romkontroll), bør etter flertallets syn bare kunne iverksettes hvor det er god grunn til å tro at noen forbereder en «særlig alvorlig forbrytelse», jf. utkastet § 8-9 annet ledd. I utgangspunktet innebærer dette et krav om en strafferamme på fengsel i 10 år eller mer (se utkastet § 8-3 første ledd). Denne grensen skal også være avgjørende for adgangen til å anvende romkontroll som involverer bruk av optiske hjelpemidler som plasseres i rommet.

I utkastet § 8-9 tredje ledd utvides adgangen til å iverksette teknisk romkontroll som nevnt i annet ledd, til også å gjelde i situasjoner hvor avlytting «anses nødvendig av hensyn til noens liv, helse eller frihet». Bestemmelsen er ment som en kodifikasjon av eksisterende nødrettshjemler (se utredningen side 205). Etter flertallets syn tilsier både hensynet til lovskravet i EMK artikkel 8 og hensynet til kontroll med bruken av romkontroll en slik lovregulering.

I begrunnelsen for å åpne for romkontroll viser flertallet til at det - av de land utvalget har undersøkt - bare er Irland, Norge og Sverige som ikke åpner for teknisk romkontroll i noen form, samt til at spørsmålet om hvor integritetskrenkende en metode er, må vurderes i lys av de begrensninger i bruken som nedfelles i lovgrunnlaget (se side 205):

«Disse medlemmer er således enig i at en langvarig romkontroll av en bolig der det bor en familie, er meget integritetskrenkende. Flertallet vil derfor ikke foreslå at det åpnes for romkontroll på samme vilkår som kommunikasjonskontroll. Men hvis det legges bestemte begrensninger på bruken, mener flertallet at det bør åpnes for metoden.»

Mest betenkelig er avlytting av personer som ikke er mistenkt for noe straffbart. Slike kontrollskader kan begrenses ved å forby teknisk romavlytting av private hjem. Ifølge flertallet er det imidlertid en nærliggende fare for at profesjonelle kriminelle - dersom det innføres en slik begrensning i adgangen til romavlytting - vil innrette seg slik at avlytting ikke kan skje. Flertallet foreslår derfor at det i stedet innføres et særlig strengt indikasjonskrav for slik avlytting som reguleres i utkastet § 8-9 annet ledd (teknisk romkontroll). Flertallet foreslår å innta et krav om at slik avlytting bare skal kunne iverksettes «i situasjoner der det må antas at forberedelse foregår» (se side 205):

«Ved å formulere indikasjonskravet på denne måten, vil også bruken av metoden måtte bli sterkt subsidiær. For å kunne etablere tilstrekkelige holdepunkter for at en samtale vil angå forberedelse av straffbare handlinger, vil ofte andre metoder som spaning eller telefonavlytting ha vært brukt. Politiet har for eksempel ved spaning fulgt personer som er under sterk mistanke for å planlegge væpnet ran mot en pengetransport. Når møtestedet er kjent, er det vanskelig å mobilisere tungtveiende argumenter for at politiet ikke skulle få iverksette romkontroll i situasjoner der personer som kan mistenkes for å planlegge straffbare handlinger, møtes. En slik situasjonsbetinget bruk av teknisk romavlytting, vil etter flertallets syn være mindre integritetskrenkende enn avlytting av telefoner som brukes av flere enn den mistenkte. Det særlige indikasjonskravet vil også legge sterke begrensninger på hvor ofte metoden vil kunne brukes. Men i gitte situasjoner vil metoden være meget effektiv, og eneste måte å få ut avgjørende informasjon for å kunne forebygge at handlingen kommer til utførelse.»

Flertallet legger opp til at tillatelse til å bruke romkontroll må innhentes hos retten, men at politiet skal gis hastekompetanse. Tillatelse skal bare gis når kontrollen vil være av vesentlig betydning for å forebygge en straffbar handling, og bare når mindre inngripende metoder ikke er anvendelige. Etter utkastet § 8-9 sjette ledd skal tillatelse heller ikke gis når det etter inngrepets formål, sakens betydning og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep. Tillatelse til å plassere eller fjerne teknisk hjelpemiddel ved innbrudd skal etter flertallets forslag bare kunne gis dersom dette er strengt nødvendig for å kunne gjennomføre kontrollen.

Et mindretall i utvalget (Sigmond og Slettemark) ønsker ikke å åpne for bruk av romkontroll i forebyggende øyemed (se side 205-206). Ifølge disse utvalgsmedlemmene gjør motforestillingene som flertallet i Lundutvalget gjør rede for i NOU 2003: 18 (på side 132-135) seg gjeldende med enda større styrke enn ellers hvor romavlytting anvendes som en forebyggende metode.

I utkastet til ny § 222-9 i straffeprosessloven åpner Sigmond og Slettemark likevel for at PST skal kunne iverksette teknisk avlytting i det offentlige rom. Adgangen skal være begrenset til å gjelde hvor det er skjellig grunn til å mistenke at noen forbereder en straffbar handling som nevnt i straffeloven kapittel 8 og 9, og som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer.

Et annet mindretall (Kvande) skiller ikke - som de øvrige utvalgsmedlemmene - mellom romavlytting og teknisk avlytting i det offentlige rom. Også slik avlytting som foregår utenfor lukkede rom betegnes av Kvande som romavlytting, og adgangen til slik avlytting reguleres samlet i utkastet til ny § 222 e i straffeprosessloven. Andre former for romkontroll enn avlytting er ikke omfattet av dette forslaget.

Kvande går inn for at retten skal kunne gi tillatelse til romavlytting når det er grunn til å tro at noen vil begå en alvorlig straffbar handling som ville krenke andres liv, helse eller frihet (se utredningen side 298).

Vilkårene for øvrig svarer i hovedsak til vilkårene som etter Kvandes forslag skal gjelde for bruk av andre tvangsmidler i avvergende øyemed. Tillatelse til romavlytting skal bare kunne gis der det må antas at avlytting vil være av vesentlig betydning for å avverge handlingen, og dette ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Utover dette vil Kvande oppstille et krav om særlige grunner.

Etter Kvandes utkast § 222 e tredje ledd skal bestemmelsene i straffeprosessloven §§ 216 d til 216 h, samt §§ 216 j og 216 k, gjelde tilsvarende så langt de passer, likevel slik at rettens kjennelse ikke kan gis for mer enn 2 uker om gangen.

For så vidt gjelder behovet for romavlytting, nøyer Kvande seg med å vise til flertallets bemerkninger, samt til drøftelsen som foretas av mindretallet i Lundutvalget (se side 298).

7.6.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet, Advokatforeningen, Østfinnmark politidistrikt, KROM og Organisasjon mot politisk overvåking (OPO) går imot forslaget om å åpne for romkontroll med sikte på å forebygge eller avverge straffbare handlinger.

Datatilsynet viser til tidligere høringsuttalelser om spørsmålet og fremholder at romavlytting vil skape åpenbare problemer i forhold til inngripen i enkeltpersoners private sfære og opphoping og bruk av overskuddinformasjon.

Advokatforeningen kan ikke se at trussel- og kriminalitetsbildet har utviklet seg på en slik måte at det i dag er dokumentert et behov for romavlytting. Utover å vise til argumentene som ble trukket fram av flertallet i Lundutvalget, peker foreningen på at man selv i land hvor det finner sted en utstrakt bruk av romavlytting og andre inngripende etterforskingsmetoder, ikke synes å klare å avsløre alvorlig terrorvirksomhet:

«Det må forutsettes at terrorvirksomhet forberedes og utføres av personer med høy grad av profesjonalitet. Disse vil da også være i stand til å ta de nødvendige forholdsregler i forhold til å bli avslørt ved romavlytting. Også den senere tids kriminalitetsutvikling i Norge hva gjelder alvorlige lovbrudd, ser ut til å være preget av profesjonalitet og god organisering. Heller ikke ovenfor denne type kriminalitet tror utvalget at avlytting vil kunne være et særlig effektivt middel i kriminalitetsbekjempelsen. Dette må i så fall kunne dokumenteres nærmere, før romavlytting innføres som metode.»

Østfinnmark politidistrikt er skeptisk til en lovregulering av politiets avvergende tiltak som i dag er nødrettslig begrunnet. Utover dette har distriktet - i hvert fall så lenge det ikke er tillatt å benytte metoden under etterforsking - vanskelig for å se at en så inngripende metode som romavlytting skal kunne nyttes i forebyggende øyemed.

Heller ikke OPO kan se at det er dokumentert et behov for en slik svekkelse av individets rettssikkerhet som innføring av romavlytting vil innebære. Organisasjonen viser til erfaringene fra perioden med telefonavlytting som ble undersøkt av Lundkommisjonen, og mener det ikke er sterke holdepunkter for å anta at samfunnet blir bedre vernet mot kriminalitet ved å gjennomføre slike tiltak.

KROM mener det er svært viktig - dersom det først åpnes for romavlytting - at ikke andre enn domstolene gis kompetanse til å beslutte slik avlytting. KROM anfører at politiet ikke er kvalifisert til å fatte veloverveide og upartiske beslutninger i slike saker.

De øvrige høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, stiller seg alle positive til å åpne for romavlytting. Dette gjelder Utenriksdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, riksadvokaten, Trøndelag statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), ØKOKRIM, KRIPOS, Agder, Troms, Follo, Vestfinnmark og Sunnmøre politidistrikter, Politiembetsmennenes Landsforening (PEL) og Politiets Fellesforbund.

Utenriksdepartementet - som under høringen av Lundutvalgets utredning gikk imot innføring av romavlytting - har nå endret oppfatning, blant annet under henvisning til endringene i det generelle trusselbildet i de senere år. Departementet støtter flertallets forslag om å åpne for teknisk romkontroll for å avverge en «særlig farlig forbrytelse».

Politidirektoratet slutter seg til flertallets vurdering av behovet for romkontroll og metodens effektivitet, og viser blant annet til at de kriminelle ofte tilpasser sin virksomhet etter de metoder og tekniske løsninger som politiet til enhver tid har til rådighet:

«Så lenge politiet ikke har adgang til å bruke romkontroll, innebærer dette at de kriminelle har et friområde. Politiet har erfart at de kriminelle nettverkene i stedet for å snakke på telefonen møtes for å planlegge grove kriminelle handlinger. Politiets mulighet for å oppdage dette i dag er ved bruk av informanter og infiltrasjon. I mange sammenhenger vil det som tidligere nevnt dels være umulig å benytte informanter eller infiltratører, dels innebære en uforholdsmessig høy risiko.

Romkontroll vil antagelig bli benyttet i et fåtall saker, da det er en særdeles ressurskrevende metode. Kombinert med strenge inngrepsvilkår er det etter vår mening liten grunn til å frykte at denne metoden vil bli misbrukt. Enkeltindividets sikkerhet må etter vår mening ivaretas på andre måter enn ved å begrense politiets adgang til å kunne benytte metoder for å avdekke alvorlig kriminalitet. Det må imidlertid etableres kontrollordninger og regler for bruk og sletting av overskuddsinformasjon.

Brorparten av landene i Vest-Europa har vurdert romkontroll som en nødvendig metode, og følgelig tillatt metoden benyttet. Det synes ikke å være grunn til å tro at Norge vil ha en merkbar annen kriminalitetsutvikling eller et vesentlig annet trusselbilde eller andre behov for metoder på dette området enn våre nærmeste naboland, jf også ovenfor.»

PST støtter mindretallet i Lundutvalget i spørsmålet om romavlytting (se punkt 7.5.2). Utover å vise til sin høringsuttalelse til denne utredningen, uttaler PST blant annet:

«For PST er det viktig å peke på at romkontroll allerede er en metode som så godt som brukes i alle land i Europa. For ikke minst å kunne forebygge terrorangrep og bistand til slike handlinger kan denne metoden være helt avgjørende for å lykkes. ... En kan ikke se bort fra at den manglende hjemmel til å bruke romkontroll i Norge (og noen andre ekstraordinære metoder) kan motivere enkelte til å forberede terrorhandlinger (ment for utlandet eller i Norge) her i landet.»

I høringsbrevet 4. juni 2004 ba departementet også om høringsinstansenes syn på om romavlytting bør kunne iverksettes som ledd i etterforskingen av straffbare handlinger som allerede er begått. Flere av høringsinstansene som støtter forslaget om å åpne for romavlytting i forebyggende eller avvergende øyemed, gir uttrykk for at metoden også bør kunne brukes i forbindelse med strafforfølgning. Blant disse er Utenriksdepartementet, riksadvokaten, Oslo statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter, Trøndelag statsadvokatembeter, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Politiets sikkerhetstjeneste, samt Follo, Hordaland, Sunnmøre og Agder politidistrikter. KRIPOS viser til sin høringsuttalelse til Lundutvalgets utredning, hvor det uttrykkes støtte til mindretallets forslag om å åpne for romavlytting ved mistanke om overtredelse av straffeloven §§ 147 a eller 147 b.

Riksadvokaten mener at det nå beklageligvis er nødvendig å tillate romavlytting som ledd i etterforsking med sikte på strafforfølgning. Reglene bør imidlertid utformes slik at romavlytting bare kan skje på begrensede områder og under streng rettslig kontroll. Riksadvokaten viser til drøftelsene som foretas av mindretallet i Lundutvalget, av Sikkerhetsutvalget og av Metodeutvalget. Dersom departementet ønsker å gå skrittvis frem for å vinne erfaring med romavlytting, anbefaler riksadvokaten at man først setter i verk bestemmelser som foreslått av mindretallet i Lundutvalget.

Oslo statsadvokatembeter mener at romavlytting bør kunne brukes som ledd i etterforskingen av straffbare handlinger som begås eller er begått, og viser til begrunnelsen som er gitt for dette av Metodeutvalget og mindretallet i Lundutvalget. Høringsinstansen legger til at utviklingen etter at Lundutvalget avga sin innstilling, med terroranslaget i Madrid og økt bruk av vold i forbindelse med ran, snarere har styrket enn svekket begrunnelsen for innføring av romavlytting som en del av det verktøyet politi og påtalemyndighet har til rådighet i kampen mot terrorisme og alvorlig organisert kriminalitet.

Utenriksdepartementet uttaler at det - sett i lys av det nye trusselbildet knyttet til terrorisme, alvorlig grenseoverskridende kriminalitet og innførsel av narkotika mv. - er sterkt ønskelig å tillate romavlytting også i etterforskingsøyemed:

«En slik adgang vil kunne bidra til å oppklare alvorlige forbrytelser og dermed også i det lange løp bidra til å forhindre at alvorlig kriminalitet skjer. Vi legger til grunn at de samme personvernshensyn gjelder her som i forhold til metoder som tar sikte på å forhindre alvorlig kriminalitet. Dette bør tas hensyn til ved utarbeidelse av et eventuelt lovforslag.»

PST gjør gjeldende at en hjemmel for romavlytting som ledd i etterforskingen av straffbare handlinger som allerede er begått, bør utformes i tråd med forslaget fra mindretallet i Lundutvalget.

Også Trøndelag statsadvokatembeter mener at man bør ta utgangspunkt i dette forslaget. Denne høringsinstansen mener imidlertid at metoden ikke bare bør tillates brukt ved etterforsking av terrorhandlinger, men også ved mistanke om annen tilsvarende alvorlig kriminalitet.

Agder politidistrikt legger særlig vekt på utviklingen i retning av råere og mer organisert kriminalitet med et økt innslag av kriminelle nettverk fra andre land:

«I Agder har vi relativt god oversikt over omfanget og grupperingene som utgjør de organiserte kriminelle miljøene. Problemet ligger hovedsakelig i manglende muligheter for å sette inn effektive metoder som kan avdekke virksomheten. Vi sliter gjennomgående med en lav oppklaringsprosent i forhold til den alvorlige kriminaliteten, og det er et sterkt behov for en utvidelse av metodebruken for å få en økt oppklaring. Det gir dårlig sammenheng å tillate romavlytting for å avverge alvorlig kriminalitet, mens alvorlig kriminalitet som er begått ikke skal kunne være gjenstand for metodebruken. Det er også et poeng at det å få oppklart alvorlig begått kriminalitet også gir en sterk forebyggende effekt og i et slikt perspektiv blir det kriminalpolitisk usammenhengende ikke å tillate romavlytting.»

7.7 Departementets vurdering

7.7.1 Bør det åpnes for romavlytting i norsk rett?

Hvorvidt romavlytting bør tillates, samt hvor omfattende en slik adgang eventuelt bør være, er vanskelige spørsmål som berører grunnleggende rettspolitiske dilemmaer.

På den ene siden har endringer i kriminalitets- og trusselsituasjonen gjort at det norske samfunnet har et tydeligere behov for å verne seg mot terrorhandlinger og organiserte kriminelle grupper enn for bare noen få år siden. På den andre siden er det begrenset hvor langt samfunnet kan gå i å tillate romavlytting og andre inngripende metoder, uten at mange vil oppfatte prisen - i form av inngrep i den personlige sfære - som for høy. Dersom det åpnes for at politiet skal kunne iverksette romavlytting i utvalgte saker, vil en del personer - begrunnet eller ubegrunnet - oppleve en frykt for eller en følelse av å bli overvåket. Det er heller ikke til å unngå at uskyldige kan bli gjenstand for overvåkning, enten fordi mistanken mot dem viser seg å være uberettiget, eller fordi de oppholder seg sammen med den som avlyttingen direkte retter seg mot. Sett fra dette perspektivet kan innføring av en hjemmel for romavlytting oppfattes som et uttrykk for redusert frihet. På den annen side kan et fortsatt fravær av en hjemmel for romavlytting kunne gi frihet for kriminelle til å begå straffbare handlinger. Denne kriminaliteten vil også innebære inngrep i den personlige sfære, og dette er inngrep som først og fremt vil ramme lovlydige samfunnsborgere og lede til utrygghet.

Departementet har - i likhet med utvalgene det er redegjort for i punkt 7.4, 7.5 og 7.6 - veid samfunnets behov for vern mot terrorhandlinger og annen alvorlig kriminalitet mot hensynet til personvern og rettssikkerhet i vid forstand. Ettersom romavlytting normalt - og med god grunn - blir oppfattet som et betydelig inngrep i den personlige sfære, mener departementet at metoden bare kan forsvares innført på områder hvor det er påvist et klart behov for den. En forutsetning må videre være at det på det aktuelle området ikke gjør seg gjeldende motargumenter som - til tross for behovet - gjør det utilrådelig å tillate metoden.

En vurdering av behovet for å innføre romavlytting må ta utgangspunkt i utfordringene kriminalitetsutviklingen stiller oss overfor, og i hvilken grad dagens regelverk gjør det mulig å løse disse utfordringene. Romavlytting bør først tillates idet det synes å være på det rene at de gjeldende regler ikke gir politiet og påtalemyndigheten gode nok muligheter til en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Politiet bør ikke gis tilgang til mer vidtgående metoder enn det som til en hver tid er påkrevd. Etter departementets syn bør lovgiverne derfor ikke ligge i forkant av utviklingen, men vente til det foreligger et dokumentert behov før det gis nye hjemler som åpner for bruk av mer inngripende etterforskingsmetoder. En teoretisk mulighet for at romavlytting vil kunne skaffe til veie opplysninger som letter etterforskingen av en bestemt type straffesaker, er ikke tilstrekkelig til å kunne begrunne innføring av en så inngripende etterforskingsmetode. Romavlytting kan bare forsvares på områder hvor det er svært viktig å oppnå en effektiv avverging og straffeforfølgning, og bare hvor det er grunn til å tro at slik avlytting vil kunne gi opplysninger av sentral betydning for etterforskingen.

Når disse generelle utgangspunktene skal omgjøres til konkrete regler, må man ta hensyn til hvilke handlinger det er spørsmål om å etterforske med sikte på avverging eller oppklaring. Etter departementets syn må selv en relativt begrenset risiko for at norske interesser vil kunne bli rammet av terrorhandlinger eller andre alvorlige forbrytelser som det er særlig viktig å forhindre, kunne begrunne innføring av en hjemmel for romavlytting. Departementet er enig med mindretallet i Lundutvalget, som fremholder at det ikke bør være nødvendig å vente til terrortrusselen fremstår som akutt før man iverksetter de nødvendige lovgivningstiltak for å sikre norske interesser mot terrorhandlinger. I disse sakene bør det heller ikke stilles for strenge krav til sannsynligheten for at avlytting faktisk vil kunne bidra til å avverge handlingen - er forbrytelsen alvorlig nok, må det være tilstrekkelig om det er en viss sannsynlighet for dette. I spørsmålet om å tillate romavlytting i forbindelse med etterforsking av mindre alvorlige straffbare handlinger, enten med sikte på avverging eller for å strafforfølge, er det grunn til å utvise en helt annen grad av tilbakeholdenhet.

Analyser av kriminalitetsutviklingen viser at behovet for romavlytting er større nå enn for bare noen få år siden. I Ot.prp. nr. 64 (1998-99) valgte departementet ikke å følge opp Metodeutvalgets forslag om å åpne for romavlytting ved etterforsking av alvorlig kriminalitet. Departementet ga også da uttrykk for at behovet for å tillate romavlytting var større enn ved tidligere vurderinger av metoden, men kom til at betenkelighetene med romavlytting fortsatt var så store at metoden ikke burde innføres. Etter dette har trussel- og kriminalitetsbildet endret seg til det verre, se punkt 3.4. Som det der gjøres rede for, er risikoen for terrorhandlinger i eller med tilknytning til Norge større i dag enn da departementet tok stilling til Metodeutvalgets forslag om å tillate romavlytting. Andre utviklingstendenser er at mange kriminelle grupper er blitt mer profesjonelle og organiserte enn tidligere, de har ofte forbindelseslinjer til flere land og flere av dem opererer med en streng indre justis. Vitner, fornærmede og andre som kommer i kontakt med dem, frykter - ofte med god grunn - de kriminelle organisasjonene, og vegrer seg mot å vitne eller å bidra på annen måte til politiets etterforsking. Etter departementets syn er dette utviklingstrekk som det er grunn til å ta på alvor og som skaper et særlig behov for romavlytting ved etterforsking av organisert kriminalitet.

Ved etterforsking av terrorhandlinger og organisert kriminalitet kan det være vanskelig å nå frem med andre og mindre inngripende etterforskingsmetoder, som for eksempel spaning eller infiltrasjon. Departementet antar derfor at romavlytting i en del saker vil kunne fremskaffe opplysninger som ikke kan skaffes til veie ved å bruke etterforskingsmetoder som er tilgjengelige etter gjeldende rett. At romavlytting ofte kan gi viktige bidrag til etterforskingen av blant annet terrorhandlinger og organisert kriminalitet, underbygges av erfaringer fra andre land. I den svenske Buggningsutredningen (SOU 1998: 46) omtales de danske erfaringene med romavlytting i forbindelse med etterforsking av organisert kriminalitet (se utredningen side 336):

«Enligt dansk polis ... används buggning i utredningar om allvarlig organiserad kriminalitet, främst vid narkotikabrott och vid s.k. rockerkriminalitet, dvs. vid brottslighet som begås av medlemmar av kriminella mc-gäng. Polisen menar att det inte är möjligt att bekämpa den allvarliga organiserade brottsligheten om man inte kan ta del av den kommunikation som sker mellan de kriminella. Genom att använda buggning kan polisen få upplysningar om t.ex. brottsplaner, hur medel som skall finansiera ett narkotikainköp som ofta kan röra sig om många miljoner kronor, förvaras. I Danmark har man enligt uppgift i åtskilliga utredningar fått fram avgörande bevisning genom att använda buggning. Den danska polisen framhöll att de kriminella säkerligen är medvetna om at buggning kan användas i det polisiära arbetet men att det i längden är mycket svårt att skydda sig mot tvångsmedlet. De kriminella är nämligen i stort behov av att kunna kommunicera med varandra och det är inte möjligt att avstå från det med hänvisning till att de måhända kan vara avlyssnade.»

Allerede i dag kan politiet i alvorlige saker iverksette kommunikasjonsavlytting, jf. straffeprosessloven § 216 a. Risikoen for å bli avlyttet gjør imidlertid at de kriminelle ofte velger å møtes personlig. Slike «fristeder» reduserer effekten av kommunikasjonskontrollen, noe som etter departementets syn er et argument for å tillate romavlytting i enkelte sakstyper.

Romavlytting bør bare tillates brukt i saker hvor metoden framstår som nødvendig. Slik avlytting bør derfor unngås hvor konkrete omstendigheter i en enkelt sak gjør det lite sannsynlig at avlyttingen vil gi noe reelt bidrag til etterforskingen, eller hvor det må antas at opplysningene kan skaffes til veie ved bruk av mindre inngripende metoder. Departementet kommer tilbake til dette i punkt 7.7.3, hvor det vil bli redegjort nærmere for utformingen av departementets forslag til ny § 216 m i straffeprosessloven.

Selv om metodetilgangen i andre land ikke bør tilegges avgjørende vekt når lovgiverne skal ta stilling til om romavlytting bør tillates i Norge, finner departementet grunn til å peke på at de fleste andre land i Vest-Europa nå tillater bruk av romavlytting som ledd i etterforskingen av alvorlig kriminalitet. Det kan ikke utelukkes at terrorgrupper og andre kriminelle grupperinger vil kunne finne det opportunt å planlegge sine aksjoner i Norge, dersom de vet at dette kan skje uten risiko for avlytting.

FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001 nr. 2 bokstav b pålegger statspartene å treffe de nødvendige tiltak for å hindre at det begås terrorhandlinger. Også den europeiske menneskerettskonvensjon inneholder bestemmelser som pålegger den enkelte stat å treffe tiltak for å beskytte sine borgere mot overgrep fra andre borgere, se artikkel 2 om retten til liv og artikkel 5 om retten til frihet og sikkerhet. Ingen av disse instrumentene kan imidlertid forstås slik at de pålegger statene å innføre adgang til romavlytting.

Det som først og fremst taler mot en adgang til romavlytting, er hensynet til personvern og beskyttelse av den personlige integritet. Særlig inngripende er romavlytting rettet mot private hjem, hvor de fleste ønsker å kunne leve i visshet om at de kan være private. Nettopp dette ble understreket sterkt av departementet forrige gang spørsmålet om romavlytting ble vurdert (se Ot.prp. nr. 64 (1998-99) side 97). Selv om avlytting av private hjem er særlig inngripende, er det grunn til å tro at også avlytting av kontorer, hotellrom og endog på offentlig sted, av mange vil føles som en betydelig integritetskrenkelse. Det kan være mange rettmessige grunner til at personer ønsker å kunne kommunisere med andre uten fare for å bli avlyttet. Ytringsfrihetskommisjonen fremhever eksistensen av en fortrolig sfære uten offentlig overvåking som en forutsetning for reell ytringsfrihet i det offentlige rom, jf. NOU 1999: 27 Ytringsfrihet bør finde Sted (side 26-27):

«Den private sfære, eller intimsfæren, er sfæren der man omgås med dem man kjenner som personer. Den er, og bør være, en frihetssfære i den forstand at den i omfattende grad er beskyttet mot reguleringer og inngrep fra det offentlige. ...

Privatsfæren er, og bør være, en frihetssfære også i den forstand at den er beskyttet mot innsyn såvel fra det offentlige som fra offentligheten. Disse to friheter, mot inngrep og innsyn, er en forutsetning for dannelsesprosessen og identitetsutviklingen frem mot det myndige menneske. Dannelsesprosessen vil ikke kunne fylle dette myndiggjøringsformål om man ikke var sikker på at man ikke ble overvåket av det offentlige slik det i prinsippet skjer i de lukkede samfunn. Man kan bare utvikles som menneske ved at man har et rom der man kan føle seg fri fra å måtte stå til ansvar for hva man gjør eller sier overfor ytre, ukjente kontrollører. Den offentlige samtale i et fritt samfunn har sitt utgangspunkt i slike frie og utvungne prosesser, den springer frem fra den beskyttede privatsfære.»

Kommisjonen peker også på sammenhengen med andre former for overvåkning og registrering av opplysninger, se særlig utredningen side 108-109, hvor kommisjonen blant annet uttaler at innsamling og behandling av persondata som skjer uten at den registrerte kjenner til det (overvåkning), bør begrenses til et absolutt minimum. Regjeringen sluttet seg i St.meld. nr. 26 (2003-2004) til kommisjonens prinsipielle synspunkter, se meldingen side 46-47.

Det er viktig å utforme en eventuell hjemmel for romavlytting på en måte som reduserer faren for økt overvåking av personer som ikke har gjort noe straffbart. Dette kan blant annet søkes motvirket ved å stille klare krav til det mistankegrunnlaget som må foreligge for at romavlytting skal kunne tillates. Hvor romavlytting brukes med sikte på strafforfølging, bør det etter departementets syn kreves sannsynlighetsovervekt (skjellig grunn til mistanke).

Å tillate romavlytting er særlig betenkelig hvor avlyttingen også vil omfatte personer som ikke kan mistenkes for å ha begått eller å planlegge alvorlig kriminalitet. Risikoen for å fange opp samtaler med personer som ikke har noe med den aktuelle saken å gjøre, vil ofte være større ved romavlytting enn ved telefonavlytting. Som fremholdt av departementet i Ot.prp. nr. 64 (1998-99), blottlegger romavlytting ofte den avlyttedes privatliv på en mer intensiv måte enn telefonavlytting, særlig hvor avlyttingen skjer over en lengre periode. Dette tilsier at man bør være ekstra varsom med å tillate romavlytting på steder hvor det er grunn til å anta at også utenforstående vil oppholde seg. Det lar seg også hevde at romavlytting er mer inngripende enn telefonavlytting fordi samtaler som finner sted ansikt til ansikt, lettere vil kunne få et mer personlig preg enn samtaler over telefon.

Våre folkerettslige forpliktelser gir ikke bare argumenter for å tillate romavlytting. De setter først og fremst rammer for hvor langt lovgiverne kan gå i å tillate bruk av inngripende etterforskingsmetoder. Særlig viktig er EMK artikkel 8, som oppstiller en generell regel om vern av den enkeltes privat- og familieliv, hjem og korrespondanse. Etter bestemmelsens annet ledd må eventuelle inngrep i disse rettighetene være i samsvar med lov. I tillegg kreves at inngrepet ikke går lenger enn nødvendig (se fremstillingen i kapittel 3 foran). EMD har i flere saker om telefon- og romavlytting konkludert med at det foreligger et brudd på lovskravet. Det er derfor viktig at en eventuell hjemmel for romavlytting utformes tilstrekkelig presist, og at det generelt og i hver enkelt sak - gis en fullgod begrunnelse for hvorfor det er nødvendig å tillate bruk av en så vidt inngripende etterforskingsmetode. I tråd med det generelle forholdsmessighetsprinsippet i norsk straffeprosess bør slike inngrep heller ikke tillates dersom det i den enkelte sak ville fremstå som uforholdsmessig tyngende.

Det kan ikke utelukkes at profesjonelle kriminelle etter hvert som det blir kjent at politiet er gitt anledning til å romavlytte, vil ta forholdsregler som reduserer nytten av slik avlytting. Tilsvarende innvendinger kan imidlertid anføres mot en rekke av de metodene som politiet anvender allerede i dag. Mange kriminelle har kunnskaper om moderne DNA-teknologi og vet at politiet har mulighet til å avlytte telefoner. De gjør derfor det de kan for ikke å etterlate seg DNA-spor og unngår i stor utstrekning å samtale over telefon. At en del kriminelle vil klare å innrette seg slik at avlyttingen ikke gir resultater, utgjør imidlertid ikke noe avgjørende argument mot slik avlytting. Som påpekt ovenfor, viser erfaringer fra andre land at også organiserte kriminelle gjør feil, og at det er krevende å konstant beskytte seg mot romavlytting. Betydningen av at de kriminelle - hvis det nå åpnes for romavlytting - fratas nok et «fristed» hvor de kan kommunisere uten risiko for å bli avlyttet, skal heller ikke undervurderes.

Det har vært fremholdt at romavlytting vil legge beslag på store ressurser, som kunne ha vært anvendt mer fornuftig enten internt i politiet eller i strafferettspleien for øvrig. Selve avlyttingen må som regel gjennomføres døgnkontinuerlig, og ofte må tiltaket kombineres med fysisk spaning. Noen av de mest praktiske alternativene til romavlytting, som spaning eller infiltrasjon, krever imidlertid også store ressurser. Til dette kommer at en infiltratør alltid utsetter seg for en viss risiko. At romavlytting er ressurskrevende, kan stille politiet og påtalemyndigheten overfor vanskelige prioriteringer. Etter departementets syn kan det imidlertid ikke være noe avgjørende argument mot å tillate romavlytting. Politiet stilles ofte overfor slike vanskelige prioriteringer, og det faktum at metoden er ressurskrevende antas også å bidra til å holde bruken av romavlytting på en fornuftig nivå.

Oppsummeringsvis legger departementet til grunn at det er dokumentert et behov for å åpne for romavlytting i norsk rett. Innvendingene mot slik avlytting, og da særlig hensynet til personvern og behovet for en fortrolig sfære hvor borgerne fritt kan utveksle tanker, meninger og følelser, tilsier likevel at lovgiverne går forsiktig fram. En hjemmel for romavlytting bør gis en målrettet utforming og et svært begrenset anvendelsesområde. Etter departementets syn går flertallet i Politimetodeutvalget for langt i å prioritere samfunnsvern på bekostning av blant annet personvern. Departementet går bare inn for å tillate romavlytting ved etterforsking av et fåtall svært alvorlige straffbare handlinger, på områder hvor behovet for denne metoden fremstår som særlig stort, se drøftelsen i 7.7.2. I de fleste tilfellene vil det også være et krav at handlingen er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Personer som er en del av eller har befatning med slike miljøer må i større grad enn andre akseptere at politiet holder dem under oppsikt. Kravet om at det normalt må være skjellig grunn til mistanke om at handlingen er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, reduserer risikoen for økt overvåkning av personer uten tilknytning til et kriminelt miljø, men det er ikke mulig helt å eliminere faren for at også uskyldige personer blir avlyttet. Departementet ønsker heller ikke å åpne for mer inngripende former for romkontroll, som for eksempel lydopptak kombinert med bildeoverføring.

7.7.2 På hvilke områder bør det åpnes for romavlytting?

Hvor romavlytting brukes med sikte på strafforfølgning (om romavlytting i avvergende øyemed, se punkt 7.7.4), foreslår departementet å gjøre det til et vilkår at den avlyttingen retter seg mot, med skjellig grunn kan mistenkes for å ha begått eller forsøkt å begå en alvorlig straffbar handling.

Spørsmålet som skal drøftes her, er hvilke straffbare handlinger mistanken må knytte seg til, for at romavlytting skal kunne iverksettes. De forskjellige utvalgene som har fremmet forslag om å innføre romavlytting, har besvart dette spørsmålet på forskjellige måter.

Metodeutvalget foreslo å åpne for romavlytting i alle saker hvor det foreligger skjellig grunn til mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. Etter departementets syn er dette å gå for langt.

Departementet ønsker heller ikke å gå så langt som flertallet i Politimetodeutvalget (Pedersen, With og Lunde), som går inn for å tillate romavlytting for å forebygge straffbare handlinger med en strafferamme på fengsel i 10 år eller mer, samt hvor avlytting «anses nødvendig av hensyn til noens liv, helse eller frihet». Selv om forslaget i utgangspunktet bare regulerer adgangen til å romavlytte i forebyggende øyemed, ville forslaget ha åpnet for slik avlytting også i en del saker hvor et delformål ville ha vært å skaffe til veie opplysninger til bruk i strafforfølgning. For eksempel hvor det foreligger mistanke om at noen har begått en særlig grov narkotikaforbrytelse, og politiet har opplysninger som tyder på at et nytt parti med narkotika er på vei inn til landet, kunne politiet ha iverksatt romavlytting etter flertallets forslag. Opplysningene som hadde fremkommet ved avlyttingen, kunne ha vært brukt for å forhindre den forestående innførselen, men også for å strafforfølge handlingene som allerede var begått.

Departementet ønsker å gå mer forsiktig frem, og foreslår at man i stedet - på strenge vilkår og med gode kontrollordninger - åpner for romavlytting på begrensede områder og ved etterforsking av noen få utvalgte alvorlige forbrytelser.

Departementet tar utgangspunkt i forslaget fra mindretallet i Lundutvalget, som går inn for å tillate romavlytting ved skjellig grunn til mistanke om at noen har ovetrådt straffebestemmelsene om terrorhandlinger og terrorfinansiering, jf. straffeloven §§ 147 a og 147 b. For så vidt gjelder behovet for romavlytting i slike saker, vises det til utredningen fra Sikkerhetsutvalget, som allerede tidlig på 1990-tallet vurderte innføring av romavlytting i saker som berører rikets sikkerhet eller terrorisme. Her heter det blant annet (se NOU 1993: 3 side 50):

«Når utvalget skal ta stilling til om romavlytting bør kunne tillates i saker som berører rikets sikkerhet og terrorisme, må det selvsagt legges betydelig vekt på at de forbrytelser det gjelder, er av særlig alvorlig art og berører vitale nasjonale og samfunnsmessige interesser. Hvis slike tiltak kan hjelpe politiet til å forebygge f eks terrorhandlinger, så kan dette i gitte tilfelle spare mange menneskeliv og forebygge frykt hos enda flere. Det er videre på det rene at denne type lovbrudd er sjeldent forekommende i Norge, og at inngrepene derfor vil berøre et svært begrenset antall personer. På den annen side vil det kunne anføres at dersom man først åpner for romavlytting i enkelte, om enn sterkt avgrensede typer av saker, vil man ha brutt en terskel som gjør det lettere senere å utvide dette til også å gjelde andre typer lovbrudd (f eks narkotikalovbrudd).

Et annet avgjørende moment ved avgjørelsen av om det bør åpnes adgang til bruk av romavlytting, vil være om slik hemmelig avlytting kan antas å være et effektivt etterforskingsmiddel i terroristbekjempelsen. Meningene om dette synes svært delte. Det har blant annet vært anført at vissheten om at slike etterforskningstiltak kan benyttes, vil mane lovbrytere til større forsiktighet i bruken av direkte samtaler (jf i denne sammenheng SOU 1990:51 side 163). På den annen side kan samme argument også anføres i forbindelse med telefonavlytting, men det er et ubestridt faktum at dette etterforskingsmiddel har vist seg meget effektivt i en rekke narkotikasaker.»

Sikkerhetsutvalget anbefalte likevel ikke å åpne for romavlytting. Et av medlemmene i utvalget (nåværende riksadvokat Tor-Aksel Busch), fant imidlertid grunn til å påpeke at terrortrusselen meget vel kunne komme til å endre seg i alvorlig retning, og at dette kunne komme til å påvirke hans syn på behovet for metoden. Etter departementets syn er det nettopp dette som har skjedd. Som departementet har redegjort for i punkt 3.4.4, er terrortrusselen i dag en helt annen enn da Sikkerhetsutvalget foretok sine vurderinger. Det er for så vidt illustrerende at Busch i dag, i egenskap av riksadvokat, i sin høringsuttalelse til Politimetodeutvalgets utredning går inn for å tillate romavlytting.

Mindretallet i Lundutvalget har (i NOU 2003: 18 på side 135-137) gitt en utførlig begrunnelse for hvorfor romavlytting nå bør tillates ved etterforsking av terrorhandlinger (straffeloven § 147 a). Departementet kan i det vesentlige slutte seg til denne begrunnelsen. Terrorhandlinger står i en særstilling fordi de potensielle skadevirkningene er langt mer omfattende enn ved de fleste andre former for kriminalitet. De siste årene har vi sett flere eksempler på hvilke konsekvenser slike handlinger kan ha, i form av dødsfall, menneskelige lidelser og materielle ødeleggelser. Det er en reell fare for at terrorhandlinger rettet mot andre land kan bli planlagt eller støttet finansielt fra Norge. Romavlytting bør også kunne brukes som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger som er begått i andre land, med sikte på å bringe de ansvarlige for en norsk eller utenlandsk domstol. Departementet antar - i likhet med mindretallet i Lundutvalget - at romavlytting ofte kan være en nødvendig etterforskingsmetode for å oppklare straffesaker som gjelder terrorhandlinger. Terrornettverk opererer gjerne i mange land, og det kan ikke utelukkes at enkelte slike grupper vil kunne finne det hensiktsmessig å planlegge og gjennomføre sine handlinger i land hvor politiet er avskåret fra å ta i bruk romavlytting.

Selv om departementet i utgangspunket stiller seg bak forslaget fra mindretallet i Lundutvalget, og begrunnelsen som gis for dette, ønsker departementet på noen punkter å gå mer forsiktig frem. Departementets utkast til ny § 216 m i straffeprosessloven åpner derfor bare for romavlytting ved skjellig grunn til mistanke om overtredelse av straffeloven § 147 a første og annet ledd. Bestemmelsens tredje ledd, som gjør det straffbart å inngå forbund om å begå en terrorhandling, skal ikke kunne gi grunnlag for romavlytting. Departementet følger heller ikke opp forslaget fra mindretallet i Lundutvalget om å åpne for romavlytting ved skjellig grunn til mistanke om terrorfinansiering. Straffeloven § 147 b rammer svært forskjelligartede former for virksomhet, og det er vanskelig å oppstille et hensiktsmessig skille mellom de grove overtredelsene og de mindre grove.

Lundutvalget vurderte bare behovet for romavlytting i saker som gjelder terrorisme eller forbrytelser mot rikets sikkerhet. Departementet har vurdert spørsmålet i en bredere sammenheng, og er kommet til at romavlytting også bør kunne anvendes ved etterforsking av saker som gjelder forsettlig eller overlagt drap (straffeloven § 233). I disse sakene vil imidlertid departementet gjøre det til en forutsetning at det også er skjellig grunn til å tro at handlingen er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven § 60 a, eller som ledd i motarbeiding av rettsvesenet, jf. straffeloven § 132 a.

Stadig flere drap begås under forhold og i miljøer som gjør det vanskelig å nå frem med tradisjonelle etterforskingsmetoder, se kapittel 3 og punkt 7.7.1 foran. Her er det et klart og dokumentert behov for å åpne for romavlytting, som etter departementets syn veier tyngre enn de hensynene som taler mot slik avlytting. Dette stiller seg annerledes i forhold til drap som begås utenfor de organiserte kriminelle miljøene. Slike drap begås ofte i affekt, og vanskelighetene med å nå frem med tradisjonelle etterforskingsmetoder er ikke så store som hvor etterforskingen retter seg mot en organisert kriminell gruppe. Behovet for å romavlytte er derfor gjennomgående ikke like stort, og risikoen for at avlyttingen vil ramme uskyldige eller utenforstående, er ofte langt større.

På ett område ønsker departementet likevel å åpne for romavlytting i forbindelse med etterforsking av drap, selv om det ikke er grunnlag for å anta at drapet er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Dette gjelder hvor det er skjellig grunn til mistanke om at et drap er begått som ledd i motarbeiding av rettsvesenet. Departementet er svært bekymret over utviklingstrekk som tyder på at stadig flere vegrer seg mot å vitne eller å bistå politiet på annen måte av frykt for represalier (se punkt 7.7.1). Fra andre land vet vi at organiserte kriminelle miljøer kan gå så langt som å drepe for å unngå strafforfølgning. Departementet har sett det som en prioritert oppgave å motvirke en slik utvikling i Norge, blant annet gjennom forslaget som resulterte i straffeloven § 132 a om straff for motarbeiding av rettsvesenet. Det dreier seg her om så viktige interesser at også romavlytting kan forsvares. Departementet går derfor inn for å tillate slik avlytting ved skjellig grunn til mistanke om drap eller forsøk på drap som er begått for å motarbeide rettsvesenet.

Departementet går til slutt inn for å tillate romavlytting hvor noen med skjellig grunn kan mistenkes for å ha begått et grovt ran (straffeloven § 268 annet ledd, jf. § 267) eller en særlig grov narkotikaforbrytelse (straffeloven § 162 tredje ledd) som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven § 60 a. I begge tilfeller dreier det seg om kriminalitet som i tillegg til å ha umiddelbare, alvorlige følger, også kan bidra til å finansiere annen organisert kriminalitet.

7.7.3 Andre vilkår for å iverksette romavlytting

Departementets forslag til ny § 216 m i straffeprosessloven regulerer politiets adgang til - etter å ha innhentet rettens kjennelse - å foreta romavlytting. Det er uten betydning om samtalene som avlyttes, foregår i et privat lukket rom eller på offentlig sted, for eksempel i en park. Det avgjørende er om det brukes tekniske hjelpemidler. Avlytting som kan skje uten bruk av tekniske midler, som for eksempel hvor politiet lytter mot en vegg, kan skje innenfor de rammer som gjelder allerede i dag. For en nærmere redegjørelse for avgrensningen av begrepet romavlytting, se punkt 7.2.

Departementet har - blant annet på bakgrunn av forslaget fra flertallet i Politimetodeutvalget - vurdert å gi bestemmelser som åpner for enda mer inngripende former for romkontroll enn avlytting, for eksempel ved at det plasseres fjernsyns- eller videoovervåkningsutstyr i et lukket rom. Skjult fjernsynsovervåkning på offentlig sted kan allerede i dag skje med hjemmel i straffeprosessloven § 202 a. Det er ikke vanskelig å argumentere for at politiet i enkelte saker vil kunne ha behov for å iverksette også slike former for romkontroll. Det kan for eksempel ikke utelukkes at organiserte kriminelle, etter hvert som det blir kjent at romavlytting forekommer, vil begynne å kommunisere på måter som politiet ikke vil være i stand til å fange opp ved bruk av vanlig avlyttingsutstyr. Selv om politiet utvilsomt kunne ha hatt nytte av slik overvåkning i en del saker, har departementet kommet til at det i denne omgang ikke ønsker å fremme forslag om annet enn romavlytting. Dette skyldes i hovedsak et ønske om å gå forsiktig fram, særlig på grunn av de tunge motargumentene som kan anføres mot romavlytting, og som det er redegjort for i punkt 7.7.1.

Grunnvilkåret for å tillate romavlytting etter departementets forslag til ny § 216 m er at noen med skjellig grunn må kunne mistenkes for å ha begått eller forsøkt å begå en av handlingene som det er redegjort for i punkt 7.7.2 foran. Departementet har med andre ord valgt å bygge på det tradisjonelle mistankekravet som gjelder for bruk av de mest inngripende tvangsmidlene i straffeprosessloven. I kravet om skjellig grunn ligger det et krav om at retten må anse det som mer sannsynlig at den inngrepet vil rette seg mot, har begått eller forsøkt å begå en slik handling, enn at vedkommende ikke har det. Det må foreligge sannsynlighetsovervekt. Dette reduserer risikoen for at personer som det senere viser seg at ikke kan knyttes til kriminelle handlinger, blir overvåket.

Som det er redegjort for i punkt 7.7.1, bør romavlytting bare tillates i saker hvor det er et reelt behov for slik avlytting, for eksempel fordi det må antas at andre etterforskingsmetoder vil komme til kort. Departementet går derfor inn for at tillatelse til romavlytting bare bør kunne gis dersom det må antas at avlytting vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort (se § 216 m tredje ledd). Dette er i samsvar med forslaget fra mindretallet i Lundutvalget.

For ytterligere å redusere faren for overvåkning av utenforstående, foreslår departementet at en tillatelse til romavlytting må utformes slik at den bare åpner for avlytting på steder hvor det må antas at den mistenkte vil oppholde seg, jf. forslaget til ny § 216 m fjerde ledd. Et tilsvarende vilkår er foreslått av mindretallet i Lundutvalget, og antas å bidra til å begrense bruken av romavlytting.

For ytterligere å målrette hjemmelen for romavlytting, foreslår departementet at tillatelse til avlytting av et sted som ikke er offentlig, men som er tilgjengelig for et større antall personer, bare bør kunne gis når det foreligger særlige grunner. Et tilsvarende krav bør gjelde hvor det er spørsmål om å avlytte et sted hvor en advokat, lege, prest eller andre erfaringsmessig fører samtaler av svært fortrolig art, såfremt vedkommende ikke selv er mistenkt i saken. Det gjelder lignende begrensninger ved kommunikasjonskontroll, se § 216 c annet ledd.

Forholdsmessighetsprinsippet i straffeprosessloven § 170 a vil gjelde også ved romavlytting. Det vil derfor være av betydning hvor og hvorledes avlyttingen skal finne sted, hvor lenge den skal pågå, og i hvilken utstrekning den også kan ramme utenforstående. Dersom romavlytting vil være et uforholdsmessig inngrep, kan det ikke tillates selv om de øvrige vilkårene er oppfylt. Denne begrensningen bidrar til å sikre at bruken av romavlytting i praksis finner sted innenfor rammene av våre folkerettslige forpliktelser, se særlig EMK artikkel 8 om retten til privatliv.

Departementet legger i sitt lovforslag opp til at romavlytting skal kunne besluttes selv om straff ikke kan idømmes på grunn av bestemmelsene i straffeloven §§ 44 eller 46. Det samme skal gjelde når tilstanden har medført at den mistenkte ikke har utvist skyld. Tilsvarende bestemmelser finnes blant annet i straffeprosessloven § 196 (om ransaking) og § 216 a annet ledd (om kommunikasjonsavlytting). I lys av høringsuttalelsen fra Barne- og familiedepartementet understrekes det likevel at lav alder hos den som inngrepet retter seg mot, kan lede til at inngrepet må anses som uforholdsmessig, se om straffeprosessloven § 170 a ovenfor.

7.7.4 Prosessuelle bestemmelser

Etter departementets syn bør kompetansen til å gi tillatelse til romavlytting legges til retten. Avgjørelsen bør begrunnes. Departementet foreslår derfor at rettens avgjørelse skal treffes ved kjennelse. Selv om det legges opp til at tillatelse til romavlytting som utgangspunkt skal gis av retten, mener departementet at påtalemyndigheten bør gis en viss kompetanse til å beslutte romavlytting i saker hvor rettens kjennelse ikke kan avventes uten at det er stor fare for at etterforskingen vil lide. I slike situasjoner bør en ordre fra påtalemyndigheten kunne tre i stedet for rettens kjennelse. Dette følger henvisningen til straffeprosessloven § 216 d (om kommunikasjonskontroll) i § 216 m femte ledd.

Også ellers skal de prosessuelle reglene om kommunikasjonskontroll (§§ 216 d til 216 k) gjelde tilsvarende ved romavlytting. For tillatelsens varighet foreslår departementet likevel særlige regler. Mens en tillatelse til kommunikasjonskontroll normalt kan gis for en periode av opp til 4 uker om gangen, legger departementet opp til at retten ikke skal kunne tillate romavlytting for mer enn 2 uker om gangen. Grunnen er at romavlytting ofte vil virke mer integritetskrenkende enn kommunikasjonskontroll, noe som tilsier at retten hyppigere bør prøve om det er grunnlag for å fortsette avlyttingen. Etter departementets forslag skal også en del andre rettssikkerhetsgarantier og begrensninger som i dag gjelder for kommunikasjonskontroll, gis anvendelse også ved romavlytting. Dette gjelder blant annet straffeprosessloven § 216 g (om taushetsplikt og bruk av overskuddsinformasjon), § 216 h (om etterfølgende kontroll), og § 216 j (om innsyn og underretning).

Departementet foreslår at politiet - hvor retten ikke bestemmer noe annet - bør gis anledning til å bryte seg inn i låste rom for å plassere eller fjerne nødvendig avlyttingsutstyr. Dersom politiet også ønsker å ransake stedet, må det innhentes særskilt tillatelse til dette. For øvrig følger det av forholdsmessighetsprinsippet, jf. straffeprosessloven § 170 a, at politiet plikter å vurdere om avlytting kan skje uten at det er nødvendig å begå innbrudd, for eksempel ved hjelp av retningsstyrte mikrofoner.

Hvor politiet iverksetter romavlytting med hjemmel i § 216 m, er utgangspunktet at opptakene som avlyttingen resulterer i, kan brukes som bevis i en senere rettssak. Det vises til § 216 g om taushetsplikt og bruk av opplysninger, som etter departementets forslag også skal få anvendelse på opplysninger som skaffes til veie ved romavlytting. Det kan imidlertid tenkes unntak som gjør at opplysningene likevel ikke kan nyttes som bevis under en senere straffesak, jf. den domstolsskapte læren om avskjæring av bevis på ulovfestet grunnlag, se for eksempel Rt. 1999 side 1269. Ettersom § 216 m - i motsetning til § 216 l - bare regulerer adgangen til avlytting uten samtykke, antar departementet likevel at spørsmålet om å avskjære slike opptak som bevis ikke vil oppstå særlig ofte i praksis.

7.7.5 Romavlytting i avvergende øyemed

Det som er sagt om vilkårene for å iverksette romavlytting i punkt 7.7.2 og 7.7.3 ovenfor, gjelder først og fremst hvor politiet iverksetter avlytting for å innhente informasjon med sikte på strafforfølgning. Avlyttingen må i disse tilfellene hjemles i § 216 m. Dersom politiet har grunn til å tro at noen kommer til å begå en alvorlig straffbar handling og ønsker å iverksette romavlytting for å bringe klarhet i om det er noe i mistanken, må en eventuell begjæring om romavlytting hjemles i § 222 d. For en oversikt over hvilke vilkår og prosessuelle regler som gjelder for slik avlytting, vises det til kapittel 6.

Utgangspunktet er at politiet skal ha samme adgang til å iverksette romavlytting med sikte på å avverge en straffbar handling som det har til å anvende andre tvangsmidler i avvergende øyemed, jf. forslaget til ny § 222 d i straffeprosessloven. Det følger imidlertid av forholdsmessighetsprinsippet at det skal mer til for å ta til følge en begjæring om romavlytting enn en begjæring som gjelder et mindre inngripende tvangsmiddel. Romavlytting skal være forbeholdt de mest alvorlige sakene, hvor det ikke er grunn til å tro at avverging kan skje ved hjelp av mindre inngripende metoder.

Anvendelsesområdet for romavlytting er i grove trekk det samme etter § 222 d (om bruk av romavlytting i avvergende øyemed) som etter § 216 m (om bruk av romavlytting som ledd i strafforfølgning). Dette reduserer risikoen for at det vil oppstå et press i retning av å bruke det mest vidtrekkende hjemmelsgrunnlaget.