8 Om elementa i lovforslaget

8.1 Formål og virkeområde

Høyringsforslaget

I dei innleiiande føresegnene blir det foreslått ein formålsparagraf og ei anvisning av sakleg og geografisk virkeområde. I formålsparagrafen blir overordna omsyn ved anvendinga av lova nemnt. Lova skal vektlegge miljø, lønsemd og distriktsomsyn.

Det saklege virkeområdet omfattar utsetting og gjenfangst av krepsdyr, blautdyr og pigghuder til næringsformål, og gjeld i Noreg si økonomiske sone.

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fiskeridirektoratet seier dette om formålsparagrafen:

«Fiskeridirektoratet er enig i at miljøhensyn og lønnsomhet må være de viktigste parametre når en søknad om havbeite skal vurderes. Lokaliseringen vil uansett bli ute i distriktene. Hvis havbeitevirksomheten får større dimensjoner, vil det bli generert arbeidsplasser i lokalmiljøet - som i oppdrettsnæringen».

Norges Jeger- og Fiskerforbund bemerker til det saklige virkeområdet at dette ikkje stenger for utsetting av framande arter til havbeiteformål, men at dette følger forutsetningsvis av lova. Dei foreslår at dette meir hensiktsmessig kan takast med i føresegna og at det vil gi ei presisering i høve til internasjonale plikter.

NTNU har følgande merknad:

«Dersom det skal innføres nye arter for oppdrett eller havbeite, bør dette gjøres på et meget høyt nivå i forvaltningen. Selv om slike arter viser seg å være uskadelige for vår marine natur, vil de kunne bringe med andre organismer og sykdommer kan bre seg hos oss».

Departementet si vurdering

Departementet er enig i at sjølve lokaliseringa vil skje i distrikta. Når det likevel blir gitt heimel for å ta omsyn til lokal tilknytning, er dette for å kunne ta omsyn til at ein større del av verdiskapinga skal kome lokalsamfunnet til gode. Det gjeld ikkje berre arbeidsplassar, men også den verdi lokalt eigarskap medfører. Denne prioriteringa er mellom anna grunna i at dei som blir berørt av eit eventuelt inngrep i allemannsretten også skal få nytte av den verksemda som blir etablert.

Når det gjeld utsetting av framande arter blir dette ansett for å være tilstrekkelig ivaretatt i lova sine føresegner som vedrører miljøet. Kompetansen til å vurdere løyve til utsetting av framande arter ligg etter lova hjå departementet, men vil kunne delegerast til Fiskeridirektoratet. Eventuell introduksjon av framande arter vil skje i samsvar med internasjonale avtaler. I forhold til dei sjukdomsmessige aspekt ved utsetting av framande arter må ein ha løyve til utsetting etter fiskesjukdomslova § 17.

8.2 Tildeling av løyve til havbeite

Høyringsforslaget

I korte trekk ser ein føre seg at søknadsprosedyren blir som følger: Søknaden om løyve blir sendt kommunen som legg denne ut til offentlig innsyn og leverer den med evt. merknader til Fiskeridirektoratet sitt regionkontor. Før regionkontoret avgjer søknaden får miljøstyresmaktene uttale seg om miljø- og friluftsinteresser, herunder fylkeskommunen som kulturminnestyresmakt, og veterinær- styresmaktene får uttale seg om sjukdomshøve, og dersom det er påkrevd, vil Kystverket vurdere evt. anlegg etter havnelova. I praksis vil Fiskeridepartementet etter § 13 ha tilsynet med at havbeite, og verksemd i tilknytning til havbeite, blir drive i samsvar med dei krav som framgår av lova og løyvet. Søkeren slepp med dette å kontakte alle dei offentlige etater som skal gi sine merknader eller løyver då dette blir koordinert av kommunen og Fiskeridirektoratet. Det kan imidlertid vere hensiktsmessig av omsyn til rask sakshandsaming at søknaden blir sendt Fiskeridirektoratet og kommunen samtidig. (Sjå figur 8.1).

Ved ekstensivt havbeite blir organismane sett ut og gjenfanga, men ikkje fôra eller behandla. Verksemda vil ved ekstensiv drift normalt ikkje kreve løyve til utslepp etter forureiningslova. Intensivt havbeite tilsvarer ekstensivt havbeite med den forskjell at organismane kan fôrast og behandlast etter § 4. Med unntak av gjenfangstretten har intensivt havbeite mykje til felles med oppdrett og vil kunne krevje løyve også etter forureiningslova og vil i tilfelle vere underlagt miljø- styresmaktene sitt tilsyns- og kontrollansvar for denne del av verksemda.

Etter forslaget kan løyve i prinsippet tildelast til einkvar fysisk eller juridisk person og til offentlege organ. Ved prioritering mellom søkarar skal det i første rekke leggast vekt på evne til lønsam og miljømessig forsvarleg drift. Dersom dette er tilnærma likt kan lokal tilknytning bli avgjerande for tildelinga. (Sjå figur 8.1)

Høyringsinstansane sine synspunkt

Det har kome innvendingar mot organiseringa av tildelingsprosedyren frå Nærings- og handelsdepartementet (NHD) og Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD).

AADforeslår at tildelinga bør skje gjennom ei auksjonsordning med færrast mogleg restriksjonar, og at løyva bør vere mest mogleg omsettelege. I dette systemet kan ein likevel ta fordelingspolitiske omsyn.

NHDinnvender at søknadsgangen i prinsippet ikkje utelukker at det må sendast søknad til fleire offentlege instansar og at det er uheldig at ein må ha eit eige løyve til for fôring og behandling.

Norges Fiskarlag meiner at lokale interesser som allerede driver fiskeriaktivitet skal prioriterast ved tildeling av konsesjon og at den foreslåtte vektlegginga av lokal tilknytning blir tatt inn i lovteksten.

Fiskeridirektoratet meinar at det er utilstrekkelig at omsynet til fiskeri berre følger av ei fortolkning av lova og foreslår at dette skal prioriterast særleg.

Kongelig Norsk Båtforbund uttaler:

«For å oppnå en tilfredstillende sameksistens og ivaretakelse av allemannsretten, herunder hensynet til miljø, båtliv, fritidsfiske og rekreasjon, foreslår vi at det utarbeides en forskrift med pålegg til de saksbehandlende myndigheter at friluftsråd, KNBF´s distriksstyrer og båtforeninger i området får mulighet til å utale seg om søknader om anlegg av havbeite før søknad eventuelt innvilges. Kongelig Norsk Båtforbund er svært opptatt av å bidra til et levende kystmiljø som gir rom for både næringsutvikling i kystkommunene og ivaretakelse av allemannsretten for båtliv, fritidsfiske og rekreasjon. Vi vil derfor påpeke betydningen av at det etableres et samarbeid som kan bidra til gjensidig forståelse for de forskjellige interesser som blir berørt av loven.»

Departementet si vurdering

Lova er ikkje til hinder for at tildeling av løyve kan skje gjennom ei auksjonsordning. Lova gir imidlertid ikkje heimel for styresmaktene til å kreve vederlag for løyvet ved tildeling. Så lenge evne til lønsam og miljømessig forsvarleg drift er dei sentrale tildelingkriterier, er effektiviteten sikra enten ein velg auksjon eller andre måter å tildele på. Ein eventuell adgang til å kreve vederlag ved tildeling av løyve vil bli vurdert på eit seinare tidspunkt.

Søknadshandsaminga er lagt opp slik at ein søknad blir sendt til Fiskeridirektoratet, som så samordner saksgangen (sjå figur 8.1). Departementet meiner at det ikkje er nødvendig å gi søkaren eit rettskrav på å få sende søknaden til èin instans. Løyve til fôring og behandling kan sendast i same søknad som til ordinært løyve og krev derfor ikkje ein to- spora prosess.

Fiskerinteressene blir i prinsippet likestilt med andre samfunnsinteresser ved vurderinga av om løyve skal bli gitt. Etter departementet si oppfatning vil ei særleg prioritering av fiskeriaktivitet kunne føre til ei skeiv totalvurdering som ikkje tek omsyn til den samfunnsmessige betydninga av fisket, særleg lokalt. Ifølge forslaget skal det takast ei vurdering av fisket sin samfunnsmessige verdi og kva eventuelle inngrep som kan tålast utfrå ei såkalla «nytte-kostnad» analyse. Dermed vil fiske som har ein særleg stor samfunnsmessig verdi bli vektlagt deretter, medan fiske som har mindre eller marginal betydning bli vektlagt i mindre utstrekning. På den måten unngår ein at marginale interesser blir tillagt uforholdsmessig stor betydning og kanskje stenger for verksemd som vil gi betydelig vinning for lokalsamfunnet.

Vektlegginga av samfunnsinteressene vil variere over tid etter kva samfunnet prioriterer og kan også variere med lokale eller regionale forhold. Til dømes kan samiske interesser vere framtredande enkelte stader, og i enkelte lokalsamfunn kan fritidsfiske og båtliv vere viktige friluftsaktiviteter.

Det blir ikkje ansett som nødvendig å fastsette kven som skal høyrast ved søknad om etablering av havbeite utover det som følger av alminnelig forvaltningsrett. Departementet vil likevel understreke at det er viktig å få klarlagt eksisterande bruk av området før søknad blir innvilga for å unngå interessekonflikter.

8.3 Miljøkrav

Høyringsforslaget

Omsynet til miljø er sentralt både ved tildeling og drift. Dersom det er fare for skadelege verknader på miljøet kan løyve ikkje tildelast. Det vil vere vid adgang til å prioritere dei verksemder som har dei beste føresetnadane for å drive miljømessig forsvarlig. Det er vidare ein særleg adgang til å stille vilkår av omsyn til miljøet i sjølve løyvet, og heimel for å stille miljøkrav ved forskrift.

Høyringsinstansane sine synspunkt

Miljøverndepartementet har avgitt ein samla merknad frå miljøstyresmaktene, og ser positivt på at lova legg stor vekt på miljøomsyn. Det blir vidare understreka at dei langsiktige økologiske verknadane av havbeiteverksemd i det alt vesentlige er ukjente både med omsyn til følgene av endringane i artssammensetningane og at det blir opna for fysiske avstengingar mot predatorer og tiltak som fôring og behandling. Dette bør få betydning for forvaltninga av lova. I tillegg meiner miljøstyresmaktene at det bør innarbeidast ein særskilt heimel til miljøovervåking, innføring av forbudssoner og at løyve til fôring og behandling bør handsamast særleg strengt. Miljøverndepartementet ser det også som nødvendig at det blir lagt til grunn miljøpremiss for utviklinga av havbeite som næring. Det blir mellom anna nemnt at det bør leggast opp til ei forsiktig utvikling der ein skaffer seg erfaringsgrunnlag for den vidare næringsutviklinga, og at det bør skje ei vesentleg kunnskapsoppbygging om miljømessige konsekvenser. Vidare bør det ikkje etablerast havbeite i verna områder eller i områder som er kartlagt som aktuelle for marint vern. Miljøverndepartementet ønsker også oppretting av havbeitefrie områder og at det blir stilt krav til bruk av stadeigne stammer.

Norges Fiskarlag stiller spørsmål ved kva grunnlag miljøvurderinga ved tildeling skal baserast på ettersom det er tvilsomt om ein kan seie noko sikkert om tilhøva ved kysten. Ved manglande dokumentasjon meinar Fiskarlaget at det vil vere vanskeleg å nekte havbeite etter at lova er vedtatt.

Havforskningsinstituttet framhever lova si sterke vektlegging av omsynet til miljøet, men meinar at lova i større grad bør framheve behovet for ei fagleg vurdering i forkant av tildeling av løyve.

Departementet si vurdering

Departementet meiner at konsekvensane for økosystemet ikkje er fullt ut klarlagde. Ein klargjering av ulike miljøkonsekvensar er imidlertid viktig for forvaltninga av lova. Dette vil bli behandla særskilt i paragrafane under kapittel 2 i lova. Dersom miljøtilhøva er usikre kan ikkje departementet tildele løyve. Lova bør forvaltast etter eit prinsipp om varsemd. I verna områder vil ein ikkje etablere verksemd i strid med verneformålet.

Når det gjeld løyve til fôring vil dette bli vurdert strengare enn løyve til ekstensivt havbeite. Det er imidlertid ikkje nødvendig å presisere dette i lova, då forbudet mot tildeling ved fare for skade på miljøet tek tilstrekkeleg omsyn til dette.

Utkastet gir heimel for miljøovervåking som i sitt innhald tilsvarer forslaget til endringar i oppdrettslova. Å innarbeide ein eigen heimel i same utforming som i oppdrettslova er derfor ikkje nødvendig av rettslege grunnar og er dessutan ikkje gunstig rettsteknisk slik lova er utforma. Innehaver av løyve kan påleggast ei plikt til å overvåke og rapportere utviklinga på havbeitelokalitetane. Når det gjeld spørsmålet om stadeigne artar henvisast det til framstillinga under punkt 8.1.

8.4 Innhaldet i løyvet

Høyringsforslaget

Løyvet gir rett til utsetting og gjenfangst. Retten til gjenfangst etter den utsette art, enten den er sett ut eller opphavleg levde vilt, er eksklusiv så langt den ikkje strider mot særlege rettar. Til denne retten motsvarar det også ei plikt til gjenfangst. Løyvet gjeld innanfor eit bestemt område og kan avgrensast også i tid. Løyvet vil også sette vilkår for drifta slik at denne blir forsvarleg. Omsynet til miljø er spesielt framheva. Dersom det er aktuelt å lage anlegg og innretningar til bruk i verksemda vil dette også kunne fastsetast i løyvet.

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fiskeridirektoratet meiner at det må sørgast for ei avklaring i høve til «særlege rettar» før løyve blir tildelt. Dette fordi styresmaktene ikkje skal gå inn i privatrettslege konflikter og at ordninga vil kunne vere prosesssdrivande. Det blir derfor foreslått å ikkje gi løyve dersom den privatrettslege heimel for å etablere anlegget utvilsomt mangler.

NTNU meiner at plikta til gjenfangst vil vere vanskeleg å gjennomføre i praksis og synes å utelukke utsetting i offentleg regi for å styrke bestanden innan ein region for åpent fiske.

NFF påpeiker at løyvet også bør bli gitt for ein eller fleire artar og at ekslusive gjenfangstretten ikkje bør ha ei overgangssone i form av ei buffersone.

Havforskningsinstituttet seier dette om innhaldet i løyvet:

«...Dersom det finnes særlege rettar, blir det ikke gitt noen enerett til fiske? Men dersom man vil gi tillatelse med begrenset fangstrett, er det noen som vil starte med kommersiell havbeitevirksomhet i slike områder? Videre er det grunn til å påpeke at det er noe teoretisk å kreve 100% gjenfangst av det materialet som settes ut på havbeite...»

Norges Bondelag har denne merknaden:

«Da forslaget til ny lov om havbeite ikke omfatter anadrome laksefisk, ligger lovforslaget utenfor det som tradisjonelt omfatter næringsutvikling i landbruket. For øvrig viser Norges Bondelag til NOU: 16 1998, om eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser, hvor det er forslag om at strandeier eier 30 meter ut fra strandkanten, noe som kan innebære at det er private grunneierinteresser knyttet til skjelldyrking m.v. Utover dette har Norges Bondelag ingen kommentarer til det utsendte forslaget.»

Departementet si vurdering

Tilhøvet til særlege rettar bør avklarast før løyve blir tildelt. Saksbehandlinga bør vere innretta også mot dette spørsmålet.

Departmentet meiner at ei plikt til gjenfangst kan gjennomførast i praksis. Lova inneheld tvangstiltak som kan brukast til dette og for øvrig er det ikkje verre å gjenfange i kraft av ei plikt enn i kraft av ein rett. Gjenfangstplikta er formulert som ei i utgangspunktet absolutt og total plikt. Sjølv om det kan vise seg vanskeleg å fange igjen alle dei utsette organismane p.g.a. teknologiske hinder og lignande er ikkje dette nokon grunn til å lempe på plikta. Innehavaren av løyvet vil ikkje overtre lova dersom verksemda er innretta på best mogleg måte og ein likevel ikkje oppnår full gjenfangst.

Plikta til gjenfangst ser ikkje ut til å ha relevans til spørsmålet om offentleg utsetting for åpent fiske og representerer soleis heller ikkje eit hinder for dette. Slik utsetting vert regulert i saltvannsfiskeloven § 4, fjerde ledd. Gjenfangstretten har heller ikkje ei overgangssone, men gjeld utelukkande innanfor lokaliteten. Buffersona er eit område der både rettshavaren og alle andre er likestilte i rettar og plikter. Rettshavaren kan i denne sona ikkje utøve nokon særleg rett, då den eksklusive gjenfangstretten berre gjeld i lokaliteten. Lova er ikkje til hinder for at eit løyve omfattar fleire artar.

Den eksklusive retten til gjenfangst blir gitt av styresmaktene og er berre eksklusiv i høve til allemannsrettar. Andre særlege rettar kan etter forslaget begrense gjenfangstretten. Dei privatrettslege føresetnadane skal søkaren/innehavaren av løyvet sjølv sørge for.

8.5 Tilbakekall av løyve, godkjenning av endringar i eigartilhøva

Høyringsforslaget

Løyve til havbeite er ein personleg rett som ikkje kan overdragast. I forslaget er det bestemt at pantsetting er tillatt, men at det ved realisasjon av panteretten må skje ei godkjenning av ny innehaver av løyvet. Tilsvarande må det innhentast nytt løyve ved konkurs. Grunngjevinga for dette er at havbeite krev særskilt kompetanse og det er dermed behov for at styresmaktene kan kontrollere at den som driv verksemda er kvalifisert og kan drive forsvarleg.

Tilbaketrekking av løyvet kan skje dersom dette er nødvendig for å sikre omsynet til miljøet eller dersom føresetnadane som løyvet bygger på blir endra vesentleg. Ettersom tilbaketrekking er det mest inngripande tiltaket, er dette sekundært til endring av vilkåra i løyvet og kan dessutan skje delvis. I tillegg kan heil eller delvis tilbaketrekking skje ved grove eller gjentatte overtredingar av lova.

For å sikre at innehaver av løyve har dei nødvendige føresetnader for å drive i samsvar med dei offentleg rettslige krav, er det ikkje tilstrekkelig å regulere berre løyvet. Derfor er det fastsett at departementet kan bestemme at endringar i eigarstrukturen må godkjennast.

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fiskeridirektoratet meinar at ein ved endring i eigarstrukturen bør innføre ei meldeplikt slik det i dag er for oppdrett og også ellers følge oppdrettslova si regulering av eigarstrukturen.

Justisdepartementet uttaler at dersom tilbakekallet skuldast tilhøve ved rettshavaren sin person, oppstår spørsmålet om eigedomsretten til dei utsette dyra. Det blir antatt at det ikkje vil vere akseptabelt å legge til grunn at bortfall av løyvet samtidig inneber at også gjenfangstretten fell bort, slik at einkvar kan fiske på dei utsette dyra med heimel i allemannsretten. Det blir foreslått at bortfall av løyve blir kombinert med ei plikt for rettshavaren til å overdra gjenfangstretten til ein innehaver som kan godkjennast av styresmaktene.

Departementet si vurdering

Lovforslaget tilsvarer heimelen for godkjenning av endring av eigartilhøva i oppdrettslova. Den videre utforming av dette vil skje i forskriftsform og ein vil då ta stilling til eventuell meldeplikt m.v.

Departementet har vurdert spørsmålet om retten til dei utsette organismane ved tilbakekall av løyvet, og har i eit nytt 4. ledd i § 9 utformet ei føresegn som sikrar den som har rett på verdiane av organismane gjenfangstrett av desse ved tilbakekall av løyvet. Retten gjeld imidlertid kun i den utstrekning gjenfangst kan skje i samsvar med lova.

8.6 Tilhøvet mellom gjenfangstretten og allemannsretten

Høyringsforslaget

Rettshavaren sin eksklusive rett gjeld den utsette art og medfører at det er utelukkande rettshavaren som kan drive fangst etter arten i lokaliteten. Dette omfatter både opphavleg viltlevande organismar av arten og organismar som er sett ut.

Havbeite vil normalt ikkje vere til særleg hinder for utøving av allemannsretten, men det kan fastsettast restriksjonar på anna bruk og utnytting av lokaliteten og i eit område utanfor lokaliteten (buffersone). Dette kan vere avgrensingar eller forbod mot anna bruk og utnytting. Grunngjevinga for denne adgangen til regulering av allemannsretten er at også annan aktivitet enn konkurrerande fangst etter den utsatte art kan øydelegge gjenfangsten for rettshavaren. Eksempler på dette kan vere ulike fangstmetoder, ferdsel med særskilde båt typar eller enkelte former for dykking. Eventuelle avgrensingar av allemannsretten må vere nødvendige av omsyn til gjenfangstretten og kan heller ikkje vere meir inngripande enn nødvendig. Det må i vurderinga takast vesentleg omsyn til konkurrerande interesser.

Det vil normalt vere eit svakare behov for regulering i buffersona enn i lokaliteten og reguleringane vil dermed normalt vere mildare. Reguleringsadgangen er imidlertid den samme.

Høyringsinstansane sine synspunkt

Norges Fiskarlag meinar at yrkesfiskarar må få full adgang til fiske i gjenfangstområdet, også etter den utsette art, dersom området ligg i eit tradisjonelt fangstområde. Det blir også påpeikt at dersom konsesjonæren får ein eksklusivitet i høve til annan utnytting som kviler på allemannsrettar, vil dette føre til at konsesjonæren langt på veg får full kontroll i heile gjenfangstområdet. Dette kan Fiskarlaget ikkje akseptere.

Videre blir det sagt:

«Slik loven og merknadene til loven er utformet vil de som tradisjonelt har fanget/fisket samme art som den som blir satt ut bli utestengt fra gjenfangstområdet. Dette oppfattes som svært urimelig og har vært utslagsgivende for Fiskarlagets motstand (skepsis) mot å opprette en egen lov for havbeite».

Norges Fiskarlag har uttalt:

«Norges Fiskarlag mener at løyve ikke skal gis for et område som allerede benyttes til fiskeriaktivitet. For å rettferdiggjøre en egen havbeitelov argumenterer departementet med at fiskeriaktivitet kan fortsette i vannmassene over bunnen i et område som har fått havbeitetillatelse. Med bakgrunn i en slik erkjennelse ser en ikke behov for en lovregulering det som legges opp til i § 6.»

NJFFhar fylgjande merknad:

«NJFF er opptatt av allmennhetens adgang i lokaliteter som avsettes til havbeiteformål. NJFF mener allikevel at det er rimelig at den som har ansvar for prosjektet har særskilte rettigheter i forhold til den art som det er gitt tillatelse til å øke produksjonen av. Det er av stor betydning at allmennhetens mulighet til høsting av andre arter opprettholdes som tidligere, så fremt det ikke er til vesentlig skade for produksjonen/høstingen av havbeitearten. NJFF er imidlertid sterkt i mot at det skal kunne innføres tilsvarende restriksjoner utenfor lokaliteten, særlig siden det dreier seg om naturlig forekommende arter. NJFF går i mot at det kan innføres restriskjoner på lovlig høsting av andre arter innen lokaliteten enn de det er gitt tillatelse til havbeite på.»

NFF seier i sin merknad :

«Etter styrets mening er det viktig å skaffe seg erfaring på dette området og tilpasse rammeverk i forhold til en framtidig sunn sameksistens av flere interesser i kystsonen. Styret vil derfor foreslå at det foreløpig kun gis et begrenset antall tillatelser etter havbeiteloven, slik at en kan vinne nødvendig erfaring. Dette vil etter styrets mening være nødvendig for å kunne tilrettelegge for en allsidig og bærekraftig utnyttelse av kystsonen som samtidig ivaretar de forskjellige krav nåværende og framtidige brukere av kystsonen vil ha».

Norges Fritids- og Småfiskerforbund er sterkt i mot lovforlaget og begrunner dette slik:

«Havbeite vil båndlegge områder som vil komme i konflikt med den vanlige kystbeboers bruk av kystområdene. Muligens i grisgrendte strøk kan åpnes for prøveprosjekt, dersom berørte høringsinstanser ikke er i mot dette».

Miljøverndepartementet uttalte fylgjande:

«Miljøverndepartementet har tidligere påpekt at det er viktig at konsekvensene for allemannsretten av havbeitevirksomhet gis en grundig omtale.

Høringsnotatet gir imidlertid ikke noen redegjørelse for hvilke praktiske eller prinsipielle konsekvenser lovutkastets regler vil få for allemannsretten på mer generelt grunnlag. Etter lovutkastet vil det i tillegg til selve havbeitelokalitetene kunne etableres til dels omfattende buffersoner der annen bruk og utnytting kan avgrenses eller forbys. Hvilke konsekvenser dette kan få for allmennhetens bruk av kystsonen er ikke klarlagt, og vi finner det derfor vanskelig å ta stilling til lovforlagets konsekvenser på dette området.

Vi forutsetter at det gis en grundig redegjørelse for forholdet til allemannsretten i den Ot.prp. som skal utarbeides.

Som FID påpeker er det viktig at man skaffer seg nødvendig kunnskap om konsekvensene for allemannsretten. I tillegg til kunnskap innhentet gjennom erfaring ser vi det som viktig at den forskning som settes i gang på dette feltet også omfatter konsekvenser for allemannsretten.

Det er påpekt i lovutkastets § 3 at forholdet til allemannsretten skal tillegges vekt ved behandlingen av den enkelte søknad om havbeitetillatelse. Vi ber om at det blir presisert i lovutkastets § 11 at også uforutsette konflikter i forhold til allemannsretten kan gi grunnlag for endring og tilbakekallelse av den enkelte tillatelse.»

Nærings- og handelsdepartementet uttaler:

«Forholdet til allemannsretten og forholdet mellom de ulike næringsutøvere synes ikke å være tilstrekkelig avklart».

Departementet si vurdering

Etter departementet si oppfatning er det viktig at etablering og drift av havbeiteverksemd i minst mogleg grad kjem i konflikt med andre konkurrerande interesser. Lova tek omsyn til dette i vid utstrekning både ved tildeling, og i høve til spørsmålet om kva restriksjonar som bør gjelde i lokaliteten og buffersona. Det skal takast vesentleg omsyn til samfunnsmessige nytte- og skadeverknader ved tildeling og dette må sjåast i samanheng med dei aktuelle restriksjonar i havbeiteområdet. Dersom det etter ei totalvurdering vil vise seg at det nytten av havbeite ikkje vil vege opp mot ulempene ved drifta, bør løyve ikkje tildelast. Lova legg dermed vesentleg vekt på omsynet til allemannsretten.

Dersom ein skulle gi full adgang til fiske etter den utsatte art i gjenfangstområdet ville det fjerne grunnlaget for økonomisk drivverdig verksemd. Det er derfor ikkje mogleg å gi adgang til andre når det gjeld den aktuelle art som er på havbeite. Omsynet til tradisjonelt fiskeri må takast ved tildelinga. (Sjå om dette under kap. 8.2 og 9). Det må understrekast at eksklusiviteten berre gjeld retten til å fange den utsette art. Eksklusiviteten medfører at all annan verksemd som vil nyttigjere seg organismar av den utsette art blir utestengt frå dette i lokaliteten. Dette må skillast frå innføring av restriksjonar for å sikre gjenfangstretten etter § 10.

Rettshavaren har ingen andre eksklusive rettar i kraft av gjenfangstretten og får dermed ikkje full kontroll i gjenfangstområdet. I høve til dei andre reguleringane i lokaliteten og buffersona er rettshavaren likestilt med alle andre rettssubjekt, og kan ikkje utøve ein bruk som skadar gjenfangstretten. Regulering av anna bruk og utnytting i lokaliteten og buffersona kan berre skje dersom det er nødvendig av omsyn til gjenfangstretten. Kva restriksjonar som er påkrevd må utredast før løyve blir gitt, slik at ein kan ta stilling til verknaden for utøving av konkurrerande interesser. Dette må vurderast nærare ved tildelinga, slik at spørsmålet om det skal innførast restriksjonar og i tilfelle kvarestriksjonar som skal påleggast også vil vere styrande for om løyve skal bli tildelt.

Sjølv om det blir lagt til grunn at fiskeriaktivitet kan fortsette i vass-søyla over havbeiteområdet, er det nødvendig med ein heimel for å regulere dette. Slik sikrar ein at det ikkje blir benytta fangstmetoder som skader gjenfangstretten. Som det framgår av høyringsbrevet vil det kunne vere tale om restriksjoner på redskapsbruk, fangsttider m.v. Det vil til dømes neppe kunne drivast fiske med botntrål over ein hummerlokalitet.

For å unngå sterke interessekonflikter i havbeiteområdet, må dei forskjellige interesser klarleggast før tildeling skjer. Vidare må det takast vesentleg omsyn til ein eventuell konflikt ved fastsetting av restriksjonar. Korleis utøvinga av allemannsretten vil bli berørt vil variere, og det må her skillast mellom sjølve retten og den faktiske utøvinga av denne. Det avgjerande må vere om inngrepet i realiteten hindrar eller avgrenser ein aktuell alternativ bruk og utnytting. Det bør kunne tålast større inngrep i allemannsretten der dette ikkje avgrensar eksisterande næringsverksemd eller viktige friluftsareal, enn i områder som faktisk berre er marginalt utnytta til andre formål. Dersom dette ikkje er tilfellet, vil skadeverknadane avgrense seg til at området blir bandlagt for ei eventuell framtidig utnytting. Lova tek imidlertid omsyn til dette ved at det er gitt heimel for å tidsavgrense og å tilbakekalle løyvet. På den måten kan bruken av området revurderast etter ei tid.

Departementet vil samstundes streke under at det ikkje er grunn til å tru at det totalt sett vil være særleg store areal som kjem til å verte utnytta til havbeite, på kort/mellomlang sikt. Departementet er samd i at havbeite prinsipielt sett vil vere ein ny type inngrep i allemannsretten i sjøområde. Reint faktisk er det likevel mange andre typer aktivitet/tiltak som legg beslag på areal, og faktisk grip inn i allemannsretten. Det er òg ulike aktivitetar som faktisk virker inn på det marine miljø og dermed på fisket i eit område, sjølv om dei ikkje legg beslag på areal til sjøs. Havbeite står derfor ikkje i noko særstilling i høve til anna verksemd.

8.7 Straffansvar

Høyringsforslaget

I § 18 i høyringsforslaget som vart sendt på alminneleg høyring, blei det foreslått bøtestraff og fengselstraff som reaksjonar på brot på føresegner i lova eller i medhold av lova. Strafferamma for fengselstraff var inntil 3 månader.

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fiskeridirektoratet meiner at føresegna om straffansvar i forslaget til havbeitelov bør endrast i samsvar med forslag til ny føresegn om straffansvar i lov av 14. juni 1985 nr 68 om oppdrett av fisk og skalldyr m. v.

Departementet si vurdering

Departementet er enig i Fiskeridirektoratet sin merknad på dette punktet. Oppdrettslova og forslag til lov om havbeite regulerar i stor grad likearta verksemder, slik at lovane bør ha korresponderande føresegner om straff. Det er såleis i stor grad dei same hensyna som vil gjere seg gjeldane ved brudd på havbeitelova som ved brudd på oppdrettslova. Departementet meiner også at strafferamma i havbeitelova bør tilsvare andre sammenliknbare lover som fiskesjukdomslova, viltlova, naturvernlova og forureininglova og arbeidsmiljølova.

Departementet ser alvorlig på brot på føresegner i eller gitt i medhold av lova da slike brot blant anna kan føre til uakseptable miljøkonsekvensar. Brot på miljøføresegner i lov eller forskrift er å ansjå som miljøkriminalitet, og er et område som skal bli gitt prioritet av påtalemakta. Det er såleis et ønske om straffskjerpelse av miljøkriminalitet. § 18 første ledd, andre punktum i forslaget gjer førsøk og medvirkning like straffverdig som den fullbyrda handlinga. På bakgrunn av dei miljøkonsekvenser brot på føresegner i eller i medhald lova kan få, ser departementet det som nødvendig å likestille forsøk og medvirkning med den fullbyrda handling. Ved å gjere unntak fra straffelova § 51, om at forsøk skal straffast mildare enn den fullbyrdede handling, signaliserar ein ytterlegare at ein ser alvorleg på brot på lova med dei miljøkonsekvensar dette kan få.

Fiskeridepartementet ser det vidare som viktig at påtalemakta har eit tilstrekkelig virkemiddelapparat til å granske og eventuelt påtale brot på havbeitelova. Departementet ønsker såleis også med forslaget å gi påtalemakta effektive virkemidler for gransking av brot på føresegna i eller i medhold av lova. Dei straffeprosessuelle fylgjer av strafferamma er blant anna at ein kan nytte tvangsmidler som varetakt og ransaking. For gransking umiddelbart etter at eit straffbart tilfelle er oppdaga er ransaking særlig praktisk, og kan vere heilt nødvendig for å løyse ei straffesak.

Den foreslåtte strafferamma medførar at fristen for foreldelse er 5 år. For den strafferettsleg håndheving av lova er dette ønskelig, blant anna for at grove brot kan bli påtala sjølv om forholdet ligg noe tilbake i tid.

Departementet har på denne bakgrunn endra føresegna om straffansvar i forslaget til lov om havbeite (noverande § 19), slik at strafferamma for fengselsstraff er auka til inntil 1 år og under særleg skjerpande høve inntil 2 år.

8.8 Administrative reaksjonar ved overtreding av lova

Departementet gir eit sett med føresegner som primært tar sikte på å realisere oppfylling av alle pliktene som fyljer av lova eller føresegner gitt i medhald av lova. Departementet meiner at føresegnene er nødvendige og hensiktsmessige for å sikre at havbeitelova blir etterlevd.

Praksis fra gjeldane oppdrettslov har vist eit behov for forvaltninga til å kunne gripe inn ovanfor dei som bryt lova med reaksjonar i tillegg til straffeforfølgning. Departementet antar at det vil vere eit tilsvarande behov i forhold til gjennomføring av havbeitelova.

Føresegnene inneheld virkemidler som forvaltninga sjølv administrerar og har råderetten over. Midlene er å anse som administrative reaksjonar og er ikkje straff i rettsleg forstand. Departementet meiner at eit effektivitetshensyn nødvendiggjer at virkemidla er enkle å nytte, ved at ein slepp å avvente ei rettsleg prøving og domsstolane si avgjerd av spørsmålet. Det kan vidare synast som at brot på næringslovgivninga sjelden medfører at påtale blir reist. Dette aukar også behovet for at forvaltninga sjølv har tilstrekkelige midler for å handheve lova.

For å kunne skape proposjonalitet mellom mål og middel bør ein kunne disponere over fleire virkemiddel. Etter departementet si meining kan til dømes tilbakekall av løyvet i visse tilfeller vere eit unødvendig inngripande tiltak ovenfor ein løyveinnhaver som overtrer reglane i lova. Om det ulovlege forholdet kan rettast ved andre midler bør ein søke å gjere dette. Ved at ein har høve til å nytte fleire virkemidler for oppfylling av lova, skaper ein såleis ein mellomløsning.

Overfor andre enn innehaver av løyvet vil ikkje føresegna om tilbakekall av løyve vere hensiktsmessig. Dei andre virkemidla er også nødvendige fordi dei rettar seg mot einkvar.

Det sentrale midlet vil vere å ilegge tvangsmulkt etter § 14. Utgangspunktet er at den ansvarlege sjølv skal treffe dei tiltak som er nødvendig for å bringe eit ulovleg forhold i orden. Dersom dette ikkje skjer, vil ein kunne illegge tvangsmulkt for å motivere den ansvarlege til å oppfylle påbudet. I enkelte tilfeller vil imidlertidig ikkje tvangsmulkt vere tilstrekkelig eller hensiktsmessig.

§ 15 om iverksetting, gir høve til å fullbyrde gitte pålegg på den ansvarlege si rekning. Dette vil sikre gjennomføring av pålegg der tvangsmulkt ikkje virker etter si hensikt og gi forvaltninga anledning til sjølv å bringe den rettstridige tilstand til opphør. Føresegna kan nyttast sekundært i forhold til tvangsmulkt der den ansvarlege ikkje vil eller evnar å rette opp det ulovlege forhold trass i tvangsmulkta. I andre høve kan ulike hensyn medføre at ein må gripe inn i situasjonen raskt. § 15 gir også høve til direkte iverksetting av tiltak utan at tvangsmulkt er ilagt den ansvarlege på førehand. Situasjonar som gjer det nødvendig å iverksette tiltak raskt utelukker imidlertid ikkje bruk av tvangsmulkt samtidig eller i etterkant av iverksettinga. Den ansvarlege bør av preventive årsaker ikkje sleppe å betale tvangsmulkt i høve der samfunnsmessige hensyn har nødvendiggjort iverksetting av tiltak.

Inndraging er eit alternativ og eit supplement til dei andre administrative virkemiddel i lova. Dersom til dømes tvangsmulkt ikkje virker etter sin hensikt fordi beløpet er sett for lavt, vil inndraging motivere til å avstå frå den rettsstridige handling. Inndraging er også eit meir effektivt middel enn tvangsmulkt fordi det kan gjerast ved enkeltvedtak direkte i kraft av lova. Tvangsmulkt kan derimot vere underlagt ei rekke vilkår i forskriftsform som kan vere utilstrekkelig i spesielle situasjonar. Bak inndraginsinstituttet ligg også rettferdsbetrakningar. Det vil ikkje vere rimelig om brot på føresegnene skulle gi økonomisk vinning for overtredaren.

Ved alvorlege eller gjentatte brot kan ein tilbakekalle løyvet etter § 9. Adgangen til å tilbakekalle løyvet bør vere sekundær i forhold til dei andre virkemidlene der dette vil vere eit unødvendig inngripende tiltak. Ved grove eller gjentatte overtredingar vil imidlertid tilbakekall av løyve kunne vere det einaste midlet ein oppnår ønska målsetting med.

8.9 Øvrige merknader

Utover det som er kommentert i dette kapittelet har enkelte av høyringsinstansane kommentert uklare punkt i høyringsbrevet og tilhøve ved den tekniske utforminga av lova. Departementet har tatt dette til etterretning ved utarbeidinga av proposisjonen.