12 Kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper

12.1 Midlertidige kapitaldekningskrav for norske forsikringsselskaper

Hovedproblemstillingen knyttet til kapitalkrav for forsikringsselskaper dreier seg om hvilke krav til kapitaldekning forsikringsselskaper skal være underlagt i perioden fra nytt kapitaldekningsregelverk trer i kraft, og frem til nye soliditetskrav for forsikring (Solvency II) ferdigstilles i EU og implementeres i norsk regelverk. Finansdepartementet og Kredittilsynet har tidligere lagt til grunn at gjeldende kapitaldekningskrav skal beholdes for forsikringsselskapene inntil Solvency II er implementert, selv om Basel II implementeres for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. Dette ble signalisert i notat om gjennomføringen av nye kapitaldekningsregler i Norge, som ble sendt på høring av Kredittilsynet med høringsfrist 12. november 2004.

Direktivene fra EU med kapitaldekningskrav gjelder i utgangspunktet ikke for forsikringsselskaper. Solvensmarginkravene følger på den annen side direkte av EØS-forpliktelsene. Norske forsikringsselskap er i imidlertid i tillegg til forskrifter om beregning av solvensmarginkrav og solvensmarginkapital, underlagt forskrift om minstekrav til kapitaldekning og forskrift om beregning av ansvarlig kapital. 1 I de fleste EU-/EØS-land er ikke forsikringsselskapene underlagt kapitalkrav ut over solvensmarginkravene. Solvensmarginkravene fastsetter et krav til solvensmarginkapital beregnet ut i fra passivasiden i balansen, i motsetning til kapitaldekningskravene som beregnes med utgangspunkt i selskapets aktivaside (hvor risikoen knyttet til plasseringene ligger). En begrunnelse for å innføre kapitalkravet for kredittrisiko, også for forsikringsselskaper i Norge, var at forsikringsselskapene i likhet med andre finansinstitusjoner er utsatt for kredittrisiko som følge av kapitalforvaltningen. Den finanslovgivning vi har i Norge, jf. finansinstitusjonslovgivningen fra 1988 og senere endringer, baserer seg på at det skal være konkurranse på finansmarkedet mellom de ulike typer finansinstitusjoner, og at konkurransen ikke skal begrenses mellom institusjonene av ulike regler. Det er helt sentralt at vi har like regler for krav til ansvarlig kapital. Dette sikrer lik konkurranse og hindrer dessuten såkalt regelarbitrasje som innebærer at kreditt mv. kanaliseres mellom institusjonene på en slik måte at engasjementsallokeringen ikke er et resultat av konkurranse, men av ulike regler. I vår konsernlovgivning fra 1991 med senere endringer, er dette en grunnleggende støttepilar. Mulighetene for regelverksarbitrasje vil være størst mellom ulike selskaper i samme konsern. I dag er om lag to tredjedeler av forvaltningskapitalen i finansinstitusjonene konsentrert i konserner med både bank og forsikringsvirksomhet i samme konsern.

Det har de senere år vært en økende forståelse av, også internasjonalt, at det gjeldende solvensmarginregelverket i EU ikke leverer kapitalkrav som er tilpasset forsikringsselskapenes faktiske risikoeksponering og deres plass i finanskonsern, og den fare for regelverksarbitrasje som dette forårsaker. EU har gitt høy prioritet i å utvikle ett nytt og bedre regelverk på dette området. Nye kapitaldekningsregler for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak vil tre i kraft fra 1. januar 2007. På forsikringssiden har EU-kommisjonen siden 1999/2000 arbeidet med å utvikle nytt solvensregelverk for forsikringsselskaper (Solvency II). Etter gjeldende tidsplan skal Solvency II være sluttbehandlet sommeren 2007, og kravene vil tidligst tre i kraft i 2010.

Kredittilsynet skisserer i brev 9. desember 2005 til departementet tre alternative utforminger av kapitalkravene for perioden 2007-2009 (i påvente av implementeringen av Solvency II regelverket). Alle alternativene innebærer at forsikringsselskapene fremdeles skal være underlagt to sett av kapitalkrav ettersom det gjeldende solvensmarginregelverket (Solvency I) uansett skal videreføres i denne perioden. Kredittilsynet anbefaler i brevet at det arbeides videre med et alternativ der det supplerende kapitalkravet er basert på stresstester. Kredittilsynet skriver at dette vil være en fleksibel løsning dersom det er ønskelig med en gradvis tilnærming til de kapitalkrav som uansett vil komme med Solvency II.

12.2 Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet skriver i sin høringsuttalelse:

«Kredittilsynet merker seg at Finansdepartementet i forslagets punkt 6.3 legger til grunn at «Forsikringsselskaper underlegges i denne omgang ikke de nye kapitaldekningsreglene, men skal være underlagt gjeldende kapitaldekningsregelverk, eventuelt med mindre justeringer.» Det vises i denne sammenheng til at Kredittilsynet den 9. desember 2005 oversendte Finansdepartementet alternative modeller for å sikre soliditeten i forsikringsvirksomheten i perioden fram til Solvency II trer i kraft.»

Norges Bank s kriver i sin høringsuttalelse:

«Det foreliggende lovforslaget omfatter ikke forsikringsselskaper. Vi vil i denne sammenheng vise til Kredittilsynets brev til Finansdepartementet av 9. desember 2005 vedrørende alternative modeller for å sikre soliditeten i forsikringsvirksomheten i perioden frem til «Solvency II» trer i kraft. Norges Bank er enig med Kredittilsynet i at det vil være et bedre svar på de aktuelle ufordringer å erstatte minstekravet til kapitaldekning slik dette anvendes på forsikringsselskaper (Basel I) med et alternativt risikobasert kapitalkrav, der en søker å ta hensyn til de føringer som så langt er lagt til grunn for EU-kommisjonens «Solvency II»-prosjekt.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon(FNH) har i eget brev av 24. februar 2006 ettersendt merknader til spørsmålet om anvendelse av kapitaldekningsreglene for forsikringsselskaper. FNH skriver blant annet følgende om nødvendige tilpasninger i kapitaldekningsreglene for forsikringsselskaper på kort sikt:

«FNH støtter at de nye kapitaldekningsreglene for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak basert på Basel II ikke gjøres gjeldende for norske forsikringsselskaper. Dette nye omfattende og detaljerte regelverket for kredittinstitusjoner og verdipapirforetaks soliditet er laget spesifikt ut fra den virksomhet og risikoeksponering som slike institusjoner har. Virksomhet og risikoeksponering er svært annerledes i norsk forsikring. Dette medfører etter vårt syn at det nye kapitaldeknings­regelverket, hvor kredittrisiko har størst vekt, ikke kan anvendes direkte på forsikringsselskaper. Skulle man ønske å følge dagens spor, med i stor grad å ha like kapitaldekningsregler for kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper, må det utredes grundig hvilke tilpasninger som må foretas i de nye reglene for forsikringsselskaper. All den tid det allerede pågår et arbeid i EU med sikte på å utvikle nye kapitaldekningsregler spesifikt for forsikringsselskaper (Solvency II), kan vi ikke se noen grunn til å igangsette et slikt utredingsarbeid.

FNHs primære standpunkt til anvendelse av kapitaldekningsregler på forsikringsselskaper er at den gjeldende tosporede soliditetsreguleringen, med solvensregler etter EUs mal på den ene siden og norske kapitaldekningsregler for kredittrisiko på den andre siden, bør opphøre, dvs. gjennom å avvikle den særnorske anvendelsen av kapitaldekningsregler for kredittrisiko på forsikrings­selskaper. Vi noterer at dette standpunktet ikke synes å ha støtte på myndighetssiden. Gitt en situasjon med fortsatt anvendelse av kapitaldekningsregler for kredittrisiko på forsikringsselskaper, mener FNH at gjennomføringen av nytt kapitaldekningsregelverk for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak tilsier at det bør foretas visse tilpasninger i gjeldende kapitaldekningsregler for forsikrings­selskaper. Et viktig formål med dagens kapitaldekningsregulering har vært å sikre konkurransenøytralitet mellom regulerte institusjoners aktiviteter i kredittmarkedet, jf. at de samme kapitaldekningsregler for kredittrisiko gjelder både for kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper. Inntil man foretar en større omlegging av soliditetsreguleringen for forsikringsselskaper i tilknytning til gjennomføringen av Solvency II, bør man etter FNHs syn søke å opprettholde en rimelig nøytralitet mellom de minstekrav til ansvarlig kapital for kredittrisiko som gjelder for forsikringsselskaper og kredittinstitusjoner etter at nye kapitaldekningsregler for kredittinstitusjoner trer i kraft fra 01.01.2007. Dette tilsier at det bør foretas visse tilpasninger i regelverket for risikovekting i forskrift 22.10.1990 nr. 875 om minstekrav til kapitaldekning fra 01.01.2007. Etter vårt syn vil det først og fremst være behov for å:

• Åpne for at forsikringsselskapers plasseringer i obligasjoner kan risikovektes etter de samme regler som vil gjelde under standardmetoden for kredittinstitusjoner. Dette innebærer at risikovekting kan fastsettes etter rating fra anerkjente risikoklassifiseringsforetak (ratingbyrå), når slik rating foreligger. Jamfør at både forsikringsselskaper og kredittinstitusjoner påtar seg kreditteksponeringer i kapitalmarkedene gjennom plasseringer i obligasjoner.

• Tilpasse risikovekten for eksponeringer på kommuner og eksponeringer garantert av kommuner til det som vil gjelde under standardmetoden for kredittinstitusjoner, jamfør at enkelte forsikringsselskap har betydelige kreditteksponeringer mot kommunal sektor.

• Tilpasse risikovekten for godt sikrede boliglån, til det som vil gjelde under standardmetoden for kredittinstitusjoner, jf. at enkelte forsikringsselskap yter boliglån til visse grupper av personkunder.»

Når det gjelder tilpasninger på noe lengre sikt viser FNH til Kredittilsynets brev til departementet av 9. desember 2005. FNH skriver i denne sammenheng blant annet:

«Kredittilsynet synes i utgangspunket å ønske at det innføres midlertidige kapitalkrav for norske forsikringsselskaper allerede fra neste år (2007). Når det gjelder livsforsikringsselskaper er det etter FNHs syn et klart behov for å vurdere nærmere hvordan man skal håndtere de særlige utfordringer som er nevnt over, før man tar stilling til om det bør innføres midlertidige krav, hvordan disse evt. skal være utformet, og fra hvilket tidspunkt de evt. bør komme til anvendelse.»

12.3 Departementets vurdering

Det er etter departementets syn ikke hensiktsmessig å innføre alternative krav i stedet for gjeldende kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper ved ikrafttredelsen av nye kapitaldekningsregler 1. januar 2007. Dette reflekteres i høringsbrevet Finansdepartementet sendte ut 15. desember 2005, hvor departementet uttalte at: «Forsikringsselskaper underlegges i denne omgang ikke de nye kapitaldekningsreglene, men skal inntil videre være underlagt gjeldende kapitaldekningsregelverk, eventuelt med noen mindre justeringer.»

Forsikringsselskapene underlegges således ikke nytt kapitaldekningsregelverk i denne omgang. Noen justeringer i gjeldende regler om kapitaldekning i forsikringsselskaper kan imidlertid være nødvendig for å hindre regelverksarbitrasje. En overordnet bestemmelse med krav til forsvarlig drift gjøres imidlertid gjeldende også for forsikringsselskapene.

Norske forsikringsselskaper er underlagt krav om stresstesting, jf. forskrift 23. april 1997 nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning. Departementet vil vurdere behovet for endringer i kapitaldekningsreglene og risikostyringssystemene til forsikringsselskapene frem mot implementering av Solvency II. Et av de tiltak departementet vil vurdere er en videreutvikling, og eventuelt en utvidelse, av de risikostyrings- og kontrollsystemer som selskapene er pålagt gjennom forskrift 23. april 1997 nr. 377 om forsikrings-selskapers kapitalforvaltning. Departementet vil herunder vurdere om Kredittilsynet bør legge økt vekt på resultater fra stresstester i den tilsynsmessige dialogen med selskapene. Konkrete forslag til regelverksendringer vil bli sendt på høring på vanlig måte.