3 Bakgrunn for lovforslaget

3.1 Formål med de foreslåtte endringer i regelverket

Store endringer har funnet sted i finansnæringen de senere år, også innen praksis for risikostyring og overvåkning. Hovedformålet med en omlegging av kapitaldekningsregelverket, er å modernisere det eksisterende rammeverket for beregning av kapitaldekningskrav ved blant annet å gjøre kravene mer risikosensitive. Dette innebærer at kapitalkravet hver enkelt institusjon står overfor skal samsvare bedre med risikoen institusjonen er eksponert mot. Det har videre vært en målsetning at regelverket i større grad skal gjenspeile beste praksis for risikostyring i næringen.

En innvending som kan reises mot gjeldende regelverk er at reglene ikke gir en tilstrekkelig nøyaktig måling av kredittrisiko ved fastsettelse av kapitaldekningskravene. Videre gir det gjeldende kapitaldekningsregelverket ikke incentiver til bruk av moderne risikoreduserende teknikker. Konsekvensene av disse svakhetene vil kunne være feilprising og feilallokering av kreditt. Det kan også anføres at gjeldende regelverk ikke eksplisitt dekker annen risiko enn kreditt- og markedsrisiko, selv om regelverket reelt sett også søker å dekke andre risikokategorier. De nye EU-reglene, som her foreslås implementert i norsk lovgivning, søker å rette opp disse svakhetene ved gjeldende regelverk.

3.2 Basel komiteen for banktilsyn

Basel-komiteen for banktilsyn består av representanter 1 fra sentralbanker og tilsynsmyndigheter fra medlemslandene og ble etablert i 1974.

Denne komiteen møtes hver tredje måned i Den internasjonale oppgjørsbanken 2 i Basel. Baselkomiteen kommer med forslag til retningslinjer for reguleringspolitikk som kan brukes i fastsettelse av reguleringen i de enkelte land. Basel-komiteen introduserte sitt første forslag til en harmonisert internasjonal standard for kapitaldekningsregler for banker (Capital Accord) i 1988. Med en internasjonal standard oppnådde en i stor grad like konkurransevilkår. Retningslinjene fra Baselkomiteen har etter hvert dannet grunnlag for bankreguleringen i store deler av verden, deriblant også i Norge. Retningslinjene fra 1988 (Basel I) ble i 1993 supplert med retningslinjer for kapitaldekningskrav for dekning av markedsrisiko.

Basel-komiteen har siden 1998 arbeidet med å revidere retningslinjene sine for beregning av kapitaldekning. Nye retningslinjer ble vedtatt av komiteen 26. juni 2004. De nye retningslinjene (omtalt som Basel II) innebærer en vesentlig endring av retningslinjene fra 1988.

3.3 EØS-rett

Parallelt med Basel-komiteens arbeid med å revidere retningslinjene, har også EU-kommisjonen arbeidet med å revidere kapitaldekningsdirektivene som gjelder for EU-landene og som også er gjort gjeldende for Norge gjennom EØS-avtalen. EUs arbeid med kapitaldekningsregelverket er en oppfølging av Basel-komiteens arbeid. Utkast til endringsdirektiver ble lagt frem av Kommisjonen 14. juli 2004. De nye kapitaldekningsreglene er nå vedtatt i EU. Rådet sluttet seg til de endrede direktiver 11. oktober 2005, men offisiell tekst er ikke publisert. Endringsdirektivene bygger på Basel-komiteens nye retningslinjer, men er tilpasset spesifikke forhold i EU-markedet. Det konsoliderte bankdirektivet (2000/12/EC) og CAD- direktivet (93/6/EEC) endres for å innføre det nye rammeverket for beregning av kapitaldekningskravene i kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. En vesentlig forskjell mellom Basel II og EU-kommisjonens forslag er at Basel II gjelder for internasjonalt aktive banker, mens kommisjonens forslag gjelder alle kredittinstitusjoner og verdipapirforetak i EØS-området.

Endringene i EU-direktivene om kapitaldekning må gjennomføres i norsk rett som en del av EØS-forpliktelsene. Reglene danner minstekrav til hvordan kapitaldekningsreglene i Norge skal være utformet. De nye reglene vil gjelde for kredittinstitusjoner, verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond med konsesjon til å drive aktiv forvaltning. Noe forenklet kan en si at 2000/12/EC gir kapitalkrav for kredittinstitusjoner og at 93/6/EEC gir tilsvarende regler for verdipapirforetak. 93/6/EEC omfatter imidlertid også kredittinstitusjoner ved at det bl.a. gis felles regler for markedsrisiko for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. Bestemmelser fastsatt i tilleggsdirektiv 2001/107 til direktiv 85/611 (UCITS-direktivet) innebærer at 93/6 også gjelder for forvaltningsselskap for verdipapirfond med tillatelse til å yte investeringstjenesten aktiv forvaltning.

Direktivendringene skal implementeres innen 1. januar 2007, med unntak av de mest avanserte metodene som skal innføres innen 1. januar 2008.

3.4 Implementering i Norge

Norge innførte regelverk som bygget på Basel-reglene fra 1988 (Capital Accord) allerede før vi ble forpliktet til dette gjennom EØS-avtalen. Bestemmelsene om kapitaldekning på minst 8 prosent er i gjeldende lovgivning tatt inn i særlovene for finansinstitusjoner og verdipapirforetak i tillegg til det generelle forsvarlighetskravet som følger av gjeldende § 2-9 i finansieringsvirksomhetsloven og § 8-10 i verdipapirhandelloven. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4 om gjeldende rett.

I brev av 19. mai 2004 og 2. juli 2004 ba Finansdepartementet Kredittilsynet om å utarbeide utkast til lovendringer som legger til rette for implementering av nye kapitaldekningsregler. Finansdepartementet mottok slikt forslag fra Kredittilsynet i brev av 22. juni 2005. Blant annet på dette grunnlag sendte Finansdepartementet 15. desember 2005 ut departementets utkast til lovendringer, som legger til rette for implementering av nye kapitaldekningsregler i norsk lovgivning, på høring med høringsfrist 1. februar 2006.

Finansdepartementet har i likhet med Kredittilsynet funnet det hensiktsmessig å foreslå at de nye reglene om kapitalkrav tas inn i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2, som gjelder for alle typer finansinstitusjoner. En slipper da å gjenta en omfattende lovbestemmelse i de aktuelle særlover. Ettersom forsikringsselskaper i denne omgang ikke underlegges de nye kapitaldekningsreglene, men fortsatt skal være underlagt gjeldende kapitaldekningsregelverk (eventuelt med noen tilpasninger for blant annet å hindre reguleringsmessig arbitrasje), foreslås ikke forsikringsvirksomhetsloven § 7-3 opphevet. Det foreslås imidlertid at en overordnet bestemmelse om krav til virksomheten også gjøres gjeldende for forsikringsselskaper. Verdi­papirforetak og forvaltningsselskaper for verdi­papirfond som tilbyr aktiv forvaltning er ikke omfattet av finansieringsvirksomhetsloven. Finansdepartementet har i likhet med Kredittil­synet kommet til at de aktuelle bestemmelsene bør tas inn i verdipapirhandelloven fremfor å henvise til finansieringsvirksomhetslovens bestemmelser. De aktuelle bestemmelsene i verdipapirhandelloven gis anvendelse for forvaltningsselskap med tillatelse til å drive investeringstjenesten aktiv forvaltning, ved en henvisning i verdipapirfondloven § 2-1.

Finansdepartementet har kommet frem til at strukturen i EU-direktivene og i Baselkomiteens retningslinjer, i form av de tre pilarene (jf. punkt 5.1), bør fremgå tydelig av lovbestemmelsene. Etter departementets vurdering vil det også være hensiktsmessig at det fremgår av lovbestemmelsene at kapitaldekningskravet er sammensatt av flere delkrav knyttet til ulike former for risiko, samt at en for å komme frem til beregningsgrunnlaget for disse delkravene kan benytte flere ulike metoder. Finansdepartementet ønsker således at lovteksten skal gjenspeile hvordan kapitaldekningsregelverket er bygget opp.

Direktivene inneholder en rekke valgmuligheter (unntak fra direktivenes hovedregel) ved gjennomføring av disse i nasjonal lovgiving. Direktivforslaget åpner også for enn viss fleksibilitet i forvaltningen av reglene. Dette innebærer i utgangspunktet rom for nasjonale tilpasninger.

Kredittilsynet har i høringsdokumenter fra september 2004 3 , mai 2005 4 , og juni 2005 5 drøftet hvordan flere av de mest sentrale nasjonale valgene kan gjennomføres i Norge. Departementet har i lovforslaget i begrenset grad tatt stilling til nasjonale valg av materiell karakter. Det vil følgelig først og fremst være ved fastsettelse av forskriftene at de nasjonale valgene fremkommer. Forskriftsutkast vil bli sendt på høring av departementet når disse er ferdigstilt.

I tråd med praksis i andre europeiske land legges det opp til at institusjonene gis mulighet til å beregne kapitalkravet for kredittrisiko etter en internrating metode (IRB-metode) fra regelverket trer i kraft – forutsatt at kravene til en slik tillatelse er tilfredsstilt. Kredittilsynet åpnet fra utgangen av september 2005 for å motta søknader fra institusjoner som har til hensikt å benytte den grunnleggende IRB-metoden fra 1. januar 2007. Det er for tiden søknader fra fem norske banker til behandling. Institusjoner som ønsker å benytte den avanserte IRB-metoden fra 1. januar 2008 må søke Kredittilsynet innen utgangen av juni 2006. Av tidsmessige årsaker vil søknadsprosessen måtte baseres på utkast til regelverk. Endelig tillatelse vil først kunne gis når lovforslaget er vedtatt og tilhørende forskrifter er fastsatt.

3.5 Høringsmerknader

Følgende høringsinstanser har hatt merknader til forslaget:

• Datatilsynet

• Finansieringsselskapenes forening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Justis- og politidepartementet

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Norges Bank

• Nærings- og handelsdepartementet

• Sparebankforeningen

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til lovutkastet:

Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Den norske Revisorforening, Fiskeri og kystdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal og regionaldepartementet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Miljøverndepartementet, Norske Pensjonskassers Forening, Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Utenriksdepartementet.