6 Overordnede krav
6.1 Nærmere om lovforslaget
Bakgrunnen for kapitaldekningskravet er, som tidligere nevnt, at finansinstitusjonene og verdipapirforetakene skal ha en buffer i form av ansvarlig kapital for å stå imot den risiko for tap som de påtar seg gjennom sin virksomhet. Det foreslås en bestemmelse av overordnet karakter som samler kravene som følger av de øvrige lovbestemmelsene om kapitaldekning. Bestemmelsen er ment å tydeliggjøre at institusjonene i tillegg til å tilfredsstille de beregnede minstekrav til ansvarlig kapital, til enhver tid skal ha en ansvarlig kapital som er forsvarlig ut i fra risikoen ved og omfanget av den virksomhet institusjonen driver.
I det nye kapitaldekningsregelverket ligger det en erkjennelse av at det er en sammenheng mellom hvor mye ansvarlig kapital som er nødvendig for å dekke risikoen i en institusjon og institusjonens risikostyring og interne kontrollprosesser. Økt ansvarlig kapital skal ikke være den eneste løsningen for å møte økt risiko. Ansvarlig kapital skal heller ikke kunne være et substitutt for hensiktsmessig risikostyring og kontroll. Etter direktivene skal alle institusjoner ha veldefinerte styrings- og kontrollordninger. Dette innebærer en klar organisatorisk struktur med en veldefinert og klar ansvarsfordeling. Institusjonen skal videre ha rutiner for å identifisere, styre, overvåke og rapportere den risiko institusjonene er eller kan bli utsatt for. Videre skal institusjonene ha tilfredsstillende internkontroll, herunder en god administrativ og regnskapsmessig praksis. Direktivene fasetter i denne sammenheng også mer detaljerte krav til institusjonens risikostyring, herunder krav knyttet til ulike risikotyper (kredittrisiko, konsentrasjonsrisiko, likviditetsrisiko mv.).
Det overordnede kravet til styrings- og kontrollordninger gjelder uavhengig av hvilke metoder institusjonene benytter i beregningen av kapitaldekningskravet. Kravet skal imidlertid ses i sammenheng med type virksomhet, størrelse på institusjonen og kompleksiteten i institusjonens virksomhet. Departementet foreslo i lovutkastet som ble sendt på høring å fastsette et forholdsmessighetsprinsipp for kravet til finansinstitusjonenes styrings- og kontrollordninger, samt retningslinjer og rutiner i loven.
6.2 Høringsinstansenes merknader
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) skriver i sin høringsuttalelse:
«Etter vårt syn bør det vurderes å rendyrke det materielle innholdet i den aktuelle direktivbestemmelsen i ny § 2-9, dvs. sløyfe første ledd som fokuserer på kapitaldekning. Dette bør kunne gjøres uten problemer, da de materielle bestemmelsene som dette leddet viser til fremkommer direkte av ny § 2-9a (pilar 1) og ny § 2-9b (pilar 2). Første ledd kan således sies å være overflødig.»
Sparebankforeningen skriver i sin høringsuttalelse at foreningen støtter at proporsjonalitetsprinsippet fastsettes i loven, som foreslått i siste ledd i lovforslagets del III (finansieringsvirksomhetsloven) § 2-9 om krav til virksomheten.
6.3 Departementets vurdering
Departementet foreslår en overordnet bestemmelse om oppfyllelse av kravene til ansvarlig kapital. Bestemmelsen binder sammen øvrige deler av kapitaldekningsregelverket. Bestemmelsen setter kravene til organisering og forsvarlig drift som foreslås nedenfor i samme paragraf i sammenheng med kravene til ansvarlig kapital. Videre understrekes det i bestemmelsen at krav til ansvarlig kapital også kan fremgå av forskriftsbestemmelser eller i form av enkeltvedtak, samt at disse kravene skal være oppfylt til enhver tid, jf. lovforslaget del III (finansieringsvirksomhetsloven)§ 2-9 første ledd og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10 første ledd.
Departementet foreslår regler som omhandler forsvarlig organisering og drift. Bestemmelsen er ikke direkte knyttet til kravene til ansvarlig kapital, men er allikevel viktig i forhold til soliditeten til institusjonene. Bestemmelsen dekker etter departementets vurdering direktivets krav om at institusjonene skal ha på plass effektive interne risikostyringssystemer. Forsvarlig drift forutsetter, slik departementet ser det, en klar organisasjonsstruktur og klar ansvarsfordeling. Også annen relevant lovgivning reflekterer dette. Det fremgår for eksempel av aksjeloven og allmennaksjeloven § 6-12 at styret i aksjeselskap og allmennaksjeselskap skal sørge for en «forsvarlig organisering av virksomheten». Det følger imidlertid av finansieringsvirksomhetsloven § 3-2 at «Finansieringsforetak kan ikke uten samtykke av Kongen organiseres på annen måte enn som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, selveiende institusjon (stiftelse) eller forening av låntakere (kredittforening, hypotekforening)». Det følger av dette at ikke alle finansieringsforetak nødvendigvis vil dekkes av aksjelovgivningen. Departementet anser det foreslåtte kravet til klar organisasjonsstruktur som nødvendig for finansinstitusjonene.
I aksjelovgivningen fremgår ansvarsfordeling mellom de styrende organer og daglig leder. I forbindelse med risikostyring vil det være nødvendig med klar ansvarsfordeling også mellom de ansatte i finansinstitusjonen.
At det etableres styrings- og kontrollordninger, er en forutsetning for å kunne ha en oversikt over måten virksomheten drives på. At slike styrings- og kontrollordninger er klare, innebærer at det minst skal fremkomme hvem som beslutter og hvem som kontrollerer, slik at det ikke skapes uklare ansvarsforhold internt i institusjonen. En kontrollordning vil måtte etableres slik at kontrollen utøves av andre personer enn de som har tatt de beslutningene som skal kontrolleres.
For å sikre at institusjonen har en oversikt over risikobildet stilles det videre krav til retningslinjer og rutiner. Retningslinjene og rutinene vil måtte være slik at en oppfølgning av disse innebærer en forsvarlig organisering og drift. For at virksomheten drives forsvarlig må det sikres at så vel styrings- og kontrollordninger, som interne retningslinjer og rutiner, revurderes ved jevne mellomrom. Det følger av forskrift om klargjøring av kontrollansvar, dokumentasjon og bekreftelse av den interne kontroll (internkontrollforskriften) av 20. juni 1997 at «styret skal påse at den interne kontroll i foretaket er sikret i et tilstrekkelig omfang og på en systematisk måte». Det vises til lovforslaget del III (finansieringsvirksomhetsloven) § 2-9 andre ledd og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10 andre ledd. Direktivets krav om at institusjonen skal ha god regnskapsmessig praksis anses ivaretatt i regnskapslovgivningen.
Forholdsmessighetsprinsippet som foreslås tatt inn i loven, som skal gjelde i vurderingen av hvilke styrings- og kontrollordninger som bør være etablert, innebærer at en vil se hen til arten og omfanget av institusjonens virksomhet. Arten og omfanget av virksomheten vil også være av betydning i vurderingen av retningslinjene og rutinene. Dette prinsippet gjenspeiler at risikostyringssystemene og kompleksiteten av disse bør henge tett sammen med den virksomhet institusjonen faktisk driver. Forholdsmessighetsprinsippet foreslås lovfestet i finansieringsvirksomhetsloven § 2-9 tredje ledd og verdipapirhandelloven § 8-10 tredje ledd.