14 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 Innledning

Dersom institusjonene på bakgrunn av kravene til ansvarlig kapital må eller ønsker å ha en høyere ansvarlig kapital enn det de finner bedriftsøkonomisk riktig, er kapitalkravet bindende, noe som innebærer at det påvirker institusjonens tilpasning i markedet.

De myndighetsfastsatte kapitalkravene kan ha innvirkning på finansinstitusjonenes tilpasning selv om institusjonene ikke legger seg ned mot kravet. Kapital ut over kravet er nødvendig for å sikre handlingsrom. Renomekostnader knyttet til å falle under kapitaldekningskravet bidrar til at banker og andre finansinstitusjoner ønsker å ha en buffer ut over det lovpålagte kravet til ansvarlig kapital. Det kan allikevel stilles spørsmål ved hvor stor del av den overskytende kapitalen som kan forklares ut i fra slike faktorer. Det er derfor vanskelig å angi presist hvilken betydning kravene til ansvarlig kapital har for kapitaldekningen i finansinstitusjonene og verdipapirforetakene.

En av hensiktene bak de nye kapitaldekningskravene er at kravet til ansvarlig kapital skal være mer følsomt for den risiko institusjonen er eksponert for, noe som kan føre til en mer hensiktsmessig fordeling av den ansvarlige kapitalen mellom institusjonene. En riktigere fordeling av den ansvarlige kapitalen i det finansielle system kan virke positivt for stabiliteten i systemet. En konsekvens av mer risikofølsomme kapitalkrav kan imidlertid også være at kravet i større grad enn etter gjeldende regelverk vil variere over konjunktursyklusen, slik at også behovet for buffere ut over det lovpålagte kravet øker. Dersom bufferne er for små i forhold til kravet til ansvarlig kapital, kan dette føre til at utlånene fra institusjonene svinger som følge av endringer i kapitalkravene, noe som igjen kan bidra til å forsterke konjunktursvingninger i økonomien. Økt risikosensitivitet kan således også ha destabiliserende effekter.

God risikostyring i den enkelte institusjon og aktivt tilsyn med institusjonens virksomhet er avgjørende for å identifisere og overvåke den risiko som institusjonene utsetter seg for. Dersom en gjennom innføring av nye kapitaldekningsregler oppnår bedre risikostyring i finansinstitusjonene, vil dette virke positivt for stabiliteten i det finansielle systemet. Det er imidlertid en krevende oppgave en står overfor for å sikre at de gode intensjonene som ligger til grunn i de nye kapitaldekningsreglene også blir gjennomført i praksis.

14.2 Konsekvenser for finansinstitusjonene og verdipapirforetakene

For institusjonene har endringene som foreslås i kapitaldekningsregelverket først og fremst økonomiske konsekvenser i form av at kapitalkravet kan komme til å endre seg, og i form av at det kan oppstå kostnader forbundet med å tilpasse systemer og rutiner som følger av nye krav i lov og forskrift.

De foreslåtte kapitaldekningsreglene innebærer at det er opp til den enkelte institusjon å avgjøre hvilke beregningsmetoder som skal benyttes for fastsetting av kapitaldekningskravet. 1 Det er vanskelig å angi konkrete konsekvenser av forslaget ettersom valg av beregningsmetoder er avgjørende for hvor store konsekvenser omleggingen av kapitaldekningsregelverket vil få for den enkelte institusjon. Ettersom de nye kapitaldekningsreglene skal være mer følsomme for risiko enn gjeldende regler, vil institusjoner med risikoutsatt virksomhet måtte påregne en økning i kapitaldekningskravene, mens institusjoner med lite risiko i sin portefølje kan få reduserte krav til ansvarlig kapital.

Boliglån og lån til små og mellomstore bedrifter vil få et lavere minstekrav til ansvarlig kapital for kredittrisiko etter de nye EU-reglene sammenlignet med vektingen etter gjeldende regler, og det er forventninger om at også kapitalkravet etter norske regler vil bli redusert. Det kan derfor se ut til at nytt kapitaldekningsregelverk kan føre til at kapitalkravet for kredittrisiko, både under standardmetoden og IRB-metoden, blir lavere enn dagens kapitalkrav. Norske banker har en relativt stor andel boliglån i sin portefølje (nær 60 prosent av utlånene), noe som sammen med betydelig utlån til små- og mellomstore bedrifter vil kunne bidra til sterkere reduksjon i minstekravet til kapital for norske institusjoner enn hva tilfellet er i mange andre land. Beregninger fra Kredittilsynet fra begynnelsen av 2006 viser at reduksjonen i minstekrav til ansvarlig kapital for kredittrisiko, dersom man legger minstekravene fra EU til grunn, kan bli opp mot 40 prosent for de bankene beregningene omfatter. Kapitalkrav for operasjonell risiko bidrar til å øke det samlede minstekravet til ansvarlig kapital, slik at minstekravet samlet sett kan bli redusert med opp mot 35 prosent for de bankene beregningene omfatter.

Det er betydelig usikkerhet forbundet med anslag på virkninger av de endringene som foreslås i kapitaldekningsregelverket på det samlede kapitalnivået. I studiene som er foretatt beregner deltakerbankene seg frem til hvilke kapitalkrav de ville stått overfor ved innføring av det nye regelverket med utgangspunkt i dagens portefølje. Dersom bankene endrer sin tilpasning som følge av de nye reglene, vil effektene på kapitaldekningskravet kunne bli større enn beregnet. Nivået på det samlede kravet til ansvarlig kapital for norske institusjoner vil imidlertid også avhenge av hvilke tilpasninger som gjøres ved implementeringen i norsk regelverk. Utslagene vil videre påvirkes av Kredittilsynets behandling av søknader om bruk av interne risikostyringsmetoder for beregning av kapitalkrav, og det vil uansett bli gitt overgangsregler som vil begrense reduksjonen i kapitalnivå de nærmeste årene. Disse overgangsreglene omtales nærmere nedenfor.

Selv om nytt regelverk kan føre til reduksjoner i kapitalkravet for finansinstitusjonene, innebærer ikke dette at institusjonene nødvendigvis kan eller vil tilpasse seg ned mot de nye minimumskravene. I de nye kapitaldekningsreglene legges det opp til at institusjonene skal ha ansvarlig kapital over minimumskravet, blant annet fordi minimumskravet ikke dekker all risiko i institusjonenes porteføljer. Større svingninger i kapitalkravet som følge av økt risikosensitivitet taler også for at institusjonene vil ønske å ha mer å gå på ut over minimumskravet enn etter gjeldende regler. Det er også gitt klare signaler fra ratingbyråer om at reduksjon i nivået på ansvarlig kapital kan føre til lavere rating. Det er likevel grunn til å tro at finansinstitusjonene vil tilpasse seg de nye kravene med en lavere del ansvarlig kapital enn i dag.

For verdipapirforetak som i begrenset utstrekning driver kredittvirksomhet kan det samlede kravet til ansvarlig kapital komme til å øke med de nye reglene. Dette som følge av at reduksjoner i kapitalkravene for kredittrisiko i begrenset grad kommer disse foretakene til gode, mens de samtidig ilegges et krav til ansvarlig kapital for operasjonell risiko. Det foreslås imidlertid særskilte unntaksregler for enkelte av disse institusjonene.

Det er viktig at det gis overgangsregler som hindrer raske atferdsendringer som følge av de nye reglene. Selv om minstekravene til kapital kan bli redusert, vil overgangsreglene begrense reduksjonen i kapitalnivået de nærmeste årene. Minstekravet til ansvarlig kapital kan i 2007 ikke være lavere enn 95 prosent av minstekravet som følger av gjeldende regelverk. I 2008 og 2009 er tilsvarende begrensninger henholdsvis 90 prosent og 80 prosent av minstekravet som følger av gjeldende regelverk. Det er også innført begrensninger knyttet til kapitalkravet for boliglån ved bruk av IRB-metoden. Frem til utgangen av 2010 kan tapsgraden ved mislighold ikke settes lavere enn 10 prosent.

De nye reglene vil stille store krav til institusjonene som har til hensikt å benytte de mer avanserte metodene for beregning av minstekravet til ansvarlig kapital. En overgang til de mer avanserte metodene for beregning av kapitaldekningskrav kan være forbundet med store kostnader knyttet til blant annet systemutvikling, omlegging av rutiner og innhenting eller oppbygging av tilstrekkelig kompetanse. Mange institusjoner vil dessuten måtte foreta vesentlige endringer i IT-systemer for å legge til rette for databehandling og rapportering. Daglig drift av avanserte systemer vil også innebære kostnader. Det kan imidlertid påpekes at mange institusjoner allerede har interne metoder for risikoberegning, og at ettersom nytt regelverk er ment å bygge på beste praksis for risikostyring i næringen, er det sannsynlig at mange institusjoner på sikt uansett ville implementert mer avanserte risikostyringssystemer. Enkelte kostnader knyttet til systemutvikling kan således ikke bare tilskrives nytt kapitaldekningsregelverk. De enklere metodene for beregning av kapitaldekningskrav bygger i hovedsak på samme prinsipper som gjeldende kapitaldekningsregler, og anvendelse av disse metodene burde derfor ikke gi noen vesentlig økning i kostnadene for å oppfylle kravene som stilles i lov og forskrift.

Hvorvidt en overgang til mer avanserte risiko­styringssystemer vil være lønnsomt, vil måtte avgjøres av den enkelte institusjon gjennom en sammenlikning av de gevinstene og kostnader som kan forventes ved en slik omlegging. Gevinstene kan komme i form av lavere kapitalkrav og positive virkninger på driften, mens kostnadene er knyttet til oppbygging og drifting av systemet.

Institusjonenes utgifter til dekning av Kredittilsynets utgifter kan dessuten komme til å øke, jf. avsnitt 14.5. Kredittilsynets utgifter utliknes etter lov av 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel mv.(kredittilsynsloven). Utgiftene utliknes på de institusjoner som er under tilsyn i budsjettåret. Utgiftene fordeles på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet. Utligningen av utgiftene foretas av Kredittilsynet, men skal godkjennes av Finansdepartementet.

14.3 Konsekvenser for kundene

Institusjonenes kostnader for å oppfylle kapitalkravene er en faktor som vil påvirke institusjonenes prissetting. Ut i fra hensynet til finansiell stabilitet er det ønskelig at finansinstitusjonene tar hensyn til risiko i sin prissetting, noe kapitaldekningsregelverket skal bidra til.

Lån prises for å dekke kostnader og for å generere profitt over lånets løpetid. Høyere krav til forrentning av ansvarlig kapital enn annen kapital, kan innebære at endringer i kapitaldekningskravet får betydning for institusjonenes kapitalkostnad, herunder kostnaden ved å låne ut.

Mer risikofølsomme kapitalkrav innebærer at eksponeringer med høy risiko kan få et høyere kapitalkrav, mens kapitalkravene kan bli redusert for eksponeringer med lav risiko. Det er derfor grunn til å tro at institusjonene i større grad enn tidligere vil differensiere priser ut i fra risikoen engasjementet representerer. Det nye regelverket kan også føre til en vridning i hvilke områder av driften institusjonene oppfatter som mest lønnsomme. Dersom institusjonene som følge av dette endrer sin tilpasning, kan dette få konsekvenser både for de absolutte og de relative prisene i markedet. Det vil imidlertid ta flere år etter implementeringen av nytt kapitaldekningsregelverk før vi kan si noe sikkert om konsekvensene av reformen for prisene i markedet. Konsekvensene vil avhenge av institusjonenes tilpasning med hensyn til risikoeksponering, og hvor avanserte risikostyrings­metoder institusjonene bruker eller vil ta i bruk. Det er dessuten i denne sammenheng viktig å understreke at risikofølsomhet ikke nødvendigvis fører til risikoaversjon.

Det er videre viktig å understreke at kapitaldekningskravet bare er en av flere faktorer som har betydning for institusjonenes långivning og rentefastsettelse, og endringer i kravet antas derfor alene å ha begrenset betydning for kapitalkostnad og kapitaltilgang for ulike deler av økonomien. Mange institusjoner har allerede under dagens rammeverk utviklet avanserte metoder for risikostyring som benyttes i långivningsprosessen, selv om disse under dagens regelverk ikke kan benyttes ved fastsettelsen av kapitaldekningskravet. Det er likevel sannsynlig at kapitaldekningsregelen har en viss innvirkning på de prisene kundene står overfor.

14.4 Konkurransemessige virkninger

Det nye regelverket fraviker på mange måter prinsippet om at regelverket skal virke likt for alle institusjoner. Regelverket skal være tilpasset at institusjoner har ulike forutsetninger ut i fra blant annet størrelse og virksomhetsområde.

I det nye kapitaldekningsregelverket ligger det således også et potensiale for endringer i konkurranseevnen mellom ulike nasjonale aktører. Dette vil blant annet være tilfellet dersom institusjoner som får tillatelse til å benytte interne risikostyringsmetoder kan redusere sine egenkapitalkostnader mer enn institusjoner som benytter sjablonmessige metoder for beregning av kravet til ansvarlig kapital.

Som tidligere omtalt, innebærer både utvikling og drift av interne risikostyringsmodeller kostnader. Det kan antas å være visse stordriftsfordeler knyttet til disse kostnadene, slik at vil være mer lønnsomt for forholdsvis store eller komplekse institusjoner å anskaffe og drifte interne risikostyringsmodeller. Det nye regelverket kan således bidra til å øke incentivene til sammenslåinger og oppkjøp i den finansielle sektor. Dersom kravene til egenkapitalen går betydelig ned for institusjoner med interne risikostyringsmodeller, vil dette dessuten kunne frigjøre kapital som kan benyttes til å finansiere oppkjøp og sammenslåinger.

Det kan videre hevdes at de nye kapitaldekningsreglene øker etableringsbarrierene for ny virksomhet. Interne modeller krever historiske data, og det er kostnader forbundet med utvikling av modellene. Slike økte kostnader påløper imiderltid ikke når etablerte institusjoner utvider til nye markeder. Institusjoner med avanserte systemer kan overføre kompetanse over landegrenser og derigjennom oppnå konkurransefordeler i nye markeder.

14.5 Konsekvenser for myndighetene

Endringene i kapitaldekningsregelverket vil stille store krav til tilsynsmyndighetene. De nye reglene innebærer at Kredittilsynet skal drive et mer aktivt tilsyn, og reglene øker kompleksiteten i tilsynsarbeidet. For tilsynsmyndighetene vil blant annet søknadsprosessen knyttet til interne metoder være en ressurskrevende prosess. Godkjenning av IRB-modeller og risikobasert tilsyn generelt, krever endring av tilsynsmetodikk og behov for ny og spesialisert kompetanse.

Det nye regelverket innebærer videre arbeid både for Kredittilsynet og Finansdepartementet med utarbeidelse av forskrifter i forbindelse med ikrafttredelse av lovreglene. Videre antas det fortløpende arbeidet med å forvalte regelverket å bli mer omfattende, og således også mer ressurskrevende enn tidligere. Hvor stor utgiftsøkningen vil bli for myndighetene er imidlertid vanskelig å anslå ettersom dette blant annet vil avhenge av hvor mange finansinstitusjoner og verdipapirforetak som vil benytte interne risikostyringsmetoder for fastsettelse av kravet til ansvarlig kapital.

Kredittilsynet har hvert år fra og med 2002 fått tilført midler til arbeidet med nytt kapitaldekningsregelverk. Beløpene er stadig blitt økt. Samlet budsjett for dette arbeidet i Kredittilsynet er for 2006 på 9,4 millioner kroner. Også i årene fremover antas det at innføringen av nytt kapitaldekningsregelverk vil kreve ekstra ressurser i Kredittilsynet.