5 Generelt om lovforslaget

5.1 Hovedstruktur i det nye regelverket

Basel-komiteens retningslinjer bygger på tre såkalte pilarer. Denne tredelingen gjenspeiles også i direktivene fra EU. Pilarene skal understøtte hverandre gjensidig, og skal sammen bidra til å fremme finansiell stabilitet. Dette skal skje ved at kapitalkravet institusjonen står overfor tilpasses bedre til den underliggende risikoen i institusjonen. Pilar I inneholder de tekniske beregningene av kapitalkravene, og definerer minimumskravet til ansvarlig kapital. Pilar II omhandler vurderingen av og tilsynet med institusjonenes samlede risiko, og det samlede kapitalbehovet til institusjonene, mens pilar III inneholder regler om informasjon som institusjonene skal gjøre offentlig tilgjengelig.

I de nye kapitaldekningsreglene som foreslås implementert, videreføres i hovedsak dagens definisjon av ansvarlig kapital (telleren i brøken) og minstekravet om åtte prosent kapitaldekning, men beregningsgrunnlaget som den ansvarlige kapitalen skal stå vi forhold til (nevneren i brøken) endres. Nye bestemmelser om kredittrisiko skal i stor grad erstatte de eksisterende, og det skjer også en del endringer i beregningsgrunnlaget for markedsrisiko. I tillegg innføres et eksplisitt kapitalkrav for operasjonell risiko. Regelverket om ansvarlig kapital berøres i mindre grad av endringene som foreslås. 1

Institusjonen kan etter de nye reglene beregne minstekravet for kredittrisiko etter to alternative metoder; standardmetoden eller internratingmetoden (IRB-metoden). IRB-metoden skiller igjen mellom en grunnleggende og en avansert metode. Standardmetoden bygger i stor grad på gjeldende kapitaldekningsregelverk, mens IRB-metoden i større grad legger institusjonenes egne vurderinger av kredittrisiko til grunn. Kapitalkravet for operasjonell risiko skiller i likhet med kravet for kredittrisiko mellom enkle og mer avanserte metoder.

Minimumskravene i pilar I dekker nødvendigvis ikke den samlede risiko institusjonene er eksponert overfor på en fullgod måte. Utover det beregnede minimumskravet til ansvarlig kapital er alle institusjoner derfor under pilar II påkrevd å ha en prosess for å vurdere sitt kapitalbehov i forhold til samlet risikoeksponering. Tilsynsmyndigheten skal vurdere disse prosessene, og det er foreslått å utvide myndighetenes mulighet til på individuell basis å stille kapitalkrav utover de kalkulerte kapitalkravene. Krav til informasjonen institusjonene skal gjøre offentlig tilgjengelig skal bidra til å styrke markedsdisiplinen. Opplysningskravene i pilar III stiller krav til at institusjonene offentliggjør informasjon om blant annet kapitalforhold, risikoeksponering og styring og kontroll. Dette skal bidra til at markedet i større grad skal kunne vurdere risikoforhold og kapitalisering i institusjonene.

En oversikt over kapitaldekningsreglene slik de vil fremstå etter de nye reglene fremgår av figuren nedenfor:

Kapitaldekningsreglene oppfylles på tre nivåer:

• selskapsnivå

• delkonsolidert nivå

• konsolidert nivå

Selskapsnivå vil si at det aktuelle selskap skal oppfylle kravet uten å medregne datterselskaper eller deleide selskaper (20 prosent eierandel eller mer) eller andre selskaper som omfattes av konsolideringsplikt. Delkonsolidert nivå vil si at et krav skal oppfylles på konsolidert basis på alle delnivåer (underkonsern) og slik at alle selskaper som omfattes av konsolideringsplikt og som er organisert direkte eller indirekte under det mellomliggende selskapet, inngår i denne del av konsolideringen. Konsolidert nivå vil si at hele konsernet samlet skal oppfylle kravet på konsolidert basis og slik at alle selskaper i gruppen som omfattes av konsolideringsplikt, inngår i konsolideringen.

Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 58 (2004-2005), ble blant annet bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 første, annet, tredje og sjette ledd og i verdipapirhandelloven § 8-12 endret. De nærmere reglene om gjennomføringen av konsolideringen, herunder om nivå for anvendelse av kapitaldekningsreglene følger etter disse endringene av en ny forskrift om anvendelse av soliditetsregler på konsolidert basis (konsolideringsforskriften). En gjennomføring i norsk rett av direktivet synes på nåværende tidspunkt ikke å nødvendiggjøre ytterligere endringer i lovbestemmelsene om konsolidering. Bestemmelsene i de nye kapitaldekningsreglene om nivå for anvendelse av kapitalkravene vil således kunne gjennomføres ved endringer i konsolideringsforskriften.

Konsolideringsbestemmelsene vedrørende pilar II må vurderes sammen med de virkemidlene som følger av pilar II-regelverket og hvor Kredittilsynet blant annet vil kunne pålegge institusjonene å ha en høyere kapital enn de lovbestemte minimumskrav. Ved anvendelse av pilar II-kravet på konsolidert basis legges det til grunn at det skal tas hensyn til alle typer risikoer i konsernet, og slik at også risikoer for forsikringsselskaper som inngår i gruppering med kredittinstitusjoner og/eller verdipapirforetak, vil omfattes.

5.2 Høringsinstansenes generelle merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) legger i sin høringsuttalelse vekt på betydningen av like rammebetingelser og lik implementering. FNH viser til at departementet i høringsnotatet skriver at det kan bli aktuelt å innføre strengere regler for norske institusjoner på enkelte avgrensede områder. FNH skriver i den forbindelse i sin høringsuttalelse:

«Både strukturen i det nye regelverket og innholdet i de enkelte regler er resultat av en meget langvarig internasjonal prosess, og bygger på omforente krav fra tilsyns­myndigheten i verdens ledende industriland og EU. Både norske myndigheter og norsk finansnæring har gjennom ulike kanaler fulgt denne utviklingsprosess og søkt å øve påvirkning når forholdene har tilsagt dette. Etter FNHs syn kan det ikke være tvil om at de internasjonale standarder som har kommet ut av denne lange og grundige prosess, bør representere et forsvarlig rammeverk også med sikte på reguleringen av norske kredittinstitusjoners soliditet.[...]

Etter vårt syn vil de internasjonale kravene til kapitaldekning gi større trygghet for det norske banksystemet, selv om selve minstekravet til ansvarlig kapital under pilar 1 vil kunne bli redusert for en del institusjoner. Kravene til institusjonene under de to andre pilarene i regelverket, vil motvirke at slike lempninger får negative virkninger for soliditeten i næringen. Overgangsreglene vil videre sikre at endringer skjer gradvis og på en kontrollert måte.

Det sentrale i denne sammenheng er at norske finansinstitusjoner konkurrerer på lik linje med institusjoner fra andre europeiske land i et marked som blir stadig mer integrert, hvor konkurransen blir stadig sterkere og hvor fortjenestemarginene blir mer presset. Kapitaldekningsregelverket vil på en rekke områder ha en direkte konkurransemessig effekt for norsk­regulerte institusjoner i forhold til institusjoner underlagt andre lands minstekrav, enten denne konkurransen skjer i Norge eller i andre land hvor norske institusjoner opererer eller har eier­interesser. [...]

Eventuelt skjerpede regler innenfor dette området på rent nasjonalt grunnlag, selv for begrensede eksponeringsklasser, vil på en meget direkte måte kunne virke konkurransemessig negativt for norskbasert finansvirksomhet. Dersom konkurranseulempene blir vesentlige, vil det undergrave norske institusjoners langsiktige mulighet til å overleve som selvstendige institusjoner. Samlet sett innebærer dette at terskelen for å operere med materielt sett strengere minstekrav og regler med annerledes innretning i Norge enn det som følger av de internasjonalt omforente kravene i direktivet, bør være vesentlig høyere enn under det nåværende regimet. Vi ber om at Finansdepartementet legger en slik erkjennelse til grunn for det videre arbeidet med implementeringen av det nye EU-direktivet.

Eventuelle behov for «sikkerhetsmarginer» i forhold til de internasjonale minstekravene bør etter FNHs syn tas med i de vurderinger institusjonen og Kredittilsynet skal gjøre under pilar 2, dvs. konkret i forhold til den enkelte institusjon og den situasjon denne institusjonen befinner seg.»

FNH viser videre til at det etter deres vurdering i det foreliggende lovutkastet er foreslått strengere regler enn minimumsreglene fra EU med hensyn til hvilken kapital som kan hensyntas i institusjonenes egne vurderinger under pilar 2 i det nye regelverket. Denne innvendingen vil bli nærmere omtalt og vurdert i kapittel 8.3 og 8.4 om samlet kapitalbehov og individuell tilsynsmessig oppfølging.

FNH har videre enkelte merknader til nivået for anvendelse av kapitaldekningsregler. Angående nivå for anvendelse av pilar I kravene skriver FNH følgende:

«Departementet synes å legge til grunn at minstekravene til kapitaldekning (pilar 1) skal oppfylles på alle nivåer, dvs. på selskapsnivå, delkonsolidert nivå og konsolidert nivå. Den gjeldende bestemmelsen i finansierings-virksomhetsloven § 2-9 a åpner for at Kredittilsynet kan gjøre unntak fra hovedbestemmelsen om anvendelse på konsolidert nivå gjennom enkeltvedtak. En tilsvarende bestemmelse finnes ikke i finansieringsvirksomhetsloven i forhold til anvendelse av regelverket på selskapsnivå. Når departementet heller ikke foreslår noen unntaksbestemmelse i forslaget til ny § 2-9 a, forstår vi det slik at departementet i utgangspunktet ikke har til hensikt å gjennomføre det reviderte kredittinstitusjons­direktivets unntaksbestemmelse i artikkel 69.

Etter vårt syn bør finansieringsvirksomhetsloven åpne for at det kan gjøres unntak for anvendelse av minstekravene til kapitaldekning (pilar 1) på selskapsnivå for institusjoner nede i organisasjons­strukturen, dersom de aktuelle institusjonene inngår i konsolidert beregning av kapitaldekning på konsolidert eller delkonsolidert nivå, i tillegg til at de også oppfyller de andre strenge vilkårene som artikkel 69 i det reviderte kredittinstitusjonsdirektivets stiller opp. De aktuelle vilkårene innebærer, etter vårt syn, at det bør være soliditetsmessig uproblematisk å gi unntak fra bestemmelsen om å beregne kapitaldekning på selskapsnivå. FNH vil i denne sammenheng vise til at noen datterselskaper i finansinstitusjoner kan være så tett integrert i morselskapets konsoliderte virksomhet, eller ha så begrenset soliditetsmessig betydning for morselskapets konsoliderte stilling, at det vil ha liten nytteverdi for myndighetene å få beregnet og rapportert kapitaldekningen for slike datterselskaper på selskapsnivå. Kapitaldekningsberegning og -rapportering vil i slike tilfeller kun generere unødvendige kostnader i institusjonen og hos tilsynsmyndigheten. FNH foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en unntaksbestemmelse lik den som eksisterer som i gjeldende § 2-9 a annet ledd i finansieringsvirksomhetsloven for anvendelse på konsolidert nivå, som nytt åttende ledd i ny § 2-9 a:»

Angående nivå for anvendelse av pilar II kravene skriver FNH følgende:

«Departementet viser til at Kredittilsynets foreløpige vurderinger trekker i retning av å foreslå minimumskravene i direktivet, dvs. en hovedregel om at kravene under pilar 2 skal oppfylles på konsolidert nivå når institusjonen inngår i konsern. FNH støtter denne vurderingen. Hensynene bak pilar 2 tilsier at det bør foretas en helhetlig vurdering av finanskonsernenes risikoutsatthet og buffere. En slik gjennomføring av regelverket vil dessuten bidra til en langt mer effektiv utnyttelse både av Kredittilsynets og institusjonenes egne ressurser, enn dersom kravene etter pilar 2 også skal oppfylles separat for hver enkelt institusjon i et finanskonsern.»

Avslutningsvis skriver FNH i sin høringsuttalelse at de støtter departementets forslag om å samle lovbestemmelsene om kapitaldekning for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak i henholdsvis finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven. FNH har også enkelte merknader av teknisk karakter til lovbestemmelsene som foreslås.

Konkurransetilsynet skriver i sin høringsuttalelse at de i all hovedsak slutter seg til endringsforslagene, men har enkelte synspunkter vedrørende implementeringen av bestemmelsene om beregning av kapitalkravet knyttet til kredittrisiko. Konkurransetilsynet skriver videre at det etter deres oppfatning vil være positivt for konkurransen dersom banker får lettelser i kapitalkravene ettersom dette vil gi større utlånskapasitet.

Kredittilsynet skriver i sin høringsuttalelse:

«Kredittilsynet har ikke vesentlige merknader til Finansdepartementets lovforslag. Kredittilsynet vurderer det slik at forskjellene fra Kredittilsynets forslag av 22. juni 2005 til Finansdepartementet er mer relatert til form enn substansielt innhold.»

Norges Bank skriver i sin høringsuttalelse:

«Strukturen i Baselkomiteens regelverk, i form av de tre pilarene, fremgår tydelig av departementets forslag til lovbestemmelser. Norges Bank støtter den foreslåtte oppbyggingen av regelverket for kapitaldekning i norsk lovverk.»

Nærings- og handelsdepartementet skriver i sin høringsuttalelse:

«Vi er videre opptatt av at de relevante EU-direktivene om retningslinjer for beregning av kapitaldekningskrav implementeres mest mulig likt i de nordiske land, slik at norske finanskonsern og banker konkurrerer på likest mulig vilkår med sine nordiske konkurrenter.

[...]

Nærings- og handelsdepartementet er generelt positive til at det åpnes for mer adekvate metoder for å beregne minimumskapitalkrav i finansinstitusjoner og strengere krav til rapportering på området. Det vil kunne bidra til å styrke finansinstitusjonenes finansielle styrke og gi et riktigere bilde av selskapenes soliditet. Det nye regelverket vil også i større grad samsvare med prinsippene for allokering av kapital i finansinstitusjoner og dermed gi en mer korrekt prising av kreditt i markedet med hensyn på risiko

På den annen side er det som nevnt i høringsnotatet grunn til å tro at mange institusjoner vil tilpasse seg de nye kravene for å oppnå fordelene det innebærer å ha en lavere ansvarlig kapital enn kravene etter dagens regelverk. Å lette på kravene til ansvarlig kapital kan i ytterste konsekvens føre til at risikoen for at enkelte institusjoner kan foreta uansvarlig store utlån i forhold til ansvarlig kapital, øker. Dette vil igjen medføre risiko for låntakere og fare for ustabilitet i det finansielle systemet. Det er av største viktighet for næringslivet å ha stabile finansmarkeder. Dette stiller større krav til oppfølging, både for finansinstitusjonene og tilsynsorganene.»

Sparebankforeningen skriver i sin høringsuttalelse:

«Når det gjelder prinsipper for gjennomføring, har foreningen merket seg postulatet om at det bør legges vekt på hensynet til mest mulig like rammebetingelser for institusjonene og behov for at regelverket i størst mulig grad blir gjennomført og praktisert på samme måte i medlemslandene. Sparebankforeningen deler departementets vurderinger av overordnede prinsipper for gjennomføringen i norsk rett. »

5.3 Departementets generelle vurdering

Departementet oppfatter høringsinstansene som generelt positive til strukturen i lovforslaget. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler seg også i sin høringsuttalelse positivt om en omlegging av kapitaldekningsregelverket i retning av mer risikofølsomme kapitalkrav, slik det her legges til rette for.

Departementet har merket seg at både FNH og Sparebankforeningen i sine høringsuttalelser vektlegger betydningen av en mest mulig lik implementering i Norge som i andre land, for å sikre like konkurransevilkår. Departementet er enig med høringsinstansene i at dette bør tillegges vekt. Departementet viser i denne sammenheng til det samarbeidet tilsynsmyndighetene i de nordiske landene har etablert innenfor kapitaldekningsområdet. Det nordiske samarbeidet følger også nøye det tilsvarende arbeidet som skjer i regi av CEBS slik at det ikke skal oppstå utilsiktede forskjeller mellom Norden og de øvrige landene i EØS-området.

Hensynet til institusjonene og like rammevilkår må, som departementet også skrev i høringsnotatet, veies opp mot andre viktige hensyn som ligger til grunn for utformingen av kapitaldekningsregelverket. På enkelte avgrensede områder kan det være særlige soliditetsmessige hensyn som kan veie tyngre enn konkurransemessige hensyn. Departementet vil videre understreke at det i lovutkastet i denne proposisjonen i liten grad tas stilling til de valgmuligheter direktivet åpner for ved gjennomføring i nasjonal lovgivning. Utfyllende bestemmelser vil bli fastsatt i forskrifter, og nasjonale tilpasninger vil bli tatt standpunkt til i forbindelse med fastsettelsen av disse forskriftene.

Departementet har videre merket seg FNHs synspunkter på de vurderinger som er gjort når det gjelder de ulike nivåene kapitaldekningskravet skal være oppfylt på i et konsern. Departementet legger som nevnt i høringsnotatet til grunn at nåværende bestemmelser i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 og i forskrift om anvendelse av soliditetsregler på konsolidert basis (konsolideringsforskriften) er tilstrekkelige for å oppfylle kravene i det reviderte kredittinstitusjonsdirektivet.

Gjeldende unntaksbestemmelse i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 andre ledd, åpner for at Kredittilsynet kan gjøre unntak fra hovedbestemmelsen om anvendelse av regelverket på konsolidert nivå, og foreslås videreført under det nye kapitaldekningsregelverket. Det finnes som FNH påpeker ingen tilsvarende bestemmelse i gjeldende regelverk i Norge som åpner for unntak på selskapsnivå. Unntaksbestemmelsen i direktivets artikkel 69, som åpner for unntak på selskapsnivå, er ikke ny, men har fått fornyet aktualitet siden beregningen av minstekravet til ansvarlig kapital er blitt mer ressurskrevende. Departementet legger imidlertid, i likhet med Kredittilsynet, til grunn at en oppfyllelse av minstekravene til kapitaldekning for datterselskap også på selskapsnivå vil bidra til å sikre at den ansvarlige kapitalen er allokert i forhold til risikoen i de ulike delene av en finansgruppe. Det anses som betryggende at den ansvarlige kapitalen er til stede i forhold til risikoen i hver enkelt av de juridiske enhetene. Departementet ønsker derfor ikke å implementere denne unntaksbestemmelsen i norsk regelverk. At det ikke åpnes for at Kredittilsynet ved forskrift eller ved enkeltvedtak kan unnta selskaper fra kravet til kapitaldekning, innebærer ingen endring sammenlignet med dagens situasjon.

Mange har vært opptatt av konsekvenser av den foreslåtte omleggingen av kapitaldekningsregelverket for soliditeten til finansinstitusjonene og mulige virkninger for finansiell stabilitet. Departementet viser i denne sammenheng til den nærmere omtale av dette i kapittel 14 om økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget, samt i kapittel 2 om formålet med kapitaldekningsregelverket. Ut i fra hensynet til den enkelte institusjonens soliditet og hensynet til stabilitet i det finansielle systemet som helhet er det ønskelig at finansinstitusjonene og verdipapirforetakene tar hensyn til risiko i sin prissetting, noe kapitaldekningsregelverket skal bidra til. For øvrig har mange institusjoner allerede under dagens rammeverk utviklet avanserte metoder for risikostyring som benyttes selv om de ikke kan benyttes for fastsettelse av kravet til ansvarlig kapital.