2 Lovforslagenes bakgrunn

2.1 Bakgrunnen for forslagene om å endre regelverket for arbeidsformidling og arbeidsleie

Privat arbeidsformidling er med visse unntak forbudt, jf. sysselsettingsloven § 26. Loven åpner imidlertid for å kunne gi dispensasjon fra forbudet for enkeltgrupper. Private virksomheter kan etter søknad drive arbeidsformidling i samarbeid med arbeidsmarkedsetaten.

Gjeldende forbud mot privat formidling synes lite tilpasset behovene i dagens arbeidsmarked. Det er videre en rekke avgrensnings- og håndhevingsproblemer ved regelverket. Det er også reist tvil om det norske regelverket er i tråd med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Headhunting og formidling av arbeid via internett er tidligere fortolket til å falle utenfor lovens formidlingsbegrep. Når det gjelder headhunting, ble det ved fortolkningen lagt til grunn at headhunting skiller seg fra arbeidsformidling ved at de som rekrutteres til de ledige stillingene, som oftest ikke er arbeidssøkere i vanlig forstand, men potensielle jobbskiftere som ofte sitter i gode stillinger, f.eks. ledere og nøkkelpersonell. Arbeidsgivere benytter imidlertid i økende grad rekrutteringsfirma som mellomledd for å rekruttere arbeidstakere til stillingsnivåer som ligger utenfor ledelsesnivå og nøkkelpersonell, og dermed brytes forbudet mot kommersiell formidling.

Departementets fortolkning av formidling via internett må også sees på bakgrunn av at det i praksis vil være vanskelig å forby formidling av arbeidskraft via internett. Virksomheter som tilbyr sine tjenester gjennom internett, kan etablere seg i andre land hvor privat arbeidsformidling er tillatt, eksempelvis i de andre nordiske landene.

Det norske regelverket for arbeidsformidling må tilfredsstille Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. EF-domstolens avgjørelse i saken vedrørende det italienske forbudet mot privat arbeidsformidling slo bl.a. fast at offentlige formidlingskontorer ikke må misbruke sin dominerende stilling. I henhold til konklusjonen i avgjørelsen vil et slikt misbruk oppstå dersom offentlige arbeidsformidlingskontorer åpenbart ikke er i stand til å tilfredsstille markedets behov samtidig som private ikke slipper til på området. Avgjørelsen innebærer at på områder hvor arbeidsmarkedsetaten ikke kan tilfredsstille markedet, kan man ikke forby private aktører å operere. EF-domstolens avgjørelse vil i praksis bli vurdert av ESA og EFTA - domstolen som en viktig rettskilde, og avgjørelsen i ovennevnte sak vil kunne ha betydning for det norske regelverket på området.

ILO-konvensjon nr. 96 legger sterke bindinger på muligheten for privat kommersiell arbeidsformidling. Norge har ratifisert denne konvensjonen. Hovedregelen etter den nye konvensjonen nr. 181, som ble forhandlet fram sommeren 1997, er at privat arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft skal være tillatt. Konvensjonen åpner for muligheten for unntak for enkeltsektorer eller enkelte yrkesgrupper. Dersom Norge ønsker å ratifisere denne konvensjonen, må dagens forbud mot privat arbeidsformidling og arbeidsutleie endres slik at dette blir lovlig. I tillegg må begrensningen på innleie ikke bli for omfattende.

Arbeidsutleie, er i utgangspunktet forbudt, jf. sysselsettingsloven § 27. Det er også forbudt å gjøre bruk av ulovlig utleide arbeidstakere. Ved forskrift er det gjort generelt unntak fra forbudet på visse områder. Mest kjent er «kontorsektoren», der vikarbyråene er etablert. På andre områder kan det etter søknad gis generell dispensasjon eller dispensasjon for enkelte oppdrag. Ved vurderingen skal det legges vekt på behovet for den virksomheten det søkes om tillatelse til, om virksomheten vil ha betydning for sysselsettingen i vedkommende distrikt og om arbeidsformidlingen er i stand til å dekke behovet.

Reglene for utleie ble utformet i en tid hvor arbeidslivet var vesentlig annerledes enn i dag. Etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets vurdering er dagens måter å avgrense og regulere utleie på lite hensiktsmessig. Det er bl.a. vanskelig å tolke hva som kommer inn under det generelle unntaket for «kontorsektoren», og behovsvurderingen ved dispensasjon kan åpne for mange muligheter og skjønnsmessige utfall, som kan gi en del tilfeldige unntak.

Etter at reglene ble utformet, har det også vært store endringer i måten å organisere arbeidet på. Det kan være vanskelig å avgrense utleie mot andre former for arbeidsorganisering, som tradisjonelle entrepriser, konsulentvirksomhet og diverse nye samarbeidsformer i næringslivet.

2.2 Nedsettelse av utvalget for å vurdere regelverket for arbeidsformidling og arbeidsleie

Stortingsrepresentantene Jan Petersen, Erna Solberg og Sverre J. Hoddevik la 27. oktober 1997 fram to dokument 8-forslag om endring i sysselsettingsloven slik at det uttrykkelig blir tillatt å drive med utleie av arbeidskraft og slik at det i større grad blir tillatt å drive privat arbeidsformidling, jf. Dokument nr. 8:12 (1997-98)og Dokument nr. 8:13 (1997-98). Arbeids- og administrasjonsminister Eldbjørg Løwer uttalte i sitt skriftlige svar av 16. januar 1998 til Kommunalkomitéen bl.a. at: «det er klare problemer knyttet til gjeldende lover og forskrifter når det gjelder de eksisterende generelle forbud mot utleie og privat formidling. Dette må blant annet sees på bakgrunn av at de nåværende reguleringene ble utformet i en tid hvor arbeidslivet var vesentlig annerledes enn i dag. I tillegg foreligger en ny ILO-konvensjon som har et motsatt utgangspunkt, nemlig at disse aktivitetene i prinsippet skal være tillatt. På denne bakgrunn ser jeg behovet for en gjennomgang av disse reglene og en vurdering av om de kan og bør endres slik at de blir bedre tilpasset situasjonen og behovene i dagens arbeidsmarked. I tillegg må en særlig se på hva som kan kreves for å kunne ratifisere den nye ILO-konvensjonen. Partene i arbeidslivet vil bli trukket aktivt inn i dette arbeidet. Resultatene av arbeidet vil bli forelagt Stortinget på en egnet måte.

Jeg vil understreke at et utgangspunkt for en slik gjennomgang vil være at vi fortsatt skal ha en sterk og slagkraftig offentlig arbeidsformidling med godt inngrep i arbeidsmarkedet og som kan gi god service til de arbeidssøkere og arbeidsgivere som ønsker det. Dette innebærer at arbeidsmarkedsetaten fortsatt skal ha ansvaret for det som i dag er deres hovedoppgaver: Formidling, kvalifisering (tiltak), utbetaling av stønader (dagpenger) og attføring.»

I Kommunalkomitéens innstilling til de to dokument 8-forslagene gir representantene fra de forskjellige partiene på noe ulikt grunnlag støtte til en slik gjennomgang, jf. Innst. S. nr. 88 (1997-98).

Utvalget for å vurdere regelverket for arbeidsformidling og arbeidsleie (heretter kalt «Arbeidsformidlings- og arbeidsleieutvalget») ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. mars 1998. Det ble bl.a. gitt i mandat å gi en beskrivelse av arbeidsformidling og utleie/innleie av arbeidskraft i det norske arbeidsmarkedet, og vurdere om regelverket for formidling og utleie/innleie er tilpasset behovene i dagens arbeidsmarked og i hvilken grad de ivaretar arbeidstakernes rettigheter. Det skulle drøfte alternative former for å regulere arbeidsleie av arbeidskraft og alternative former for å regulere arbeidsformidling. Utvalget skulle også vurdere hvilke endringer som er nødvendige i det norske regelverket dersom Norge skal ratifisere ILO-konvensjon nr. 181. De alternative reguleringsformene skulle vurderes både med hensyn til eventuelle virkninger på arbeidstakernes rettigheter og på arbeidsmarkedets funksjonsmåte.

Utvalget for å vurdere regelverket for arbeidsformidling og arbeidsutleie har bl.a. hatt representanter fra de større arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. Utvalget ble ledet av direktør Jon Blaalid, Statskonsult, og sammensatt av representanter fra Landsorganisasjonen i Norge, Akademikernes Fellesorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Næringslivets Hovedorganisasjon, Handelens- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, Finans- og tolldepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet samt en uavhengig jurist.

Utvalgets utredning ble overlevert Arbeids- og administrasjonsministeren den 8. september 1998. Utvalgets utredning er trykt som NOU 1998:15 Arbeidsformidling og arbeidsleie.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet sendte 14. september 1998 utvalgets utredning på høring. Høringsfristen var 14. desember 1998.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har mottatt uttalelser fra:

AFO - Arbeidssøkerforbundet, Akademikerne, Akademikernes Fellesorganisasjon, Arbeidsdirektoratet, Autoriserte Vikarbyråers Forening, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, International Managers Forum Norway, Justisdepartementet, Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Utenriksdepartementet, Akerhus fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Oslo kommune, Troms fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Maskinentreprenørenes Forbund, Norges Arbeidsgiverforening for Virksomheter med Offentlig tilknytning, Norges Rederiforbund, Norsk Helse- og Sosialforbund, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oljearbeidernes Fellessammenslutning, PA Consulting Group Executive Search & Selection og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.

Uttalelsene fra høringsinstansene er omtalt i kapittel 5.2.1, 6.2 og 10.

2.3 Bakgrunnen for forslagene om andre endringer i sysselsettingsloven

Arbeids- og administrasjonsdepartementet foreslår også enkelte andre endringer i sysselsettingsloven.

Formuleringene i sysselsettingsloven § 2 indikerer at Arbeidsdirektoratets styre var ment som et besluttende organ. I praksis leder imidlertid ikke Arbeidsdirektoratets styre arbeidsmarkedsetaten, men har kun en rådgivende rolle overfor Arbeidsdirektør og i noen grad overfor Arbeids- og administrasjonsdepartementet. I dagens styre representerer LO og NHO arbeidslivets parter. Ut fra endringer i arbeidslivet og ønske om at arbeidsmarkedsetaten skal betjene hele arbeidsmarkedet, er det ønskelig med en utvidet representasjon fra arbeidslivets parter. På denne bakgrunn foreslår man en lovendring som innebærer at Arbeidsdirektoratets styre gjøres om til et rådgivende organ og med bredere representasjon fra arbeidslivets parter.

Dette forslaget ble sendt på høring til AFO-Arbeidssøkerforbundet, Akademikernes Fellesorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund. Høringsfristen var 10. desember 1998.

Departementet har mottatt uttalelser fra Næringslivets Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Akademikernes Fellesorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Kommunenes Sentralforbund. Uttalelsene er omtalt i kapittel 9.

I tillegg foreslår Arbeids- og administrasjonsdepartementet å endre sysselsettingsloven § 11 slik at departementet kan bestemme at arbeidsmarkedsetaten kan kreve betaling for enkelte av sine tjenester. Arbeids- og administrasjonsdepartementets forslag til denne endringen i sysselsettingsloven har ikke vært sendt på alminnelig høring. Forskriften som beskriver hvilke tjenester det vil være aktuelt å ta betalt for, vil bli sendt på høring.