4 Departementets adgang til å bringe UDIs positive vedtak etter statsborgerloven inn for UNE
4.1 Bakgrunn
Som nevnt under punkt 3.1 skal klage på et vedtak gå til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som traff vedtaket, med mindre annet er bestemt i lov. Forvaltningsloven § 35 første ledd har bestemmelser om at et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom
endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser eller
underretning om vedtaket ikke er kommet fram til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort, eller
vedtaket må anses ugyldig.
Også klageinstansen eller annet overordnet organ kan omgjøre et vedtak uten klage i ovennevnte tilfeller. Etter gjeldende statsborgerlov kan for eksempel Arbeids- og inkluderingsdepartementet omgjøre UDIs vedtak dersom vilkårene i forvaltningsloven er oppfylt. Ny lov om statsborgerskap avviker fra forvaltningslovens generelle regler når det gjelder klage og omgjøring. Paragraf 27 bestemmer at UDIs vedtak i statsborgersak kan påklages til UNE, som altså ikke er administrativt overordnet UDI. Selv om departementet er overordnet UDI, så kan det ikke omgjøre UDIs vedtak etter bestemmelsene i forvaltningsloven § 35. Departementet har heller ikke rett til å påklage et vedtak som det mener er uriktig, fordi det verken er «part» i saken eller har «rettslig klageinteresse», jf. forvaltningsloven § 28.
Negative vedtak om statsborgerskap etter den nye loven (vedtak til ugunst for søkeren) vil som regel bli påklaget av den som fikk avslaget. Eventuell uriktig avgjørelse i underinstansen, UDI, kan da korrigeres av klageinstansen, UNE. Den som får et positivt vedtak (vedtak til gunst for søkeren) vil sjelden påklage avgjørelsen. Ingen andre har rett til å initiere en prøving av vedtaket. Et positivt vedtak kan være feil. Feilen kan skyldes uriktig lovanvendelse, at feil faktum er lagt til grunn, at den som har truffet vedtaket mangler kompetanse, eller uriktig saksbehandling. En feil kan medføre at vedtaket anses ugyldig.
4.2 Ordningen etter utlendingsloven
I Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet) punkt 4.3 er forskjellige modeller for prøving av positive vedtak skissert og vurdert. Den modellen som ble vedtatt av Stortinget er uttrykt i utlendingsloven § 38 fjerde og femte ledd. Ordningen er slik:
Departementet har adgang til å beslutte at et positivt vedtak etter utlendingsloven, truffet av UDI, skal prøves av UNE. Departementets beslutning om prøving må treffes innen fire måneder etter at UDI traff vedtaket. Departementets beslutning om prøving skal gis en kort begrunnelse, og dermed indikere hva departementet mener kan være tvilsomt. Forvaltningslovens regler om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for departementets beslutning om prøving. Departementets beslutning om prøving kan ikke påklages. Dersom UNE finner at UDIs vedtak er ugyldig, skal vedtaket oppheves, og saken returneres til UDI for hel eller delvis ny behandling. Dersom UNE finner at UDIs vedtak er gyldig, blir vedtaket stående, men UNE kan gi en uttalelse om sakens prinsipielle sider. Prøvingen i UNE skjer i stornemnd, dvs. en nemnd bestående av tre nemndledere og fire medlemmer, jf. utlendingsloven § 38 b annet ledd. At prøvingen skjer i stornemnd følger ikke av utlendingsloven, men av regler gitt av Kongen i medhold av utlendingsloven § 38 b annet ledd (se utlendingsforskriften § 141a første ledd).
Den utlending som får sitt vedtak besluttet prøvet etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd, får rett til fritt rettsråd, se punkt 6 nedenfor.
4.3 Begrunnelsen for ordningen etter utlendingsloven
Departementets begrunnelse for å innføre adgang for departementet til å bringe UDIs positive vedtak etter utlendingsloven inn for UNE fremgår av Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) punkt 4. Det vil kunne forekomme tilfeller der en adgang til å gi generelle instrukser ikke vil være tilstrekkelig for departementets ønske om styring og kontroll av UDIs praksis. Adgangen til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE medfører kvalitetssikring fordi ordningen sikrer toinstansbehandling i omstridte saker som ikke er påklaget av utlendingen. Ordningen vil dessuten fremme likebehandling i forvaltningen, og gi departementet bedre muligheter til effektiv styring gjennom regelverket. Hensynet til søkerens krav på forutsigbarhet med hensyn til egen situasjon ivaretas ved at vedtaket blir stående, med mindre det er ugyldig. Prinsipputtalelsen vil kun få betydning for senere saker.
Uten en adgang til prøving, samtidig som departementet ikke kan instruere i enkeltsaker, med mindre hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn foreligger, har man i praksis ikke adgang til å gripe inn overfor et positivt vedtak som er fattet i UDI, selv om det skulle vise seg å lide av feil eller mangler. Selv om dette ikke er direkte uttrykt i loven, tilsier etableringen av UNE som uavhengig klageorgan at departementets omgjøringsadgang etter forvaltningsloven § 35 ikke skal benyttes. Fordi departementet ikke lenger foretar ordinær saksbehandling, vil det normalt heller ikke være hensiktsmessig at departementet bestemmer hva nytt vedtak skal gå ut på.
Et av hovedformålene med ordningen med prøving av positive vedtak er å bidra til en mer ensartet praksis i UDI og UNE. Effekten blir dermed en annen enn ved generell instruksjonsmyndighet overfor UDI, se punkt 3. Anvendelse av instruksjonsmyndigheten kan ikke hindre at instrukser kan bli oppfattet annerledes enn departementet ønsker. Instruksjonsmyndigheten ivaretar ikke departementets ønske om kontroll med positive vedtak som allerede er fattet.
4.4 Forslag i høringsbrevet
Ved ny lov om statsborgerskap mister departementet instruksjonsmyndigheten i enkeltsaker og den omgjøringsadgangen som følger av overordningsforholdet i henhold til forvaltningsloven. Departementet foreslo derfor å innføre en ordning der også UDIs positive vedtak etter statsborgerloven kan vurderes på ny av UNE, tilsvarende ordningen skissert under punkt 4.2, som er innført etter utlendingsloven.
Departementet la til grunn at det vil være mindre behov for en adgang til prøving av positive vedtak etter statsborgerloven enn etter utlendingsloven, fordi bestemmelsene i statsborgerloven gir mindre anvisning på bruk av skjønn. Departementet mente at det likevel er ønskelig at lovene er mest mulig parallelle, når det gjelder styringsforhold overfor UDI og UNE. Dersom det oppdages et ugyldig positivt vedtak, det vil i de fleste tilfeller si at noen uriktig er innvilget norsk statsborgerskap, vil det være uheldig om vedtaket blir stående, fordi det ikke er adgang til å fastslå ugyldigheten. Dersom det avdekkes ulik praksis knyttet til skjønnsutøvelse eller at begreper i loven har uavklart innhold, vil det være viktig å få praksis staket ut gjennom prøving og eventuell prinsipputtalelse av UNE. Det ble foreslått at det, som etter utlendingsloven, ikke skal stilles krav om at UNE skal gi en prinsipputtalelse, bare at slik uttalelse kan gis. Enkelte tilfeller kan være så spesielle at det er vanskelig å gi en generell uttalelse. I enkelte tilfeller vil det heller ikke være nødvendig med prinsipputtalelse, for eksempel når UNE slutter seg til direktoratets vedtak og begrunnelse. Prøvingen kan også avklare om det er nødvendig med lov- eller forskriftsendring, eventuelt generelle retningslinjer.
Departementet foreslo at alle sider av UDIs vedtak bør kunne prøves av UNE, dvs. lovanvendelse og bevisvurdering, skjønnsutøvelse og saksbehandling.
Dersom UNE opphever UDIs vedtak på grunn av ugyldighet, mente departementet at det bør være UDI som treffer nytt vedtak. Dermed blir søkeren sikret klagerett, dersom nytt vedtak blir negativt. Det ble i høringsbrevet foreslått at departementets beslutning om prøving ikke skal kunne påklages, i likhet med ordningen etter utlendingsloven.
Reglene i forvaltningsloven om saksforberedelse i klagesak og klageinstansens kompetanse er ikke direkte anvendelige ved prøving av positive vedtak. Departementet foreslo derfor at det inntas en hjemmel i ny statsborgerlov til å gi nærmere regler om saksforberedelse og om UNEs kompetanse i slike saker, tilsvarende forskriftshjemmelen i utlendingsloven § 38 sjette ledd.
4.5 Høringsinstansenes synspunkter
Juss-Buss har prinsipielt ingenting i mot forslaget, men viser til at den nye norske borgeren kan bli statsløs som følge av en prøvingsadgang, dersom vedkommende er løst fra sitt opprinnelige statsborgerskap før departementet anvender prøvingsadgangen, og den resulterer i at UDIs vedtak blir ansett ugyldig. Juss-Buss bemerker videre at en slik omgjøringsadgang kan gå utover forutberegneligheten ved erverv av statsborgerskap, og mener at innrettelseshensynet bør veie tyngre enn behovet for ensartet praksis. Antirasistisk senter har tilsvarende synspunkter og går i mot forslaget. Senteret bemerker at norske myndigheter ikke må innvilge statsborgerskap hvis de en stund senere skal trekke det tilbake. Antirasistisk senter uttaler:
«Departementet hevder at det ikke skal behandle enkeltsaker, men det er nettopp det forslaget vil føre til i praksis. Det er også bemerkelsesverdig at Utlendingsnemndas opphevelsesvedtak som departementet skal kunne be om, ikke kan påklages til noe sted. Utlendingsnemnda skal i neste omgang være klageorgan etter å ha opphevet et vedtak som er fattet av Utlendingsdirektoratet som senere omgjør sitt eget vedtak som kan klages til Utlendingsnemnda. Dette vil i de fleste tilfellene innebære at en norsk borger som mister statsborgerskapet i realiteten ikke har en reell klagerett.»
Mira-senteret går i mot forslaget og bemerker at dersom det kommer frem at opplysninger har vært gitt på uriktig grunnlag, bør selvfølgelig et positivt vedtak endres, men at det allerede er gitt adgang til dette i regelverket ved tilbakekall av en tillatelse.
UDI viser til sin uttalelse av 19. mars 2004 til departementets forslag om innføring av endrede styringsforhold i utlendingsloven, og at direktoratet den gang ikke støttet innholdet i alle forslagene fullt ut. UDI er likevel enig i at styringsforholdene bør være de samme i statsborgerloven som i utlendingsloven. Også Justisdepartementet støtter forslaget om prøving av UDIs vedtak, slik at saksbehandlingsreglene i ny statsborgerlov blir overensstemmende med de tilsvarende reglene i utlendingsloven.
4.6 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder forslaget om adgang for departementet til å beslutte at UDIs positive statsborgervedtak skal kunne prøves. Departementet antar at det vil være mindre behov for adgang til prøving av positive vedtak etter statsborgerloven enn etter utlendingsloven, fordi bestemmelsene i statsborgerloven gir mindre anvisning på bruk av skjønn. Det er likevel ønskelig at lovene er mest mulig parallelle når det gjelder styringsforhold, fordi lovene håndheves av de samme organer, dvs. UDI og UNE. Dersom det oppdages at et vedtak lider av feil som kan føre til ugyldighet, oftest at noen uriktig er innvilget norsk statsborgerskap, vil det også være uheldig om vedtaket blir stående, fordi det ikke er adgang til å fastslå ugyldigheten. Anvendelse av den lovfestede tilbakekallsadgangen som Mira-senteret viser til, forutsetter at UDI blir oppmerksom på det uriktige vedtaket, slik at UDI selv kan kalle det tilbake. Dersom UDI ikke deler departementets oppfatning av at vedtaket er feil, kan departementet ikke instruere UDI om å gjøre om vedtaket, ettersom departementet ikke skal kunne instruere UDI i enkeltsaker, se nærmere punkt 3. Ettersom UNE ikke er direkte overordnet UDI, kan ikke UNE omgjøre UDIs vedtak av eget tiltak. UNEs befatning med saken er avhengig av at den er brakt inn for UNE.
Ved departementets beslutning om at vedtaket skal prøves, får man en bredere gjennomgang av vedtaket. Omgjøringsadgangen som foreslås er likevel snevrere enn omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven, ettersom det bare er dersom vedtaket er ugyldig at det skal settes til side. Forvaltningsloven § 35 gir hjemmel for omgjøring også av gyldige vedtak, se forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a og b, gjengitt foran under punkt 4.1. Dersom det avdekkes ulik praksis knyttet til skjønnsutøvelse eller at begreper i loven har uavklart innhold, kan det være nyttig å få praksis staket ut gjennom prøving og eventuell prinsipputtalelse fra UNE. Prøvingen kan også avklare om det er nødvendig med lov- eller forskriftsendring, eventuelt generelle retningslinjer.
Departementets beslutning om at UDIs vedtak skal prøves er ikke et enkeltvedtak, og kan ikke påklages.
Når det gjelder anførslene fra Juss-Buss og Antirasistisk senter om at den som får et positivt vedtak om statsborgerskap underkjent blir statsløs, dersom vedkommende er løst fra annet statsborgerskap, bemerker departementet at dette er en nødvendig følge av lovens prinsipp om ett statsborgerskap. Løsning fra annet statsborgerskap på grunn av erverv av norsk statsborgerskap kan være betinget av at vedkommende borger faktisk blir norsk. Dersom det norske vedtaket er ugyldig, kan det opprinnelige statsborgerskapet være i behold. Etter departementets syn spiller likevel ikke slike betraktninger særlig betydning ved spørsmålet om departementet bør ha adgang til å beslutte prøving av UDIs positive vedtak. Det vil bare være vedtak som er ugyldige som oppheves. UDI kan selv tilbakekalle ugyldig vedtak med hjemmel i statsborgerloven § 26 annet ledd. Denne omgjøringsadgangen er ikke begrenset av mulig statsløshet, og heller ikke av noen tidsfrist. Etter departementets syn er det alltid uheldig om ugyldige vedtak blir stående. For den som har fått et positivt vedtak, vil det ikke gjøre noen forskjell om det norske statsborgerskapet faller bort fordi UDI selv har omgjort sitt eget vedtak på grunn av ugyldighet, eller om ugyldighet statueres fordi departementet har besluttet at UNE skal prøve vedtaket. Hensynet til den private parten er til en viss grad ivaretatt ved at det er satt en tidsfrist på 4 måneder fra UDIs vedtak for departementets beslutning. En slik begrensning gjelder ikke etter forvaltningsloven § 35 for så vidt gjelder ugyldige vedtak.
Adgangen til å tilbakekalle et vedtak etter § 26 annet ledd er begrenset. Dersom ugyldighetsgrunnen skyldes at vedtaket er bygget på uriktige eller ufullstendige opplysninger, kan tilbakekall bare foretas dersom søkeren mot bedre vitende har gitt de uriktige opplysningene eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket. Denne begrensningen bør også gjelde UNEs adgang til å oppheve UDIs vedtak. I motsatt fall vil adgangen for UNE til å kjenne et vedtak ugyldig være videre enn UDIs egen mulighet for å korrigere et uriktig vedtak.
Ved opphevelsen av et vedtak om norsk statsborgerskap blir vedkommende igjen utlending. Hvilken utlendingsrettslige status vedkommende har kommer an på hvilken tillatelse vedkommende hadde da det ugyldige statsborgervedtaket ble truffet, og om denne tillatelsen er utløpt. I mange tilfeller vil vedkommende ha en bosettingstillatelse. Den som får statsborgervedtaket kjent ugyldig må gjøres oppmerksom på at det kan være nødvendig med søknad etter utlendingsloven, selv om statsborgersøknaden på ny er til behandling.
Antirasistisk senter er kritisk til at UNEs opphevelsesvedtak ikke kan påklages. Departementet bemerker at det ivaretar den private partens rettsikkerhet best at saken oversendes UDI for ny behandling. Alternativet måtte være at UNE traff nytt vedtak, og ettersom UNE som hovedregel er eneste klageinstans, vil den saken gjelder ikke ha mulighet til å få overprøvet et slikt vedtak. Etter at UNE har opphevet UDIs vedtak og returnert saken til UDI, treffer UDI helt nytt vedtak. Dersom dette vedtaket skulle være negativt, kan det påklages til UNE. Den som får vedtaket opphevet stilles således bedre enn om UNE selv skulle ha truffet nytt vedtak. Det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunktet er ellers at overordnet organ selv kan omgjøre til ugunst, uten påfølgende klageadgang. Det ligger ingen føringer for UDIs nye vedtak i UNEs opphevelse av UDIs første vedtak.
Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget om forskriftshjemmel for å fastsette regler om saksforberedelse når en sak besluttes prøvet, og om UNEs kompetanse i slik sak. Forslaget opprettholdes.
Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 27 fjerde, femte og åttende ledd.