5 Departementets adgang til å bringe UNEs positive vedtak etter statsborgerloven inn for domstolene

5.1 Bakgrunn

Ny lov om statsborgerskap har ingen bestemmelser om domstolsprøving av UNEs positive vedtak. Dersom en søknad avslås i UNE, kan søkeren bringe saken inn for domstolene. Ved UNEs positive vedtak er det ingen andre enn søkeren som har søksmålskompetanse.

Alternative tiltak for å få økt kontroll med UNEs vedtak etter utlendingsloven ble diskutert i Kommunal- og regionaldepartementets høringsbrev av 23. januar 2004. Alternativene er også gjengitt og drøftet i Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet) punkt 5.3. De mulige tiltakene var:

• adgang for departementet til å gi generelle instrukser til UNE om lovtolking og skjønnsutøvelse

• adgang for departementet til å instruere UNE i enkeltsaker

• adgang for departementet eller regjeringen til å avgi prinsipputtalelse i enkeltsaker

• adgang for departementet til å omgjøre UNEs vedtak

• adgang for departementet til å bringe UNEs vedtak inn for domstolene.

Når det gjelder redegjørelse for de enkelte tiltakene og høringsinstansenes synspunkter, vises det til ovennevnte proposisjon. Kommunal- og regionaldepartementet konkluderte med å foreslå en adgang for departementet til å bringe UNEs positive vedtak inn for domstolene, og de øvrige kontrollforslagene ble skrinlagt. Forslaget ble vedtatt ved lov 10. juni 2005 nr. 50.

5.2 Ordningen etter utlendingsloven

Utlendingsloven § 38 a sjette ledd lyder:

«Når Utlendingsnemnda har truffet vedtak etter loven her til gunst for utlendingen, kan departementet ved søksmål få prøvet gyldigheten av vedtaket. Søksmål må være reist innen fire måneder etter at vedtaket ble truffet. Søksmål reises mot utlendingen. Megling i forliksrådet foretas ikke.»

Det fastslås her at det kun er UNEs positive vedtak som departementet kan få prøvet ved domstolene. Det er kun et vedtaks gyldighet som kan prøves. Er UNEs vedtak unntaksvis ugyldig, må domstolene oppheve vedtaket, og UNE må treffe nytt vedtak. Av hensyn til utlendingen er det satt en frist fra UNEs vedtak ble truffet til søksmål reises på fire måneder. Det er utlendingen, og ikke UNE, som blir saksøkt. Skulle UNE blitt saksøkt, ville det blitt sak mot staten v/UNE reist av staten v/departementet, noe som ikke vil være hensiktsmessig.

Det følger av tvistemålsloven § 272 at den som vil reise søksmål, først må innkalle sin motpart til mekling i forliksrådet, hvis ikke annet er bestemt ved lov. Tvistemålsloven § 274 første ledd nr. 10 slår fast at mekling ikke er nødvendig blant annet i saker mot staten. I saker om oppholdstillatelse etter utlendingsloven vil det sjelden være rom for mellomløsninger som kan danne grunnlag for forlik. Derfor er det gjort unntak fra tvistemålslovens bestemmelser om mekling i forliksrådet.

Det er kun positive vedtak departementet kan bringe inn for domstolene. Negative vedtak fra UNE kan utlendingen selv bringe inn. Det fremgår av Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) at det skal etableres rutiner slik at UDI gjennomgår UNEs positive vedtak med sikte på å foreslå hvilke som departementet bør vurdere prøvet av domstolene. Gjennomgangen skal begrenses til UNEs positive vedtak, der det er dissens. Systemet skal ikke være til hinder for at departementet bringer andre positive vedtak inn for domstolene.

Samtidig med innføring av ordningen med prøving av positive vedtak, ble det innført adgang til fri sakførsel for den som får sitt positive vedtak besluttet prøvet. Se punkt 6 nedenfor.

5.3 Begrunnelsen for ordningen etter utlendingsloven

Departementets begrunnelse for å innføre adgang for departementet til å bringe UNEs positive vedtak etter utlendingsloven inn for domstolene fremgår av Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) punkt 5. Behovet for juridisk kontroll og ønske om praksis i overensstemmelse med politiske mål og prioriteringer avveies mot hensynet til UNEs uavhengighet, allmenhetens tillit til organet og hensynet til utlendingen som har fått et positivt vedtak i UNE. Det bemerkes at en nøytral prøving av om UNEs vedtak er gyldige eller ugyldige neppe vil rokke ved UNEs uavhengighet og integritet. Dessuten vil det antagelig være snakk om svært få saker pr. år, anslagsvis en. Ordningen vil kunne skjerpe oppmerksomheten i UNE rundt spørsmålet om gyldigheten av positive vedtak, og således i seg selv ha en funksjon.

Et vilkår for å bringe UNEs vedtak inn for domstolene må være at det er grunnlag for å hevde at UNEs vedtak er ugyldig. Dessuten må det være en spesiell sak som det knytter seg prinsipiell interesse til. Det vil for eksempel være uheldig dersom ugyldige innvilgelser av oppholdstillatelser etter utlendingsloven blir stående og skaper presedens for nye saker.

For departementet er det viktig å kunne ha kontrollmulighet med ugyldige, positive vedtak. Ved domstolsprøving kan departementet dessuten få rettens vurdering av omstridte rettslige spørsmål, for eksempel rekkevidden av en konvensjonsforpliktelse. Hensynet til den utlending som risikerer å få et vedtak underkjent, må ses i lys av at UNE alltid selv har kompetanse til å omgjøre eget vedtak, dersom nemnda kommer til at vedtaket er ugyldig. Dersom departementet også skulle kunne beslutte at negative vedtak skal prøves, ville det kunne gi et stort press på departementet.

5.4 Domstolsprøving på andre felt

En adgang til domstolsprøving av et uavhengig organs positive vedtak finnes blant annet innen trygdeforvaltningen, der Trygderettens avgjørelser kan bringes inn for lagmannsretten både av den private parten og staten, jf. trygderettsloven av 16. desember 1966 nr. 9 § 23. Erfaringene tilsier at det er forholdsvis sjelden at staten tar initiativ til domstolsprøving av positive vedtak.

5.5 Forslag i høringsbrevet

Departementet foreslo at det innføres en adgang for departementet til å bringe UNEs positive vedtak etter statsborgerloven inn for domstolene. Departementet foreslo at ordningen blir identisk med ordningen som er nedfelt i utlendingsloven § 38 a sjette ledd. Det innebærer blant annet at det bare er gyldigheten av vedtaket domstolene kan prøve. Etter departementets syn er det hensiktsmessig å ha tilsvarende kontrollordninger med vedtak etter statsborgerloven som etter utlendingsloven. Et ugyldig vedtak etter statsborgerloven vil riktignok ikke ha særlige økonomiske konsekvenser, da vedkommende uten vedtaket i de fleste tilfeller ville hatt rett til å oppholde seg i Norge uansett. De øvrige begrunnelsene for adgang til prøving av UNEs vedtak etter utlendingsloven gjelder imidlertid tilsvarende. Departementet viser til disse, under punkt 5.3 ovenfor og i Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) punkt 5.

Departementet foreslo at de øvrige bestemmelsene i utlendingsloven § 38 a sjette ledd gjelder tilsvarende i statsborgersaker. Det innebærer at fristen for å fremme søksmål blir fire måneder fra UNE traff sitt vedtak, at søksmål reises mot utlendingen, og at megling i forliksrådet ikke skal foretas. Heller ikke når det gjelder tvist om norsk statsborgerskap er det mulig å komme til en mellomløsning.

Når det gjelder spørsmålet om fri sakførsel, vises det til punkt 6 nedenfor.

5.6 Høringsinstansenes synspunkter

Antirasistisk Senter og Mira-senteret går i mot forslaget. Det vises til deres høringsuttalelser, gjengitt under punkt 4.5. Juss-Buss ´ uttalelser samme sted om statsløshet ved prøving av UDIs vedtak omfatter også domstolprøving av UNEs vedtak.

UDI viser til sin uttalelse av 19. mars 2004 til departementets forslag om innføring av endrede styringsforhold i utlendingsloven, og at direktoratet den gang ikke støttet innholdet i alle forslagene fullt ut. UDI er likevel enig i at styringsforholdene bør være de samme i statsborgerloven som i utlendingsloven. Også Justisdepartementet støtter forslaget om prøving av UNEs vedtak, slik at saksbehandlingsreglene i ny statsborgerlov blir overensstemmende med de tilsvarende reglene i utlendingsloven.

5.7 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at departementet kan bringe UNEs positive vedtak etter statsborgerloven inn for domstolene. Etter departementets syn er det hensiktsmessig å ha tilsvarende kontrollordninger med vedtak etter statsborgerloven som etter utlendingsloven. Det er svært uheldig dersom noen innvilges norsk statsborgerskap uten at vilkårene for dette er oppfylt. Det er også uheldig om andre ugyldige positive vedtak etter loven blir stående, f.eks. etter §§ 6, 24 annet ledd og 25. Den foreslåtte ordningen vil kunne skjerpe oppmerksomheten i UNE rundt spørsmålet om gyldigheten av positive vedtak. Lovendringen vil dermed i seg selv kunne ha en funksjon. Dersom UNE uriktig skulle ha innvilget statsborgerskap, kan det være ønskelig å hindre at vedtaket får presedensvirkning. De økonomiske virkningene for samfunnet av et uriktig positivt vedtak vil likevel være marginale, ettersom stadig færre rettsvirkninger knyttes til norsk statsborgerskap. De øvrige begrunnelsene for adgang til prøving av UNEs vedtak etter utlendingsloven gjelder imidlertid tilsvarende for statsborgerloven. Departementet viser til disse, under punkt 5.3 ovenfor og i Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) punkt 5. Det vises også til departementets vurderinger under punkt 4.6.

Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 27 sjette ledd.