7 Stornemndbehandling av saker etter statsborgerloven
7.1 Bakgrunn
I ny lov om statsborgerskap er UNE gjort til klageinstans, se § 27 tredje ledd. Paragraf 27 tredje ledd annet punktum bestemmer at klagen skal behandles etter utlendingsloven §§ 38 a og 38 b. Utlendingsloven § 38 b annet ledd inneholder regler om stornemnd. Bestemmelsen ble vedtatt av Stortinget etter at Ot.prp. nr. 41 (2004-2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) ble fremmet. Stortinget ble dermed ikke forelagt spørsmålet om også saker etter statsborgerloven bør behandles i stornemnd. Spørsmålet er aktuelt både når UNE har en klage til behandling, og når UNE prøver UDIs positive vedtak etter beslutning fra departementet, se punkt 4 foran. Dersom det er ønskelig at reglene om stornemnd i utlendingsloven skal gjelde også på statsborgerfeltet, kan henvisningen til utlendingsloven § 38 b bli stående. I motsatt fall bør statsborgerloven § 27 tredje ledd endres.
7.2 Ordningen etter utlendingsloven
Ved behandling i stornemnd av saker etter utlendingsloven deltar tre nemndledere og fire nemndmedlemmer. Til sammenligning deltar én nemndleder og to medlemmer i ordinær nemnd. Dette følger av utlendingsloven § 38 b første og annet ledd. Av de fire medlemmene i stornemnden er det to som representerer humanitære organisasjoner. De to øvrige medlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Juristforbund. De fire lekmedlemmene er faste medlemmer i stornemnda, mens nemndlederne, herunder stornemndlederen, rullerer. Stornemnda treffer første gangs nemndvedtak, og skal ikke prøve vedtak som allerede er fattet i UNE, med mindre et vedtak er truffet i nemnd, og nemndlederen mener at vedtaket er ugyldig. Kriterier for hva slags saker etter utlendingsloven som skal behandles i stornemnd fastsettes i regler gitt av Kongen. Kongen kan også gi regler om myndighet til å avgjøre hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnda skal antas til behandling. Departementet og UDI kan kreve, og nemndlederne i UNE kan be om, at en sak behandles i stornemnd. Dette er fastslått i utlendingsforskriften § 141a tredje ledd. Dersom vilkårene for stornemndbehandling er oppfylt, skal saken behandles i stornemnd. Klageren er ikke gitt rett til å kreve stornemndbehandling, men kan argumentere for dette. Krav om stornemndbehandling kan fremsettes helt frem til nemnda har truffet avgjørelse i saken i en av de andre saksbehandlingsformene i UNE, dvs. behandling i ordinær nemnd, av nemndleder alene eller av sekretariatet.
Den som får sin klage etter utlendingsloven behandlet i stornemnd har ikke større rett til fri rettshjelp enn om saken var under ordinær nemndbehandling, med mindre det er et av UDIs positive vedtak som nemnda har til behandling. Begrunnelsen for dette er at stornemndbehandling må anses som en særskilt betryggende behandlingsform, slik at behovet ikke er til stede. Klageren har like stor anledning til å møte personlig i stornemnd som i ordinært nemndmøte.
7.3 Begrunnelse for ordningen etter utlendingsloven
Se Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet) punkt 7.
Departementets forslag om opprettelse av stornemnd ved behandling av saker etter utlendingsloven hadde sin bakgrunn i at UDI og UNE på enkelte områder hadde noe ulik praksis. Også internt i nemnda har ulik praksis vært et problem. Dermed var det ønskelig at det på ett nivå i utlendingsforvaltningen ble fattet vedtak i enkeltsaker som kan være presedensskapende, dvs. retningsgivende for behandling av tilsvarende saker senere. Hensikten med opprettelse av systemet med stornemnd var dermed å sikre større grad av lik praksis og likebehandling i utlendingsforvaltningen. Stornemnda skulle behandle
saker av stor prinsipiell betydning
saker som kan få konsekvenser for mange likeartede saker
saker der det kan være tendenser til ulik praksis i UDI og UNE
positive vedtak fra UDI som departementet beslutter at UNE skal vurdere.
Hvilke saker etter utlendingsloven som skal behandles i stornemnd er nå fastslått i utlendingsforskriften § 141a.
7.4 Forslag i høringsbrevet
Departementet foreslo at også saker etter statsborgerloven skal kunne behandles i stornemnd. Hensynene som ligger bak innføringen av stornemndbehandling etter utlendingsloven, se punkt 7.3 ovenfor, taler for å innføre denne betryggende behandlingsformen også i saker etter statsborgerloven.
Hensynet til at saksbehandlingen etter utlendingsloven og statsborgerloven gjøres mest mulig lik, ettersom det er samme organer som behandler sakene, taler også for at det etter statsborgerloven bør være mulig at en sak behandles i stornemnd, og at samme bestemmelser skal gjelde om hvem som kan kreve stornemndbehandling, der vilkårene for øvrig er oppfylt. Det følger av utlendingsloven § 38 b annet ledd at Kongen kan gi regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd. Denne hjemmelen gjelder saker etter utlendingsloven. Departementet foreslo derfor at tilsvarende bestemmelse inntas i statsborgerloven. Kriteriene som er skissert ovenfor under punkt 7.3 gir et godt utgangspunkt for å bestemme hvilke type saker som bør fylle kravene for slik behandling.
Som nevnt under punkt 7.1 bestemmer statsborgerloven § 27 tredje ledd annet punktum at klagen behandles etter utlendingsloven §§ 38 a og 38 b. Bestemmelsene om stornemnd i utlendingsloven § 38 b gjelder dermed ikke når et positivt vedtak av UDI etter beslutning av departementet skal behandles i UNE, fordi dette ikke er klagesak. Departementet foreslo derfor at statsborgerloven § 27 endres, slik at også prøvingstilfellene omfattes av utlendingslovens bestemmelser i § 38 a og § 38 b. Etter departementets syn burde statsborgerforskriften ha tilsvarende generelle bestemmelser om UNEs saksbehandling, som er gitt i utlendingsforskriften. Departementet foreslo en forskriftshjemmel i statsborgerloven til å gi slike bestemmelser, tilsvarende utlendingsloven § 38 b syvende ledd.
7.5 Høringsinstansenes synspunkter
Barneombudet støtter forslaget om at stornemndbehandling også skal kunne anvendes etter statsborgerloven. Barneombudet bemerker at det har fått en rekke tilbakemeldinger fra enkeltpersoner som mener at de ikke har fått god nok behandling i utlendingsforvaltningen, derunder i UNE. Grunnen er blant annet at saker i nemnda ofte blir behandlet av nemndleder alene, og at klager får en følelse av at dette ikke gir en grundig og bred nok behandling av saken. Barneombudet oppfordrer derfor til at saker i større grad enn i dag blir behandlet av nemnd og stornemnd. Det vil etter Barneombudets syn antakelig bedre tilliten til de avgjørelser som fattes. UDI viser til sin uttalelse av 19. mars 2004 til departementets forslag om innføring av endrede styringsforhold i utlendingsloven, og at direktoratet den gang ikke støttet innholdet i alle forslagene fullt ut. UDI er likevel enig i at styringsforholdene bør være de samme i statsborgerloven som i utlendingsloven.
Ingen øvrige høringsinstanser har knyttet uttalelse til spørsmålet om stornemndbehandling av saker etter statsborgerloven. Ingen har heller knyttet kommentarer til forslaget om forskriftshjemmel for å innta bestemmelser om UNEs saksbehandling i statsborgerforskriften.
7.6 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder i sin helhet forslaget om at også saker etter statsborgerloven skal kunne behandles i stornemnd. I den utstrekning stornemndbehandling anses mer betryggende enn ordinær nemndbehandling, bør også denne behandlingsformen kunne anvendes i saker etter statsborgerloven. Dette bør gjelde uansett om det gjelder ordinær klagesaksbehandling eller prøving av UDIs positive vedtak. Det har også en egenverdi at saksbehandlingsreglene i statsborgerloven i størst mulig utstrekning tilsvarer reglene i utlendingsloven. Det følger av departementets adgang til å instruere UNE om saksbehandling, se nærmere forslaget under punkt 3 om departementets instruksjonsmyndighet, at departementet kan instruere om saksbehandlingen uten å bruke forskriftsformen. Det vil likevel gi best oversikt over regelverket om slike bestemmelser faktisk fremgår av forskrift til loven. Slike saksbehandlingsregler er også gitt i utlendingsforskriften. Departementet opprettholder derfor forslaget om at det skal fremgå av statsborgerloven at departementet kan gi regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd, regler om myndighet til å avgjøre hvorvidt en sak som er brakt inn for stornemnda skal tas til behandling, og generelle regler om nemndas saksbehandling.
Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 27 tredje og åttende ledd.