1 Forslag til endringer i husleieloven § 11 – 1 – forholdet til menneskerettighetene

Betenkning til Kommunal- og regionaldepartementet fra Advokatfirmaet Hjort DA, Oslo, 3. april 2008

1.1 Innledning

Departementet har ved avtale 26. april 2008 gitt Advokatfirmaet Hjort DA i oppdrag å vurdere forslaget til ny § 11 – 1 i husleieloven og forholdet til Norges forpliktelser etter internasjonale menneskerettskonvensjoner. I e-post 17. mars 2008 fra Harald Assev til advokat Frode Elgesem og etterfølgende korrespondanse, fremgår det at det at det skal vurderes om mer vidtgående innskrenkninger enn det som fremgår av høringsutkastet vil kunne være i strid med Norges menneskerettslige forpliktelser. Flere kommuner har i sine høringsuttalelser gitt uttrykk for misnøye med departementets høringsutkast, særlig når det gjelder forslaget om å innskrenke bruken av korttidskontrakter. Et viktig spørsmål er hvilket handlingsrom lovgiver har på dette punktet og hvilke skranker som vil gjelde for kommunenes anvendelse av adgangen til å inngå korttidskontrakter. På bakgrunn av dette vil foreliggende utredning i første rekke konsentrere seg om menneskerettslige skranker for adgangen til å bruke av kortidskontrakter, men også andre aktuelle rettighetsspørsmål vil bli tatt opp.

I tillegg til adgangen til å bruke kortidskontrakter, har vi særlig merket oss at forholdet til grunnleggende rettigheter kan oppstå når det gjelder:

1. rett til besøkskontroll,

2. forbud mot alkohol,

3. unntak fra retten til opptak i husstanden og unntak fra retten til fremleie.

Vurderingen er begrenset til de menneskerettskonvensjoner som er inkorporert ved menneskerettsloven § 2, d.v.s. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs konvensjon om sosial og politiske rettigheter (SP), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og barnekonvensjonen (BK). Disse konvensjonene gjelder som norsk lov og går ved motstrid foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

Vi har gjennomgått en stor mengde rettskilder knyttet til disse konvensjonene, herunder dommer og avvisningsavgjørelser fra EMK; avgjørelser, General Comments og kommentarer til landrapporter (fra de nordiske land) fra FNs menneskerettighetskomité og komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter; og relevant litteratur. 1

De internasjonale menneskerettskonvensjonene beskytter borgerne mot inngrep i retten til familieliv og hjem/bolig og mot diskriminering, bl.a. når det gjelder retten bolig. De mest aktuelle bestemmelser i relasjon de vurderingene vi skal gjøre, er EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 (rett til respekt for privatliv, familieliv og hjem), ØSK artikkel 11 (retten til tilfredsstillende bolig), barnekonvensjonen artikkel 16 (retten til beskyttelse mot vilkårlig innblanding i barnets privatliv og hjem), EMK artikkel 14 (forbud mot diskriminering når det gjelder konvensjonens rettigheter), ØSK artikkel 2 (forbud mot diskriminering når det gjelder konvensjonens rettigheter), SP artikkel 26 (det generelle forbudet mot diskriminering).

Arbeidet viser at EMK artikkel 8 og EMK artikkel 8, jf. artikkel 14, er de bestemmelsene som i praksis kan få størst betydning som skranke for kommunenes praktisering av husleieloven § 11 – 1. Disse bestemmelsene er derfor gitt størst plass i utredningen. For øvrig er det grunn til å understreke at det ikke er mulig å forutse alle situasjoner hvor menneskerettighetskonvensjonene kan komme inn. Vår utredning er derfor ikke nødvendigvis uttømmende når det gjelder problemområder. Vi har særlig konsentrert oss om de problemområder som dekkes av forslaget til ny § 11 – 1 i husleieloven og det som fremkommer i høringsuttalelsene. Også innefor denne rammen er det sikkert en rekke problemstillinger som vi ikke har klart å fange opp.

Innledningsvis skal det også nevnes at det neppe er grunn til å tro at EMK art. 3 (forbud mot umenneskelig eller nedverdigende behandling) eller EMKs første tilleggsprotokoll, artikkel 1 (vern om eiendomsretten) oppstiller avgjørende begrensinger med hensyn til handlingsrommet ved utarbeidelsen av ny husleielov § 11 – 1. Når det gjelder vernet om eiendomsretten, forutsetter vi at det ikke er tale om å gripe inn i eksisterende rettigheter.

1.2 Kortidskontrakter m.m. – høringsrunden

Dagens ordning er beskrevet slik i rundskriv H-08/02 om kommunale husleigeforhold, pkt. 6.8:

«Når partane inngår ein særleg husleigeavtale om ein gjennomgangsbustad, er det adgang til å avvike kravet om minstetid i husleigelova § 9 – 3 utan å gå vegen om unntaka i denne føresegna. I husleigelova § 11 – 2 tredje ledd tredje punktum heiter det at partane utan hinder av § 9 – 3 kan inngå ein tidsbestemt husleigeavtale for kortare tid enn tre år.

Ein slik avtale kan vere føremålstenleg å inngå for ein kommune som utleigar dersom ein er usikker om leigaren av ulike grunnar meistrar busituasjonen Det vil vere mogeleg å inngå ein avtale for nokre månader, og dersom det går bra, inngå ein ny avtale på eitt år. Til slutt vil leigaren kunne meistre situasjonen betre, og i desse tilfella bør ein inngå ein vanleg leigeavtale i ein bustad som ikkje er øyremerkt.

Ein slik avtale kan det også vere praktisk å gjere bruk av ved utleige til elevar eller studentar. Det vil vere mogeleg å inngå ein avtale som samsvarar med eit skuleår eller to semester på eit universitet eller høgskule. Eit liknande alternativ vil det vere mogeleg å få til ved bruk av ein vanleg avtale dersom partane avtaler at leigaren skal få rett til å seie opp den tidsbestemte husleigeavtalen med heimel i husleigelova § 9 – 4. Dersom studenten i eit slikt tilfelle lyt flytte, vil han ha høve til å seie opp og flytte ved utgangen av semesteret utan å vere bunden av den tidsbestemte avtalen på tre år.»

I høringsutkastet til endringer i husleieloven foreslås det å videre føre ordningen med bl.a. adgang til korttidsleie til vanskeligstilte personer. På s. 12 – 13 heter det bl.a:

«For å kunne nå det overordnede boligpolitiske målet om at alle skal kunne bo godt og trygt, må det tilrettelegges for at vanskeligstilte på boligmarkedet sikres en bolig de klarer å holde på. Med vanskeligstilte siktes det her til personer med dårlig økonomi, nedsatt funksjonsevne, helsemessige og sosiale problemer, dårlige kunnskaper om det norske boligmarkedet eller liknende forhold.

....

Kommunene har ansvar for å medvirke til å fremskaffe boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet, og sørge for sosiale tjenester til kommunens befolkning. Statens ansvar er å legge til rette for at kommunene kan ivareta dette ansvaret.

Departementet understreker at vanskeligstilte på boligmarkedet, uavhengig av årsak, som utgangspunkt bør sikres de samme rettigheter som andre leiere. Departementet ser samtidig at det i visse tilfeller kan foreligge spesielle utfordringer ved utleie av boliger til ulike grupper vanskeligstilte. Enkelte vanskeligstilte har i tillegg til et boligbehov andre utfordringer. Disse utfordringene kan tilsi at leierne gis færre rettigheter enn i leiemarkedet for øvrig. Som eksempel kan nevnes at boligens utforming eller formål i visse tilfeller kan tilsi et behov for å avgrense både adgangen til framleie, og opptak av husstandsmedlemmer.

Departementet legger til grunn at den kommunale boligmassen ofte er begrenset, og at det derfor er viktig at kommunene har mulighet til å sikre at de kommunale boligene brukes av de som har et særskilt behov for en kommunal leiebolig.

Departementet foreslår derfor en videreføring av spesialreguleringen i husleielovens §§ 11 – 1 og 11 – 2, men vil likevel foreslå en del justeringer. Som utgangspunkt mener departementet at det er viktig at vanskeligstilte skal ha de samme rettigheter som andre leiere; unntak fra de vanlige reglene bør bare godtas der dette har en særskilt begrunnelse.»

Departementet foreslår å opprettholde adgang til å inngå tidsbestemt leieavtale for kortere tid enn tre år uten hinder av § 9 – 3 ved utleie til vanskeligstilte, men at dette bare kan gjøres dersom det foreligger en særlig begrunnelse for dette. Departementet legger til grunn at bestemmelsen kan brukes hvor det foreligger forhold ved personen eller boforholdet som tilsier at det kan være behov for «å prøve ut» leieforholdet. En annen grunn til å inngå en leieavtale av kortere varighet enn tre år, er tilfeller hvor en meregnet bolig blir ledig ved utløpet av leieperioden. Departementet legger i høringsforslaget til ny husleielov § 11 – 1 til grunn at bruken av gjentatte korttidskontrakter skal være en snever unntaksregel, jf. s. 16. Utleie til elev- og studentboliger reguleres særskilt.

Når det gjelder retten til fremleie og til opptak i husstanden, er høringsutkastets forslag, etter det vi kan se, i det vesentlige en videreføring av nå gjeldende regelverk. På et punkt foreslås det imidlertid at vanskeligstilte leietakere skal få sterkere rettigheter: Utleier skal ikke lengre ut fra «vedkommendes person» kunne nekte godkjenning av opptak av nærstående i husstanden.

Kommunene har vist til ulike begrunnelser for hvorfor de ønsker å anvende kortidsleiekontrakter i større omfang enn det som foreslås av departementet. Noen kommuner begrunner dette ut fra hensynet til leietakeren selv, andre er opptatt av at loven må legge til rette for at kommunen skal kunne oppfylle sine plikter overfor vanskeligstilte personer, mens atter andre trekker frem hensynet til utleier (derunder kommunen som utleier) og naboene.

Det fremgår av uttalelsen til Oslo kommune at kommunen som hovedregel bruker ordinære tidsbestemte leiekontrakter, men at leietakernes spesielle behov kan tale for å fravike dette utgangspunktet (også mer enn en gang mellom de samme partene). Skien kommune trekker frem kommunens oppgave med å disponere boligmassen best mulig – bl.a. ved å finne behov som passer best for den enkelte – noe som antagelig samlet sett i stor grad vil være til fordel for leietakerne. Som eksempel nevner kommunen at leiekontrakten kan innskrenkes til å gjelde så lenge leietakeren har behov. Vi antar at boligens utforming eller formål kan tilsi at det er behov for å vurdere om vedkommende er i stand til å bo i boligen, altså at det ved boliger med kartleggings- eller oppfølgningstjenester kan være behov for å prøve ut boevnen. I Leieboerforeningens høringsuttalelse sondres det således mellom økonomiske- og sosiale vansker på den ene siden (ikke relevante behov) og på den annen side spesielle innretnings- eller oppfølgingsbehov (behov som kan tilsi korttidskontrakt).

Drammen kommune på sin side viser til « leietakere som har sviktende vilje til å følge regelverket»,jf. s. 2:

«« Korttidskontrakter har vært et virkemiddel overfor leietakere som har sviktende vilje til å følge regelverket.

Vi ser det som et viktig prinsipp at man ikke skal kunne skaffe seg rettigheter ved negativ adferd... Tilsvarende gjelder ved ordensforstyrrelser. Hvis leietaker retter seg etter regelverket kan det gis 3-års kontrakt. Hvis ikke må det kunne gis gjentatte korttidskontrakter til leietaker igjen retter seg etter regelverket. Uten slik adgang kan det bli en unødvendig belastning i rettsapparatet å få avsluttet vanskelige leieforhold. Betalingsproblemer berører sjelden naboene, men ved ordensforstyrrelser må hensynet til naboer også veie tungt.»

Dette viser at ofte – men ikke alltid – vil begrensningene i rettighetene være begrunnet ut fra av hensyn til den vanskeligstilte leietakeren selv. Det er imidlertid verdt å merke seg at både Kirkens bymisjon og Leieboerforeningen i sine høringsuttalelser påpeker at praksis har vist at korttidskontrakter også brukes der det ikke er behov som tilsier at slike kontrakter bør benyttes.

1.3 Rettslige vurderinger

1.3.1 Innledning

De rettslige vurderingene skjer på grunnlag av relevante bestemmelser i konvensjonene som er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven § 2, jf. pkt. 1 ovenfor. I vurderingen her drøftes først de bestemmelsene som sikrer rett til bolig, og retten til respekten for hjem og for privatliv, se pkt. 3.2 nedenfor. Deretter drøftes bestemmelsene som verner mot diskriminering, herunder diskriminering når det gjelder beskyttelse av de rettighetene som er drøftet i pkt. 3.2, se pkt. 3.3 nedenfor.

Generelt må det understrekes at det foreligger lite rettspraksis hvor faktum er direkte sammenlignbart med de situasjonene som vi er bedt om å vurdere. Dette gjør at muligheten for å angi eksakte grenser for statens og kommunens handlingsrom i disse sakene, er begrenset. Dette kommer i tillegg til den usikkerhet som i alminnelighet gjelder ved anvendelse av de vage og standardpregede rettighetene som finnes i konvensjonene.

Videre er det viktig å understreke at de internasjonale kontrollorganene – og for så vidt også nasjonal domstoler – vurdere konkrete saksforhold. Det betyr at det blir lite meningsfylt å legge opp til at det kan gis en lovhjemmel som i seg selv sikrer mot krenkelser. Kommunenes praktiseringav adgangen til bl.a. å inngå korttidskontrakter, herunder begrunnelsen i det enkelte tilfellet, vil ofte være avgjørende for om konvensjonene er trådt for nær eller ikke. Det vil neppe være mulig å formulere i en lovtekst med alle nødvendige vilkår for å unngå krenkelse. Det vil imidlertid bidra til å unngå krenkelser om kommunenes menneskerettslige forpliktelser blir forklart i forarbeider og rundskriv.

1.3.2 Regler som sikrer retten til bolig og retten til respekt for hjem og for privatliv

1.3.2.1 Oversikt

De sentrale bestemmelsene her er EMK artikkel 8, ØSK artikkel 11 og BK artikkel 16. Vi ser først på EMK artikkel 8. (Vi antar at SP artikkel 17 har tilsvarende innhold, og denne bestemmelsen drøftes derfor ikke særskilt.) ØSK artikkel 11 gir en noe annen type rettigheter, og behandles særskilt under pkt. 3.3 nedenfor. BK behandles under pkt. 3.4.

1.3.2.2 EMK artikkel 8

EMK artikkel 8 (Right to respect for private and family life) lyder:

1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.

2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.

På norsk:

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Bestemmelsen legger opp til en toleddet vurdering: Først må det undersøkes om det foreligger et inngrep i rettigheten i første ledd. Det skal normalt ikke så mye til. Deretter må det spørres om dette inngrepet likevel er berettiget etter annet ledd. Her finnes det tre kumulative vilkår: Inngrepet må ha hjemmel i lov, det må forfølge ett av de formål som er listet opp i annet ledd og det må være nødvendig i et demokratisk samfunn – her er vurderingen av inngrepets proporsjonalitetofte avgjørende. Bare dersom inngrepet ikke kan rettferdiggjøres etter annet ledd foreligger det en krenkelse. I vurderingen av om inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn har statene en viss skjønnsmargin, som Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) ikke griper inn i.

Spørsmålet blir dermed først om begrensningen av rettigheter til vanskeligstilte personer når det gjelder utleie innebærer inngrep i rettighetene i første ledd. I Goodwin uttaler EMD følgende om den generelle betydningen av bestemmelsen;

«[T]he very essence of the Convention is respect for human dignity and human freedom. Under Article 8 of the Convention in particular, where the notion of personal autonomy is an important principle underlying the interpretation of its guarantees, protection is given to the personal sphere of each individual...»

Når det gjelder begrensinger i retten til å oppta familiemedlemmer i husstanden og huskontroller, er det utvilsomt at det gripes inn i rettighetene. Begrensning i retten til å nyte alkohol eller bruke rusmidler i boligen vil også fanges opp av den vide fortolkningen, ettersom forhold knyttet til livsstil vil falle inn under de fire begrepene som benyttes i EMK art 8 første ledd, jf Høstmælingen side 217. Innskrenkninger i retten til minimumstid for leiekontrakter (hjemmel for korttidsleie), kan også være omfattet i en del tilfeller. Dette gjelder særlig der flere korttidskontrakter etterfølger hverandre og/eller fornyelsen er knyttet opp til særlige vilkår som kommunen setter opp og vurderer, og som ikke gjelder i vanlige leieforhold. Likhetene med bl.a. Larkos-saken (se spes. para 28) trekker i samme retning. På denne bakgrunn konkluderes det med at de aktuelle begrensingene i rettighetene i mange tilfeller vil falle inn under art. 8 sitt virkeområde og være inngrep i retten til respekt for familieliv og/eller respekt for ens hjem.

Dersom inngrepene skal kunne rettferdiggjøres må de for det første ha lovhjemmel. Dette kravet forutsetter vi at er oppfylt. 2 Videre må inngrepet forfølge et av de hensyn som er listet opp i annet ledd. Ofte vil dette være uproblematisk, gjerne slik at tiltaket åpenbart er begrunnet i hensynet til vedkommendes helse, eller for å forebygge uorden og sikre andres rettigheter (f.eks. naboer). Et eksempel er Martin-saken hvor en leietaker bodde i kommunal leilighet og det var tatt inn betingelser i leiekontrakten om at hun ikke måtte plage, herunder ikke utøve vold mot, naboer eller andre i nærheten. Etter å ha mottatt klager, installerte kommunen et hemmelig overvåkningskamera med det siktemål å kunne dokumentere at vilkårene i leiekontrakten var brutt slik at hun kunne kastes ut. Her argumenterte staten med at tiltaket var ment å forebygge kriminalitet og uorden, og å beskytte naboenes rettigheter. Dette var antakeligvis isolert sett riktig, selv om staten neppe ville vunnet frem med at inngrepet var nødvendig i et demokratisk samfunn. 3

Rene økonomiske hensyn vil neppe kunne begrunne inngrep i rettighetene. Hensynet til «landets økonomiske velferd» kan nok være relevant i noen saker, f.eks. der det er tale om et generelt vern om leietakers rettigheter, jf. bl.a. Velosa Berreto-saken.Hensynet til en hensiktsmessig disponering av kommunale boligressurser, særlig spesialtilpassede boliger, vil antakeligvis også kunne falle inn under dette unntaket, men vi kjenner ingen rettspraksis som viser dette. Snevre hensyn til kommunens aktuelle økonomiske situasjon er dog neppe relevant. Ønsket om å sikre enkel utkastelse ved betalingssvikt og å unngå rettslige prosesser i slike saker, er etter vår oppfatning ikke legitime hensyn. Inngrep begrunnet i slike hensyn kan således ikke rettferdiggjøres etter annet ledd i artikkel 8 og er derfor ulovlige.

Selv om inngrepene er hjemlet i lov og begrunnet i lovlige hensyn, må staten vise at de er nødvendige i det demokratisk samfunn, herunder at de ikke går lenger enn det som er nødvendig for å oppnå det lovlige formålet (proporsjonalitet). Dersom inngrepet er konkret begrunnet i hensynet til beboeren selv, f.eks. at boevne må «prøves ut», skal det etter vårt syn mye til for at inngrepet anses ulovlig. Dette gjelder særlig der det er tale om å prøve ut spesialtilpasset bolig eller boligopplegg, og kommunene finner et bedre tilpasset opplegg dersom det viser seg at opplegget ikke er vellykket. Her spiller det også inn at statene har en vid skjønnsmargin i slike saker og at Domstolen neppe vil gripe inn i beslutninger som baserer seg på konkrete vurderinger av enkeltpersoners behov, se Adele Johansen-sakenpkt. 64. Domstolen anerkjenner at det er de lokale myndigheter og domstoler som har direkte kontakt med partene, og som er i best posisjon til å vurdere nødvendigheten av tiltakene.

En begrunnelse kun knyttet opp mot utleier/kommunens interesser vil etter vårt syn lettere være i strid med EMK, spesielt dersom endringene er foranlediget av et ønske om at utleiere lettere skal kunne «kvitte seg med» leietakere som av ulike grunner har «dårlig boevne». Dette gjelder særlig der begrunnelsen for å begrense leietakernes rettigheter tyder på at man heller burde ha anvendt de ordinære reglene om utleiers hevingsrett ved vesentlig mislighold, jf. husleieloven § 9 – 9. Spesielt høringsuttalelsene fra Drammen bærer preg av en slik tankegang, jf. ovenfor under pkt. 2.

Vi nevner dessuten at EMK artikkel 8 i visse tilfeller – og som et element i kravet til proporsjonalitet – kan inneholde krav om visse prosesuelle rettigheter.I lys av dette vil det være av betydning at kommunen involverer leietakeren i prosessen rundt fastlegging av vilkårene for hans eller hennes leieforhold. Ved mer alvorlige inngrep, vil det kunne bli stilt vilkår om at det foretas sakkyndig vurdering av behovet for å gripe inn.

Etter dette antar vi at bruk av korttidskontrakter – i den grad dette innebærer inngrep i rettigheten – ikke vil reise spørsmål i forhold til EMK artikkel 8 dersom de er konkret begrunnet i hensynet til beboeren selv og ikke anvendes i større grad enn det som er nødvendig for å oppnå formålet, nemlig å beskytte hans eller hennes helse i vid forstand. Vi antar også at hensynet til en hensiktsmessig disponering av boligressursene, særlig spesielt tilpassede boopplegg, vil kunne begrunne bruk av korttidskontraker, i alle fall der kommunen har mer egnede tilbud tilgjengelig dersom opplegget ikke er vellykket. For øvrig viser vi til drøftelsen under pkt. 3.3.1.

Huskontroller vil griper inn i retten til respekt for privatliv og hjem, og vil etter forholdene kunne utgjøre ganske alvorlige inngrep i leietakerens rettigheter. Formålet med husundersøkelsene bør være knyttet til hvorvidt vedkommende person har boevne eller ikke, og om eventuelle andre saklige vilkår i forbindelse med vedtaket om tildeling av kommunal bolig (fortsatt) er tilstede. EMD har behandlet spørsmål om husundersøkelser i en rekke saker utenfor sosialsektoren, se f.eks. Funke-sakenog Niemietz-saken. I begge disse avgjørelsene var det springende punkt om tiltaket var nødvendig i et demokratisk samfunn. Drøftelsene knyttet til hvorvidt det forelå proporsjonalitet mellom mål og middel, og statens skjønnsmarginen ble derfor det sentrale. Noe kort kan det sies at dersom formålet er legitimt, så må slike inngrep – dersom de skal kunne tillates – være klart avgrenset og gjennomføres/utformes slik at det gis tilstrekkelig trygghet for at misbruk forhindres. Martin-saken viser at EMD vil se nøye på proporsjonaliteten av kontrolltiltak også når det gjelder leieforhold for personer med særlige problemer.

En begrensning i retten til å oppta familiemedlemmer vil også kunne være en ganske alvorlig begrensning i retten til familieliv etter EMK art 8. Dersom formålet er å gi beboeren er tilpasset botilbud som han eller hun etter en faglig vurdering trenger, og dette tiltaket klart ikke er egnet til opptak av familiemedlemmer, antar vi likevel at inngrepet lar seg begrunne. Her må imidlertid beboeren involveres i prosessen og vedkommendes eget syn på mulighetene for å oppta familiemedlemmer bør veie tungt.

1.3.2.3 Retten til (tilfredsstillende) bolig etter ØSK art 11

ØSK art 11 nr 1 lyder;

«The States Parties to the present Convenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions.»

På norsk:

«Konvensjonspartene anerkjenner retten for enhver til en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig, samt til stadig bedring av sine leveforhold.»

Under punkt 9 i General Comment no. 4 trekker komiteen frem at «the right not to be subjectet to arbitrary or unlawful interference with ones privacy, family, home or correspondence constitutes a very important dimension in defining the right to adequate housing». Slike vurderinger vil jo ligge tett opp til de som må gjøres under EMK artikkel 8 og SP artikkel 17, se pkt. 3.2 ovenfor.

ØSK artikkel 11 gir likevel i stor grad uttrykk for målsettinger, jf at det følger av artikkel 2 at staten har plikt til å treffe tiltak ( «undertakes to take steps») for å realisere retten til tilfredsstillende bolig ( «the full realization of the rights»). Kravene til gjennomføring er begrenset til en gradvis realisasjon av rettighetene basert på tilgjengelige ressurser ( «to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively»). Gjennom avsnitt 9 i General Comment no. 3 er det likevel forutsatt at gjennomføringen skal skje så snart som mulig. Det nevnes at uttalelser fra komiteen om gjennomføringen hovedsaklig finnes i General Comments nos. 3 og 9, men i General Comment no. 4 i avsnitt 14 uttales også at;

«In essence, the obligation is to demonstrate that, in aggregate, the measures being taken are sufficient to realize the right for every individual in the shortest possible time in accordance with the maximum of available resources»

Kravene til gjennomføring av ØSK beror dermed på om Norge benytter alle mulige tilgjengelige midler for å nå målsettingen og minimumskravene. Det er opp til staten selv å velge hvilke virkemidler som skal benyttes for å oppnå pliktene etter konvensjonen (et sentralt poeng er imidlertid at det skal foreligge en nasjonal boligstrategi og situasjonen i boligmarkedet skal overvåkes). I General Comment no. 3 avsnitt 3 er det gitt noe veiledning vedrørende forholdt mellom ressurser og innstats;

«...any assessment as to whether a State has discharged its minimum core obligation must also take account of resource constraints applying within the country concerned. Article 2(1) obligates the State party to take necessary steps «to the maximum of its available resources». In order for a State party to be able to attribute its failure to meet at least its minimum core obligations to a lack of available resources it must demonstrate that every effort has been made to use all resources that are at its disposition in an effort to satisfy, as a matter of priority, those minimum obligations.»

Ut fra dette må ressurser brukes der de sikrer minimumsrettighetene først, før andre gruppers rettigheter forbedres ytterligere (plikt til først å hjelpe de som trenger det mest). Bostedsløses rett til tilfredsstillende bolig må derfor prioriteres. Det er likevel et faktum at kommunale boliger fortsatt er et knapphetsgode og at bostedsløse med rusrelaterte problemer ofte stiller bakerst i køen. Det antas at ØSK antagelig ikke oppstiller noen krav til selve fordelingen blant de vanskligsstilte – det sentrale er at ressursene og de politiske virkemidlene er av en slik substans at de søker å avbøte de mangler som foreligger før målsettingen om tilfredsstillende bolig til alle er oppnådd.

Norske domstoler vil sannsynligvis være svært tilbakeholdne med å overprøve den politiske prioriteringen av ressurser og innsats. (I forhold til minimumsrettigheter som også antas å ligge i f.eks. artikkel 11, vil det forholde seg annerledes. Vi går ikke nærmere inn på dette her.)

I den norske oversettelsen er «housing» oversatt til bolig. Det følger av General Comment no. 4 avsnitt 7 at;

«... the right to housing should not be interpreted in a narrow or restrictive sense which equates it with, for example, the shelter provided by merely having roof over one’s head or views shelter exclusively as a commodity. rather it should be seen as the right to live somewhere in security, peace and dignity. (...)

Kravet til tilfredsstillende bolig er altså sammensatt, og hva som kreves oppfylt vil bero på ressursene til den enkelte stat – mensom et grunnvilkår må det foreligge en rett til å bo trygt, i fred og verdig . Hovedspørsmålet under dette punktet er derfor om bruken av kortidskontrakter i noen grad må antas å bryte med målsettingene om å oppnå (de norske) kravene til tilfredsstillende.

En utstrakt bruk av korttidskontrakter overfor f.eks. personer med rusavhengighet og psykisk sykdom kan – dersom formålet ikke er tilstrekkelig legitimt – anses som en vilkårlig inngrep i denne gruppens rett til et hjem og til verdighet. For det første fordi den vanskeligstilte ved bruk av kortidskontrakter ikke gis mulighet til å etablere et «hjem» eller forhindret fra å skaffe seg varig husvære og derigjennom oppnå stabilitet og trygghet. Bruken av kortidskontrakter – f.eks. ut fra økonomiske hensyn – kan i stedet lede til at vanskeligstilte (som kanskje har et særlig behov for stabilitet og trygghet), stadig må forholde seg til nye lokaliteter og omgivelser. I et slikt tilfelle vil staten kunne få problemer med å dokumentere at den bruker alle tilgjengelige ressurser på å oppnå målsettingen om tilfredsstillende bovære for alle.

I betydelig utstrekning vil imidlertid dette først og fremst være retningslinjer med lovgiver som adressat. I hvilken grad ØSK artikkel 11 gir rettigheter som kan håndheves av domstoler, er som nevnt høyst usikkert. Det er vanskelig å se at denne bestemmelsen setter opp rettslige skranker som ikke allerede er dekket av EMK artikkel 8 og SP artikkel 17.

Vi finner imidlertid grunn til å nevne at i Norges fjerde rapport under ØSK (2004) er det henvist til at boligsituasjonen for de fleste er god (avsnitt 211), men at noen grupper har problemer med å skaffe tilfredsstillende bolig og det vises til at særlig innvandrere diskrimineres på boligmarkedet. Det vises til at kommunale myndigheter har ansvar for å hjelpe dem som ikke klarer å skaffe seg bovære på egen hånd. I sin evaluering etterspør komiteen informasjon knyttet til hvor mange personer som venter på bolig gjennom de kommunale støtteordningene og også informasjon knyttet til budsjettoverføringer til dette og andre konvensjonsrelaterte formål. 4 Vi oppfatter det slik at komiteen stiller spørsmålstegn ved hvorvidt norske myndigheter gjør tilstrekkelig for å sikre denne gruppens rett til tilfredsstillende bolig. Tiltak som potensielt kan svekke de vanskeligstiltes rett til tilfredsstillende bolig ytterligere kan dermed lett lede til kritikk.

Den sentrale forpliktelse etter ØSK er at de boligpolitiske vurderinger og de virkemidler myndighetene velger, virkelig fremmer og stadig forbedrer de vanskeligstiltes rettigheter, jf. ØSK artikkel 2. Ny lovgivning som svekker denne gruppens rettigheter vil bli oppfattet som et tilbakeskritt, og vil kunne bli oppfattet av komiteen som å gå på tvers av de forpliktelser som følger av ØSK. Myndighetene må kunne vise at man gjør sitt ytterste, og benytter alle tilgjengelige ressurser, for å oppnå målet om tilfredsstillende bolig for alle.

1.3.2.4 Barnekonvensjonen

Barnekonvensjonen er også inkorporert i norsk lovgivning gjennom menneskerettighetsloven og etter mrl § 3 skal også bestemmelsene i denne konvensjonen ved motstrid gå foran annen lovgivning.

Det er ikke individklagerett etter barnekonvensjonen (BK), men FNs barnekomité, som er opprettet i medhold av BK art 43 – 45 behandler statsrapporter og kommer med anbefalinger og generelle kommentarer. Det må legges til grunn at generelle kommentarer har en viss rettslig vekt, mens anbefalinger i utgangspunktet bare vil være forpliktende for den enkelte stat.

Barnekonvensjonen art 16 lyder:

No child shall be subjected to arbitrary or unlawful interference with his or her privacy, family, home or correspondence, nor to unlawful attacks on his or her honour and reputation.

The child has the right to the protection of the law against such interference or attacks.»

På norsk:

Ingen barn skal utsettes for vilkårlig eller ulovlig innblanding i sitt privatliv, sin familie, sitt hjem eller sin korrespondanse, eller for ulovlige angrep mot sin ære eller sitt omdømme.

Barnet har rett til lovens beskyttelse mot slik innblanding eller slike angrep.»

Bestemmelsen svarer i stor grad til SP artikkel 17 og EMK artikel 8. Det vises derfor til vurderingene ovenfor under pkt. 3.2. Det samme gjelder i forhold til BK art 27 vedrørende retten til «adequate standard of living», som tilsvarer ØSK pkt. 11, jf. pkt. 3.3 ovenfor.

Imidlertid må retten til barns respekt for sitt privatliv ses i sammenheng med BK artikkel 3 som gir uttrykk for grunnprinsippet i konvensjonen, nemlig barnets beste. Det er statens ansvar å sørge for at hensynet til barnets beste blir ivaretatt ved alle avgjørelser som angår barnet. I Barnekomiteens General Comment no. 5 uttales det vedrørende artikkel 3 (1) at:

«This article refers to actions undertaken by «public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies». The principle requires active measures, throughout Government, parliament and the judiciary. Every legislative, administrative and judicial body or institution is required to apply the best interests principle by systematically considering how children’s rights and interests are or will be affected by their decisions and actions – by, for example, a proposed or existing law or policy or administrative action or court decision, including those which are not directly concerned with children, but indirectly affect children.»

Konsekvenser av vedtak om bruk av korttidskontrakter i forhold til barnefamilier eller barn må derfor vurderes konkret. Det er ikke tilstrekkelig at boligpolitiske vurderinger generelt gjør det hensiktsmessig med bruk av kortidskontrakter, eller at dette er akseptabelt i forhold til de voksne.

Hensynet til stabilitet og det å utvikle tilhørighet til et bovære som kan kalles hjem, nærhet til skole m.v., må anses for å ha betraktelig tyngre vekt i relasjon til barn enn voksne. Barn kan vanskeligere tåle en slik usikker tilværelse som økt bruk av kortidskontrakter legger opp til. Vi mener derfor at hensynet til barnets beste vil være til hinder for bruk av kortidskontrakter i tilfeller der barn er i bildet, med mindre det gjennom barnefaglige utredninger kan etableres at kortidskontrakt i det konkrete tilfellet vil være til barnets beste.

1.3.3 Regler som forbyr diskriminering

1.3.3.1 EMK artikkel 14, jf. artikkel 8

EMK artikkel 14 inneholder et forbud mot diskriminering. Artikkel 14 lyder:

«The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.»

På norsk:

«Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.»

Det følger direkte av ordlyden at bestemmelsen ikke er uttømmende, jf. ordene «other status. Det første spørsmålet blir derfor om gruppen av vanskeligstilte omfattes av «other status»»,slik at bestemmelsen kommer anvendelse. EMD har lagt til grunn en vid forståelse av vernets omfang (bl.a. i saker om boligleie fra private sammenlignet med boligleie fra det offentlige, se Larkos-saken.Dette taler for at forskjellsbehandling av vanskeligstilte personer antagelig faller inn under art. 14. Dette underbygges av at van Dijk skriver at «no distinctive feature or distinctive situaton whatsoever may constitute ground for an unequal treatment», med mindre forskjellsbehandlingen har en objektiv og rimelig forankring. I samme retning trekker det at EMD i Gillow v. UKdrøftet artikkel 14 bl.a. ifm. påstått diskriminering på bekostning av ikke-velstående (men ikke nødvendigvis vanskeligstilte) personer. Etter dette legges det til grunn at gruppen av vanskeligstilte omfattes av «other status» i EMK art. 14.

Det forhold at det er tale om «other status» kan ha rettslige konsekvenser. I teorien er det antatt at det skal mer til for at EMK art. 14 er krenket når det gjelder forskjellsbehandling på grunn av «other status» enn på grunn av de oppramsede kategoriene, jf. J&W s. 413 og 426. 5 Siden EMDs vurderinger er temmelig konkrete, bør man imidlertid ikke legge for mye vekt på dette.

Konvensjonens system er slik at EMK art. 14 alltid må vurderes i sammenheng med en annen konvensjonsbeskyttet rettighet eller frihet, i vårt tilfelle artikkel 8. 6 Det er imidlertid ikke et vilkår for å konstatere krenkelse av diskrimineringsforbudet at den artikkelen man vurderer i sammenheng med, er krenket; det kreves bare at forholdet faller innenfor artikkelens virkeområde. Kjølbro fremholder at denne begrensningen ikke må overdrives, ettersom Domstolen ofte vil strekke seg lang i retning av å anse diskriminering for å gjelde en konvensjonsbeskyttet rettighet (eller frihet), s. 614.

Om forholdet mellom artikkel 14 og andre konvensjonsbeskyttede rettigheter eller friheter heter det i Willis-saken, para 29:

«The Court notes that, according to its established case-law, Article 14 of the Convention complements the other substantive provisions of the Convention and the Protocols. It has no independent existence since it has effect solely in relation to «the enjoyment of the rights and freedoms» safeguarded by those provisions. Although the application of Article 14 does not presuppose a breach of those provisions – and to this extent it is autonomous – there can be no room for its application unless the facts at issue fall within the ambit of one or more of them...»

Etter vårt syn er det lite tvilsomt at både bruk av korttidskontrakter og de andre, mulige begrensningene i vanskeligstiltes rettigheter som er nevnt under pkt. 1 ovenfor, faller innenfor artikkel 8s virkeområde, og dermed kan bringe artikkel 14 til anvendelse.

I den konkrete vurderingen av om artikkel 14 er krenket, vurderer EMD en rekke momenter. Om hva som skal til for at en forskjellsbehandling innebærer konvensjonsstridig diskriminering, har EMD uttalt, bl.a. i Larkos-saken, para 2:

«According to the Court’s case-law, a difference in treatment is discriminatory for the purposes of Article 14 if it « has no objective and reasonable justification», that is if it does not pursue a « legitimate aim» or if there is not a « reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised» (uthevet her)

Man kan dermed si at art. 14 forbyr forskjellsbehandling av personer i sammenlignbare situasjoner hvis den aktuelle reguleringen ikke har en objektiv og rimelig begrunnelse, nemlig slik at forskjellsbehandlingen må forfølge et legitimt formål og det må være en rimelig grad av proporsjonalitet mellom virkemidlene (d.v.s. den konkrete forskjellsbehandlingen) og de formål man søker å realisere. Vi skal i det følgende redegjøre noe nærmere for disse momentene, som kan oppsummeres slik:

1. Foreligger det forskjellsbehandling?

2. Er det sammenlignbare situasjoner?

3. Har den aktuelle reguleringen et legitimt formål/begrunnelse?

4. Er den aktuelle reguleringen proporsjonal?

5. Statens skjønnsmargin (ikke et selvstendig moment)

Høringsforslaget innebærer at vanskeligstilte personer skal gis færre rettigheter en «vanlige» leietakere. Dette innebærer at de vanskeligstilte forskjellsbehandles. Hvorvidt vanskeligstilte personer og andre leietakere er i sammenlignbare situasjoner krever en litt mer inngående vurdering. Det er klageren som har bevisbyrden for at det foreligger en sammenlignbar situasjon. 7 Dersom det er en sammenlignbar situasjon, er det staten som har bevisbyrden for at reguleringen har en objektiv og rimelig begrunnelse. 8 Kjølbro trekker frem at myndighetene har en viss skjønnsmargin også i vurderingen av om det er sammenlignbare situasjoner, se s. 614

I noen saker uttaler EMD at personer som leier offentlige boliger og personer som leier private boliger ikkeer i sammenlignbare situasjoner, se f.eks. Martin-saken.Regelen i husleieloven § 11 – 1 forskjellsbehandler imidlertid vanskeligstilte også i forhold til andre leietakere i offentlige boliger. På visse vilkår gjelder den også for utleie fra private. Dette taler for at det (ofte) foreligger sammenlignbare situasjoner ved anvendelse av husleieloven § 11 – 1.

Flere steder i den menneskerettslige litteraturen er det fremholdt at spørsmålet om sammenlignbare situasjoner må ses i sammenheng med spørsmålet om den aktuelle reguleringen har en objektiv og rimelig begrunnelse, se f.eks. J&W s. 425–426 og van Dijk s. 1036. Vi har ikke funnet rettspraksis eller teori om EMK art. 14 som er direkte sammenlignbar med foreliggende sak om bolig for personer med spesielle behov. Spørsmålet må derfor løses etter en konkret vurderingav hvorvidt situasjonen for vanskeligstilte personer er sammenlignbar med situasjonen for «vanlige» leietakere.

I en del tilfeller vil situasjonene klart nok ikke være sammenlignbare. Der hvor det foreligger et klart behandlingsbehov og boligen er spesialtilpasset dette, vil man neppe kunne si at leietakeren står i samme situasjon som andre leietakere. Her vil det være vesentlig andre behov som skal ivaretas og kommunen opptrer ikke først og fremst som kommersielle utleier, men som tjenesteyter. I andre tilfeller er det imidlertid lite annet som skiller «vanlige» leietagere fra de vanskeligstilte, enn måten husleieretten etableres på. Når egnet husvære er funnet, er i all hovedsak de praktiske forhold knyttet til leieretten de samme for begge gruppene (de får vanligvis en eksklusiv leierett til et husvære, det betales leie, og hovedformålet er å ha et hjem). Særlig klart blir dette der reglene i husleieloven § 11 – 1 – f.eks. muligheten for korttidsleie – ikke brukes for å imøtekomme særlige behov hos beboeren, men heller for å sanksjonere regelbrudd eller gjøre utkastelsesprosessen lettere. Da vil det neppe være holdbart å bestride at leietakeren er i en sammenlignbar situasjon med andre leietakere. Også ellers vil behandlingsbehovet ofte være i bakgrunnen og hovedformålet også i forhold til de vanskeligstilte vil være å finne og etablere et hjem. Situasjonen knyttet til selve leieforholdet vil derfor i mange tilfeller kunne være temmelig lik og derfor sammenlignbar.

Dersom det foreligger sammenlignbare situasjoner må man gå videre og vurdere om forskjellsbehandlingen forfølger et legitimt formål. Tendensen i praksis ser ut til å være at statene ofte lett vil kunne vise til et legitimt formål som begrunner forskjellsbehandlingen. 9 Da blir det i så fall proporsjonalitetsvurderingen og utstrekningen av statens skjønnsmargin som blir avgjørende for om en regulering er i strid med vernet mot diskriminering. Heller ikke her finnes det rettspraksis som gjelder tilfeller hvor de faktiske forholdene er sammenlignbare. Våre vurderinger må derfor basere seg på generelle trekk i EMDs praksis.

De legislative hensynene bak loven danner et utgangspunkt for hvilke hensyn som skal vurderes i forbindelse med proporsjonalitetsvurderingen. Etter å ha identifisert de mer generelle legislative hensynene bak lovendringen, må man trekke inn hensynene bak det enkelte inngrepet.

Formål med husleieloven § 11 – 1 samsvarer med det overordnede boligpolitiske målet om at alle skal kunne bo godt og trygt, og at dette også skal oppfylles for de vanskeligstilte. Det må da tilrettelegges for at vanskeligstilte på boligmarkedet sikres en bolig de klarer å holde på. Det fremgår at de foreslåtte endringene søker å tilpasse leiereguleringen slik at utleievirksomheten overfor vanskeligstilte – med de utfordringer dette innebærer – blir enklere å få til i praksis. Man kan derfor si at innskrenkningene i leieboervernet i realiteten har som formål å sikre boligpolitiske hensyn og legge forholdene til rette for at kommunen skal kunne oppfylle sine plikter i henhold til sosialtjenesteloven. Dette får betydning i proporsjonalitetsvurderingen.

Det fremgår dessuten av høringsutkastet at departementet er opptatt av at vanskeligstilte skal ha et godt vern, noe som har kommet til uttrykk i endringsforslagene, se høringsutkastet s. 13:

«Departementet understreker at vanskeligstilte på boligmarkedet, uavhengig av årsak, som utgangspunkt bør sikres de samme rettigheter som andre leiere. Departementet ser samtidig at det i visse tilfeller kan foreligge spesielle utfordringer ved utleie av boliger til ulike grupper vanskeligstilte. Enkelte vanskeligstilte har i tillegg til et boligbehov andre utfordringer. Disse utfordringene kan tilsi at leierne gis færre rettigheter enn i leiemarkedet for øvrig ... Som utgangspunkt mener departementet at det er viktig at vanskeligstilte skal ha de samme rettigheter som andre leiere; unntak fra de vanlige reglene bør bare godtas der dette har en særskilt begrunnelse».

Når det gjelder begrunnelsen for reguleringene i den enkelte leiekontrakt, finnes det nok variasjoner. Generelt antar vi at tiltak som støtter opp om – og viderefører – de generelle hensyn som er nevnt ovenfor, vil stå sterkt selv om leietakers rettigheter reduseres i forhold til «vanlige» leietakere. Her må det også trekkes inn at statene har en vid skjønnsmargin i saker om boligpolitikk, se bl.a. J&W s. 429: «in matters of ... housing policy designed to ensure an adequate supply of housing for the poorer section of the community, there will be a wide margin of appreciation».Det vises også til Connors-saken,para 82:

«On the other hand, in spheres involving the application of social or economic policies, there is authority that the margin of appreciation is wide..»

Vi antar at spørsmålet om krenkelse av diskrimineringsforbudet først og fremst vil oppstå enten der den anførte begrunnelsen i det konkrete tilfellet åpenbart ikke er holdbar eller tilstrekkelig, eller der f.eks. bruk av korttidskontrakter bare er begrunnet ut fra hensynet til utleier/kommunens økonomi eller for å unngå administrative byrder. Dersom hensynet bak den konkrete avtalen om korttidsleie er hensynet til at kommunen ikke skal tape inntekter på leiligheten eller å lette administrasjonen av kommunens boliger, vil vi anta at forskjellsbehandlingen ofte ikke vil oppfylle proporsjonalitetskravet. I tillegg vil det generelt ha betydning om kommunen tilbyr alternativ bolig, eller om den vanskeligstilte blir stående uten bolig når kontrakten løper ut og ikke fornyes.

Når det konkret gjelder anførselen om at bruk av kortidskontrakter kan være nødvendig for å prøve ut en persons «boevne», viser vi til at begrepet «boevne» henspeiler på om en person er i stand til å bo i et husvære. Hva som ligger i dette er høyst uklart. I realiteten vil det være et spørsmål om vedkommende har behov for hjelp, og Svendsen i Retten til midlertidig bovære s. 29, med videre henvisning til Ulfrstad 1999 s. 39 og 95 – 96, Dyb 2002b s. 30 og Hermannsdottir 2002 s. 74 – 77, synes å mene at bruken av begrepene boevne/manglende boevne tildekker det offentliges ansvar for bistand. Her kan det altså være behov for å utrede begrepet og anvendelsesområdet for denne begrunnelsen noe nærmere. Det er viktig at kommunene ikke går lenger enn nødvendig i å innskrenke leietakers rettigheter med en slik begrunnelse. Vi antar f.eks. at «manglende boevne» klart foreligger i tilfeller hvor boværet utsettes for omfattende hærverk. I slike tilfeller vil imidlertid ordinær oppsigelse, snarere enn bruken av kortidskontrakt, være et tilstrekkelig virkemiddel.

1.3.3.2 SP artikkel 26

SP artikkel 26 lyder:

«All persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law. In this respect, the law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.»

På norsk:

«Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling forøvrig.»

SP artikkel 26 gir uttrykk for et generelt diskrimineringsforbud. Bestemmelsen i SP art 26 har således et videre virkeområde enn EMK art 14 og SP artikkel 2 nr 1 ettersom den ikke er begrenset til konvensjonsrettighetenes virksomhetsområde, men også gir uttrykk for en individuell rettighet.

Artikkel 26 oppstiller et likhetskrav som for det første omfatter likhet for loven 10, for den andre en lik beskyttelse av loven 11, og for det tredje et forbud mot diskriminering 12. Diskriminering foreligger bare ved usaklig forskjellsbehandling, jf uttalelsen i Broeks and Zwaan-de Vries-saken;

«A differentiation based on resonable and objective criteria does not amount to prohibited discrimination within the meaning of Art. 26.»

Forskjellsbehandling er altså ikke forbudt, det er den bare dersom lovgivningen ikke er basert på rimelige og objektive kriterier. Vurderingen samsvarer i stor grad med den som skal skje etter EMK art 14 (formål og forholdsmessighet), jf Nowak på side 473 – 474 som uttaler at;

«The decisive question ... is whether a specific distionction between various persons or groups of persons is to be considered discriminatory. This is the case only when the parties concerned find themselves in comparable situastions and when the distionction is based on unreasonable and subjective criteria».

Ettersom vi befinner oss innenfor virkeområdet til konvensjonsbaserte rettigheter, vil ikke vurderingen etter SP på dette punkt tilføre noe nytt eller skille seg fra betraktningene etter EMK. Det er således ikke grunn til å gå inn i disse vurderingene igjen. Vi nevner likevel at menneskerettskomiteen i sin evaluering av den siste norske rapporten viser til at norsk lovgivning på flere punkter ikke i tilstrekkelig grad beskytter enkelte grupper mot diskriminering (dette gjelder særlig innsatte og personer med utenlandsk opprinnelse 13). Diskriminering i relasjon til bostedsløse eller vanskeligstilte på boligmarkedet er imidlertid ikke tema. I sin rapport 14 har Norge når det gjelder diskriminering valgt å fokusere på utlendinger og personer med nedsatt funksjonsevne. Basert på bekymringene fra komiteen antar vi at diskriminering overfor personer med utenlandsk opprinnelse – og da særlig flyktninger – vil kunne bli et problematisk område. I relasjon til Finland fremhever Menneskerettighetskomiteen at særlig roma-befolkningens rettigheter må forbedres ettersom denne gruppen blir diskriminert på flere områder, herunder også når det gjelder bolig.

1.4 Oppsummering – konklusjoner og anbefalinger

Utredningen viser at departementets forslag til ny § 11 – 1 antakeligvis er holdt innenfor rammer som er akseptable begrensinger på leietakers rettigheter i menneskerettskonvensjonene, jf. de presiseringer som finnes i høringsbrevet om at vanskeligstilte som utgangspunkt skal ha samme rettigheter som andre, og intensjonen om at unntak fra de alminnelige reglene således krever en særskilt begrunnelseog at bruk av gjentatte korttidskontrakter skal være en snever unntaksregel. I høringsrunden er det imidlertid påpekt at korttidskontrakter i praksisbenyttes også der det ikke er et konkret behov for å innskrenke rettighetene til leietakeren. Dette viser at det uansett hvorledes loven formuleres er behov for å informere kommunene om de krav som bl.a. menneskerettskonvensjonene setter opp.

Dersom man går lenger i å gjøre unntak fra de alminnelige reglene for utleie, kan forholdet til menneskerettskonvensjonene bli mer problematisk. Særlig utvidelser av adgangen til å begrense rettighetene til vanskeligstilte alene ut fra hensynet til utleiers/kommunens økonomi, eller for å lette administrative byrder, vil kunne støte an mot konvensjonenes krav til lovlig formål og proporsjonalitet. Også i andre tilfeller vil et inngrep i rettighetene være konvensjonsstridig dersom det åpenbart savner en tilstrekkelig legitim begrunnelse i det konkrete tilfellet. Dette vil etter vårt syn være tilfellet dersom innskrenkninger i rettighetene brukes av kommunen for å sanksjonere uønsket adferd.

Dersom adgangen til å bruke korttidskontrakter utvides, bør lovteksten i en viss grad reflektere konvensjonenes krav. Dette lar seg imidlertid neppe gjøre fullt ut, og det vil være av betydning at man forklarer de menneskerettslige krav nærmere i forarbeidene og eventuelt i rundskriv. I tillegg til de rene rettslige vurderingene, er det viktig å understreke nødvendigheten av konkrete vurderinger av behovet for å gjøre innskrenkninger i rettighetene i den enkelte sak, herunder at det kan være behov for sakkyndige vurderinger ved mer alvorlige inngrep. I saker hvor barn berøres må hensynet til barnets beste vurderes og vektlegges særskilt. Vi foreslår også at begrepet «boevne» forklares og presiseres i forarbeidene eller rundskriv.

En hjemmel for husundersøkelserreiser noen særlige problemstillinger som er nevnt under pkt. 3.2.2 ovenfor. Her vil konvensjonens krav være klarere og slike undersøkelser må skje med lovhjemmel som sikrer både prosessuelle rettigheter og at tiltaket er klart avgrenset, slik at misbruk forhindres. Hjemmelen for å nekte opptak av husstandsmedlembør etter vårt skjønn ikke utvides i forhold til forslaget. I lys av at dette kan være et alvorlig inngrep i familielivet, kan allerede den foreslåtte teksten gi en for vid adgang til slik nektelse. Lovteksten bør reflektere kravet til legitimt formål, nødvendighet og proporsjonalitet.