3 Lovens formål

3.1 Gjeldende rett

Husdyrkonsesjonsloven ble vedtatt for å etablere et lovmessig grunnlag for en strukturmessig regulering av svine- og fjørfeproduksjonen. Dette ble ansett som viktig for å bremse utviklingen mot et mer industrialisert husdyrhold innenfor disse produksjonene. En industrialisert utvikling ble ansett lite ønskelig både ut fra et landbrukspolitisk og miljømessig synspunkt.

Lovens formål kommer delvis til uttrykk i gjeldende lov § 3. Der heter det at ved avgjørelser av søknad om konsesjon,

«skal det særlig tas hensyn til:

1. at produksjonen har tilknytning til jordbruk,

2. at det er et rimelig forhold mellom antall dyreenheter og spredeareal for gjødsel vurdert ut fra lagringskapasitet for oppbevaring av avfallsstoffer fra det samlede husdyrhold på bruket,

3. at lokalisering er forenlig med den geografiske spredning av produksjonen som kan gi god utnytting av ressursene og som måtte være ønskelig ut fra næringsmessige og forsyningsmessige vurderinger,

4. vern mot forurensninger.»

I følge Innst. O. nr. 68 (1974-75) Innstilling fra landbrukskomiteen om lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold gir nr. 1 uttrykk «for det prinsipielle syn at husdyrproduksjonen skal være forbeholdt jordbruket og være forankret i vanlig driftsopplegg.» Nr. 2 innebærer at kravene til lagringskapasitet og spredeareal for husdyrgjødsel i de til enhver tid gjeldende forskrifter om husdyrgjødsel må oppfylles. Tanken bak nr. 3 var at aktiv jordbruksdrift og et godt produsentmiljø hadde avgjørende betydning for utnytting av ressurser i utkantregionene og var selve grunnlaget for bosettingen og næringsvirksomheten. Videre mente man at lokalisering av konsesjonspliktige anlegg i områder med markedsmessig underdekning av de aktuelle produkter, ville ha både forsyningsmessig og beredskapsmessig effekt, jf. Ot.prp. nr. 49 (1974-75): Om lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold. Når det gjelder nr. 4 ble det i følge Innst. O. Nr. 68 (1974-75) «tatt med fordi en ved vurdering av søknadene også må legge en viss vekt på forurensningsproblemer.»

3.2 Høringsnotatets forslag

Høringsnotatet pekte på at det er stordriftsfordeler i det kraftfôrbaserte husdyrholdet ut over bruksstørrelsene ved nåværende konsesjonsgrenser. På lang sikt må en derfor regne med at store deler av produksjonen vil samles på store industrialiserte enheter som utnytter det meste av stordriftsfordelene, dersom man ikke har virkemidler for å motvirke en slik utvikling. Departementet la til grunn at en slik utvikling ikke vil være i tråd med den familiebruksstruktur man har som modell for landbruket i Norge. Loven bidrar til at produksjonen spres på flere enheter, og til å opprettholde en differensiert bruksstruktur med basis i familiejordbruket. En slik regulering av strukturen må ifølge departementet være lovens hovedformål, og fremkom av høringsnotatets forslag til ny formålsbestemmelse.

Når det gjelder vern mot forurensning fra husdyrproduksjon, ivaretas dette i dag gjennom annet regelverk. De viktigste bestemmelsene er nedfelt i forskrift av 11. februar 2002 nr. 337 om husdyrgjødsel. Bestemmelsene i husdyrkonsesjonsloven som berører dette er således overflødige og ble i høringsnotatet foreslått opphevet (§ 3 første ledd nr. 2 og 4). Departementet la til grunn at en opphevelse av disse bestemmelsene ikke vil få noen miljømessige konsekvenser.

Bestemmelsen om geografisk spredning av produksjonen har vært et såkalt «sovende» hensyn. Det vil si at det ikke har blitt vektlagt ved vurderingen av om søknader bør innvilges. Slaktekyllingproduksjonen foregår i dag hovedsakelig i Østfold, Hedmark, Rogaland og Nord-Trøndelag. Det er bare marginal produksjon i typiske distriktsfylker, bortsett fra Nord-Trøndelag. Eggproduksjonen er konsentrert i Rogaland, Østfold og Hedmark, mens svineproduksjonen i stor grad er konsentrert i Rogaland, Nord-Trøndelag, Hedmark, Oppland, Østfold, Vestfold og Akershus. Med unntak av Nord-Trøndelag kan heller ikke svineholdet sies å være noen utpreget distriktsproduksjon. I høringsnotatet pekte således departementet på at loven ikke kan sies å ha noen distriktsprofil, ut over at en strukturlov i seg selv bidrar til geografisk spredning ved å fordele produksjonen på flere enheter. I høringsnotatets forslag til ny lov ble det lagt opp til at det som hovedregel ikke skal innvilges nye konsesjoner, hvilket innebærer at en regel om at det skal tas hensyn til geografisk spredning av produksjonen, ikke vil ha noe reelt innhold. Departementet foreslo følgelig å oppheve bestemmelsen.

I følge gjeldende § 3 skal også næringsmessige og forsyningsmessige hensyn vektlegges ved vurderingen av om en søknad om konsesjon bør innvilges. Også dette er hensyn som i praksis ikke har vært tillagt vekt. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at forsyningsmessige og beredskapsmessige hensyn ikke er relevante hensyn i en lov som skal regulere strukturen i de kraftfôrkrevende produksjonene, og foreslo følgelig at også dette punktet oppheves.

Bestemmelsen i § 3 første ledd nr. 1 om at det særlig skal tas hensyn til at produksjonen har tilknytning til jordbruk, har blitt tolket som et krav om at det må være samme person som eier både produksjonsanlegget og arealet rundt. Det vil si at anleggene ikke har kunnet ligge på utskilte tomter. Bakgrunnen for denne tolkningen har vært å sikre at husdyrproduksjonen forbeholdes jordbruket. Dette har gjort det vanskelig å etablere konsesjonsregulert produksjon i selskaps form, da et selskap sjelden får konsesjon til å erverve landbrukseiendommer etter lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom. Etter at man gjennom forskrift av 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket har åpnet for at det kan gis tilskudd til flere typer foretak, blant annet aksjeselskap, kan det bli flere som ønsker å organisere driften på denne måten. Denne forskriften åpner blant annet for at det kan være forskjellige personer som driver husdyrproduksjonsanlegget og arealet rundt dette.

Departementet ønsker å legge til rette for at produsentene kan organisere driften sin slik de selv ønsker det. Det kan for eksempel være ønskelig å redusere den økonomiske risikoen gjennom å skille ut produksjonen i et eget driftsselskap. I høringsnotatet viste departementet til at det finnes annet regelverk som setter begrensninger på adgangen til å skille ut tomter. Det ble pekt på at faren for stort omfang av utskilling fra landbrukseiendommer er liten, da adgangen til å få delingstillatelse er snever, jf. lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord § 12.

Videre viste departementet til at den foreslåtte endringen ikke ville skape noen faktiske endringer i forhold til lokalisering av produksjonen, da man i følge forslaget til nytt regelverk hovedsakelig kun vil få konsesjon til å overta eller leie anlegg der det allerede er konsesjonsregulert produksjon. Eneste unntaket fra dette er nav i purkeringer, som vil kunne bli lagt på utskilt tomt.

3.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, fylkesmannen i Nord-Trøndelag, fylkesmannen i Sør-Trøndelag, fylkesmannen i Finnmark, fylkesmannen i Møre og Romsdal, fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Nord Norsk Landbruksråd, fylkesmannen i Nordlandog fylkeslandbruksstyret i Nordland mener det har en negativ signaleffekt å fjerne «geografisk spredning av produksjonen» fra lovens formålsangivelse. Fylkesmannen i Nordland anfører videre at svineholdet har stor betydning for slakteristrukturen. Uten svinekjøtt som en betydelig andel av den totale slaktetonnasje, vil det ikke være grunnlag for videre drift av de fleste slakterianlegg i Nord-Norge. Fylkesmannen i Nord-Trøndelagog fylkesmannen i Sør-Trøndelag anfører at forslaget vil åpne for en kanalisering av de kraftfôrkrevende produksjonene til sentrale strøk. Fylkesmannen i Møre og Romsdal anser det ønskelig med slik produksjon over hele landet av næringsmessige og forsyningsmessige grunner. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane mener at produksjonen må spres geografisk ut fra hensynet til forsyning og til det etablerte produsentmiljøet. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond anfører at det ut fra hensynet til etablerte produsentmiljøer og foredlingsanlegg, fortsatt bør legges vekt på distriktspolitiske vurderinger.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane er kritisk til forslaget om å fjerne kravet til jordbrukstilknytning. Det anføres at dette kan tolkes som om det åpnes for at de kraftfôrkrevende produksjonene kan utvikle seg til industrialisert produksjon. Det anføres at delingsforbudet i jordloven § 12 ikke hindrer nyetablering av mer industrialiserte anlegg på tomter uten tilknytning til jordbruk. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag viser til at det kan dispenseres fra delingsforbudet i jordloven § 12 der det foreligger «samfunnsinteresser av stor vekt». Fylkesmannen har i sin praktisering av jordloven § 12 lagt til grunn at delingssamtykke kan gis i de aller fleste tilfeller der det søkes om fradeling av tomt for etablering av for eksempel samdriftsfjøs, driftsbygning for kyllingproduksjon og lignende. Bakgrunnen er at slike tiltak vil gi positive ringvirkninger for sysselsetting i kommunen og bygda, og at eieren av landbrukseiendommen som tomten utskilles fra ikke ønsker at det skal heftes mer gjeld på landbrukseiendommen. Fylkesmannen er derfor i tvil om det er riktig av departementet å legge til grunn at adgangen til å få fradelt tomt er snever i slike tilfeller.

Fylkesmannen i Østfold mener loven må ta forbehold om spredeareal for husdyrgjødsel, mens Norges Bondelag støtter forslaget om å avgrense lovens formål til kun å være en lov som regulerer strukturen i svine- og fjørfeproduksjonen.

Departementet viser til at lovens hovedformål skal være å regulere strukturen i svine- og fjørfeproduksjonen. Når det gjelder geografisk spredning av produksjonen, er dette et hensyn som i praksis ikke har vært tillagt vekt ved vurderingen av om konsesjon skal innvilges. Det vises også til at det etter forslaget til ny lov som hovedregel ikke skal innvilges nye konsesjoner. Både i forhold til gjeldende forvaltningspraksis og i forhold til forslaget til ny lov, medfører således ikke endringsforslaget noen endring i praksis.

Når det gjelder delingsforbudet i jordloven § 12 tar departementet fylkesmannen i Sør-Trøndelag sin uttalelse til etterretning, men viser til at jordloven likevel setter skranker for adgangen til å fradele tomter. De tilfellene fylkesmannen viser til er forenlige med departementets ønske om å legge til rette for at produsentene skal kunne redusere sin økonomiske risiko.

Hva angår spredeareal for husdyrgjødsel vises det til forskrift om husdyrgjødsel. Denne stiller krav om disponibelt areal til spredning av husdyrgjødsel. Departementet ser ikke grunnlag for å ha noen særskilte regler om dette i en lov som skal regulere strukturen i svine- og fjørfeproduksjonene.