8 Sanksjoner

8.1 Gjeldende rett

For at målsettingen med regulering av ervervsmessig husdyrhold skal nås, må det foreligge effektive sanksjoner ved brudd på regelverket. Det redegjøres her for reaksjonsformene i gjeldende lov.

Pålegg og tvangsmulkt

Pålegg om å bringe den ulovlige virksomheten til opphør kombinert med vedtak om tvangsmulkt for å sikre at pålegget blir gjennomført, er virkemidler som ofte er nyttet der produsentene har bygget ulovlig store anlegg, og av og til ved produksjon ut over konsesjonsgrensen eller tildelt konsesjon. Når det gjelder ulovlig produksjon er imidlertid problemet at det som regel avdekkes i etterkant av at produksjonen har funnet sted.

Departementet har gitt nærmere retningslinjer for fastsetting av tvangsmulktens størrelse. Utgangspunktet for disse er at beløpet bør være så stort at det vil overskride den gevinst den ansvarlige kan påregne dersom vedkommende ikke retter seg etter pålegget.

Det fastsettes skjønnsmessig en frist for oppretting av det ulovlige forholdet og for når tvangsmulkten skal begynne å løpe. Ved fastsetting av fristen legges det vekt på at det skal være praktisk mulig for den pålegget er rettet mot å rette opp forholdet før tvangsmulkten begynner å løpe.

Direkte tvangsfullbyrding på den ansvarliges bekostning

Departementet har myndighet til å treffe nødvendige tiltak når den ansvarlige selv ikke gjør det eller når det haster med tiltakene. Når det er nødvendig for det offentlige å gripe inn med tiltak, vil det offentlige ha krav på å få dekket utgiftene til dette av den ansvarlige. Det er forutsatt at tiltakene ikke er at mer inngripende art eller mer omfattende enn det som er nødvendig for å nå det aktuelle mål.

Tilbaketrekking og nekting av konsesjon

Departementet har myndighet til å trekke tilbake en konsesjon ved gjentatte eller grove overtredelser av regelverket. Dette innebærer at vedkommende må holde sin produksjon innenfor gjeldende grense for konsesjonsfri drift. En slik adgang følger for så vidt allerede av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, men departementet mente at det av pedagogiske årsaker var en fordel at det kom direkte til uttrykk i loven.

På samme grunnlag er det hjemmel for å avslå en søknad om konsesjon. Regelen innebærer at en søknad om å etablere produksjon ut over grensen for konsesjonsfri drift kan avslås, selv om det ellers ville vært grunnlag for å innvilge søknaden.

Bøtestraff

Forsettelig eller uaktsom overtredelse av loven kan straffes med bøter.

8.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre sanksjonene i gjeldende regelverk. Det ble imidlertid foreslått en presisering i lovens § 8, der det heter at «[v]ed grove eller gjentatte overtredelser kan departementet trekke tilbake tillatelse gitt i medhold av § 2». Etter sin ordlyd taler lovteksten for at konsesjonen bare kan trekkes helt og varig tilbake. På den annen side kan man, ut i fra en mer til det mindre betraktning, anta at når en kan trekke tilbake hele konsesjonen på varig basis, må man også kunne gjøre det mindre, nemlig å trekke konsesjonen delvis tilbake på midlertidig basis.

Tilsvarende spørsmål ble behandlet av Høyesterett i en sak gjengitt i Rt. 1998 s. 929. Problemstillingen her var om råfiskloven av 14. desember 1951 nr. 3 § 4 hjemlet en tidsbegrenset tilbaketrekning av kjøpergodkjenning. Flertallet i Høyesterett ga forvaltningen medhold i at bestemmelsen ga hjemmel til å trekke godkjennelsen midlertidig tilbake, selv om dette ikke var uttrykkelig sagt i loven (dissens 3-2). Dette ble blant annet begrunnet ut i fra en mer til det mindre betraktning. For å unngå enhver tvil om hjemmelsgrunnlaget i husdyrkonsesjonsloven foreslo departementet en presisering i lovteksten om at konsesjonen også kan trekkes delvis og midlertidig tilbake.

I høringsnotatet ble det også påpekt at pålegg kombinert med tvangsmulkt er sanksjoner som kun virker overfor løpende forhold. Når det gjelder avsluttede lovbrudd, er tilbaketrekking av konsesjon og politianmeldelse de virkemidler loven foreskriver. Tilbaketrekking av konsesjon er et meget inngripende virkemiddel, som kun nyttes ved grove tilfeller av brudd på regelverket. Dette er en reaksjon som kun rammer produsenter med konsesjon, hvilket i praksis betyr ca. 6 % av produsentene. For de resterende 94 % av produsentene som ikke har konsesjon, er politianmeldelse og bøtelegging den eneste reaksjonen loven foreskriver. Også dette er et virkemiddel som kun nyttes i alvorlige tilfeller.

Det ble videre redegjort for at det mest effektive virkemiddelet som i dag nyttes mot allerede avsluttede forhold, er tilbakeholdelse og avkorting i produksjonstilskudd. Dette har vært gjort med hjemmel i forskrift om produksjonstilskudd i jordbruket, som har et generelt krav om at jordbruksvirksomhet må drives i tråd med «regelverk for jordbruksvirksomhet» for å være tilskuddsberettiget. Dette er imidlertid et virkemiddel som rammer skjevt. For det første rammer det kun de som søker tilskudd og som har en tilskuddsberettiget produksjon. For det andre vil de økonomiske konsekvensene av et tilskuddsbortfall ramme ulikt, da det varierer med bruksstørrelser og områder. Tapt tilskuddsinntekt vil være minst pr. kg. levert kjøtt for store bruk i sentrale strøk. Tilsvarende vil inntektstapet være størst for små bruk i distriktene. Store bruk i sentrale strøk kan således se seg tjent med å ikke søke tilskudd og finne det lønnsomt å produsere ut over konsesjonsgrensen eller tildelt konsesjon.

Videre er praksisen rundt bruk av produksjonstilskudd som sanksjon strammet inn i forbindelse med vedtakelsen av den nye produksjonstilskuddsforskriften av 22. mars 2002 nr. 283. I praksis innebærer denne innstrammingen at myndighetene i utgangspunktet først skal ta i bruk virkemidler i særlovgivningen, og så eventuelt motregne et krav på for eksempel tvangsmulkt eller avgift i foretakets krav på produksjonstilskudd.

Siden adgangen til å anvende trekk i produksjonstilskudd som virkemiddel ved lovbrudd er redusert, samtidig som dette er en sanksjon som rammer skjevt, mente departementet at det var behov for et nytt virkemiddel for å sikre overholdelse av husdyrkonsesjonsregelverket. Dessuten kan det ikke påregnes at det vil bli gitt produksjonstilskudd til alle produksjoner til enhver tid. Produksjonstilskudd som sanksjonsmiddel kan derfor falle bort. Departementet foreslo derfor å innføre en overtredelsesavgift på produksjon ut over konsesjonsgrensen eller tildelt konsesjon. Departementet anførte at avgiften bør være av en slik størrelse at virkningen blir at ulovlig produksjon ikke lønner seg. Samtidig bør den ikke settes høyere enn den gjennomsnittlige fortjeneste av den ulovlige produksjonen. Dette vil tilsvare systemet med overproduksjonsavgift på melk produsert utenfor kvote, jf. lov 10. juli 1936 nr. 6 til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror (omsetningsloven) § 5a.

Det ble foreslått at pengene som kommer inn fra overtredelsesavgiften disponeres av Omsetningsrådet, og benyttes til markedsregulering av egg, fjørfekjøtt og kjøtt. Departementet mente at det kan forsvares at pengene som kommer inn gjennom avgiften, skal brukes til markedsregulering, til tross for at lovens formål er å regulere strukturen. Det ble her vist til jordbrukets interesse i å opprettholde en struktur hvor produksjonen fordeles på flere enheter, fremfor noen få og store industrialiserte enheter. De som har en ulovlig stor produksjon, krenker disse ideelle interessene. Atferden til de som produserer ulovlig er med andre ord i strid med de øvrige produsenters interesse. Gjennom denne krenkelsen kan de påføre de andre produsentene et økonomisk tap, ved at det blir for mye egg eller kjøtt på markedet. For å reparere denne skaden kanaliseres avgiftspengene tilbake til produsentene gjennom fondet for markedsregulering.

Vurderingen av om avgift skal ilegges ville i følge høringsnotatet basere seg på om det er produsert ut over konsesjonsgrensen eller tildelt konsesjon. Det vil altså være en objektiv vurderingen som skal legges til grunn. Noen subjektiv vurdering av om vedkommende har handlet uaktsomt eller forsettelig, vil således ikke finne sted.

Det ble foreslått at avgiften kreves inn direkte hos produsenten, og er tvangsgrunnlag for utlegg. I henhold til forvaltningsloven § 16 vil produsenten få mulighet til å uttale seg før vedtak om avgift fattes.

Departementet la videre til grunn at det ikke vil bli behov for hyppige endringer i nivået for overtredelsesavgift, og foreslo at vedtak om størrelsen på avgiften fastsettes av departementet i forskrift. Det ble lagt til grunn at departementet skal ta utgangspunkt i beregninger av lønnsomheten i de enkelte produksjonene ved fastsetting av størrelsen på avgiften.

I høringsnotatet ble det også gjort en vurdering av hvilket krav til bevisets styrke som skal kreves før det fattes vedtak om å ilegge overtredelsesavgift. Det alminnelige sivilrettslige utgangspunktet er krav om sannsynlighetsovervekt, i motsetning til straffeprosessens krav om tilnærmet sikkerhet for å konstantere overtredelse av loven. En eventuell domstolsprøving av et enkeltvedtak om å ilegge overtredelsesavgift, vil i utgangspunktet følge sivilprosessuelle bevisbyrderegler. Lovgiver kan imidlertid bestemme at andre beviskrav skal gjelde.

Å bli ilagt en overtredelsesavgift vil kunne få store økonomiske konsekvenser for den det gjelder, og forutsetter en lovovertredelse. Videre vil en beskyldning om ulovlig produksjon kunne oppfattes som en påstand om sterkt klanderverdig opptreden, selv om det ikke skjer noen konstatering av skyld. Etter departementets oppfatning talte dette for at det bør stilles opp et krav om klar sannsynlighetsovervekt for at vilkårene for å ilegge overtredelsesavgift foreligger. Et krav om klar sannsynlighetsovervekt er altså et beviskrav som er sterkere enn sivilprosessens alminnelige beviskrav, men som er svakere enn straffeprosessens krav om tilnærmet sikkerhet for å konstantere overtredelse av loven.

Leveranseregisteret for slakt er et offentlig register som alle slakterier plikter å innrapportere all levert slakt til. Statens landbruksforvaltning er ansvarlig for registeret. Opplysningene som registreres her vil i de aller fleste saker være tilstrekkelig til at det kan konstanteres klar sannsynlighetsovervekt for om det foreligger en ulovlig produksjon.

Beviskravet vil først og fremst få praktisk betydning i de sakene der det er mistanke om samarbeid eller eierinteresser i strid med loven. Som nevnt i kapittel 5 foreslås det at enhver må godtgjøre overfor forvaltningen at de ikke driver i strid med lovforslagets § 3. Der produsentene ikke klarer å godtgjøre at det ikke foreligger slike ulovlige forhold, vil det gjerne i praksis være en klar indikasjon på at man står overfor et brudd på loven. Dette må imidlertid vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Der produsentene ikke klarer å godtgjøre at forhold i strid med forslagets § 3 ikke foreligger, vil forvaltningen ha et incitament til å undersøke forholdet nærmere med sikte på å vurdere om overtredelsesavgift skal ilegges.

I høringsnotatet ble også forholdet til Grunnloven § 96 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) vurdert. Grunnloven § 96 setter et forbud mot å påføre noen en straff uten at det foreligger dom, det vil si en avgjørelse truffet av en domstol på grunnlag av en kontradiktorisk behandling. Departementet pekte på at overtredelsesavgift i følge forslaget vil bli ilagt på såkalt objektivt grunnlag og således ikke vil være å anse som straff i Grunnlovens forstand. Dette følger av langvarig rettspraksis. Det ble understreket at avgjørelser om å ilegge avgift vil underlegges full domstolsprøvelse, og at parten vil ha rett til å uttale seg før vedtak fattes.

I følge departementet var det mer uklart om en overtredelsesavgift som beskrevet vil være en såkalt «criminal charge» etter EMK artikkel 6. Den europeiske menneskerettsdomstol går lenger i å anse ulike reaksjoner for å være en «criminial charge», enn hva som anses som straff etter norsk intern rett. At et vedtak anses som en «criminal charge» synes imidlertid ikke å være til hinder for at vedtaket kan fastsettes administrativt, så lenge det er adgang til å få prøvd avgjørelsen ved en domstol, jf. Høyesteretts uttalelse gjengitt i Rt. 2002 s. 509 der det heter at

«[s]jølv om ordinær tilleggsskatt går inn under artikkel 6 nr. 1, kan fastsetjinga av tilleggsskatt likevel gjerast administrativt så lenge det er høve til å få avgjerda prøvd ved ein domstol.»

I følge departementet syntes således ikke EMK artikkel 6 å være til hinder for en administrativ beføyelse av nevnte art.

Det ble videre pekt på at spørsmålet om overtredelsesavgift vil være en «criminal charge» kan ha betydning i forhold til forbudet mot dobbeltstraff i EMK protokoll 7 artikkel 4. Departementet la her til grunn at dette er en problemstilling som må vurderes i hvert enkelte tilfelle hvor det er aktuelt å kombinere noen av de sanksjonene loven foreskriver.

8.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Regjeringsadvokaten uttaler at det kan vurderes om det også bør være adgang til å trekke konsesjonen tilbake ved andre alvorlige forhold, for eksempel ved alvorlige brudd på dyrevernloven. Dyrevernalliansen mener det strider mot den alminnelige rettsbevissthet at dyreholdere som bryter dyrevernreglene kan fortsette dyreholdet. Dyrevernalliansen mener derfor at brudd på dyrevernloven med forskrifter bør kunne medføre tap av konsesjon, og uttaler blant annet følgende:

«Dersom konsesjonspliktig dyreholder (ved alvorlige brudd på dyrevernloven med forskrifter) mister konsesjonen, vil dette tvinge vedkommende til enten å redusere besetningen eller å legge ned. Siden konsesjonspliktig dyrehold ofte vil være kostnadskrevende (høye investeringer) vil produsenten være avhengig av høy inntjening. Tap av konsesjon vil derfor kunne ramme vedkommende økonomisk på en hardere måte enn en mulkt fra dyrevernnemnda - også fordi tapet vil være kontinuerlig (tilsvarende en løpende mulkt).»

Fylkesmannen i Hordaland mener at avgiften må være så stor at produsenten ikke får noen fortjeneste av den ulovlige produksjonen. Omsetningsrådet finner det rimelig at det innføres en overtredelsesavgift, og at den tilfaller fondene for omsetningsavgift for egg, fjørfe og kjøtt. I forhold til forvaltningen av avgiften, legger de til grunn at dette ikke vil innebære noen vesentlig økning i behovet for administrasjon knyttet til Omsetningsrådet. Justisdepartementet uttaler at inndragningen må kunne ses som en sjablongmessig erstatning fra de som krenker fellesinteresser til et organ som kan bidra til å avbøte skaden. De foreslår derfor at inndragningen kan omtales som «standardisert erstatning». Med en slik tilnærming synes det i følge Justisdepartementet temmelig klart at erstatningen ikke reiser problemer i forhold til EMK, verken artikkel 6 eller protokoll 7 artikkel 4. Det uttales i den forbindelse følgende:

«Erstatningen er ikke av pønal karakter, eller i alle fall ikke av mer pønal karakter enn enhver annen erstatningsordning. Det er kun den ulovlige fortjenesten som blir fratatt produsenten, og den går uavkortet til å avbøte de skader vedkommendes atferd har forårsaket. Det fremstår ikke som sannsynlig at et pålegg fra forvaltningen om å svare slik erstatning kan bedømmes som straff, og dermed komme i konflikt med en strafferettslig prosess med grunnlag i utkastet § 11.»

Departementet har forståelse for Dyrevernalliansens synspunkter. Tap av en konsesjonsrettighet vil imidlertid ikke hindre fortsatt dyrehold, da produsenten fortsatt vil kunne produsere opp til konsesjonsgrensen. Effekten av å ta dette inn i regelverket vil således være liten. Det vises videre til at vilkåret for å trekke tilbake en konsesjon, er at det er foretatt grove eller gjentatte overtredelser av regelverket. Dersom brudd på dyrevernregelverket også skulle kunne sanksjoneres gjennom tilbaketrekking av konsesjon, ville det være naturlig å legge de samme vilkårene til grunn. Dersom en produsent grovt eller gjentatte ganger har overtrådt dyrevernregelverket, er det imidlertid etter departementets oppfatning ikke tilfredsstillende at vedkommende fortsatt skal kunne produsere inntil konsesjonsgrensen uten ytterligere tiltak. Departementet mener at man i slike saker bør prioritere å ta i bruk virkemidlene som finnes i dyrevernlovgivningen. Det vises i den forbindelse til St. meld. nr. 12 (2002-2003) Dyrehold og dyrevelferd, der regjeringen la frem forslag til mål og tiltak de nærmeste årene for å bedre dyrs velferd. I følge stortingsmeldingen tar regjeringen også sikte på en fullstendig gjennomgang av dyrevernloven, der man blant annet vil utrede hjemler for en mer effektiv forebygging av dyretragedier, herunder krav til kompetanse hos dyreeiere, en profesjonalisering av dyrevernforvaltningen og en rapporteringsplikt for samtlige som blir kjent med situasjoner der tilsyn og stell av dyr svikter. Departementet vil etter dette ikke foreslå å anvende konsesjonsregelverket som sanksjonsmiddel overfor brudd på dyrevernregelverket.

Landbruksdepartementet er enig med Justisdepartementet i at inndragningen kan gis et navn som i større grad viser begrunnelsen for bestemmelsen. Justisdepartementets merknader er lagt til grunn for utformingen av forslaget til lovtekst.