17 Utenrettslig tvisteløsning. Tilsyn og sanksjoner

17.1 Innledning

Betalingstjenestedirektivet inneholder bestemmelser om klage, sanksjoner, tilsyn og tvisteløsning i artiklene 80 til 83. Spørsmålet om bestemmelsene krever endringer i norsk rett ved gjennomføringen av direktivets privatrettslige bestemmelser, er behandlet i arbeidsgruppens delrapport I punkt 24 og 25.

17.2 Utenrettslig tvisteløsning

Regler om utenrettslig tvisteløsning er gitt i finansavtaleloven § 4. Reglene er nærmere beskrevet i arbeidsgruppens delrapport I punkt 24.2, hvor det også gis en redegjørelse for Bankklagenemnda og behandling av tverrnasjonale tvister innenfor EØS-området innen FIN-NET.

Direktivet artikkel 83 nr. 1 pålegger medlemsstatene å ha, eventuelt etablere, utenrettslige klageordninger for behandling av tvister etter direktivet mellom kunder og tilbydere av betalingstjenester. Eksisterende utenrettslige klageorganer kan videreføres og benyttes så fremt dette anses hensikts­messig. Slike ordninger skal ikke være til hinder for at kundene bringer tvister inn for de alminnelige domstoler, jf. fortalen punkt 51, jf. også artikkel 80 nr. 2.

Når det gjelder tverrnasjonale tvister, skal medlemsstatene påse at slike nasjonale utenrettslige tvisteløsningsorganer samarbeider aktivt for å løse tvistene, jf. artikkel 83 nr. 2.

Etter artikkel 51 nr. 2 kan medlemsstatene bestemme at artikkel 83 om utenrettslige klageordninger ikke får anvendelse for brukere av betalingstjenester som ikke er forbrukere.

Arbeidsgruppen vurderer det i delrapport I punkt 24.4 slik at reglene i finansavtaleloven § 4 om nemnds­behandling og utenrettslig tvisteløsning vil oppfylle de krav som følger av direktivet artikkel 83. Virksomheten i Bankklagenemnda for behandling av klager og tvister om utførelsen av betalingstjenester anses å være i overensstemmelse med direktivet. Det vises til at kunden selvsagt også vil kunne bringe en tvist inn for domstolene i tråd med alminnelige prosessregler.

Bankklagenemndas tilknytning til og medlemskap i FIN-NET gjennom samarbeid med Finansdepartementet, tilfredsstiller etter arbeidsgruppens mening direktivets krav til medlemsstatene om å påse at nasjonale utenrettslige klageorganer samarbeider aktivt for å løse tverrnasjonale tvister vedrørende betalingstjenester over lande­grensene.

Arbeidsgruppen finner ingen grunn til at norske myndigheter skal bestemme, slik direktivets artikkel 51 nr. 2 gir adgang til, at nærings­drivende ikke får ta del i utenrettslige klageordninger for løsning av tvister om utførelse av betalingstjenester. Aktørene i næringslivet må etter arbeids­gruppens oppfatning selv kunne bestemme om de gjennom avtale vil etablere ordninger for utenrettslig klagebehandling.

Arbeidsgruppen foreslår at reglene i finansavtaleloven § 4 videreføres i sin nåværende form, og at Bankklagenemnda opprettholdes som kompetent utenrettslig tvisteløsningsorgan på dette området.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til arbeidsgruppens forslag. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering og konklusjon, og foreslår derfor ingen lovendringer på dette punktet.

17.3 Tilsyn og sanksjoner

Bestemmelser i finansavtaleloven som gir kunder og institusjoner rettigheter og plikter, er gjennomgående av privatrettslig karakter, men likevel med et ikke ubetydelig offentligrettslig preg. Flere myndighets­organer er i dag gitt kompetanse til å vurdere samt følge opp institusjonenes etter­levelse av finansavtaleloven.

Før Bankklagenemnda ble opprettet som utenrettslig klageordning i 1988 behandlet Kredittilsynet forbrukerklager mot banker og andre finansinstitusjoner. I dag nøyer Kredittilsynet seg med å henvise til relevante utenrettslige klageorganer for slik tvisteløsning (Bankklagenemnda), til Forbrukerombudet for spørsmål som faller innenfor markedsføringsloven, og generelt til Forbrukerrådets veilednings- og bistandsfunksjon. Kompetansen til Kredittilsynet og Forbrukerombudet er nærmere beskrevet i punkt 25.2.1 i arbeidsgruppens delrapport I.

Når det gjelder sanksjoner, inneholder finansavtaleloven i hovedsak regler av privatrettslig karakter, og etter gjeldende rett vil det derfor i første rekke være aktuelt med privatrettslige sanksjoner når det konstateres brudd på lovens regler. For de av reglene i finansavtaleloven som er av offentligrettslig karakter, åpnes det i § 91 også for staffesanksjoner i form av fengsel eller bøter.

Etter direktivet artikkel 80 nr. 1 skal medlemsstatene sikre at det etableres ordninger som tillater brukerne og andre berørte parter, inkludert forbruker­sammen­slutninger, å fremme klager for kompetente myndigheter med påstand om at institu­sjoner har overtrådt bestemmelser i nasjonal lovgivning for gjennomføring av direk­tivet. Samme artikkel nr. 2 bestemmer at kompetent myndighet om mulig skal varsle klageren om muligheten for utenrettslige tvisteløsning i samsvar med artikkel 83. Det skal samtidig opplyses at slik behandling ikke fratar partene retten til å bringe saken inn for domstolene i samsvar med nasjonale prosessregler.

Medlemsstatene skal i henhold til artikkel 81 fastsette sanksjonsregler ved overtre­delse av nasjonale bestemmelser som er vedtatt i henhold til direktivet, og treffe tiltak for å sikre nødvendig gjennomføring av sanksjonene. Sanksjonene skal være virk­nings­fulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende, jf. også fortalen punkt 50.

Det fremgår videre av artikkel 82 nr. 1 at medlemsstatene skal treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre at de klageprosedyrer som er fastsatt i henholdsvis artikkel 80 nr. 1, og sanksjoner fastsatt etter artikkel 81 nr. 1, blir administrert av de myndigheter som samtidig har ansvaret for å sikre nasjonal overholdelse av bestemmelser vedtatt i overensstemmelse med direktivets artikler 80 til 82. Disse myndighetene betegnes her som kompetent myndighet.

Av artikkel 82 nr. 2 fremgår det at i tilfeller av overtredelse eller mistanke om overtredelse av bestemmelsene i nasjonal lovgivning vedtatt i henhold til direktivets del III og IV, skal kompetent myndighet samtidig ivareta hjemlandstilsynet for de institusjoner som yter betalingstjenester. For agenter og filialer av utenlandske institusjoner som drives i henhold til etableringsretten innenfor EØS-området, skal myndighetsorganet være kompetent myndighet i vertsstaten.

Arbeidsgruppen viser i delrapport I punkt 25.4 til at direktivet artikkel 80 nr. 1 først og fremst synes å ta sikte på de offentligrettslige reglene om betalingsforetak i direktivet del I, og at det er når det gjelder disse offentligrettslige bestemmelsene, at tilsyn er mest aktuelt. Når det gjelder de privatrettslige bestemmelsene i direktivet, mener arbeidsgruppen at direktivet legger opp til at tvister om rettigheter og plikter skal avgjøres ved utenrettslig tvisteløsning mellom partene, jf. artikkel 83, eller ved de alminnelige domstoler, jf. artikkel 80 nr. 2. Gruppen ser på denne bakgrunn ikke behov for lovendringer for å gjennomføre direktivet artikkel 80.

I delrapport I punkt 25.4 side 208 heter det:

«At direktivet ikke legger opp til at et myndighetsorgan må avgjøre slike tvister, kommer tydelig frem ved at artikkel 80 nr. 2 bestemmer at svar fra tilsynsmyndighetene på henven­delser fra brukere av betalingstjenester skal inneholde opplysing om utenrettslige tvisteløsningsordninger der dette er hensiktsmessig, jf. også fortalen punkt 52 om at det er opp til statene å bestemme om myndighetsorganet som skal ha oppgaven med å gi tillatelser til betalingsforetak, også skal tillegges oppgaven med utenrettslig tvisteløsning. Oppgaven med sivilrettslig tvisteløsning trenger altså ikke å legges til tilsynsmyndigheten.

På denne bakgrunn forstår arbeidsgruppen artikkel 80 slik at bestemmelsen ikke innebærer noe pålegg om at klagen skal avgjøres av myndighetsorganet som et ordinært tvisteløsningsorgan. Henvendelsen skal imidlertid selvsagt besvares etter alminnelige forvaltningsrettslige regler og eventuelt følges opp mot institusjonen i den grad dette anses nødvendig. Kundene vil kunne bringe tvister inn for Bankklage­nemnda eller de alminnelige domstoler [...].

Den ordning med generell informasjon om klagebehandling og utenrettslig tviste­løsning som Kredittilsynet har etablert på sin hjemmeside, kombinert med forvalt­nings­lovens krav til veiledning og besvarelse av henvendelser, er etter arbeids­gruppens vurdering i samsvar med artikkel 80. Arbeidsgruppen vil her også vise til Forbrukerombudets kompetanse etter markedsføringsloven om kontroll med markedsføring og standardavtaler. Etter dette ser arbeidsgruppen ikke behov for lovendringer for å gjennomføre direktivet artikkel 80 når det gjelder bestemmelsene i direktivet del III og IV.»

Når det gjelder sanksjoner, jf. direktivet artikkel 81, viser arbeidsgruppen til at det først og fremst er privatrettslige sanksjoner som vil være aktuelle for bestem­melsene i direktivet del III og IV. I tillegg viser arbeidsgruppen til straffebestem­melsene i finansavtaleloven § 91. Arbeids­gruppen kan ikke se at direktivet artikkel 81 krever ytterligere sanksjoner utover de nevnte når det gjelder bestemmelsene i direktivet del III og IV, og anser Kredit­tilsynets tilsynspraksis for å være i overensstemmelse med direktivet artikkel 82 om kompetent myndighet. Arbeidsgruppen foreslår derfor ingen nye lovbestemmelser for å gjennomføre artikkel 81 og 82 når det gjelder bestemmelsene i direktivet del III og IV, men legger til grunn at Kredittilsynet i sin praksis vil måtte ta hensyn til myndighets­fordelingen i forhold til andre lands tilsynsmyndigheter etter artikkel 82 nr. 2.

Arbeidsgruppen foreslår heller ingen nye eller ytterligere bestemmelser om sank­sjoner.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til arbeidsgruppens vurderinger på disse punktene. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurderinger og konklusjon, og foreslår ingen lovendringer når det gjelder direktivets bestemmelser om tilsyn og sanksjoner.