1 Letter of formal notice for breach of Article 28 of the EEA Agreement and of Articles 1 and 4 of the Act referred to at point 2 of Annex V to the EEA Agreement (Council Regulation 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community), as amended

I. Introduction

On 7 January 2002, the Authority registered a complaint against Norway concerning an alleged infringement of the principle of free movement of workers in Article 28 of the EEA Agreement, as substantiated by Council Regulation 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community, adopted to the EEA Agreement by Annex V and Protocol 1 hereto (hereinafter Regulation 1612/68). The complainant company, which owns a fishing vessel registered in Norway, sailing under Norwegian flag, has in the Court of Appeal been held responsible under Norwegian law for e.g. allowing the mentioned vessel to engage in fishing within the Norwegian Exclusive Economic Zone (EEZ) with a Dutch captain and a Dutch crew.

The judgment was based on Section 3 paragraph 2 of Act No 19 of 17 June 1966 relating to Norway»s fishing boundaries and prohibition of fishing etc. by foreign nationals within the Norwegian fishing boundaries (Lov 1966–07-17 nr 19 om for-bud mot at utlendingar driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen) , hereinafter the Fisheries Act. Section 3, paragraph 2 of the Act requires that at least 50% of the crew members or sharesmen on vessels fishing inside the Norwegian fisheries limits be Norwegian or resident in Norway.

II. Relevant EEA law

Article 28 of the EEA Agreement lays down the fundamental principle of free movement of workers within the EEA. According to Article 28 (2), this freedom shall entail the abolition of any discrimination based on nationality between workers of EC Member States and EFTA States as regards employment, remuneration and other conditions of work and employment. This provision corresponds to Article 39 EC.

The right to free movement is substantiated by the Act referred to at point 2 of Annex V to the EEA Agreement (Council Regulation 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community), as amended and as adapted by way of Protocol 1 to the EEA Agreement and as adapted by the specific adaptation in Annex V EEA, (hereinafter referred to as Regulation 1612/68 or the Regulation).

Article 1 paragraph 1 of Regulation 1612/68 states that «any national of a Member State, shall, irrespective of his place of residence, have the right to take up an activity as an employed person, and to pursue such activity, within the territory of another Member State in accordance with the provisions laid down by law, regulation or administrative action governing the employment of nationals of that State.»

According to Article 4 paragraph 1 of Regulation 1612/68, «provisions laid down by law, regulation or administrative action of the Member States which restrict by number or percentage the employment of foreign nationals in any undertaking, branch of activity or region, or at a national level, shall not apply to nationals of the other Member States».

III. Correspondence and arguments presentedby Norway

On 13 March 2002 (doc. no 02–1858-D), the Authority sent a letter to the Government of Norway requesting all relevant information, including documentation and explanations concerning the rationale behind Section 3 paragraph 2 of the Fisheries Act and its compatibility with Article 28 of the EEA Agreement and with Article 4 paragraph 1 of Regulation 1612/68. In the Norwegian reply of 22 May 2002, it is argued that the EEA Agreement does not apply in the Norwegian EEZ outside the Norwegian territorial waters. Reference is in particular made to the arguments put forward in the Norwegian reply to the Authority»s Reasoned Opinion of 24 September 1999 concerning the application of Council Regulation 1408/71 in the EEZ (doc. no 99–6990-D).

After having assessed the Norwegian reply, the Authority on 16 August 2002 (doc. no 02–5970-D) sent a second letter to Norway, emphasising that the free movement of workers is one of the fundamental principles of the European Economic Area and that Section 3 paragraph 2 of the Norwegian Act clearly restricts the possibilities for other EEA nationals to exercise their freedom to work on Norwegian fishing vessels. Moreover, the Authority recalled that the scope of application of the EEA Agreement is to be defined in a functional manner, and in light of the object and purpose of the EEA Agreement. The Norwegian authorities were invited to submit comments on these observations.

On 11 December 2002, the Norwegian authorities replied to this letter (ref. no 2001/889), mainly arguing that i) fishing vessels operating in the Norwegian EEZ fall outside the scope of application of the EEA Agreement as long as no specific arrangements between the Contracting Parties exist regarding manning of fishing vessels and ii) the main part of the EEA Agreement does not apply to fish. Consequently, Section 3 paragraph 2 of the Fisheries Act is considered to fall outside the scope of the EEA Agreement. Reference was further made to Article 20 of the EEA Agreement and Protocol 9 to the mentioned Agreement concerning trade in fish and other marine products. Furthermore, the Norwegian authorities pointed to the exemptions provided in Annex VIII, point 10 of the EEA Agreement concerning right of establishment and Annex XII, point 1h of the EEA Agreement on free movement of capital. In addition, it was pointed out that Norway does not take part in the forming of the European Union»s Common Fisheries Policy. Furthermore, was is added by Norway that the objectives of the regulation in the Fisheries Act are to maintain settlements and employments in coastal districts and to ensure that the harvesting of marine resources continues to benefit the coastal population.

VI. The Authority»s Assessment

The scope of application of the EEA Agreement

a) The application of the EEA Agreement to cases involving fish, fisheries, fish processing or fishing vessels. Fishery policy and Protocol 9. Specific adaptations in Annex VIII and XII EEA.

It is common ground that fishery policy is outside the scope of the EEA Agreement. This is explicitly stated in the Joint Declaration on the agreed interpretation of Articles 4(1) and (2) of Protocol 9 on trade and fish and other marine products. Nevertheless, such policy has to be exercised in conformity with the obligations arising from the EEA Agreement.

From the content of the provisions in Protocol 9 and also the context in which reference to these provisions is set in the main body of the EEA Agreement (i.e. Part II, Free movement of goods, Chapter 2, Agricultural and fishery products), it emerges that Protocol 9 in principle forms an independent, basic set of rules governing trade in fish and other marine products, separate from (except when otherwise provided) other provisions in Part II in the main body of the EEA Agreement. In addition the Protocol contains specific rules regarding competition, state aid and certain rules on access to ports. In other words Protocol 9 is a lex specialis fortrade in the EEA in fish and other marine products.

In the opinion of the Authority, the existence of specific rules governing EEA trade in fish and other marine products does not imply that other provisions of the Agreement, not concerning trade in fish, do not apply to a situation involving fishing vessels or fisheries, such as the one at stake in the present case, which concerns the access to employment on fishing vessels. This is apparent when considering that certain exemptions for Norway are provided in relation to fisheries both in Annex VIII with regard to establishment and in Annex XII with regard to free movement of capital.

The Norwegian authorities have further referred to the special provisions in Annex VIII on the right of establishment, point 10 and Annex XII on the free movement of capital, point 1h. It follows from these provisions that, with regard to the right of establishment, Norway may continue to apply restrictions existing on the date of signature of the EEA Agreement on establishment of non-nationals in fishing operations or companies owning or operating fishing vessels. As to free movement of capital, Norway may continue to apply restrictions existing on the date of signature of the EEA Agreement, on ownership by non-nationals of fishing vessels. Norway does not have any similar provisions deviating from the provisions of Annex V EEA concerning the Free Movement of Workers. Consequently, Norwegian legislation concerning fishing vessels may deviate from the principles laid down in Articles 31 and 40 of the EEA Agreement, but only within the limits provided by the mentioned adaptations in Annex VIII, point 10 and Annex XII, point 1h.

The current case concerns only the free movement of workers in Article 28 of the EEA Agreement. In this sector, there are no adaptations of the kind to be found with regard to capital and establishment. Thus, the Authority must conclude that Protocol 9 on trade in fish and other marine products and the mentioned adaptations in Annex VIII and Annex XII to the EEA Agreement are not relevant in relation to the free movement of workers and may, consequently, not be relied upon by Norway in relation to Section 3 paragraph 2 of the Fisheries Act.

b) The geographical and functional scope of the EEA Agreement

It is undisputed that the EEA Agreement including the principle of free movement of workers applies in the Norwegian territorial waters. However, the Norwegian authorities dispute the application of the EEA Agreement in the Norwegian EEZ.

Article 126(1) of the EEA Agreement states that the Agreement applies to the territories to which the EC Treaty is applied, under the conditions laid down in that Treaty, and to the territories of the EFTA States parties to the EEA Agreement. The Norwegian authorities underline that Article 126 (1) of the EEA Agreement differ in wording from Article 299 EC (former 227 EC). Hence, it is argued that the case law on the applicability of the Treaty cannot be invoked with regard to the EEA Agreement.

This view cannot be upheld. In this respect the Authority refers to its reasoned opinion of 24 September 1999 concerning the application of regulation 1408/71 to persons working on the Norwegian Continental shelf. Moreover, in case 36/74 Walrave and Koch 1 , the Court of Justice of the European Communities (hereinafter the Court) in applying the principle of non-discrimination on grounds of nationality, inter alia in respect of Article 48 EC (now Article 39 EC) stated that «by reason of the fact that it is imperative, the rule on non-discrimina-tion applies in judging all legal relationships in so far as these relationships, by reason either of the place where they are entered into or of the place where they take effect, can be located within the territory of the Community.» (Emphasis added).

In the Prodest2 case the Court held that the mere fact that the disputed activities were carried out outside the Community were not sufficient to exclude the application of the Community rules on free movement of workers as long as the employment relationship retained a sufficiently close link with the Community. The criteria have also been used in relation to Community nationals working outside the Community territory 3 . In previous rulings, inter alia in the Lopes da Veiga 4 case, the Court has laid down the criteria of the elements to take into account when establishing whether there is a sufficient link with the Community. The case concerned a Community national working on board a vessel registered in another Member State. To this end, account should be taken of the fact that the applicant was working on board a vessel registered in the Netherlands, employed by a company incorporated under the law of the Netherlands and established in that state. Moreover, he was hired in the Netherlands and the employment relationship between him and his employer was subject to Dutch law, he was insured under the social security system of the Netherlands and paid income tax in the Nether-lands. 5

According to Article 126 EEA, that Agreement applies to the territories of the Contracting Parties listed therein. Hence, the Agreement applies to legal relationships entered into within that territory. In the case at hand it has not been submitted by Norway that the employment relationships of the fishermen subject to the legislation is not sufficiently linked to Norway. Nor has it been submitted that the relationship is subject to the legislation of any other country. On the contrary, the essence of the national legislation at issue in the present case is to maintain links with the coastal communities by requiring the fishermen to be either Norwegian nationals or resident in Norway. The Fisheries Act applies to vessels registered in Norway and sailing under Norwegian flag. Furthermore, according to the Norwegian reply of 9 December 2002, Norwegian fishermen are registered in their municipality of residence and covered by a special social security system. The Authority therefore concludes that the employment relationship of the fishermen retains a sufficiently close link with the EEA territory in order for the EEA rules on free movement of workers to be applicable in relation to workers on board Norwegian fishing vessels, not only in Norwegian territorial waters, but also in the Norwegian EEZ.

The principle of free movement of workers

a) Nationality and residential requirements contrary to EEA law

Free movement of workers is one of the fundamental principles of the European Economic Area. It is settled case law of the Court that the Member States have to remove all obstacles to the freedom of movement of workers. 6 This is further substantiated by Article 1 paragraph 1 and Article 4 paragraph 2 of Regulation 1612/68.

The Authority recalls that, in the letter of 9 December 2002, the Norwegian Government informed the Authority that almost every fisherman in Norway is a self-employed person. In this respect it must be noted that the definition of workers is a Community law concept and is not subject to the discretion of the individual States. 7 The concept must be defined in accordance with objective criteria, which distinguish the employment relationship, by reference to rights and duties of the persons concerned. The essential feature of an employment relationship is that, for a certain period of time, a person performs services for and under the direction of another person, in return for which he receives remuneration. 8 As far as fishermen are concerned, it shall be emphasised that the sole fact that a person is paid a «share» and that his remuneration may be calculated on a collective basis is not of such a nature as to deprive that person of his status as a worker and thus, his right to free movement. 9 While the Norwegian reply does not contain sufficient information to determine whether those fishermen that are considered as self-employed by Norway should be considered as being a worker or not, Article 28 EEA of the EEA Agreement nevertheless applies to those that fall under the definition of worker as laid down by the case law of the Court.

Article 28 of the EEA Agreement prohibits direct as well as indirect discrimination on grounds of nationality. A requirement, according to which crewmembers or sharesmen must be of Norwegian nationality or be resident in Norway in order to be employed on board Norwegian vessels, is directly discriminatory, since it implies that a Norwegian national, contrasting to nationals of other EEA States, may be employed on board such vessels regardless of whether he or she is resident in Norway. Therefore, the Authority, submits that the requirement in Section 3 paragraph 2 of the Fisheries Act is incompatible with Article 28 EEA and with Articles 1 and 4 of Regulation 1612/68. 10 A different conclusion would only be reached if Norway would demonstrate that such a difference in treatment is justified.

b) Justification grounds

It is settled case law that, apart from the derogation contained in Article 28(4), the prohibition against discrimination with regard to access to employment is absolute and not subject to the derogations permitted in Article 28(3) 11 . Exceptions to free movement based on public policy, public security or public health are only permitted in cases, which fall under paragraphs (a) to (d) of Article 28(3). As further provided by Article 4 of Regulation (EEC) 1612/68, as incorporated into the EEA Agreement, a provision restricting by number or percentage the employment of foreign nationals in any undertaking, branch of activity or region, or at a national level, shall not apply to nationals of other EEA states.

The Norwegian authorities argue that the objectives of the regulation in the Fisheries Act are «briefly to maintain settlements and employment in coastal districts and to ensure that harvesting of marine resources continue to benefit coastal population.» However, such aims, as laudable as they may be, are not among those aims that can justify direct discrimination based on nationality.

It should be added that, if even a residence requirement would also be applied against Norwegian nationals – the rule thereby being merely indirectly discriminatory – the Authority would fail to see how such a rule could be justified under the EEA Agreement. 12 It should be noted that the Court has held in relation to fishing quotas that Member States may require a «real economic link» only in so far as that link concerns only the relations between the fishing vessels» fishing operations and the population dependent on fisheries and related industries. 13

However, even if a corresponding line of argumentation could be upheld with regard to Norway and the principle of free movement of workers – and thus, could be invoked in relation to the nationality and residence requirements of the Fisheries Act – Norway would nevertheless have to show that these regional considerations could not be fulfilled by less restrictive and more proportionate means. 14 Suffice it to note that the nationality requirement is applicable to all Norwegian nationals regardless of where in the world they reside. Furthermore, the residence requirement, which in fact only applies to other EEA nationals, can be fulfilled by every EEA national residing in Norway and not just those residing in the coastal areas dependent on fisheries. The Authority fails to see how such requirement could be considered necessary and proportionate with regard to the stated aim of the legislation. In any event, even a requirement of residence in the coastal area may be considered disproportionate. Reference is made to Case C-3/87 Agegate,15 where the Court explicitly disapproved of a provision, according to which 75 % of the crew of the vessels fishing against a Member State»s quota had to reside ashore in that Member State.

V. Conclusion

With regard to all the above stated, the Authority concludes that by maintaining in force Section 3 paragraph 2 of the Fisheries Act, hereby upholding nationality and residence requirements for crew members and sharesmen on Norwegian fishing vessels, Norway is in breach of Article 28 of the EEA Agreement and of Articles 1 and 4 of the Act referred to at point 2 of Annex V to the EEA Agreement (Council Regulation 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community), as amended and as adapted by of Protocol 1 to that Agreement and by way of the specific adaptations contained in Annex V EEA..

In these circumstances, and acting under Article 31 of the Agreement between the EFTA States on the establishment of a Surveillance Authority and a Court of Justice, the Authority invites the Norwegian Government to submit its observations on the content of this letter within three months following receipt thereof.

After the time limit has expired, the Authority will proceed to consider, in light of any observations received from the Norwegian Government, whether to deliver a reasoned opinion in accordance with Article 31 of the Agreement between the EFTA States on the establishment of a Surveillance Authority and a Court of Justice.

For the EFTA Surveillance Authority

Yours faithfully,

Bernd Hammermann College Member

Åpningsbrev om brudd på EØS-avtalens artikkel 28 samt artikkel 1 og 4 i rettsakten som det henvises til i punkt 2 i vedlegg V til EØS-avtalen (Rådsforordning 1612/68 av 15. oktober 1968 om fribevegelse av arbeidstakere innen Fellesskapet), med endringer

I. Innledning

Den 7. januar 2002 protokollførte ESA en klage mot Norge for et påstått brudd på prinsippet om fri bevegelse av arbeidstakere i henhold til artikkel 28 i EØS-avtalen, nærmere konkretisert i Rådsforordning 1612/68 av 15. oktober 1968 om fri bevegelse av arbeidstakere innen Fellesskapet, som er innlemmet i EØS-avtalen gjennom vedlegg V og protokoll 1 til denne (heretter kalt «forordning 1612/ 68»). Klagerens selskap, som eier et fiskefartøy som er registrert i Norge og seiler under norsk flagg, er i ankedomstolen funnet skyldig etter norsk lov i bl.a. å ha tillatt nevnte fartøy å drive fiske i Norges eksklusive økonomiske sone med nederlandsk kaptein og nederlandsk mannskap.

Dommen var basert på paragraf 3 annet ledd i lov 1966–07-16 nr 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen, heretter kalt fiskerigrenseloven. Lovens paragraf 3 annet ledd krever at minst 50 % av mannskapet eller lottfiskerne på fartøyer som fisker innenfor den norske fiskerigrensen, skal være norske statsborgere eller bosatt i Norge.

II. Relevant EØS-rett

EØS-avtalens artikkel 28 fastsetter det grunnleggende prinsippet om fri bevegelse av arbeidstakere innenfor EØS. I følge artikkel 28 (2) innebærer denne friheten avskaffelse av enhver diskriminering på grunnlag av nasjonalitet mellom arbeidstakere fra EU-medlemsland og EFTA-land med hensyn til ansettelse, lønn og andre arbeids- og ansettelsesforhold. Denne bestemmelsen tilsvarer artikkel 38 EF.

Retten til fri bevegelse er konkretisert i rettsakten som det henvises til i punkt 2 i vedlegg V til EØS-avtalen (Rådsforordning 1612/68 av 15. oktober 1968 om fri bevegelse av arbeidstakere innen Fellesskapet) , med de endringer og tilpasninger som følger av protokoll 1 til EØS-avtalen og de spesifikke tilpasningene i vedlegg V EØS (heretter kalt «forordning 1612/68» eller «forordningen»).

Ifølge artikkel 1 nr. 1 i forordning 1612/68 har «enhver borger av en medlemsstat, uansett bosted, rett til å oppta og drive yrkesaktivitet som ansatt på en annen medlemsstats territorium i samsvar med de bestemmelser i lov, forordning eller forvaltningsvedtak som regulerer ansettelsesforholdene til borgere av denne stat.»

I følge artikkel 4 nr. 1 i forordning 1612/68 skal «bestemmelser fastsatt i lov, forordning eller forvaltningsvedtak hos medlemsstatene som tallmessig eller prosentvis begrenser utlendingers adgang til å søke ansettelse i foretak, næringsgren eller region, ikke gjelde for borgere av de øvrige medlemsstatene.»

III. Brevveksling og argumenter anført av Norge

Den 13. mars 2002 (doc. no. 02–1858-D) sendte ESA et brev til Norges regjering der man bad om alle relevante opplysninger, herunder dokumentasjon og forklaringer på begrunnelsen for § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven og dens forenlighet med artikkel 28 i EØS-avtalen og artikkel 4 nr. 1 i forordning 1612/68. I det norske svaret av 22. mai 2002 argumenteres det med at EØS-avtalen ikke gjelder i norsk eksklusiv økonomisk sone utenfor norsk territorialfarvann. Det henvises særskilt til de argumenter som ble anført i Norges svar på ESAs grunngitte uttalelse av 24. september 1999 om anvendelsen av rådsforordning 1408/71 i den eksklusive økonomiske sonen (doc. no. 99–6990-D).

Etter å ha vurdert det norske svaret sendte ESA den 16. august 2002 (doc. no. 02–5970-D) nok et brev til Norge, der man la vekt på at fri bevegelse for arbeidstakere er ett av de grunnleggende prinsippene for Det europeisk økonomiske samarbeidsområde, og at § 3 annet ledd i den norske loven klart begrenser andre EØS-borgeres mulighet til å benytte seg av sin frihet til å arbeide på norske fiskefartøyer. Videre minte man om at EØS-avtalens virkeområde skal defineres på en funksjonell måte og i lys av EØS-avtalens formål og hensikt. Norske myndigheter ble gitt anledning til å kommentere disse bemerkningene.

Den 11. desember 2002 svarte norske myndigheter på dette brevet (ref. nr. 2001/889), og hevdet i hovedsak at i) fiskefartøyer som opererer i norsk eksklusiv økonomisk sone, faller utenfor EØS-avta-lens virkeområde så lenge det ikke foreligger noen konkrete ordninger mellom avtalepartene angående bemanningen på fiskefartøyer, og at ii) hoveddelen av EØS-avtalen ikke gjelder for fisk. Derfor anses § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven for å falle utenfor EØS-avtalens virkeområde. Det ble videre henvist til EØS-avtalens artikkel 20 og protokoll 9 til nevnte avtale angående handel med fisk og andre havprodukter. Dessuten henviste de norske myndighetene til de fritak som er gitt i vedlegg VIII punkt 10 til EØS-avtalen om etableringsrett og vedlegg XII punkt 1h til EØS-avtalen om fri bevegelse av kapital. I tillegg ble det påpekt at Norge ikke del-tar i utformingen av EUs felles fiskeripolitikk. Det ble også lagt til at formålene med bestemmelsen i fiskerigrenseloven er å opprettholde bosetning og arbeidsplasser i kystdistriktene og å sikre at beskatningen av ressursene i havet fortsatt kommer kystbefolkningen til gode.

VI. ESAs vurdering

EØS-avtalens virkeområde

a) Anvendelsen av EØS-avtalen i saker som berører fisk, fiskeri, fiskeforedling og fiskefartøyer. Fiskeripolitikk og protokoll 9. Spesifikke tilpasninger i vedlegg VIII og XII EØS.

Partene er enige om at fiskeripolitikken faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Dette er uttrykkelig fastslått i Felleserklæringen om en omforent tolkning av artikkel 4(1) og (2) i protokoll 9 om handel med fisk og andre havprodukter. Ikke desto mind-re må slik politikk utøves i samsvar med de forpliktelser som følger av EØS-avtalen.

Av innholdet i bestemmelsene i protokoll 9, og av sammenhengen der det henvises til disse bestemmelsene i hoveddelen av EØS-avtalen (dvs. Del II, Det frie varebytte, Kapittel 2, Landbruks- og fiskerivarer), går det fram at protokoll 9 i prinsippet danner et uavhengig, grunnleggende regelsett for handel med fisk og andre havprodukter, atskilt (når ikke annet er bestemt) fra andre bestemmelser i del II i hoveddelen av EØS-avtalen. I tillegg inneholder protokollen konkrete regler om konkurranse og statsstøtte og noen regler om havneadgang. Protokoll 9 er med andre ord en lex specialis for handel med fisk og andre havprodukter innen EØS.

Det faktum at det foreligger spesifikke regler som regulerer handel med fisk og andre havprodukter innen EØS, er etter ESAs syn ikke til hinder for at andre bestemmelser i avtalen – som ikke gjelder handel med fisk – har virkning i en situasjon som berører fiskefartøyer eller fiskerier, slik tilfellet er i foreliggende sak, som gjelder adgang til ansettelse på fiskefartøyer. Dette kommer klart til uttrykk ved at Norge er gitt visse unntak vedrørende fiske både i vedlegg VIII om etablering og i vedlegg XII angående fri kapitalbevegelse.

Norske myndigheter har videre henvist til de særskilte bestemmelsene i vedlegg VIII om etableringsrett, punkt 10, og vedlegg XII om fri bevegelse av kapital, punkt 1h. Det følger av disse bestemmelsene at Norge i forbindelse med etableringsrett kan fortsette å praktisere restriksjoner som forelå på undertegningsdatoen for EØS-avtalen vedrørende utlendingers adgang til å etablere seg i fiskerier eller i selskaper som eier eller driver fiskefartøyer. Med hensyn til fri bevegelse av kapital kan Norge fortsette å praktisere restriksjoner som forelå på undertegningsdatoen for EØS-avtalen angående utlendingers eierskap i fiskefartøyer. Norge har ingen lignende bestemmelser som avviker fra bestemmelsene i vedlegg V EØS om fri bevegelse av arbeidstakere. Følgelig kan norsk lovgivning om fiskefartøyer avvike fra prinsippene som er fastsatt i artikkel 31 og 40 i EØS-avtalen, men bare i den utstrekning det gis anledning til dette i de nevnte tilpasningene i vedlegg VIII punkt 10 og vedlegg XII punkt 1h.

I foreliggende sak er det bare spørsmål om fri bevegelse av arbeidstakere i henhold til artikkel 28 i EØS-avtalen. I denne sektoren fins det ingen tilpasninger av tilsvarende slag som for kapital og etablering. ESA må derfor slutte at protokoll 9 om handel med fisk og andre havprodukter samt de nevnte tilpasningene i vedlegg VIII og vedlegg XII til EØS-avtalen ikke er relevante når det gjelder fri bevegelse av arbeidstakere, og at Norge følgelig ikke kan støtte seg til disse i forbindelse med § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven.

b) EØS-avtalens geografiske og funksjonelle virkeområde

Det er ubestridt at EØS-avtalen og dermed prinsippet om fri bevegelse av arbeidstakere gjelder i norsk territorialfarvann. Norske myndigheter be-strider imidlertid at EØS-avtalen gjelder i Norges eksklusive økonomiske sone.

Artikkel 126(1) i EØS-avtalen slår fast at avtalen gjelder på de territorier der EF-traktaten kommer til anvendelse, på de vilkår som er fastsatt i sistnevnte avtale, og på territoriene til EFTA-statene som er parter i EØS-avtalen. Norske myndigheter understreker at ordlyden i artikkel 126 (1) i EØSavtalen skiller seg fra artikkel 299 EF (tidligere artikkel 227). Det hevdes derfor at man ikke kan skyte seg inn under rettspraksis for traktatens virkeområde når det gjelder EØS-avtalen.

ESA kan ikke støtte dette synet. I denne forbindelse henvises det til ESAs grunngitte uttalelse av 24. september 1999 om anvendelsen av forordning 1408/71 på personer som arbeider på norsk kontinentalsokkel. Videre anførte EF-domstolen (heretter kalt «domstolen») i sak 36/74 Walrave and Koch16 , under henvisning til prinsippet om ikke-dis-kriminering på grunnlag av nasjonalitet, blant annet med hensyn til artikkel 48 EF (nå artikkel 39 EF) at «regelen om likebehandling, siden den er ufravikelig, gjelder ved bedømmelsen av alle rettsforhold i den utstrekning slike forhold, enten i kraft av stedet hvor de er inngått eller stedet hvor de får virkning , kan stedfestes til fellesskapets territorium.» (Vår utheving).

I Prodest17 -saken hevdet domstolen at det faktum at den omstridte virksomheten foregikk utenfor EFs territorium, i seg selv ikke var nok til å utelukke anvendelsen av fellesskapets regelverk om fri bevegelse av arbeidstakere så lenge ansettelsesforholdet var tilstrekkelig nært knyttet til fellesskapet. Kriteriene er også benyttet i forbindelse med borgere av fellesskapet som arbeider utenfor fellesskapets territorium 18 . I tidligere avgjørelser, blant annet i saken Lopes da Veiga 19 , har domstolen fastsatt kriteriene for hvilke elementer som skal tas i betraktning for å fastslå hvorvidt det fins en tilstrekkelig tilknytning til fellesskapet. Saken gjaldt en fellesskapsborger som arbeidet på et fartøy registrert i et annet medlemsland. Det må her tas i betraktning at saksøkeren arbeidet om bord på et fartøy registrert i Nederland som ble benyttet av et selskap stiftet etter nederlandsk lov og etablert i denne staten. Vide-re var han hyrt i Nederland og ansettelsesforholdet mellom ham og hans arbeidsgiver var underlagt nederlandsk lov, han var forsikret i det nederlandske trygdesystemet og betalte inntektsskatt til Neder-land. 20

Prinsippet om fri bevegelse av arbeidstakere

a) Nasjonalitets- og bostedskrav i strid med EØSretten

Fri bevegelse av arbeidstakere er ett av grunnprinsippene i EØS. Det er innarbeidet rettspraksis hos domstolen at medlemslandene må fjerne alle hindringer mot arbeidstakeres bevegelsesfrihet. 21 Dette underbygges ytterligere av artikkel 1 nr. 1 og artikkel 4 nr. 2 i forordning 1612/68.

ESA minner om at Norges regjering i brevet av 9. desember 2002 informerte overvåkingsorganetom at nesten alle fiskere i Norge er selvstendig næringsdrivende. Det må her bemerkes at definisjonen på en arbeidstaker er et begrep i fellesskapsretten, og ikke et skjønnsspørsmål som er overlatt til den enkelte stat. 22 Begrepet må defineres i samsvar med objektive kriterier som særmerker ansettelsesforholdet under henvisning til de berørte personers rettigheter og forpliktelser. Det sentrale kjennetegnet ved et ansettelsesforhold er at en person i et bestemt tidsrom utfører tjenester for og under ledelse av en annen, og mottar godtgjørelse for dette. 23 Hva fiskere angår, må det understrekes at det faktum at en person betales en «lott», og at denne godtgjørelsen kan beregnes på kollektiv basis, ikke i seg selv er nok til å frata vedkommende statusen som arbeidstaker og dermed retten til fri bevegelse. 24 Selv om det norske svaret ikke inneholder tilstrekkelig informasjon til å avgjøre om fiskere som Norge regner som selvstendig næringsdrivende, er å betrakte som arbeidstakere eller ikke, gjelder artikkel 28 EØS uansett for dem som faller inn under definisjonen på en arbeidstaker i henhold til domstolens rettspraksis.

Artikkel 28 i EØS-avtalen forbyr både direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Et krav om at besetningsmedlemmer eller lottfiskere må være norske statsborgere eller bosatt i Norge for å bli ansatt på norske fartøyer, innebærer en direkte forskjellsbehandling siden det medfører at en norsk statsborger, i motsetning til andre EØS-borgere, kan være ansatt om bord på slike fartøyer uavhengig av om han eller hun er bosatt i Norge eller ikke. ESA hevder derfor at kravet i § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven er uforenlig med artikkel 28 EØS og med artikkel 1 og 4 i forordning 1612/68. 25 Noen annen slutning kan ikke trekkes med mindre Norge godtgjør at en slik forskjellsbehandling er berettiget.

b) Berettigelsespåstander

Det er innarbeidet rettspraksis at forbudet mot forskjellsbehandling vedrørende adgang til ansettelse, når det ses bort fra fravikelsen i artikkel 28(4), er absolutt og ikke faller inn under de fravikelser som artikkel 28(3) gir adgang til. 26 Unntak fra fri bevegelse av hensyn til offentlig orden, offentlig sikkerhet eller folkehelsen er bare tillatt i saker som faller inn under bokstav a) til d) i artikkel 28(3). Som det videre er bestemt i artikkel 4 i forordning (EØF) 1612/68, inkorporert i EØS-avtalen, skal bestemmelser som tallmessig eller prosentvis begrenser utlendingers adgang til ansettelse i foretak, næring eller region, eller på nasjonalt plan, ikke gjelde for borgere av andre EØS-land.

Norske myndigheter hevder at bestemmelsen i fiskerigrenseloven kort fortalt har til formål «å opprettholde bosetning og arbeidsplasser i kystdistriktene og å sikre at beskatningen av ressursene i havet fortsatt kommer kystbefolkningen til gode.» Slike målsetninger, hvor prisverdige de enn måtte være, er imidlertid ikke blant dem som kan rettferdiggjøre direkte forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet.

Videre kan ikke ESA se at et krav til bosted, selv om det ble gjort gjeldende også overfor norske statsborgere og regelen dermed bare innebar en indirekte forskjellsbehandling, kan rettferdiggjøres etter EØS-avtalen. 27 Det er verd å merke seg at domstolen med hensyn til fiskekvoter har sagt at medlemsstatenes adgang til å kreve en «reell økonomisk tilknytning» bare gjelder i den utstrekning slik tilknytning begrenses til forholdet mellom fiskefartøyenes fangstvirksomhet og befolkningen som er avhengig av fiske og tilknyttede næringer. 28

Selv om en tilsvarende argumentasjon kunne forsvares med hensyn til Norge og prinsippet om fri bevegelse av arbeidstakere – og dermed kunne gjøres gjeldende for fiskerigrenselovens krav til nasjonalitet og bosted – ville Norge likevel måtte be-vise at slike regionale hensyn ikke kunne ivaretas med mindre restriktive og mer forholdsmessige midler. 29 La det bare være påpekt at nasjonalitetskravet gjelder alle norske statsborgere uansett hvor i verden de er bosatt. Videre kan kravet om bosted, som faktisk bare gjelder andre EØS-borge-re, oppfylles av enhver EØS-borger bosatt i Norge, ikke bare av dem som bor i fiskeriavhengige kystområder. ESA kan ikke se hvordan et slikt krav kan sies å være nødvendig og forholdsmessig ut fra lovens erklærte formål. Uansett kan selv et krav om bosted i kystområdet anses som uforholdsmessig. Det henvises til sak C-3/87 Agegate , 30 der domstolen uttrykkelig underkjente en bestemmelse om at 75 % av mannskapet på fartøyer som fisket på en medlemsstats kvote måtte være bosatt på land i samme medlemsstat.

V. Konklusjon

På bakgrunn av alt som er anført ovenfor, konkluderer ESA med at Norge ved å opprettholde § 3 an-net ledd i fiskerigrenseloven og dermed gjøre nasjonalitets- og bostedskrav gjeldende for mannskap og lottfiskere på norske fiskefartøyer, bryter artikkel 28 i EØS-avtalen og artikkel 1 og 4 i rettsakten som det henvises til i punkt 2 i vedlegg V til EØSavtalen (Rådsforordning 1612/68 av 15. oktober 1968 om fri bevegelse av arbeidstakere innenfor Fellesskapet) , med endringer og med de tilpasninger som følger av protokoll 1 til nevnte avtale og i kraft av de spesifikke tilpasningene som framgår av vedlegg V EØS.

Ut fra dette, og i tråd med artikkel 31 i avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et over­våkingsorgan og en domstol, inviterer ESA Norges regjering til å gi sine kommentarer til innholdet i dette brev inne tre måneder etter at brevet er mottatt.

Når fristen er utløpt, vil ESA i lys av de kommentarer som måtte være mottatt fra Norges regjering, vurdere om det skal avgis en grunngitt uttalelse i samsvar med artikkel 31 i avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol.

For EFTAs overvåkingsorgan

Med vennlig hilsen

Bernd Hammermann College Member