3 Reasoned opinion delivered in accordance with Article 31 of the Agreement between the EFTA States on the establishment of a Surveillance Authority and a Court of Justice regarding Norway’s breach of Article 28 of the EEA Agreement and of Articles 1 and 4 of the Act referred to at point 2 of Annex V to the EEA Agreement (Council Regulation (EEC) No 1612/ 68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community), as amended

I Introduction

On 7 January 2002, the Authority registered a complaint against Norway concerning an alleged infringement of the principle of free movement of workers in Article 28 of the EEA Agreement, as substantiated by Council Regulation (EEC) No 1612/ 68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community, adopted to the EEA Agreement by Annex V and Protocol 1 thereto (hereinafter Regulation 1612/68). The complainant company, which owns a fishing vessel registered in Norway, sailing under Norwegian flag, had in the Court of Appeal been held responsible under Norwegian law for e.g. allowing the mentioned vessel to engage in fishing within the Norwegian Exclusive Economic Zone (EEZ) with a Dutch captain and a Dutch crew.

II National legislation

The judgment against the complainant was based on Section 3(2) of Act No 19 of 17 June 1966 relating to Norway’s fishing boundaries and prohibition of fishing etc. by foreign nationals within the Norwegian fishing boundaries ( Lov 1966–06-17 nr 19 om Norges fiskerigrense og om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen ), hereinafter the Fisheries Act. Section 3(2) the Fisheries Act requires that at least 50% of the crew members or sharesmen on vessels fishing inside the Norwegian fisheries limits be Norwegian or resident in Norway.

III Relevant EEA law

Article 28 of the EEA Agreement lays down the fundamental principle of free movement of workers within the EEA. According to Article 28(2), this freedom shall entail the abolition of any discrimination based on nationality between workers of EC Member States and EFTA States as regards employment, remuneration and other conditions of work and employment. This provision corresponds to Article 39 of the EC Treaty.

The right to free movement is substantiated by the Act referred to at point 2 of Annex V to the EEA Agreement ( Council Regulation (EEC) No 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community), as amended and as adapted by way of Protocol 1 to the EEA Agreement and as adapted by the specific adaptation in Annex V EEA (hereinafter referred to as Regulation 1612/68 or the Regulation).

Article 1(1) of Regulation 1612/68 states that « any national of a Member State, shall, irrespective of his place of residence, have the right to take up an activity as an employed person, and to pursue such activity, within the territory of another Member State in accordance with the provisions laid down by law, regulation or administrative action governing the employment of nationals of that State. » Article 1(2) of Regulation 1612/68 states that « he shall, in particular, have the right to take up available employment with the same priority as nationals of that State .»

Article 3(1) of Regulation provides, inter alia , that «under this Regulation, provisions laid down by law, regulation or administrative action or administrative practices of a Member State shall not apply:

– where they limit application for and offers of em-ployment, or the right of foreign nationals to take up and pursue employment or subject these to conditions not applicable in respect of own nationals (...).»

According to Article 4(1) of Regulation 1612/68,

« provisions laid down by law, regulation or administrative action of the Member States which restrict by number or percentage the employment of foreign nationals in any undertaking, branch of activity or region, or at a national level, shall not apply to nationals of the other Member States ».

IV The development of the case and the letter of formal notice

On 13 March 2002 (doc. no 02–1858-D), the Authority sent a letter to the Government of Norway requesting all relevant information, including documentation and explanations concerning the rationale behind Section 3(2) of the Fisheries Act and its compatibility with Article 28 of the EEA Agreement and with Article 4(1) of Regulation 1612/68. In the Norwegian reply of 22 May 2002, it is argued that the EEA Agreement does not apply in the Norwegian EEZ outside the Norwegian territorial waters. Reference is in particular made to the arguments put forward in the Norwegian reply of 10 May 2000 to the Authority’s Reasoned Opinion of 24 September 1999 concerning the application of Council Regulation 1408/71 in the EEZ (doc. no 99–6990-D).

After having assessed the Norwegian reply, the Authority on 16 August 2002 (doc. no 02–5970-D) sent a second letter to Norway, emphasising that the free movement of workers is one of the fundamental principles of the European Economic Area and that Section 3(2) of the Norwegian Fisheries Act clearly restricts the possibilities for other EEA nationals to exercise their freedom to work on-board Norwegian fishing vessels. Moreover, the Authority recalled that the scope of application of the EEA Agreement is to be defined in a functional manner, and in light of the object and purpose of the EEA Agreement. The Norwegian authorities were invited to submit comments on these observations.

By its letter of 9 December 2002 (your ref. 2001/889), the Norwegian authorities replied to this letter, mainly arguing that (i) fishing vessels operating in the Norwegian EEZ fall outside the scope of application of the EEA Agreement as long as no specific arrangements between the Contracting Parties exist regarding manning of fishing vessels and (ii) the main part of the EEA Agreement does not apply to fish. Consequently, Section 3(2) of the Fisheries Act is considered to fall outside the scope of the EEA Agreement. Reference was further made to Article 20 of the EEA Agreement and Protocol 9 to the EEA Agreement concerning trade in fish and other marine products. Furthermore, the Norwegian authorities referred to the exemptions provided in Annex VIII, point 10 of the EEA Agreement concerning right of establishment and Annex XII, point 1h of the EEA Agreement on free movement of capital. In addition, it was pointed out that Norway does not take part in the forming of the European Union’s Common Fisheries Policy. Furthermore, it was added by Norway that the objectives of the regulation in the Fisheries Act are to maintain settlements and employments in coastal districts and to ensure that the harvesting of marine resources continues to benefit the coastal population.

On 16 July 2003, the Authority issued a letter of formal notice to Norway (Doc. No. 03–116-D) where it concluded that by maintaining in force Section 3(2) of the Fisheries Act, hereby upholding nationality and residence requirements for crew members and sharesmen on Norwegian fishing vessels, Norway is in breach of Article 28 of the EEA Agreement and of Articles 1 and 4 of the Act referred to at point 2 of Annex V to the EEA Agreement (Council Regulation (EEC) No 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community), as amended and adapted by Protocol 1 to the EEA Agreement and by way of specific adaptations contained in Annex V to the EEA Agreement.

V Norway’s reply to the letter of formal notice

By its letter of 8 December 2003 (your ref. 2001/ 889) the Norwegian Government submitted its observations on the content of the letter of formal notice. The Norwegian Government argued that « the letter of formal notice deals with an element of national fishery policy which lies in Norway’s exclusive fishery policy and competence ». Furthermore, the Norwegian Government stated that the Norwegian legislation requiring Norwegian nationality or residence in Norway for at least 50 per cent of crew members on board fishing vessels flying Norwegian flag constitutes an integral part of the national fishery policy.

The Norwegian Government also stated that when assessing the scope of application of the EEA Agreement in the case in hand, the intentions and purpose of the Agreement must be taken into account. Furthermore, according to the Norwegian Government, the present case must be assessed in relation to the special arrangement pertaining to fisheries within the EEA Agreement (Article 20, Protocol 9, Protocol 13, Protocol 46, Annex VIII, Annex XII, several declarations etc). As its general observation the Norwegian Government noted that fisheries constitute an economic sector that is only to a limited degree regulated by the general rules of the EEA Agreement.

Furthermore, the Norwegian Government referred to the general objectives of the EU’s common fisheries policy which it considers similar to the objectives of the Norwegian fisheries policy. According to the Norwegian Government « the EU fishery policy also includes regional elements and considerations, and a clear policy aim is to preserve and strengthen the coastal regions of the Union. » It is stated that Norway « uses legislation in order to ensure that there are local links between the industry and the local communities that are dependent on fisheries .»

According to the Norwegian Government, if the assessment by the Authority as set out in the letter of formal notice were to be accepted, Norway would be prevented from using measures in its fishery policy that are allowed within the EU. In particular, Norway would be prevented from adopting a policy of requiring an economic link between coastal communities and fishing vessels.

The Norwegian Government concluded that it does not concur with the conclusion expressed by the Authority in the letter of formal notice of 16 December 2003. 1

VI The Authority’s Assessment

VI.1. The scope of application of the EEAAgreement

In the discussions between the Norwegian Government and the Authority two points have been raised in relation to the scope of the EEA Agreement. First, Norway originally – and most prominently in the above mentioned letter of 22 May 2002 – argued that the EEA Agreement does not apply in the Norwegian EEZ and that the contested act therefore should fall outside the geographical scope of the Agreement. Second, Norway has, on several occasions, argued that the contested act falls outside the substantive scope of the EEA Agreement as it should be seen as a part of Norway’s exclusive fishery policy. In contrast, the Authority has found that the Fisheries Act falls within both the material and the geographical scope of the EEA Agreement and has argued extensively to that effect in its letter of formal notice.

As the Norwegian Government has not, in its otherwise detailed response of 8 December 2003 to the Authority’s letter of formal notice, disputed the Authority’s assessment that the contested act does indeed fall within the geographical scope of the Agreement, the Authority assumes that the Norwegian Government now concurs with the Authority’s assessment on that point. In this reasoned opinion, with regard to the geographical scope of the EEA Agreement, the Authority shall therefore confine itself to referring to the assessment previously set out in its letter of formal notice. The Authority shall instead address in more detail the Norwegian Go-vernment’s argument that the Fisheries Act falls outside the material scope of the Agreement.

It is common ground that fishery policy is outside the scope of the EEA Agreement. This is explicitly stated in the Joint Declaration on the agreed interpretation of Articles 4(1) and (2) of Protocol 9 on trade and fish and other marine products. Nevertheless, it is the view of the Authority that such policy has to be exercised in conformity with the obligations arising from the EEA Agreement.

In its letter of 8 December of 2003 the Norwegian Government has argued that the scope and purpose of the EEA Agreement and EC Treaty are very different as regards fisheries sector, and this has implications for the interpretation of EEA and EU rules on fisheries. According to the Norwegian Government, «the regulatory regime for fisheries under the EEA Agreement (Protocol 9 etc.) is more similar to a traditional free-trade agreement than to the rest of the EEA Agreement».

From the content of the provisions in Protocol 9 and also the context in which reference to these provisions is set in the main body of the EEA Agreement (i.e. Part II, Free movement of goods, Chapter 2, Agricultural and fishery products), it emerges that Protocol 9 in principle forms an independent, basic set of rules governing trade in fish and other marine products, separate from (except when otherwise provided) other provisions in Part II in the main body of the EEA Agreement. In addition, the Protocol contains specific rules regarding competition, state aid and certain rules on access to ports. In other words Protocol 9 is a lex specialis for trade in the EEA in fish and other marine products and it essentially concerns abolition or reduction of customs duties on certain fish and other marine pro-ducts. 2

In the opinion of the Authority, the existence of specific rules governing EEA trade in fish and other marine products does not imply that other provisions of the Agreement – not concerning trade in fish – do not apply to a situation involving fishing vessels or fisheries, such as the one at stake in the present case, which concerns EEA nationals» access to employment onboard Norwegian fishing vessels. This is apparent when considering that certain exemptions for Norway are provided in relation to fisheries both in Annex VIII with regard to establishment and in Annex XII with regard to free movement of capital, but not in Annex V concerning free movement of workers.

The Norwegian Government has referred to the special provisions in Annex VIII on the right of establishment, point 10 and Annex XII on the free movement of capital, point 1h. It follows from these provisions that, with regard to the right of establishment, Norway may continue to apply restrictions existing on the date of signature of the EEA Agreement on establishment of non-nationals in fishing operations or companies owning or operating fishing vessels. As to the free movement of capital, Norway may continue to apply restrictions existing on the date of signature of the EEA Agreement, on ownership by non-nationals of fishing vessels. However, Norway does not have any similar provisions deviating from the provisions of Annex V of the EEA Agreement concerning the free movement of workers. Nor does the Agreement contain any other relevant adaptations of the kind that are found with regard to capital and establishment. Thus, the Authority must conclude that Protocol 9 on trade in fish and other marine products and the aforementioned adaptations in Annex VIII and Annex XII to the EEA Agreement are not relevant in relation to the free movement of workers and may, consequently, not be relied upon by Norway in relation to Section 3(2) of the Fisheries Act.

In its letter of 8 December 2003 the Norwegian Government states that input regulations in the form of licensing schemes that regulate access to the fishery sector « relate both to the vessels that are entitled to take part in the different fisheries, and to the people who are entitled to take part or to own fishing vessels. To be registered as a fisherman, a person must fulfil a number of criteria. The nationality and residential requirement is one of these. The criteria were established to achieve the political objective of national ownership of fishing vessels and to ensure that only active fishermen with links to Norway were entitled to take part in harvesting Norwegian fisheries resources .»

It should be noted that the Authority does not dispute the Norway’s right to design and manage its fishery policy, including the adoption of licensing schemes that regulate access to fishery sector. The Authority is challenging Section 3(2) of the Fisheries Act in so far as it restricts non-Norwegian EEA nationals’ access to employment on board Norwegian fishing vessels. Therefore, the current case concerns only the free movement of workers as laid out in Article 28 of the EEA Agreement. In light of this, it is the view of the Authority that the argument of the Norwegian Government that the issue at stake constitutes an element of national fishery policy, as well as the arguments concerning the objectives of the Norwegian fishery policy, the need for coherent management of the fisheries sector and access to fishery sector in the sense of ownership of fishing vessels are of no relevance in the current case.

In any case, it is settled case law that even in the fields which as such fall outside the scope of application of the EEA Agreement, EFTA states must exercise their powers consistently with EEA law. 3 It is the view of the Authority that in the context of the present case this principle entails that the exercising of Norway’s powers in the fishery sector must not result in infringement of the EEA rules in this case regarding the freedom of movement for workers within the EEA.

Finally, in its letter of 8 December 2003 the Norwegian Government states that the Authority’s conclusion as laid out in the letter of formal notice would also disturb the overall balance of the various bilateral agreements between Norway and the EU in the area outside the Authority’s competence. The Norwegian Government has not specified further the substance of this argument. It is, however, the view of the Authority that the possible existence of bilateral agreements between an EFTA State and the EU in the areas that do not fall within the scope of the EEA Agreement would not detract from the obligations arising from Article 28 of the EEA Agreement and Regulation 1612/68.

VI.2 The free movement of workers

Free movement of workers is one of the fundamental freedoms in the European Economic Area. It is settled case law of the Court that the Member States have to remove all obstacles to the freedom of movement of workers. 4 This is further substantiated by Article 1(1) and Article 4(2) of Regulation 1612/68.

a) The concept of a «worker»

The Authority recalls that, in the letter of 9 December 2002, the Norwegian Government informed the Authority that almost every fisherman in Norway is a self-employed person.

In this respect it must be noted that the definition of a worker is an EEA law concept and is not subject to the discretion of the individual States. 5 The concept must be defined in accordance with objective criteria, which distinguish the employment relationship, by reference to rights and duties of the persons concerned. The essential feature of an employment relationship is that, for a certain period of time, a person performs services for and under the direction of another person, in return for which he receives remuneration. 6 As far as fishermen are concerned, it shall be emphasised that the sole fact that a person is paid a «share» and that his remuneration may be calculated on a collective basis is not of such a nature as to deprive that person of his status as a worker 7 and thus, his right to free movement under the provisions concerning free movement of workers. The Norwegian Government has not provided information that would prove that fishermen who are considered as self-employed by Norway should not be considered as being workers in the sense of EEA law. As long as the Norwegian Government does not demonstrate otherwise, the Authority considers that fishermen on board fishing vessels fall within the definition of worker as laid down by the case law of the Court. Moreover, even if some of the sharesmen or crew members – few or many – should be considered as self-employed, this does not, in any event, imply that other sharesmen or crewmembers should not be considered as workers in the sense of Article 28 of the EEA Agreement.

b) Prohibition of discrimination on the basis of nationality

A requirement, according to which crewmembers or sharesmen must be of Norwegian nationality or be resident in Norway in order to be employed on board Norwegian fishing vessels, is directly discriminatory, since it implies that a Norwegian national, contrasting to nationals of other EEA States, may be employed on board such vessels regardless of whether he or she is resident in Norway. Such a requirement makes employment on board of Norwegian fishing vessels conditional upon a residence condition which only nationals of other EEA States have to meet. Therefore, the Authority submits that the requirement in Section 3(2) of the Fisheries Act is directly discriminatory and thus incompatible with Article 28 EEA and with Articles 1 and 4 of Regulation 1612/68. 8

Apart from the public service derogation contained in Article 28(4) of the EEA Agreement, the prohibition against direct discrimination with regard to access to employment is absolute and not subject to the derogations permitted in Article 28(3). 9 Exceptions to free movement based on public policy, public security or public health are only permitted in cases, which fall under paragraphs (a) to (d) of Article 28(3). 10 As further provided by Article 4 of Regulation 1612/68, as incorporated into the EEA Agreement, a provision restricting by number or percentage the employment of foreign nationals in any undertaking, branch of activity or region, or at a national level, shall not apply to nationals of other EEA states.

c) The justification grounds put forward by the Norwegian Government

In its letter of 8 December 2003 the Norwegian Government argues that «the main objectives of Norwegian fisheries policy are efficient use of resources in economic terms, which means seeking the highest possible rate of return from the fisheries sector, and to maximise the social benefits for Norwegian coastal communities. » Furthermore, in its letter of 9 December 2002 the Norwegian authorities argue that the objectives of the regulation in the Fisheries Act are « briefly to maintain settlements and employment in coastal districts and to ensure that harvesting of marine resources continue to benefit coastal population. » However, in view of the Authority, such aims, as laudable as they may be, are not aims that could justify direct discrimination based on nationality. Moreover, even if that were to be the case, Norway would nevertheless have to show that the contested act satisfies the principle of proportionality, i.e., that the direct discrimination is both suitable and necessary to achieve the said objectives. 11

The Norwegian Government has not presented any arguments to this effect. Suffice it to repeat here that the residence requirement in Section 3(2) of the Fisheries Act is not applicable to Norwegian nationals, that is, Norwegian nationals are able to become crewmembers or sharesmen onboard of Norwegian fishing vessels regardless of where in the world they reside. Furthermore, the residence requirement, which only applies to other EEA nationals, can be fulfilled by every EEA national residing in Norway and not just by those residing in the coastal areas dependent on fisheries. The Authority fails to see how such a residence requirement could be considered necessary, suitable and appropriate to attaining objectives referred to by the Norwegian Government. 12

In its letter of 8 December 2003 the Norwegian Government, moreover, refers to the UK system of the licensing of fishing vessels and maintaining economic links with the fishing communities of the United Kingdom. According to the Norwegian Government « if the assessment by the Authority as set out in the letter of formal notice were to be accepted (...) Norway would be prevented from adopting a policy of requiring an economic link between coastal communities » and that « it must be presumed that Norway under its exclusive fishery policy cannot be excluded from implementing at least measures that almost correspond to those accepted within the EU by the Commission ».

It is the understanding of the Authority that by this the Norwegian Government is referring to one of the four options (option B) by which a vessel owner may demonstrate that his vessels maintains an economic link with the populations of the United Kingdom dependent on fisheries and related industries, that is, by employing a crew of whom at least 50% are normally resident in the United Kingdom coastal area (emphasis added). 13 It should be noted that the option B (employing a crew of whom at least 50% are normally resident in the UK coastal area) is only one of the four possible means of demonstrating the existence of such an economic link. Under the UK scheme the owner of a fishing boat is free to choose which of the four options he uses in order to show the existence of an economic link with the UK. The most commonly used method for demonstrating the existence of such link seems to be option A (i.e. landing at least 50% by weight of the vessel’s catch of quota stocks into the UK). In addition, according to the material provided by the Norwegian Government, the UK fisheries departments are prepared to consider other means of demonstrating an economic link and the four options are thus neither exclusive nor exhaustive. In conclusion, UK law does not contain any legal requirement that 50 % of the crew is resident in the UK, nor does the UK rules discriminate on the basis of nationality as option B would not be fulfilled by a UK citizen living in another EEA country. 14

On the basis of the information provided by Norway it appears that the UK system based on the economic link licensing condition provides that British registered fishing vessels over 10 meter in overall length and landing 2 tonnes or more of quota stocks have to demonstrate an economic link with fishing communities in the UK. The economic link licence condition was introduced to ensure that British coastal communities dependent on fisheries and related industries derived economic benefit from vessels fishing against UK quotas. 15

The United Kingdom licensing system, which is linked to the EU Common Fisheries Policy, concerns the criteria for the distribution to vessels flying the flag of the United Kingdom of fishing opportunities available to them. In contrast, the current case concerns EEA nationals» access to employment onboard Norwegian fishing vessels under Article 28 of the EEA Agreement and thus not the criteria for distribution to vessels flying the Norwegian flag of fishing opportunities (e.g. quotas) available to them under Norway’s exclusive fishery policy.

As argued by Norway, the fishery policy falls outside the scope of the EEA Agreement. Therefore, the Authority considers that the content of the United Kingdom economic link 16 licensing condition scheme and whether or not it corresponds to the Norwegian measure in question is of limited relevance for the assessment of the current case. Moreover, as a matter of principle, an EFTA state cannot justify a discriminatory measure by referring to existence of certain types of rules in one of the EU Member States. 17 That being said, the Authority wishes to point out the fundamental differences between the option B of United Kingdom scheme and the disputed Norwegian measure.

Section 3(2) of the Norwegian Fisheries Act lays down an absolute requirement that at least 50% of the crew members or sharesmen on vessels fishing inside Norwegian fisheries limits be Norwegian or resident in Norway. The residence requirement in Section 3(2) of the Norwegian Fisheries Act only applies to EEA nationals other than Norwegians 18 , and is therefore directly discriminatory. Furthermore, the residence requirement in Section 3(2) can be fulfilled by every EEA national residing anywhere in Norway and not just by those residing in the coastal areas dependent on fisheries, while under the United Kingdom system, if a owner of the vessel chooses Option B in order to show the existence of an economic link, at least 50% of the crew employed shall be normally resident in the United Kingdom coastal area. Furthermore, this residence requirement applies irrespective of the nationality of the crew member. 19

Therefore, the argument of the Norwegian Government that the Norwegian rules and the UK measures «almost correspond» is not valid. It should also be noted that according to the information submitted to the Authority by the Norwegian Government, in addition to the economic link condition the UK licensing system includes, inter alia , a crewing condition 20 which stipulates that at least 75% of the crew on board vessel at any time shall be British citizens, nationals of other Member States of the European Community or European Economic Area, or a combination of these. 21 , p. 8. In fact, the Norwegian Section 3(2) of the Fisheries Act appears to amount to such a crewing condition – the main difference being that unlike the UK crewing condition, the Norwegian provision discriminates between EEA workers on the basis of their nationality.

In summary, Section 3(2) of the Fisheries Act which requires that at least 50% of the crew members or sharesmen on vessels fishing inside Norwegian fisheries limits be Norwegian or resident in Norway is directly discriminatory, since it implies that a Norwegian national, contrasting to nationals of other EEA States, may be employed on board Norwegian vessels regardless of whether he or she is resident in Norway. In conclusion, the Authority maintains its view that the provision concerned is not in compliance with the provisions of EEA law concerning free movement of workers

VII Conclusion

FOR ABOVE REASONS THE EFTA SURVEILLANCE AUTHORITY, Pursuant to the first paragraph of Article 31 of the Surveillance and Court Agreement and after having given the Norwegian Government the opportunity of submitting its observations, DECLARES AS ITS REASONED OPINION THAT Norway, by maintaining in force Section 3(2) of the Fisheries Act, hereby upholding nationality and residence requirements for crew members and sharesmen on Norwegian fishing vessels, Norway is in breach of Article 28 of the EEA Agreement and of Articles 1 and 4 of the Act referred to at point 2 of Annex V to the EEA Agreement ( Council Regulation (EEC) No 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community), as amended and as adapted by Protocol 1 to the EEA Agreement and by way of the specific adaptations contained in Annex V to the EEA Agreement.

Pursuant to the second paragraph of Article 31 of the Surveillance and the Court Agreement, the EFTA Surveillance Authority requests the Norwegian Government to take the necessary measures to comply with this Reasoned Opinion within two months following notification thereof.

Done at Brussels, 2 April 2004

For the EFTA Surveillance Authority

Bernd Hammermann Niels Fenger

College Member Director

Grunngitt uttalelse avgitt i samsvar med artikkel 31 i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol, om Norges brudd på EØS-avtalens artikkel 28 og artikkel 1 og 4 i rettsakten som er nevnt i punkt 2 i vedlegg V til EØSavtalen (Rådsforordning (EØF) nr. 1612/68 av 15. oktober 1968 om fri bevegelse for arbeidstakere innen Fellesskapet), med endringer

I Innledning

Den 7. januar 2002 protokollførte ESA en klage mot Norge for et påstått brudd på prinsippet om fri bevegelse av arbeidstakere i henhold til artikkel 28 i EØS-avtalen, konkretisert i Rådsforordning 1612/ 68 av 15. oktober 1968 om fri bevegelse av arbeidstakere innen Fellesskapet, som er innlemmet i EØS-avtalen gjennom vedlegg V og protokoll 1 til denne (heretter kalt «forordning 1612/68»). Klagerens selskap, som eier et fiskefartøy som er registrert i Norge og seiler under norsk flagg, var i ankedomstolen funnet skyldig etter norsk lov i bl.a. å ha tillatt nevnte fartøy å drive fiske i Norges eksklusive økonomiske sone med nederlandsk kaptein og nederlandsk mannskap.

II Nasjonal lovgivning

Dommen mot saksøkeren var basert på § 3 annet ledd i Lov 1966–07-16 nr 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen, heretter kalt fiskerigrenseloven. Lovens § 3 annet ledd krever at minst 50 % av mannskapet eller lottfiskerne på fartøyer som fisker innenfor den norske fiskerigrensen, skal være norske statsborgere eller bosatt i Norge.

III Relevant EØS-rett

EØS-avtalens artikkel 28 fastsetter som et grunnleggende prinsipp at arbeidstakere skal kunne bevege seg fritt innenfor EØS-området. I følge artikkel 28 (2) innebærer denne friheten avskaffelse av enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet mellom arbeidstakere fra EU-medlemsland og EFTA-land med hensyn til ansettelse, lønn og andre arbeids- og ansettelsesforhold. Denne bestemmelsen tilsvarer artikkel 39 i EF-traktaten.

Retten til fri bevegelse er nærmere konkretisert i rettsakten som det henvises til i punkt 2 i vedlegg V til EØS-avtalen ( Rådsforordning (EØF) nr. 1612/ 68 av 15. oktober 1968 om fri bevegelse av arbeidstakere innen Fellesskapet ), endret og tilpasset ved protokoll 1 til EØS-avtalen og tilpasset ved den konkrete tilpasningen i vedlegg V EØS (heretter kalt «forordning 1612/68» eller «forordningen»).

Ifølge artikkel 1 (1) i forordning 1612/68 har «enhver borger av en medlemsstat, uansett bosted, rett til å oppta og drive yrkesaktivitet som ansatt på en annen medlemsstats territorium i samsvar med de bestemmelser i lov, forordning eller forvaltningsvedtak som regulerer ansettelsesforholdene til borgere av den-ne stat. » Artikkel 1(2) i forordning 1612/68 sier at «han skal i særdeleshet ha rett til å søke ledig arbeid på lik linje med borgere av denne stat».

Artikkel 3(1) i forordningen sier blant annet at «etter denne forordning skal bestemmelser fastsatt i lov, forskrift eller forvaltningsvedtak eller forvaltningspraksis i en medlemsstat ikke gjelde:

– når de begrenser adgangen til å søke og tilbyansettelse, eller utlendingers rett til å inngå og stå i et ansettelsesforhold, eller krever at utlendinger oppfyller vilkår som ikke gjelder for deres egne borgere(...).»

I følge artikkel 4 nr. 1 i forordning 1612/68 skal

«bestemmelser fastsatt i lov, forordning eller forvaltningsvedtak hos medlemsstatene som tallmessig eller prosentvis begrenser utlendingers adgang til å søke arbeid i foretak, næringsgren eller region, ikke gjelde for borgere av de øvrige medlemsstatene. »

IV Utviklingen i saken, åpningsbrevet

Den 13. mars 2002 (doc. no 02–1858-D) sendte ESA et brev til Norges regjering der man bad om alle relevante opplysninger, herunder dokumentasjon og forklaringer på begrunnelsen for § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven og dens forenlighet med artikkel 28 i EØS-avtalen og med artikkel 4(1) i forordning 1612/68. I det norske svaret av 22. mai 2002 hevdes det at EØS-avtalen ikke gjelder i Norges eksklusive økonomiske sone utenfor norsk territorialfarvann. Det henvises særskilt til argumentene som ble anført i det norske svaret på ESA grunngitte uttalelse av 24. september 1999 om anvendelsen av rådsforordning 1408/71 i den eksklusive økonomiske sonen (doc. no 99–6990-D).

Etter å ha vurdert det norske svaret sendte ESA den 16. august 2002 (doc. no 02–5970-D) et nytt brev til Norge, der det ble understreket at fri bevegelse av arbeidstakere er ett av grunnprinsippene i Det europeiske økonomiske samarbeidsområde, og at § 3 annet ledd i den norske loven klart begrenser andre EØS-borgeres mulighet til å benytte sin frihet til å arbeide på norske fiskefartøyer. Videre minte ESA om at EØS-avtalens virkeområde skal defineres på en funksjonell måte og i lys av formålet og hensikten med EØS-avtalen. Norske myndigheter ble gitt anledning til å kommentere disse uttalelsene.

I brev av 9. desember 2002 (deres ref. 2001/ 889) svarte norske myndigheter på brevet, og hevdet i hovedsak at i) fiskefartøyer som opererer i norsk eksklusiv økonomisk sone faller utenfor EØS-avtalens virkeområde så lenge det ikke fore-ligger noen konkrete ordninger mellom avtalepartene angående bemanningen på fiskefartøyer, og at ii) hoveddelen av EØS-avtalen ikke gjelder for fisk. Derfor anses § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven for å falle utenfor EØS-avtalens virkeområde. Det ble videre henvist til artikkel 20 i EØS-avtalen og protokoll 9 til nevnte avtale angående handel med fisk og andre havprodukter. Videre pekte norske myndigheter på fritakene som er gitt i vedlegg VIII, punkt 10 til EØS-avtalen om etableringsrett, og vedlegg XII punkt h1 i EØS-avtalen om fri bevegelse av kapital. I tillegg ble det påpekt at Norge ikke tar del i utformingen av Den europeiske unions felles fiskeripolitikk. Det ble lagt til at formålene med bestemmelsen i fiskerigrenseloven er å opprettholde bosetning og arbeidsplasser i kystdistriktene og å sikre at beskatningen av ressursene i havet fortsatt kommer kystbefolkningen til gode.

16. juli 2003 sendte ESA et åpningsbrev til Nor-ge (doc. no 03–116-D) der det ble konkludert med at Norge ved å la § 3 annet ledd i fiskerigrensloven stå ved lag, og dermed opprettholde nasjonalitetsog bostedskrav til mannskap og lottfiskere på norske fiskefartøyer, bryter med artikkel 28 i EØS-av-talen og artikkel 1 og 4 i rettsakten som det henvises til i punkt 2 i vedlegg V til EØS-avtalen (Rådsforordning (EØF) nr. 1612/68 av 15. oktober 1968 om fri bevegelse av arbeidstakere innen Fellesskapet), endret og tilpasset ved protokoll 1 til EØS-av-talen og gjennom spesifikke tilpasninger i vedlegg V til EØS-avtalen.

V Norges svar på åpningsbrevet

I sitt brev av 8. desember 2003 (deres ref. 2001/ 889) ga norske myndigheter sine kommentarer til innholdet i åpningsbrevet. Norges regjering hevdet at åpningsbrevet omhandler «et element i den nasjonale fiskeripolitikken som faller inn under Norges eksklusive fiskeripolitikk og kompetanse ». Videre hevdet Norges regjering at den norske loven som krever norsk statsborgerskap eller bosted i Norge for minst 50 prosent av mannskapet på norske fiskefartøyer som fører norsk flagg, utgjør en integrert del av den nasjonale fiskeripolitikken.

Norges regjering hevdet også at det i vurderingen av EØS-avtalens virkeområde i forbindelse med foreliggende sak må tas hensyn til avtalens formål og hensikt. Videre må den aktuelle saken ifølge Norges regjering vurderes i forhold til særordningen for fisk i EØS-avtalen (artikkel 20, protokoll 9, protokoll 13, protokoll 46, vedlegg VIII, vedlegg XII, flere erklæringer m.m.). Som sin generelle kommentar bemerket Norges regjering at fiske utgjør en økonomisk sektor som bare i begrenset utstrekning reguleres av de generelle reglene i EØS-avtalen.

Videre henviste Norges regjering til de generelle målsetningene med EUs felles fiskeripolitikk, som den anser som mye lik de målsetninger som gjelder for norsk fiskeripolitikk. Ifølge Norges regjering inneholder EUs fiskeripolitikk « også regionale elementer og hensyn, og en klar målsetning med politikken er å verne og styrke kystregionene i unionen. » Det påpekes at Norge « bruker lovgivning for å sikre at det foreligger lokal tilknytning mellom næring og fiskeriavhengige lokalsamfunn .»

Ifølge Norges regjering ville Norge, dersom ESAs vurdering i åpningsbrevet skulle legges til grunn, ikke kunne praktisere tiltak i sin fiskeripolitikk som er tillatt innenfor EU. Særlig ville Norge være avskåret fra å vedta en politikk med krav om en økonomisk tilknytning mellom kystsamfunn og fiskefartøyer.

Norges regjering konkluderer med at den ikke samstemmer i den konklusjon ESA gir uttrykk for i åpningsbrevet av 16. desember 2003. 22

VI ESAs vurdering

VI.1. EØS-avtalens virkeområde

I diskusjonen mellom Norges regjering og ESA er det tatt opp to spørsmål som gjelder EØS-avtalens virkeområde. For det første hevdet Norge opprinnelig – og sterkest i det nevnte brevet av 22. mai 2002 – at EØS-avtalen ikke gjelder i norsk eksklusiv økonomisk sone, og at den omstridte loven derfor faller utenfor avtalens geografiske virkeområde. For det andre har Norge ved en rekke anledninger hevdet at den omstridte loven faller utenfor EØSavtalens materielle virkeområde siden den er å an-se som en del av Norges eksklusive fiskeripolitikk. Derimot har ESA funnet at fiskerigrenseloven faller inn under både det materielle og det geografiske virkeområdet til EØS-avtalen, og har argumentert utførlig for dette i sitt åpningsbrev.

Siden Norges regjering i sitt ellers utførlige svar av 8. desember 2003 på ESAs åpningsbrev ikke har bestridt ESAs påstand om at den omstridte loven faktisk faller inn under avtalens geografiske virkeområde, antas det at Norges regjering nå er av samme oppfatning som ESAs i dette spørsmålet. Når det gjelder det geografiske virkeområdet til EØS-avtalen, vil ESA i foreliggende grunngitte uttalelse derfor nøye seg med å henvise til den vurdering som tidligere er gitt i åpningsbrevet. I stedet vil ESA gå nærmere inn på norske myndigheters påstand om at fiskerigrenseloven faller utenfor avtalens materielle virkeområde.

Det er enighet om at fiskeripolitikken faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Dette er uttrykkelig fastslått i felleserklæringen om en omforent tolkning av artikkel 4(1) og (2) i protokoll 9 om handel med fisk og andre havprodukter. Ikke desto mindre er det ESAs syn at slik politikk må utøves i samsvar med de forpliktelser som følger av EØS-av-talen.

I sitt brev av 8. desember 2003 har Norges regjering hevdet at EØS-avtalen og EF-traktaten er svært ulike i virkeområde og formål når det gjelder fiskerinæringen, og at dette får følger for tolkningen av EØS- og EU-reglene om fiske. Norges regjering hevder at: «Reguleringsregimet for fiskerier etter EØS-avtalen (protokoll 9 osv.) har mer til felles med tradisjonelle frihandelsavtaler enn med EØS-avtalen for øvrig.»

Av innholdet i bestemmelsene i protokoll 9, og av sammenhengen der det henvises til disse bestemmelsene i hoveddelen av EØS-avtalen (dvs. Del II, Det frie varebytte, Kapittel 2, Landbruks- og fiskerivarer), går det fram at protokoll 9 i prinsippet utgjør et uavhengig, grunnleggende regelsett for handelen med fisk og andre havprodukter, atskilt (med mindre annet er bestemt) fra andre bestemmelser i del II i hoveddelen av EØS-avtalen. I tillegg inneholder protokollen spesifikke regler om konkurranse og statsstøtte og enkelte regler om havneadgang. Protokoll 9 er med ande ord en lex specialis for handel med fisk og andre havprodukter innenfor EØS, og gjelder i hovedsak avskaffelse eller nedsettelse av toll på visse fiskeprodukter og andre havprodukter. 23

Etter ESAs oppfatning er det faktum at det fore-ligger spesifikke regler for handel med fisk og andre havprodukter i EØS, ikke til hinder for at andre bestemmelser i avtalen – som ikke gjelder handel med fisk – kan gjelde i en situasjon som omfatter fiskefartøyer eller fiskerier, slik tilfellet er i denne saken, som angår EØS-borgeres adgang til å arbeide på norske fiskefartøyer. Dette kommer klart til uttrykk ved at Norge er gitt enkelte unntak med hensyn til fiskerier både i vedlegg VIII om etablering og i vedlegg XII om fri bevegelse av kapital, men ikke i vedlegg V som omhandler fri bevegelse av arbeidstakere.

Norges regjering har henvist til særbestemmelsene i vedlegg VIII om etableringsrett, punkt 10, og vedlegg XII om fri bevegelse av kapital, punkt 1h. Det følger av disse bestemmelsene at Norge med hensyn til etableringsrett kan fortsette å praktisere restriksjoner som forelå på undertegningsdatoen for EØS-avtalen når det gjelder utlendingers ad-gang til å etablere seg i fiskeridrift eller selskaper som eier eller driver fiskefartøyer. Hva fri bevegelse av kapital angår, kan Norge fortsette å praktisere restriksjoner som forelå på undertegningsdatoen for EØS-avtalen vedrørende utlendingers eierskap i fiskefartøyer. Norge har imidlertid ingen tilsvarende bestemmelser som fraviker vedlegg V til EØSavtalen når det gjelder fri bevegelse av arbeidstakere. Heller ikke inneholder avtalen andre relevante tilpasninger av tilsvarende slag som for kapital og etablering. ESA må derfor konkludere med at protokoll 9 om handel med fisk og andre havprodukter og de ovennevnte tilpasningene i vedlegg VIII og vedlegg XII til EØS-avtalen ikke er relevante i for-hold til fri bevegelse av arbeidstakere, og at Norge derfor ikke kan støtte seg til disse med hensyn til § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven.

I sitt brev av 8. desember 2003 påpeker Norges regjering at adgangsreguleringer i form av lisensieringsordninger som regulerer adgangen til fiskerinæringen « gjelder både hvilke fartøyer som har rett til å delta i de forskjellige fiskeriene og hvem som er berettiget til å delta eller å eie fiskefartøyer. For å bli registrert som fisker må man oppfylle en rekke kriterier. Nasjonalitets- og bostedskravet er ett av disse. Kriteriene ble innført for å nå den politiske målsetningen om nasjonalt eierskap i fiskefartøyer og å sikre at bare aktive fiskere med tilknytning til Norge fikk adgang til å delta i beskatningen av norske fiskeriressurser .»

Det er verdt å merke seg at ESA ikke bestrider Norges rett til å utforme og forvalte sin egen fiskeripolitikk, blant annet ved å vedta lisensieringsordninger som regulerer adgangen til fiskerinæringen. ESA bestrider derimot § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven i den utstrekning den begrenser ikke-nor-ske EØS-borgeres adgang til å arbeide på norske fiskefartøyer. Den aktuelle saken gjelder derfor bare fri bevegelighet for av arbeidstakere som nevnt i artikkel 28 i EØS-avtalen. På bakgrunn av dette mener ESA at Norges påstand om at det aktuelle spørsmålet hører inn under den nasjonale fiskeripolitikken, og likeledes argumentene angående målsetningene med norsk fiskeripolitikk, behovet for en konsekvent forvaltning av fiskerisektoren og adgangen til fiskerinæringen i form av eierskap i fiskefartøyer, er uten relevans i angjeldende sak.

Uansett er det innarbeidet rettspraksis at EFTAstatene, også på de områder som i seg selv faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, må utøve sine fullmakter i samsvar med EØS-retten. 24 ESA finner at dette prinsippet i angjeldende sak innebærer at Norge må utøve sine fullmakter i fiskerisektoren på en måte som ikke er i strid med EØS-reglene, i dette tilfelle reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere innen EØS.

Endelig hevder Norges regjering i sitt brev av 8. desember 2003 at ESAs konklusjon i åpningsbrevet også ville forrykke den generelle balansen i de ulike bilaterale avtalene mellom Norge og EU på områder som ligger utenfor ESAs kompetanse. ESA mener imidlertid at bilaterale avtaler som måtte foreligge mellom et EFTA-land og EU på områder utenfor EØS-avtalens virkeområde, ikke rører ved de forpliktelser som følger av artikkel 28 i EØS-av-talen og forordning 1612/68.

VI.2 Fri bevegelse av arbeidstakere

Fri bevegelse av arbeidstakere er en av de grunnleggende frihetene i EØS-området. Det er innarbeidet rettspraksis hos domstolen at medlemsstatene må fjerne alle hindringer mot fri bevegelighet for arbeidstakere. 25 Dette utdypes nærmere i artikkel 1(1) og artikkel 4(2) i forordning 1612/68.

a) Begrepet «arbeidstaker»

ESA minner om at Norges regjering i sitt brev av 9. desember 2002 opplyste at nesten alle fiskere i Norge er selvstendig næringsdrivende.

Det må her bemerkes at definisjonen på en arbeidstaker er et begrep i EØS-retten, og ikke et spørsmål som den enkelte stat kan ta stilling til etter eget skjønn. 26 Begrepet må defineres i samsvar med objektive kriterier som kjennetegner ansettelsesforholdet under henvisning til de rettigheter og plikter de berørte personer har. Det sentrale kjennetegnet på et ansettelsesforhold er at en person i et bestemt tidsrom utfører tjenester for og under ledelse av en annen, og mottar godtgjørelse for dette. 27 Hva fiskere angår, må det understrekes at det faktum at en person be-tales en «lott», og at denne godtgjørelsen kan beregnes på kollektivt grunnlag, i seg selv ikke er tilstrekkelig til å frata vedkommende statusen som arbeidstaker 28 og dermed retten til å bevege seg fritt i henhold til bestemmelsene om fri bevegelse for arbeidstakere. Norges regjering har ikke presentert opplysninger som beviser at fiskere som Norge anser som selvstendig næringsdrivende, ikke er å regne som arbeidstakere i EØS-rettens forstand. Så lenge Norges regjering ikke beviser det motsatte, mener ESA at fiskere på fiskefartøyer faller inn under definisjonen på en arbeidstaker slik den er etablert i domstolens rettspraksis. Selv om noen av lottfiskerne eller mannskapet – få eller mange – skulle være å anse som selvstendig næringsdrivende, ville dette uansett ikke være til hinder for å reg-ne andre lottfiskere eller besetningsmedlemmer som arbeidstakere i henhold til artikkel 28 i EØSavtalen.

b) Forbud mot forskjellsbehandling på grunnlag av statsborgerskap

Et krav om at besetningsmedlemmer eller lottfiskere må være norske statsborgere eller bosatt i Norge for å kunne arbeide om bord på norske fiskefartøyer, er en direkte forskjellsbehandling all den tid det innebærer at en norsk borger, i motsetning til borgere av andre EØS-land, kan arbeide på slike fartøyer uansett om vedkommende er bosatt i Norge eller ikke. Et slikt krav gjør ansettelse på norske fiskefartøyer avhengig av et bostedskriterium som bare borgere av andre EØS-land trenger oppfylle. ESA hevder derfor at kravet i fiskerigrenselovens § 3 annet ledd er direkte diskriminerende og der-med uforenlig med artikkel 28 EØS og artikkel 1 og 4 i forordning 1612/68. 29

Bortsett fra unntaket for stillinger i offentlig tjeneste i artikkel 28(4) i EØS-avtalen er forbudet mot direkte forskjellsbehandling når det gjelder adgang til arbeid absolutt, og berøres ikke av de unntak som er tillatt etter artikkel 28(3). 30 Unntak fra fri bevegelse av hensyn til offentlig orden, sikkerhet eller folkehelsen er bare tillatt i tilfeller som faller inn under bokstav a) til d) i artikkel 28(3). 31 Som det er gitt videre bestemmelser om i artikkel 4 i forordning 1612/68, som er inkorporert i EØS-avtalen, skal en bestemmelse som tallmessig eller prosentvis begrenser utlendingers rett til å søke arbeid i et foretak, en bransje eller en region, eller på nasjonalt plan, ikke gjelde for borgere av andre EØS-stater.

c) Begrunnelser anført av Norges regjering

I sitt brev av 8. desember 2003 sier Norges regjering at « Hovedmålsetningene med norsk fiskeripolitikk er å oppnå størst mulig avkastning i fiskerinæringen gjennom økonomisk effektiv bruk av ressursene, og at næringen skal være mest mulig samfunnsnyttig for kystbefolkningen. » Videre hevder norske myndigheter i brevet av 9. desember 2002 at formålene med bestemmelsen i fiskeriloven kort fortalt er «å opprettholde bosetning og arbeidsplasser i kystdistriktene og å sikre at beskatningen av ressursene i havet fortsatt kommer kystbefolkningen til gode.» Etter ESAs syn er imidlertid slike målsetninger, hvor prisverdige de enn måtte være, ikke egnet til å rettferdiggjøre direkte forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Videre ville Norge, selv om så var tilfelle, måtte bevise at den omstridte loven tilfredsstiller prinsippet om forholdsmessighet, dvs. at den direkte forskjellsbehandlingen er både egnet og nødvendig for å oppnå de nevnte målsetninger. 32

Norges regjering har ikke presentert noen argumenter i denne retning. La det her bare være gjentatt at bostedskravet i fiskerigrenselovens § 3 annet ledd ikke gjelder for norske borgere, og at norske borgere altså kan være besetningsmedlemmer eller lottfiskere på norske fiskefartøyer uansett hvor i verden de er bosatt. Videre kan bostedskravet, som bare gjelder for andre EØS-borgere, oppfylles av alle EØS-borgere som er bosatt i Norge og ikke bare av dem som er bosatt i fiskeriavhengige kystområder. ESA kan ikke se hvordan et slikt bostedskrav kan anses som nødvendig, egnet og riktig for å oppnå de målsetninger Norges regjering henviser til. 33

I brevet av 8. desember 2003 henviser Norges regjering dessuten til det britiske lisensieringssystemet for fiskefartøyer, der det stilles krav om økonomisk tilknytning til fiskerisamfunn i Storbritannia. Norges regjering hevder videre at «Skulle man godta ESAs vurdering (...), ville Norge være forhindret fra å vedta en politikk med krav om økonomisk tilknytning mellom kystsamfunn og fiskefartøyer;», og at « det må imidlertid forutsettes at Norge i sin eksklusive fiskeripolitikk ikke kan være avskåret fra i hvert fall å gjennomføre tiltak som nesten tilsvarer de tiltak kommisjonen godtar innenfor EU ».

ESA antar at Norges regjering med dette henviser til ett av fire alternativer (alternativ B) for hvordan eieren av et fartøy kan påvise at fartøyet har en økonomisk tilknytning til de deler av Storbritannias befolkning som er avhengige av fiske og tilknyttede næringer, nemlig ved å føre et mannskap hvorav minst 50 % til vanlig er bosatt i Storbritannias kystområder (vår utheving). 34 Det er verdt å merke seg at alternativ B (å føre et mannskap hvorav minst 50 % til vanlig er bosatt i Storbritannias kystområder) bare er én av fire mulige metoder for å vise at en slik økonomisk tilknytning foreligger. Etter den britiske ordningen står det eieren av en fiskebåt fritt å velge hvilket av de fire alternativene som skal benyttes for å vise at en økonomisk tilknytning til Storbritannia foreligger. Den mest brukte metoden synes å være alternativ A (dvs. å ilandføre minst 50 vektprosent av fartøyets fangst av kvoteregulerte bestander i Storbritannia). I tillegg er Storbritannias fiskeridepartementer, ifølge det materialet norske myndigheter har presentert, villige til å vurdere andre måter å demonstrere en økonomisk tilknytning på, slik at de fire alternativene verken er eksklusive eller uttømmende. Konklusjonen blir at britisk lov ikke inneholder noe krav om at 50 % av mannskapet skal være bosatt i Storbritannia, og at de britiske reglene heller ikke forskjellsbehandler på grunnlag av nasjonalitet siden alternativ B ikke ville være oppfylt av en britisk borger bosatt i et annet EØS-land. 35

Ut fra de opplysninger Norge har presentert, ser det ut til at det britiske systemet med lisenser basert på et krav om økonomisk tilknytning forutsetter at britiskregistrerte fiskefartøyer med totallengde over 10 meter som leverer 2 tonn eller mer av kvoteregulerte bestander, må godtgjøre en økonomisk tilknytning til fiskerisamfunn i Storbritannia. Lisenskravet om en økonomisk tilknytning ble innført for å sikre at britiske kystsamfunn som er avhengige av fiskeri og tilknyttede næringer, får økonomisk fordel av fartøyer som fisker på britiske kvoter. 36

Det britiske lisensieringssystemet, som er knyttet til EUs felles fiskeripolitikk, gjelder kriterier for hvordan fiskemulighetene skal fordeles på fartøyer som fører britisk flagg. Den aktuelle saken gjelder derimot EØS-borgeres rett til å arbeide på norske fiskefartøyer i henhold til artikkel 28 i EØS-avtalen, og altså ikke kriterier for hvordan fiskemuligheter (f.eks. kvoter) som står til disposisjon under Norges eksklusive fiskeripolitikk skal fordeles på fartøyer som fører norsk flagg.

Som Norge påpeker, faller fiskeripolitikken utenfor EØS-avtalens virkeområde. Derfor mener ESA at innholdet i det britiske lisensvilkåret om en økonomisk tilknytning, 37 og likeledes spørsmålet om hvorvidt det tilsvarer det aktuelle norske tiltaket, er av begrenset betydning for vurderingen av den aktuelle saken. Videre kan en EFTA-stat prinsipielt ikke begrunne et diskriminerende tiltak ved å henvise til at bestemte typer regler foreligger i ett av medlemslandene i EU. 38 Når det er sagt, ønsker ESA å påpeke de grunnleggende forskjellene mellom alternativ B i det britiske systemet og det omstridte norske tiltaket.

§ 3 annet ledd i fiskerigrenseloven inneholder et absolutt krav om at minst 50 % av mannskapet eller lottfiskerne på fartøyer som fisker innenfor Norges fiskerigrenser, må være norske statsborgere eller bosatt i Norge. Bostedskravet i § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven gjelder bare for ikke-norske EØS-borgere, 39 og utgjør derfor en direkte forskjellsbehandling. Videre kan bostedskravet i § 3 annet ledd oppfylles av enhver EØS-borger bosatt hvor som helst i Norge, og ikke bare av dem som bor i kystområder som er avhengig av fiske; velger derimot eieren av et fiskefartøy alternativ B i den britiske ordningen for å vise at en økonomisk tilknytning foreligger, må minst 50 % av mannskapet til vanlig være bosatt i britiske kystområder. Videre gjelder dette bostedskravet uansett besetningsmedlemmenes nasjonalitet. 40

Norske myndigheters påstand om at de norske reglene og de britiske tiltakene «nesten tilsvarer» hverandre, er derfor ikke riktig. Det skal også påpekes at det britiske lisensieringssystemet ifølge de opplysninger Norges regjering har forelagt ESA, i tillegg til kravet om en økonomisk tilknytning blant annet inneholder et besetningsvilkår 41 som krever at minst 75 % av mannskapet på et fartøy til enhver tid må være britiske borgere, borgere av andre medlemsstater i Det europeiske fellesskap eller Det europeiske økonomiske samarbeidsområde, eller en kombinasjon av disse. 42 I virkeligheten synes § 3 annet ledd i den norske fiskerigrenseloven å utgjøre et lignende besetningsvilkår – hovedforskjellen er at den norske bestemmelsen i motsetning til det britiske besetningskravet forskjellsbehandler EØS-arbeidstakere på grunnlag av nasjonalitet.

For å oppsummere utgjør § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven, som krever at minst 50 % av mannskapet eller lottfiskerne på fartøyer som fisker innenfor norske fiskerigrenser skal være norske borgere eller bosatt i Norge, en direkte forskjellsbehandling idet bestemmelsen innebærer at en norsk borger, i motsetning til borgere av andre EØS-sta-ter, kan ansettes om bord på norske fartøyer uansett om vedkommende er bosatt i Norge eller ikke. ESA konkluderer med å opprettholde det syn at den aktuelle bestemmelsen ikke er i samsvar med bestemmelsene i EØS-retten angående fri bevegelse av arbeidstakere.

VII Slutning

AV OVENNEVNTE GRUNNER ERKLÆRER EFTAS OVERVÅKINGSORGAN, i henhold til første avsnitt i artikkel 31 i overvåkings- og domstolsavtalen og etter å ha gitt den norske regjering anledning til å gi sine kommentarer, SOM SIN GRUNNGITTE UTTALELSE at Norge ved fortsatt å anvende § 3 annet ledd i fiskerigrenseloven og derved opprettholde nasjonalitets- og bostedskrav til besetningsmedlemmer og lottfiskere på norske fiskefartøyer, bryter med artikkel 28 i EØS-avtalen og med artikkel 1 og 4 i rettsakten som er nevnt i punkt 2 i vedlegg V til EØS-avtalen ( Rådsforordning (EF) nr. 1612/68 av15. oktober 1968 om fri bevegelse av arbeidstakere in-nen Fellesskapet ), med endringer og med tilpasninger ved protokoll 1 til EØS-avtalen og ved de spesifikke tilpasningene som inngår i vedlegg V til EØSavtalen.

I henhold til annet avsnitt i artikkel 31 i over­våkings- og domstolsavtalen anmoder ESA Norges regjering om å iverksette de nødvendige tiltak for å etterkomme denne grunngitte uttalelse innen to måneder etter å ha mottatt underretning om den.

Utferdiget i Brussel den 2. april 2004

For EFTAs overvåkingsorgan

Bernd Hammermann Niels Fenger

College Member Director