6 Departementets vurderinger og forslag til endring av fiskeriforbudsloven

6.1 Innledning

Departementet foreslår nå at det gjeldende nasjonalitets- og bostedskravet skal erstattes av et kvalifisert bostedskrav i form av bosted i kystkommune eller nabokommune til kystkommune for fartøyfører og minst halvparten av mannskapet. Med kystkommune menes her en kommune som har grense mot åpent hav eller har grense til fjordarm fra åpent hav.

Det kvalifiserte bostedskriteriet innebærer at det stilles krav om tilhørighet mellom norske fiskefartøyer og kystområder, tilsvarende kravet som stilles i britisk rett. Departementet legger til grunn at et krav om tilhørighet mellom kystdistrikt og arbeid innenfor fiskerisektoren, konkretisert som et krav om bosted i kystkommune, vil være bedre i samsvar med EØS-retten enn det gjeldende nasjonalitets- og bostedskravet.

6.2 Nærmere om kravet til å være bosatt i kystkommune eller nabokommune til kystkommune i Norge

Enhver som er bosatt i Norge er innført i folkeregisteret, jf. lov 16. januar 1970 nr. 1 om folkeregistrering. Hvem som regnes som bosatt i Norge reguleres nærmere av forskrift 4. mars 1994 nr. 161 om folkeregistrering. Som bosatt i Norge regnes person som kommer fra land utenfor Norden når de har tatt opphold her og har til hensikt å bli her ikke bare midlertidig. Opphold av seks måneders varighet regnes som bosetting, selv om oppholdet er midlertidig, se folkeregisterforskriften § 1 nr.1. For nordiske statsborgere gjelder særlige regler, se folkeregisterforskriften 1 siste ledd.

Særlige regler om personer som anses bosatt i Norge, er inntatt i skatteloven § 2-1. Disse reglene er tilnærmet sammenfallende med bostedsreguleringen i folkeregistreringen, men kan avvike noe bl.a. avhengig av de internasjonale avtaler Norge er forpliktet gjennom.

Fiskerimyndighetene har hittil tolket og lagt til grunn at bostedsbegrepet er slik det fremkommer i folkeregisterlovgivningen og skattelovgivningen. Dette anses av Fiskeri- og kystdepartementet som tilstrekkelig for å ivareta de fiskeripolitiske hensyn som bestemmelsene om bosted skal ivareta i medhold av fiskerilovgivningen. Utgangspunktet vil således være at dersom vedkommende er registrert i folkeregisteret, så vil registrert bosted legges til grunn i forhold til regelen i fiskeriforbudsloven.

Dersom det imidlertid foreligger særskilte omstendigheter som gir grunn til å fravike folkeregistrert bosted, vil fiskerimyndighetene ikke være bundet av hovedregelen om at folkeregistrert bosted skal legges til grunn, men vil kunne foreta en selvstendig vurdering av om vedkommende kan regnes som bosatt i kystkommune eller tilgrensende kommune i Norge. Eksempelvis vil utenlandsk statsborger som har bosettingstillatelse etter utlendingsloven § 12 i kystkommune eller tilgrensende kommune kunne oppfylle kravet til bosted.

6.3 Kravet om bosted i kystkommune for mannskap på fiskefartøy og lottfiskere

Ved vurderingen av hvor mannskap og lottfisker er bosatt, vil folkeregistrert bosted legges til grunn for vurderingen av om bostedskravet er oppfylt.

Betegnelsene mannskap og lottfisker henspeiler på hvordan inntekten av fiske skal fordeles mellom fiskerne på fartøyet. Dette har kun betydning for skatte- og trygderettslige regler.

Etter departementets vurdering vil oppheving av det eksisterende statsborgerskapsalternativet for høvedsmann og halvparten av mannskapet i dag ha liten betydning dersom man fortsatt kan opprettholde en form for bostedskrav. I alle tilfeller vil norske ansatte i fiskeflåten som er bosatt i utlandet kunne hyres som mannskap innenfor den halvdel av mannskapet som ikke trenger bostedstilknytning. Det samme vil også gjelde for mannskap som ikke er bosatt i kystnære strøk dersom man går for et bostedskrav som er kvalifisert.

Norges kystfiskarlag påpeker at det ikke bør rokkes ved prinsippet om at det som hovedregel skal være norsk mannskap om bord i de norske fiskefartøyene, og viser videre til at det er viktig å håndheve et bostedskrav strengt. Departementet viser til at kravet om at minst halvparten av mannskapet skal være folkeregistrert i kystkommune eller tilgrensende kommune ivaretar hensynet til at kystkommunenes tilknytning til ressursene i havet avspeiles gjennom tilsetting av kommunenes befolkning som mannskap på fiskefartøyer.

Det vises til forslag til endring av fiskeriforbudsloven § 3 første og andre ledd.

6.4 Særlig om bostedskravet for fartøyfører

Et bostedskrav i kystkommuner eller nabokommuner til kystkommuner som skal gjelde for «minst halvparten av mannskapet og lottfiskerne samt fartøyføreren», vil i praksis innebære et yrkesforbud for fartøyførere som er bosatt i innlandskommunene som ikke inkluderes av bostedskravet. Dette vil ikke gjelde for mannskapet, da det her opprettholdes en 50-prosentsregel. Fartøyførers situasjon må derfor vurderes særlig, herunder hvorvidt det skal etableres dispensasjonsadgang for et kvalifisert bostedskrav for fartøyførere.

Fartøyfører er eier av fartøyet

Dersom fartøyfører sammenfaller med eier, er bostedskravet ikke relevant, idet kravet til statsborgerskap for eier gjør seg gjeldende: For å kunne drive ervervsmessig fiske med et fartøy i Norge må man ha ervervstillatelse, jf. lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) § 4. For å kunne få slik tillatelse, må fartøyet være norsk, jf. deltakerlovens § 2. Det er lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) som definerer når et skip er norsk. Ervervstillatelse gis til fartøyets eier for ett bestemt fartøy. Ervervstillatelsen etablerer således en binding mellom den konkrete eier og det bestemte fartøy. Nasjonalitetskrav gjelder også for eieren, ikke bare for fartøyet. Dette kravet finnes i deltakerlovens § 5, der det heter at ervervstillatelse bare kan gis til den som er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger etter fiskeriforbudslovens § 2 første og annet ledd.

Et annet sentralt krav i deltakerloven er det såkalte aktivitetskravet. Dette kravet finnes i lovens § 6. I henhold til loven kan ervervstillatelse bare gis til den som har drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy i minst tre av de siste fem årene og fortsatt er knyttet til fiske- og fangstyrket. For selskap eller sammenslutning kan ervervstillatelse bare gis dersom personer som oppfyller kravet i første ledd innehar mer enn 50 pst. av eierinteressene og faktisk har tilsvarende kontroll over virksomheten.

Det er et grunnleggende krav om at man som hovedregel må være aktiv fisker for å kunne få ervervstillatelse. Deltakerloven forbeholder altså i utgangspunktet retten til å delta i norsk fiske for dem som er fiskere. Andre enn en bestemt gruppe gis ikke adgang til å delta i denne type økonomisk aktivitet. Etableringsretten er på denne måten knyttet til en reell aktivitet i norsk fiske, og det er bred politisk enighet om at fiskeflåten skal være fiskereid. En gjennomgang av eierskap i fiskeflåten i NOU 2002:13 Eierskap til fiskefartøy viser at per 2001 var 96 pst. av helårsdrevne fartøyer majoritetseid av aktive fiskere.

Eierskap og drift av norske fiskefartøy er utenfor EØS-avtalens virkeområde, jf bestemmelsene i vedlegg VIII punkt 10 til EØS-avtalen om etableringsrett og vedlegg XII punkt 1h til EØS-avtalen om fri bevegelighet for kapital. Det følger av disse bestemmelsene at Norge i forbindelse med etableringsrett kan fortsette å praktisere restriksjoner som forelå på undertegningsdatoen for EØS-avtalen vedrørende utlendingers adgang til å etablere seg i fiskerier eller i selskaper som eier eller driver fiskefartøyer, noe Norge har benyttet seg av.

Fartøyfører er ikke eier av fartøyet

Tilfeller der fartøyfører ikke sammenfaller med eier krever egen vurdering. Departementet mener det fremdeles bør være krav om at fartøyfører skal være bosatt i Norge.

Dette først og fremst for å ivareta tilknytningen mellom ressursene og den norske befolkning, men også hensynet til utdanningsnivå og -krav, og myndighetsutøvelse om bord som høyeste ansvarlig i henhold til norsk lovgining, herunder ansvar og strafferettslig ansvar, kan tas i betraktning. Det samme gjelder den nære sammenhengen det er mellom fartøyførers rettslige og sedvanemessige stilling som ansvarlig for den direkte driften av fiskefartøyer på vegne av eieren, jf at eierskap og drift er unntatt EØS-avtalen.

En eventuell opphevelse av bostedskravet i fiskeriforbudsloven § 3 annet ledd, kombinert med bortfall av statsborgerskapskravet, vil dessuten kunne medføre noen utfordringer i relasjon til sjømilitære myndigheters kontroll med fremmed ferdsel i norske farvann. Forskrift 23. desember 1994 nr. 1130 om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold § 3 behandler som fremmede ikke-militære fartøyer ikke bare fartøyer registrert i andre stater, men også norskregistrerte fartøyer dersom fartøyføreren er utenlandsk statsborger (uavhengig av bosted). Som enhver suveren stat er det viktig at Norge har effektive mekanismer som sikrer kontroll med fremmed virksomhet på norsk territorium. I forhold til kontrollbehovet når utenlandsk statsborger er fartøyfører på fiskefartøy (som medfører at fartøyet blir å anse som fremmed og gjenstand for sjømilitære myndigheters kontroll med ferdselen i territorialfarvannet) får det mindre negative konsekvenser dersom det opprettholdes et bostedskrav for fartøyføreren. Det skyldes at bostedskravet gjør det vanskeligere å nytte fiskefartøyer med fremmed lands fører til formål som anløpsregelverket er ment å forebygge. Også forholdet til rikets sikkerhet tilsier derfor at det fremdeles bør være krav om at fartøyfører skal være bosatt i Norge.

Det er videre viktig å ta hensyn til kravet om at fartøyfører har bred kjennskap til de juridiske og administrative rammebetingelser som gjelder for norsk fiske. Også sikkerhetskrav knyttet til fiske stille store krav til fartøyfører. Fiskeriforholdene i de enkelte land kan være svært forskjellige fra fiskeriforholdene i Norge. Gitt ansvaret det innebærer å føre fartøyet i ofte vanskelige farvann og under vanskelige værforhold, taler dette for krav til førere av norske fiskefartøyer som sikrer at disse har førstehåndskjennskap til norske forhold.

Fiskebåtredernes forbund er ikke enig med departementet i at det fremdeles bør være krav til at fartøyfører skal være bosatt i Norge. Fiskebåtredernes forbund kan ikke se at der er en trussel mot den ønskede tilknytning mellom ressurser og kystbefolkning at skipper kan bo i EØS-land. Videre vises det til at tilknytningen ivaretas gjennom bostedskravet for mannskapet, og til kravene i deltakerloven om at norske fiskefartøyer må være eid av personer bosatt i Norge.

Departementet viser til begrunnelsen over, og opprettholder forslaget om krav om bosted i Norge også for fartøyfører. Man vil videre kunne ivareta hensynet til fartøyførere fra andre kommuner i Norge ved en dispensasjonsordning.

Nærings- og handelsdepartementet uttaler følgende vedr. dispensasjonsadgang:

«En samfunnsøkonomisk vurdering tilsier at det bør legges færrest mulig begrensninger på bosetting for å stimulere rekrutteringen til og utviklingen av næringer. En eventuell bestemmelse om at fartøyfører kun kan være bosatt i kystkommune eller nabokommune til kystkommune vil i utgangspunktet være en slik begrensning.

Det bør derfor gis adgang for dispensasjon for fartøyførere som ikke er bosatt i kystkommune eller nabokommune til kystkommune. Etter vårt syn bør det dessuten utvises romslighet i utformingen og praktiseringen av en dispensasjonsadgang knyttet til bosted for fartøyfører.»

Fiskeri- og kystdepartementet slutter seg til dette, og foreslår at det skal kunne gis dispensasjon fra kravet til bosetting i kystkommune, eller tilgrensende kommune.

Det vises til forslag til endring i fiskeriforbudsloven § 3 andre ledd.