4 Gjeldende rett

4.1 Innledning

Politiets bruk av maktmidler er regulert i flere lover, konvensjoner, instrukser og rundskriv. Grunnloven gir de overordnede menneskerettighetene som danner utgangspunktet for hvilke inngrep myndighetene kan gjøre overfor den enkelte. Flere av menneskerettskonvensjonene Norge er bundet av gjør det samme, herunder Den europeiske menneskerettskonvensjonen. På bakgrunn av dette har Stortinget vedtatt lover som regulerer når og hvordan politiet kan bruke makt. Politiloven er den sentrale loven, men også andre lover spiller en rolle. Med hjemmel i politiloven har Justis- og beredskapsdepartementet gitt flere instrukser som i større detalj regulerer politiets maktmiddelbruk, og til slutt har Politidirektoratet gitt rundskriv og instrukser for å utdype og forklare de forskjellige reglene.

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere politiets maktmiddelbruk. Utvalget skal imidlertid også vurdere hvorvidt endringer i tilgangen til maktmidler bør få betydning for bevæpningen av politiet. Lovverket inneholder regler om begge deler. Utvalget har derfor sett det hensiktsmessig først å gjøre rede for reglene om når politiet kan bruke makt, for så å gjøre rede for reglene om hvilke maktmidler politiet skal ha tilgang til og eventuelt være bevæpnet med. Til slutt gjøres det rede for reglene som gjelder når politiet bruker makt mot barn og personer med psykisk lidelse og/eller ruslidelse, og reglene om rapportering om bruk av maktmidler.

4.2 Når kan politiet bruke maktmidlene?

4.2.1 Grunnloven og menneskerettighetene

Grunnloven inneholder bestemmelser som setter overordnede skranker for politiets bruk av makt. Det følger for det første av Grunnloven § 113 at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. Politiets maktbruk regnes som inngrep, og politiet er derfor avhengig av lovhjemmel for å kunne bruke makt. Dette gjelder særlig den fysiske maktbruken og maktmidlene øverst i maktpyramiden. Maktmidlene lenger ned i pyramiden vil imidlertid bare unntaksvis kreve hjemmel i lov. Som det fremgår av forarbeidene til Grunnlovsrevisjonen i 2014, hvor legalitetsprinsippet ble foreslått lovfestet i § 113, innebærer prinsippet i sin kjerne et forbud mot at offentlige myndigheter gjør inngrep i individuelle tilfeller «uten hjemmel i formell lov». Med formell lov siktes det til lover gitt av Stortinget etter Grunnloven §§ 76 mv., eller «øvrige rettsregler som kan utledes av slik formell lovgivning». Utgangspunktet etter den tradisjonelle lære er dermed at myndighetenes inngrep overfor borgerne må være positivt regulert i Stortingets lovgivning «eller i forskrifter gitt med hjemmel i slik lov». Det fremgår samme sted at «For at man kan tale om et «inngrep», må det foreligge kvalifiserte forhold som rammer den enkelte».4

Grunnloven lovfester også flere menneskerettigheter som får betydning for politiets bruk av makt. Det følger av § 92 at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter. Deretter følger en rekke menneskerettigheter i § 93 til og med § 112. Mesteparten av rettighetene er også å finne i forskjellige konvensjoner Norge er bundet av. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) er den sentrale. EMK er gjort til norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2, og gitt forrang ved eventuell motstrid med annen lovgivning, jf. § 3.

Retten til liv blir ofte fremhevet som den mest grunnleggende av menneskerettighetene. Det følger av Grunnloven § 93 første ledd at ethvert menneske har rett til liv, og at ingen kan dømmes til døden. Retten til liv følger også av EMK artikkel 2. Retten aktualiseres først og fremst der noen dør, men kan også aktualiseres der det er en aktuell og nærliggende risiko for liv, jf. praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD).5 Det følger imidlertid samtidig av EMK artikkel 2 nr. 2 bokstav a at berøvelse av liv ikke er i strid med artikkelen når den er følge av bruk av makt som ikke går lenger enn absolutt nødvendig bl.a. for å forsvare en person mot ulovlig vold. Det vil dermed ikke utgjøre et konvensjonsbrudd om politiet tar liv for å forsvare en person mot ulovlig vold, så lenge dette er absolutt nødvendig. Det følger også av Grunnloven § 93 siste ledd at «statens myndigheter skal beskytte retten til liv». Staten har dermed en positiv plikt til å beskytte liv. Denne plikten følger også av EMK artikkel 2, jf. praksis fra EMD.6

Forbudet mot tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff følger også av Grl. § 93. Forbudet er også nedfelt i EMK artikkel 3. Dette er en absolutt rettighet det ikke kan gjøres inngrep i. Enhver fysisk maktanvendelse som ikke er nødvendig vil i prinsippet stride mot forbudet. Men etter praksis fra EMD må maktanvendelsen ha en «minimum level of severity» for å falle inn under artikkel 3.7 Det er imidlertid ikke et nødvendig vilkår at maktbruken har medført fysisk skade. I vurderingen av om maktbruk overholder EMK artikkel 3, skal det bl.a. legges vekt på varigheten av maktbruken, dens fysiske og mentale effekter, og i noen tilfeller, personens kjønn, alder og vedkommendes helse.8 Norge har også forpliktelser etter FNs torturkonvensjon og Den europeiske torturkonvensjonen. Disse omtales ikke nærmere her.

Det følger av Grl. § 94 at ingen må fengsles eller berøves friheten på annen måte enn i lovbestemte tilfeller, og på den måte som lovene foreskriver. Frihetsberøvelsen må være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep. Retten til frihet og sikkerhet er også nedfelt i EMK artikkel 5. Etter bestemmelsen må ingen berøves sin frihet unntatt i ett av de opplistede tilfellene (bokstav a til f), og i samsvar med en framgangsmåte som er foreskrevet ved lov.

Retten til privatliv følger av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Dette er en rettighet det kan gjøres inngrep i dersom dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Grunnloven og EMK inneholder også andre rettigheter som setter skranker for politiets maktmiddelbruk, og som ellers er relevante. Utvalget har imidlertid ikke sett det nødvendig å omtale disse nærmere her. De menneskerettslige rammene for bruk av makt mot barn og sårbare grupper omtales nærmere i kapittel 4.4 og 4.5.

FNs grunnprinsipper for politi, makt- og våpenbruk, Basic principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials(vedtatt på FNs åttende kongress om kriminalitetsforebygging og rettferdig behandling av lovbrytere, 1990) er utførlig omtalt i NOU 2017:9 kapittel 3.6. Det samme gjelder FNs håndbok om menneskerettigheter i politiet, International Human Rights Standards for Law Enforcement: A Pocket Book on Human Rights for the Police, 1997. Disse omtales derfor ikke nærmere her, og det vises i sin helhet til fremstillingen i NOU 2017:9.

4.2.2 Politiloven

Stortinget vedtok ny politilov i 1995. Politiets maktbruk er primært regulert i § 6, som i sin helhet lyder slik:

§ 6 – Alminnelige regler om hvordan polititjenesten skal utføres

Tjenesteoppdragets mål skal søkes nådd gjennom opplysning, råd, pålegg eller advarsel eller ved iverksettelse av regulerende eller forebyggende tiltak.

Politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt. De midler som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig.

Politiet skal opptre saklig og upartisk og med omtanke for personers integritet, slik at den som er gjenstand for inngrep fra politiet ikke utsettes for offentlig eksponering i større grad enn gjennomføringen av tjenestehandlingen krever.

Politiet kan anvende makt under tjenesteutførelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig.

Bestemmelsen fastsetter de generelle prinsippene som gjelder for utøvelsen av polititjenesten. I tillegg gjennomfører den de materielle kravene til nødvendighet og forholdsmessighet som følger av Grunnloven og EMK, jf. særlig annet, tredje og fjerde ledd. Bestemmelsen gir i tillegg en generell hjemmel til bruk av makt, jf. fjerde ledd. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at det med makt menes «tvangsmessige fysiske inngrep mot person eller eiendom».9 Fjerde ledd gir dermed ikke hjemmel til de mildere maktmidlene som verbal kommunikasjon, tilstedeværelse og normeringer. Det er imidlertid ikke tvilsomt at politiet også har hjemmel til dette, jf. § 6 første og annet ledd.

Selv om politiloven § 6 fjerde ledd sier at politiet kan anvende makt under tjenesteutførelsen, kan ikke bestemmelsen anses som selvstendig hjemmel for slik maktbruk. For å avgjøre når politiet kan bruke makt, må politiloven § 6 sees i sammenheng med bestemmelser i politiloven og andre relevante lover. Dette fordi bestemmelsen nøyer seg med å vise til at politiet har visse midler til rådighet i «tjenesteoppdraget» og «under tjenesteutførelsen», uten å konkretisere hvilke situasjoner som krever at politiet bruker makt. Det er usikkert om hjemmelskravet som følger av Grunnloven og EMK ville vært tilfredsstilt dersom politiloven § 6 var den eneste som regulerte hvilke situasjoner som tillater bruk av maktmidler. Politiloven § 6 kan således ikke anses som en selvstendig inngrepshjemmel, men angir hvordan en allerede eksisterende kompetanse skal utøves, jf. Rt. 2003 s.984 avsnitt 16.

Politiloven inneholder flere bestemmelser som er relevante i den sammenheng, og som impliserer at politiet kan bruke makt. Politiloven §§ 1 og 2 gir de overordnede normene om politiets samfunnsoppdrag og oppgaver, og det følger blant annet av § 2 at politiet skal beskytte person, eiendom og fellesgoder, verne om all lovlig virksomhet og opprettholde den offentlige orden og sikkerhet. Etter § 7 kan politiet gripe inn for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden, for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet, eller for å avverge eller stanse lovbrudd. Det følger av § 7 annet ledd at dette blant annet kan gjøres ved å regulere ferdselen, forby opphold i bestemte områder, visitere personer eller kjøretøy, uskadeliggjøre eller ta farlige gjenstander i forvaring, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer, påby virksomhet stanset eller endret, ta seg inn på privat eiendom eller område eller påby områder evakuert. Etter politiloven § 7 a kan politiet videre visitere person eller kjøretøy for å avdekke våpen, etter §§ 8 og 9 kan personer innbringes og det kan gjøres inngrep overfor berusede personer, og etter § 10 kan det gjøres etterfølgende visitasjon. Politiloven §§ 12 og 13 gir nærmere regler om hjelp til syke og inngrep overfor barn. Bestemmelsene er nærmere omtalt i kapittel 4.4 og 4.5. Samtlige av de nevnte bestemmelsene aktualiserer maktbruk, og vil sammen med politiloven § 6 kunne utgjøre hjemmelsgrunnlaget for politiets bruk av makt.

Straffeprosessloven er også en sentral lov når det kommer til politiets bruk av makt. Loven inneholder blant annet utførlige bestemmelser om de såkalte tvangsmidlene som kan brukes i forbindelse med etterforsking av straffesaker, altså om pågripelse, varetektsfengsling, ransaking, beslag, kommunikasjonskontroll mv. For at politiet skal kunne bruke disse tvangsmidlene, må forskjellige maktmidler tas i bruk. Noen tvangsmidler gjør det nødvendig å bruke fysisk makt i de aller fleste tilfeller, som for eksempel pågripelse. Andre tvangsmidler, som for eksempel kommunikasjonskontroll, vil ikke kreve tilsvarende fysisk maktbruk. På samme måte som bestemmelsene i politiloven, kan bestemmelsene i straffeprosessloven tjene som hjemmelsgrunnlag for politiets bruk av makt i samspill med politiloven § 6.

Politiloven § 6 sier ingenting om hvilke konkrete maktmidler politiet kan bruke. Dette er formodentlig et bevisst valg, for at hjemmelsgrunnlaget ikke skal fremstå som en uttømmende angivelse av hvilke midler som brukes, slik at loven må endres hver gang nye midler blir aktuelle. Det har vært ansett som en mer hensiktsmessig løsning at de detaljerte reglene om konkrete maktmidler gis i rettsregler av lavere rang, som instrukser og rundskriv. Denne løsningen kan imidlertid kunne komme i konflikt med legalitetsprinsippet, som omtalt i kapittel 4.2.1, som krever at inngrep er hjemlet i lov.

Bevæpningsutvalget så seg ikke fornøyde med denne løsningen. Utvalget konkluderte med at de mest sentrale delene av våpeninstruksen bør reguleres i loven, og foreslo en ny bestemmelse i § 6 a som regulerer vilkår for bruk av skytevåpen.10 Forslaget ble blant annet begrunnet med at politiets mest alvorlige maktmiddel bør gis bedre lovmessig forankring. Regjeringen fulgte opp forslaget med forslag til lovregulering i Prop. 105 L (2018–2019), men flyttet bestemmelsen fra § 6 a til § 6 b. Regjeringens forslag ble deretter fulgt opp av Stortinget, og forslaget til ny § 6 b ble vedtatt 10. januar 2020, og trådte i kraft 1. februar samme år. Bestemmelsen lyder som følger:

§ 6 b – Vilkår for bruk av skytevåpen

Skytevåpen kan bare brukes når det er absolutt nødvendig og hvor lempeligere midler forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart ikke vil føre frem, i situasjoner hvor

1. Tjenestepersonen selv eller andre trues med eller utsettes for en grov voldshandling eller annen grov integritetskrenkelse, og bruk av våpen fremstår som nødvendig for å hindre tap av menneskeliv eller alvorlig personskade, eller
2. Det anses påkrevd å pågripe eller stanse en person som er domfelt eller med stor grad av sikkerhet mistenkes for drap, andre grove voldshandlinger eller forsøke på slike voldsforbrytelser, eller av personer som av andre grunner anses som særlig farlige for menneskers liv eller helse, Norges selvstendighet, eller som alvorlig truer grunnleggende nasjonale interesser.

I situasjoner som nevnt i første ledd kan skytevåpen etter beslutning fra innsatsleder også brukes til å beskadige eller gjøre en gjenstand ubrukelig eller forstyrre eller avlede gjerningspersonen.

Politiloven har dermed en egen spesifikk bestemmelse om når ett konkret maktmiddel kan brukes. Bestemmelsen lovfestet vilkårene for bruk av skytevåpen som fulgte og fortsatt følger av våpeninstruksen § 4-3. At vilkårene ble lovfestet, innebar ingen materiellrettslig endring. Bestemmelsen regulerer bare bruk av skytevåpen i situasjoner der vilkårene for bevæpning etter våpeninstruksen er oppfylt. Bestemmelsen regulerer dermed ikke politiets bruk av skytevåpen til andre formål, som for eksempel trening og opplæring, avliving av dyr eller bruk av skytevåpen som skal avverge eller begrense farer ved ulykker, branner eller naturkatastrofer.11

4.2.3 Nødverge etter straffeloven

Politiet kan også bruke makt med hjemmel i straffelovens nødvergebestemmelse. En handling som i utgangspunktet rammes av en av straffelovens bestemmelser, kan likevel være lovlig dersom det foreligger en nødvergesituasjon og de øvrige vilkårene for nødverge er oppfylt, jf. straffeloven § 18. Bestemmelsen oppstiller tre vilkår for at en nødvergehandling skal være lovlig. For det første må den som utøver nødvergehandlingen være utsatt for et rettsstridig angrep. For det andre må nødvergehandlingen ikke gå lenger enn nødvendig, og for det tredje må nødvergehandlingen ikke åpenbart gå utover hva som er forsvarlig. Forsvarlighetskravet gir anvisning på en helhetsvurdering der sentrale momenter er hvor farlig angrepet er, hva slags interesse som angrepet krenker, og angriperens skyld.

Det er verdt å merke seg at straffeloven § 18 dermed legger opp til en noe annen vurdering etter politiloven § 6. Det følger av politiloven § 6 at politiet bare kan anvende makt dersom slik maktbruk vil være nødvendig og «forsvarlig». Straffeloven § 18 bestemmer som nevnt at en straffbar handling likevel vil være lovlig dersom den ikke går «åpenbart ut over hva som er forsvarlig». På den bakgrunn har Høyesterett konkludert med at en handling kan være straffri selv om den overskrider maktbruk som kan hjemles i politiloven § 6.12 Det betyr med andre ord at det kan tenkes situasjoner hvor vilkårene for maktbruk i politiloven § 6 ikke er oppfylt, men hvor handlingen likevel vil være straffri fordi den er gjort i nødverge etter straffeloven § 18. Politiets straffrie handlingsrom er således ikke utømmelig regulert i politiloven og dens supplerende instrukser, men også i nødvergebestemmelsen i straffeloven § 18.

Det fremgår for øvrig også av § 18 annet ledd at regelen i første ledd gjelder tilsvarende for den som iverksetter lovlig pågripelse eller søker å hindre at noen unndrar seg varetektsfengsling eller gjennomføring av frihetsstraff. Nødvergebestemmelsen kan imidlertid også komme til anvendelse i andre situasjoner hvor politiet har brukt makt.

4.2.4 Politiinstruksen

Politiloven av 1936 § 29 bestemte at Kongen utferdiger en alminnelig instruks om polititjenesten, og at departementet gir særinstrukser om tjenesten og tjenestereglementer. Med hjemmel i bestemmelsen vedtok Kongen i statsråd den alminnelige tjenesteinstruksen for politiet (politiinstruksen) 22. juni 1990. Da politiloven av 1995 ble vedtatt, ble hjemmelen opprettholdt i samme bestemmelse. Politiinstruksen fortsatte dermed å gjelde etter den nye loven.

Bestemmelsene i politiinstruksen bærer preg av å ha blitt vedtatt før politiloven. Mesteparten av det instruksen sier om politiets bruk av makt, er i dag å finne i politiloven. Dette gjelder særlig § 3-1 som gir alminnelige regler om politiinngrep. Politiinstruksen § 3-2 er derimot noe mer spesifikk. Bestemmelsen lyder i sin helhet som følger:

§ 3-2 – Politiets bruk av makt

Politiet kan benytte makt under iverksettelse og gjennomføring av en tjenestehandling når dette følger av lov eller sedvane, og det ellers finnes klart nødvendig og forsvarlig i betraktning av situasjonens alvor, følgene for den maktanvendelsen rettes mot og forholdene for øvrig. Dessuten må de øvrige vilkår i § 3-1 være oppfylt.

Med makt menes her tvangsmessige fysiske inngrep mot person, og mot fast eller rørlig eiendom i tilfelle der denne eiendom blir påført skade.

Håndjern eller annet bendsel kan anvendes på person som under pågripelse eller transport truer med eller gjør seg skyldig i vold, eller der forholdene gir grunn til frykt for at vedkommende vil utøve vold eller flykte. Dessuten kan slikte midler brukes mot person som forsøker å påføre seg skade, og ellers for å hindre forspillelse av bevis.

Politiets adgang til å bruke særlige maktmidler av teknisk eller annen art i tjenesten er regulert i egen instruks. I ethvert tilfelle skal vilkårene i første ledd være oppfylt før disse midler tas i bruk.

Politiutstyr som nevnt i 3. og 4. ledd skal være godkjent av Justisdepartementet.

Dersom politiets bruk av makt medfører skade på person eller eiendom, eller situasjonen tilsier at det kan bli klaget over politiets handlemåte, skal vedkommende politimann innrapportere forholdet til sin foresatte umiddelbart.

Bestemmelsen gir uttrykk for de samme prinsippene som i dag er forankret i politiloven. Det er imidlertid verdt å merke seg at det følger av politiinstruksen § 3-2 at makt kan benyttes dersom det er «klart» nødvendig og forsvarlig. Ordlyden er dermed formulert på en noe annen måte enn politiloven § 6 fjerde ledd. Det er også verdt å merke seg at politiinstruksen § 3-2 første ledd spesifikt bestemmer at «følgene for den maktanvendelsen rettes mot» skal tas i betraktning i vurderingen av om maktbruk er klart nødvendig og forsvarlig. Bestemmelsen går dermed noe lenger enn politiloven § 6 i å konkretisere at objektsrelaterte forhold inngår i vurderingen.

Politiinstruksen § 3-2 regulerer bruk av «håndjern eller annet bendsel» spesifikt som maktmiddel, og etter fjerde ledd skal politiets bruk av «særlige maktmidler av teknisk eller annen art» reguleres i egen instruks. Det er noe usikkert hva som menes med dette. Siden bruk av skytevåpen er regulert i en egen instruks, er det grunn til å anta at formuleringen bl.a. retter seg mot dette. Den kan også sies å rette seg mot elektrosjokkvåpen, som også er regulert i egen instruks. Kompetansen til å godkjenne utstyr er delegert til Politidirektoratet.13

Av andre bestemmelser i politiinstruksen bør også § 11-3 nevnes, som slår fast at det bør brukes transportjern eller håndjern «når det foreligger fluktfare», og at vedkommende alltid skal visiteres før transporten påbegynnes.

4.2.5 Våpeninstruksen

2. juli 2015 ble det vedtatt en ny våpeninstruks for politiet, som erstattet våpeninstruksen av 1989. Den nye instruksen gjelder blant annet lagring, bevæpning og bruk av gassvåpen, skytevåpen og sprengvåpen som er godkjent for bruk i polititjenesten, jf. § 1-1. Instruksen gjelder derimot ikke for lagring, bevæpning og bruk av slagvåpen, OC-pepperspray og elektrosjokkvåpen, som reguleres i egen instruks fastsatt av Politidirektoratet, jf. § 1-1 annet ledd.

Etter § 1-5 første ledd er Politidirektoratet gitt kompetanse til å gi utfyllende bestemmelser til instruksen, herunder om opplæring og godkjenning av personell. Politidirektoratet godkjenner også våpen, ammunisjon og utstyr til bruk i politiet. Politidirektoratet kan for det enkelte tilfelle også godkjenne bruk av andre typer våpen enn de som er nevnt i § 1-4. Etter § 1-5 annet ledd er PST gitt tilsvarende kompetanse for våpen, ammunisjon og utstyr som bare skal benyttes av PST.

Våpeninstruksen kapittel 4 regulerer bruk av skytevåpen. Som nevnt er § 4-3 lovfestet i politiloven § 6 b, med tilsvarende ordlyd. De øvrige bestemmelsene regulerer ledelse og ansvar, fremgangsmåte ved bruk av våpen og vilkår for bruk av gassvåpen og sprengvåpen. Det følger av § 4-1 første ledd at de alminnelige bestemmelsene om ledelse og ansvar også gjelder ved bruk av våpen. Det følger videre av annet ledd at tjenesteperson undergitt direkte taktisk ledelse bare kan bruke våpen i nødverge uten ordre fra leder. Tredje ledd bestemmer til slutt at politiet plikter å sørge for at skadevirkningene begrenses mest mulig ved bruk av våpen.

Våpeninstruksen § 4-2 regulerer fremgangsmåten for bruk av våpen, og lyder i sin helhet slik:

§ 4-2 – Fremgangsmåte for bruk av våpen

1. Når omstendighetene tillater det skal polititjenesteperson før det gjøres bruk av våpen
1. Tilkjennegi at vedkommende handler i egenskap av politi,
2. Oppfordre gjerningspersonen(e) til å etterkomme gitte pålegg, og tydelig advare om at våpen vil bli brukt for å gjennomføre pålegget, og
3. Vurdere hvilke farer og ulemper våpenbruken kan utsette utenforstående for, og tydelig advare omgivelsene om at våpen vil bli brukt.
2. Ved bruk av skytevåpen skal politiet:
1. Hvis det er tid og taktisk forsvarlig, først avfyre varselskudd. Varselskuddet kan bare avfyres når vilkårene for rettet skudd etter § 4-3 er oppfylt, og skal rettes slik at personskade ikke oppstår,
2. Så langt det er mulig, ha slik kontroll med omgivelsene at tredjeperson ikke skades.

Bestemmelsen regulerer primært hvordan tjenestepersonen skal gå frem før det eventuelt rettes skudd mot en gjerningsperson, men også at vedkommende skal ha slik kontroll med omgivelsene at tredjeperson ikke skades dersom det avfyres skudd. Bestemmelsen må naturligvis sees i sammenheng med vilkårene for når skytevåpen kan brukes, som fremgår av politiloven § 6 b og våpeninstruksen § 4-3. Det er verdt å merke seg at vilkårene for å avfyre varselskudd er den samme som vilkårene for å avfyre rettede skudd etter § 4-3 og politiloven § 6 b.

Våpeninstruksen § 4-4 gir vilkår for bruk av gassvåpen. Det følger av første ledd at gassvåpen bare kan brukes «ved alvorlige ordensforstyrrelser når det fremstår som nødvendig for å opprettholde eller gjenopprette ro, orden eller sikkerhet», eller i situasjoner «som er særlig farlige for tjenestepersoner eller andre». Det følger av annet ledd at det ved alvorlige ordensforstyrrelser er operasjonsleder som i utgangspunktet treffer beslutning om bruk av gassvåpen, mens det er innsatsleder som treffer beslutning i særlige farlige situasjoner.

Våpeninstruksen § 4-5 gir vilkår for bruk av sprengvåpen. Det følger av første ledd at slike våpen kan brukes når vilkårene for bruk av skytevåpen i § 4-3 er tilstede, og med det formål «å bane seg adgang til låst eller sperret område, for å forstyrre eller avlede person(er) som skal anholdes». Etter annet ledd kan beredskapstroppen bruke granater uten at formålene i første ledd er oppfylt, og etter tredje ledd treffes beslutning om bruk av sprengvåpen av innsatsleder.

4.2.6 Instruks om bruk av elektrosjokkvåpen i politiet

18. september 2018 vedtok Justis- og beredskapsdepartementet en instruks om en prøveordning for bruk av elektrosjokkvåpen i politiet. Instruksen regulerte bruken av elektrosjokkvåpen i prøveperioden. Prøveperioden er nærmere omtalt i kapittel 7.12.17. desember 2021 vedtok Politidirektoratet en ny instruks om bruk av elektrosjokkvåpen i politiet, som avløste instruksen for prøveperioden. Instruksen er vedtatt med hjemmel i politiloven § 29 første ledd, jf. Justis- og beredskapsdepartementets delegasjonsvedtak 1. oktober 2021. Det fremgår av delegasjonsvedtaket at Politidirektoratet gis myndighet til å fastsette særinstruks om bruk av elektrosjokkvåpen i situasjoner hvor det er fare for liv eller alvorlig personskade, eller hvor det fremstår som «nødvendig for å kunne gjennomføre en tjenestehandling uten å utsette tjenesteperson eller andre personer for fare for liv eller alvorlig personskade, dersom bruk av slagvåpen eller OC-pepperspray må antas utilstrekkelig eller uhensiktsmessig eller forgjeves har vært forsøkt».

Vilkårene som fremgår av delegasjonsvedtaket er gjentatt i Politidirektoratets rundskriv punkt 6. Her fremgår det også at med bruk av elektrosjokkvåpen menes situasjoner hvor tjenesteperson avfyrer elektroder eller piler som leder strøm til muskulaturen og gir elektrisk støt til den personen som våpenet brukes mot. Punkt 6 bestemmer også at når omstendighetene tillater det, skal tjenesteperson før det gjøres bruk av elektrosjokkvåpen, tydelig oppfordre til å etterkomme pålegg, og varsle at makt kan bli benyttet dersom pålegget ikke etterkommes. Det fremgår også at elektrosjokkvåpen bare kan brukes mot kropp (drivstøt) når det er «strengt nødvendig», og at det ved bruk skal tas hensyn til omgivelsene, herunder om det er risiko for fall fra store høyder eller ned i vann, eller om det er en sterk konsentrasjon av brannfarlige gasser eller væsker i området. Det følger også av punkt 6 at elektrosjokkvåpen ikke skal brukes mot personer med synlig dårlig allmenntilstand eller mot kvinner som åpenbart er gravide. Personer som har vært utsatt for elektrosjokkvåpen skal om nødvendig få tilgang til legetilsyn.

Det fremgår av instruksens første punkt at elektrosjokkvåpen gradvis skal innføres som et nytt permanent maktmiddel i politiet fra 1. januar 2022. Formålet med innføringen er «å gjøre politiets maktpyramide ytterligere differensiert slik at politiet på en bedre måte kan anvende makt som står i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens art og formål og omstendighetene for øvrig». Se nærmere omtale av plan for utrulling av elektrosjokkvåpen i kapittel 5.8.

4.2.7 Instruks om bruk av enkelte typer maktmidler i politiet

4.2.7.1 Innledning

6. desember 2017 sendte Politidirektoratet ut et rundskriv med tittelen «Instruks om bruk av enkelte typer maktmidler i politiet». Instruksen er gitt med hjemmel i politiloven § 29 første ledd, jf. delegasjonsvedtak 16. november 2000 nr. 1151, og politiinstruksen § 3-2 fjerde ledd. Instruksen trådte i kraft 1. januar 2018 og erstattet Politidirektoratets rundskriv av 10. april 2007 som inneholdt bestemmelser om bruk av slagvåpen i politiet, og direktoratets retningslinjer om OC-pepperspray gitt i brev 15. mars 2016.

Instruksen gjelder for bruk av håndjern og annet bendsel, slagvåpen, OC-pepperspray og patruljehund som maktmiddel. Med «håndjern og annet bendsel» menes «utstyr for fysisk kontroll av personer». Godkjent utstyr er «håndjern, strips, fotjern, transportjern, ledsagerutstyr og spyttbeskytter». Med «slagvåpen» menes «teleskopbatong, langkølle og ridepisk». Med «OC-pepperspray» menes «organisk pepperspray for særlig bruk i politiet, og med «patruljehund» menes «politihund som har gjennomført opplæring som er godkjent av Politihøgskolen til bruk som maktmiddel». Definisjonene fremgår av instruksen punkt 1.3.

Instruksen kapittel 2 til og med 5 gir regler om kompetanse til bruk, om utlevering og bæring, om bruk og om oppbevaring av maktmidlene. I det følgende gjøres det rede for reglene om bruk. I kapittel 4.3.3 gjøres det rede for reglene om utlevering og bæring.

Instruksen er per 27. april 2022 ikke åpent tilgjengelig på Lovdata. Den er heller ikke tilgjengelig på politiet.no eller andre tilsvarende nettsider som er åpne for allmennheten.

4.2.7.2 Håndjern og annet bendsel

Det følger av instruksen punkt 2.3 at håndjern og annet bendsel er særskilt regulert i politiinstruksen § 3-2, og at disse maktmidlene skal anvendes deretter. Politiinstruksen § 3-2 er nærmere omtalt i kapittel 4.2.4. Det presiseres imidlertid i punkt 2.3 at det med pågripelse i denne sammenhengen også forstås anholdelse og innbringelse, og at det med vold også forstås skade på eiendom og løsøre. I instruksen er § 3-2 tredje ledd også utdypet ved en henvisning til at håndjern og bendsel også må kunne brukes der hvor forholdene gir grunn til å frykte at personen vil forsøke å skade seg selv eller forspille bevis.

Det følger videre av instruksen punkt 2.3 fjerde avsnitt at det skal foretas en fortløpende vurdering av om bruken av håndjern eller annet bendsel er nødvendig, forsvarlig og forholdsmessig, sett hen til mulighetene for å ha kontroll på personen uten bruk av slikt utstyr, hvilken belastning det innebærer for personene og forholdene for øvrig. Det fremgår også eksplisitt av instruksen punkt 2.3 femte avsnitt at rutinemessig bruk av håndjern eller annet bendsel ikke skal forekomme.

Etter instruksens system regnes spyttbeskytter også som et bendsel, og reglene om bruk av spyttbeskytter fremgår av samme kapittel. Etter punkt 2.3 femte avsnitt kan spyttbeskytter brukes på person som «spytter eller truer med å spytte på tjenesteperson eller andre, eller forholdene gir grunn til å frykte slik adferd».

Det fremgår også av punkt 2.3 at tjenestepersonen selv beslutter valg av utstyr for fysisk kontroll av person, med mindre annet er bestemt av politisjef, operasjonsleder, innsatsleder eller den som før øvrig leder tjenesteoppdraget.

4.2.7.3 Slagvåpen

Bruk av slagvåpen er regulert i punkt 3.3. Det følger av annet avsnitt at med bruk av slagvåpen menes «situasjoner hvor tjenestepersonen benytter slagvåpenet til å slå eller støte mot person». Det følger videre av tredje avsnitt at slagvåpen kan benyttes i faresituasjoner, eller når en tjenestehandling ellers ikke kan gjennomføres uten at tjenestepersonen eller andre personer utsettes for fare eller skade, når bruken fremstår som nødvendig, forholdsmessig og forsvarlig, og når lempeligere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige eller forgjeves har vært forsøkt. Etter fjerde avsnitt skal tjenestepersonen tydelig oppfordre til å etterkomme pålegg, og varsle at makt kan bli benyttet dersom pålegget ikke etterkommes, og etter femte avsnitt skal skadevirkningene begrenses i størst mulig grad, og slagvåpenet skal så vidt mulig bare benyttes mot de store muskelgruppene. Til slutt fremgår det av sjette avsnitt at med unntak av nødvergesituasjoner skal bruk av slagvåpen kun skje etter beslutning fra innsatsleder.

4.2.7.4 OC-pepperspray

Bruk av pepperspray er regulert i punkt 4.3. Det følger av annet avsnitt at med bruk av pepperspray menes situasjoner hvor tjenestepersonen benytter peppersprayen mot person. Det følger videre av tredje avsnitt at pepperspray kan benyttes i faresituasjoner eller når en tjenestehandling ellers ikke kan gjennomføres uten at tjenesteperson eller andre personer utsettes for fare eller skade, når bruken fremstår som nødvendig, forholdsmessig og forsvarlig, og når lempeligere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige eller forgjeves har vært forsøkt. Når omstendighetene tillater det, skal det tydelig oppfordres til å etterkomme pålegg, og varsles at makt kan bli benyttet dersom pålegget ikke etterkommes, jf. fjerde avsnitt. Bruk av pepperspray skal opphøre når ønsket effekt er oppnådd, og personer som er eksponert skal om mulig få tilbud om vann for skylling av øyne, jf. femte avsnitt. Med unntak av nødvergesituasjoner skal bruk av pepperspray kun skje etter beslutning fra innsatsleder, jf. sjette avsnitt.

4.2.7.5 Patruljehund som maktmiddel

Bruk av patruljehund som maktmiddel er regulert i punkt 5.3. Med bruk av patruljehund som maktmiddel menes situasjoner hvor patruljehunden brukes aktivt i politiets tjenesteutførelse/handling for å sikre kontroll over person, samt i situasjoner hvor hunden på eget initiativ forsvarer hundeføreren eller seg selv mot angrep fra andre, jf. første avsnitt. Patruljehund kan brukes som maktmiddel for å redde liv, begrense skade på person eller eiendom, sikre bevis, anholde/pågripe/innbringe personer, og ivareta politiets ansvar for beskyttelse av offentlig orden eller samfunnsinteresser, når lempeligere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige eller forgjeves har vært forsøkt, jf. annet avsnitt. Når omstendighetene tillater det, skal hundefører tydelig oppfordre til å etterkomme pålegg, og varsle at patruljehund kan bli benyttet som maktmiddel dersom pålegg ikke etterkommes, jf. tredje avsnitt. Med unntak av nødvergesituasjoner skal bruk av patruljehund kun skje etter beslutning fra innsatsleder, jf. femte avsnitt.

4.2.8 Instruks for bruk av politiets arrester (arrestinstruksen)

9. november 2018 vedtok Politidirektoratet ny instruks for politiets bruk av arrester (arrestinstruksen). Instruksen erstattet rundskriv 2002/042 av 28. januar 2003 og rundskriv 2006/014 av 15. august 2006. Formålet med instruksen er å sikre at alle tjenestepersoner i politiet praktiserer regelverket om innsettelse og opphold i politiets arrester på en ensartet og god måte, og at hensynet til arrestantens liv og helse, rettssikkerhet, personvern, menneskerettigheter og menneskeverd ivaretas gjennom hele oppholdet i politiets arrester.

Instruksen kapittel 15 inneholder regler om «maktmidler i politiets arrestlokaler». Det påpekes innledningsvis at bruk av makt må være i samsvar med grunnvilkårene i politiloven § 6 og politiinstruksen § 3-1 og 3-2, og at politidirektoratets rundskriv 2017/010 om bruk av enkelte typer maktmidler i politiet også gjelder for bruk av makt i politiets arrestlokaler, med de presiseringer og tilpasninger som følger av dette rundskrivet. Deretter følger en punktliste over hvilke maktmidler som kan brukes i politiets arrester:

• håndjern
• strips
• ledsagerutstyr (BodyCuff)
• spyttbeskytter
• OC pepperspray
• teleskopbatong og langkølle

Det presiseres deretter at slike maktmidler kan brukes i politiets arrester for å:

• avverge angrep eller skade på person
• hindre iverksettelse av alvorlige trusler
• hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter
• hindre rømning fra arrest
• avverge ulovlig inntrengning i arresten
• sikre adgang til sperret eller forskanset rom.

Det fremgår også av instruksen at til samme formål er det også adgang til å benytte skjold. Deretter fremgår det at dersom håndjern/strips eller ledsagerutstyr (BodyCuff) benyttes, skal arrestanten ha kontinuerlig tilsyn ved at en tjenesteperson er i samme rom eller i umiddelbar nærhet av arrestanten. Det fremgår også av instruksen at OC pepperspray bare kan benyttes i selvforsvar, og at en arrestant som er eksponert for pepperspray straks skal undergis nødvendig behandling og tilsyn. Ved bruk av pepperspray i celle skal arrestanten straks tas ut av cellen.

I kapittel 15.2 er det gitt særlige regler for bruk av maktmidler i celle. Det fremgår her at bruk av makt inne på celle bare kan skje dersom forholdene gjør det «strengt nødvendig». Slik maktbruk skal i utgangspunktet vurderes og avgjøres av vaktsjef. Dersom slik maktbruk besluttes, skal helsepersonell kontaktes umiddelbart for tilsyn med arrestanten. Håndjern/strips og ledsagerutstyr (BodyCuff) kan bare benyttes inne på celle for å hindre selvskading og bare når tjenesteperson eller helsepersonell fører tilsyn med arrestanten ved å oppholde seg i cellen. Arrestpersonalet kan i slike tilfeller påføre arrestanten spyttbeskytter når det er nødvendig for å gjennomføre tilsyn og unngå å bli spyttet på av arrestanten. Dersom det er «tvingende nødvendig» for å unngå selvskading, kan arrestanten ved bruk av håndjern/strips eller ledsagerutstyr (BodyCuff) også påføres hjelm der øynene ikke dekkes.

4.2.9 Rundskriv om halsgrep og mageleie mv.

Politidirektoratet vedtok 26. juni 2007 (2007–11) et rundskriv om «halsgrep, mageleie ved pågripelse/innbringelse og transport av arrestanter mv.». Rundskrivet supplerer Justisdepartementets rundskriv G-1991–72 og G-1992–20. Rundskrivene fra begynnelsen av 1990-tallet er ikke opphevet, og de tre rundskrivene må derfor sees under ett. Rundskriv G-1991–72 regulerer «Politiets bruk av såkalte halsgrep ved pågripelser o.l.», og har sin hovedvekt i en beskrivelse av hvilke konsekvenser forskjellige halsgrep kan ha. Det fremgår av rundskrivets siste avsnitt at det nedlegges et forbud mot bruken av denne typen grep. I rundskriv 2007–11 er halsgrep definert som «et kvelertak, hvor hender, armer eller andre midler legges omkring eller i tilknytning til den pågrepnes hals, og hvor det trykkes, strammes eller klemmes til rundt halsen». Det fremgår av rundskrivet G-1992–20 at straffelovens bestemmelse om nødverge kan åpne for at halsgrep likevel kan være tillatt. Dette er gjentatt i rundskriv 2007–11, hvor det fremgår at halsgrep som beskrevet i rundskrivet «kun skal benyttes i nødverge». Det utdypes også at «grep omkring hals som ikke strammer til rundt halsen, for eksempel nedrivning av stående person ved hjelp av tillært arrestasjonsteknikk, ikke er å anse som halsgrep etter definisjonen».

Rundskriv 2007–11 kapittel 2 inneholder regler om mageleie. Det fremgår her at:

I de situasjoner hvor det framstår som absolutt nødvendig for å få kontroll på en kjempende person, kan mageleie benyttes. Så snart den pågrepne er påsatt håndjern eller man har fått kontroll på den pågrepne på annen måte, skal mageleie opphøre. I de tilfeller mageleie benyttes under selve pågripelsen, skal særlig aktsomhet utvises.

Politiet skal behandle den pågrepne på en slik måte at forholdene for åndedrett og respirasjon optimaliseres. Overfor kjempende personer skal det særlig tas hensyn til det ekstra oksygenbehov som genereres gjennom den pågrepnes aktivitet.

Det fremgår videre av kapittel 2 at flere av politiets kjøretøy har arrestavdelinger som ikke er store nok til at pågrepne personer kan transporteres liggende, med beina utstrakt. Det fremheves at å ligge krumbøyd i seg selv vil kunne hemme oksygenopptaket for pågrepne med et særlig stort oksygenbehov. Det fremgår også at transport av bevisstløse personer «fortrinnsvis skal foregå med ambulanse». Rundskrivet inneholder imidlertid ingen definisjon av «mageleie».

Rundskrivet kapittel 4 er titulert «tildekking av hode». Følgende fremgår av kapittelet:

Tildekking av den pågrepnes hode eller ansikt med hette, pose eller lignende kan hemme respirasjon og åndedrett. Tildekking begrenser også muligheten til å overvåke den pågrepnes allmenntilstand under transport. Slik tildekking skal ikke forekomme.

Rundskrivet kapittel 6 inneholder retningslinjer om oppfølgende tiltak. Det fremgår blant annet her at «Politihøgskolens nye lærebok i arrestasjonsteknikk av 2007» skal legges til grunn for den videre opplæring og trening i arrestasjonsteknikk.

4.2.10 Instruks om tvangsmessig stansing av kjøretøy

Politidirektoratets instruks av 21. desember 2009, som trådte i kraft 1. januar 2010, om tvangsmessig stansing av kjøretøy, inneholder retningslinjer om bruk av maktmidlene «spikermatte», «vegsperring» og «forsettlig påkjørsel av annet kjøretøy i hensikt å stanse dette». Instruksen viderefører med noen endringer «instruks for bruk av spikermatte og annen sperring av veg» av 1. august 2001.

Under overskriften «grunnvilkår for anvendelse av maktmidlene» fremgår det at midlene kan iverksettes «på/ved veg for å stanse et kjøretøy forutsatt at lempeligere midler forgjeves er forsøkt eller åpenbart ikke vil føre frem». Det heter videre at «valg av middel må stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål, inngrepets fare-/skadepotensial og omstendighetene for øvrig». Disse overordnede vilkårene gjelder for bruk av alle de tre maktmidlene som er regulert i instruksen. I punkt 2, 3 og 4 er det gitt supplerende vilkår for bruk av de forskjellige maktmidlene. Det er også gitt nærmere regler om hvem som har kompetanse til å beslutte slik bruk.

4.3 Tilgang til maktmidler og bevæpning

4.3.1 Politiloven

De forskjellige reglene som er omtalt i kapittel 4.2 forutsetter at politiet har tilgang til en rekke maktmidler, både fysiske og verbale. Loven sier imidlertid lite om hvilke maktmidler politiet skal eller kan ha tilgang til, og eventuelt hvilke de skal bære med seg/være bevæpnet med.

Politiloven § 29 er den sentrale bestemmelsen om bevæpning. Det følger av bestemmelsens første ledd annet punktum at departementet gir tjenestereglementer og særinstrukser for politiet, herunder en våpeninstruks. Etter § 29 annet ledd kan det i våpeninstruksen gis bestemmelser om bevæpning av polititjenestemenn i daglig tjeneste a) for et begrenset tidsrom når det anses nødvendig for å håndtere en alvorlig trusselsituasjon, og b) for et ubegrenset tidsrom når det ut fra trusselbildet anses nødvendig for å gi tilstrekkelig beskyttelse av sårbare objekter. Det følger av annet ledd bokstav b annet punktum at slik bevæpning også kan omfatte patruljering mellom sårbare objekter i et avgrenset område.

Bestemmelsen har vært endret flere ganger. Frem til 27. januar 2017 sa bestemmelsen ingenting om bevæpning. Etter forslag fra Justis- og beredskapsdepartementet ble det først lovfestet at departementets instruks kan omfatte instruks om bevæpning av polititjenestemenn i daglig tjeneste for et begrenset tidsrom når det anses nødvendig for å håndtere en alvorlig trusselsituasjon.14 Formålet med denne endringen var å tydeliggjøre forankringen av bestemmelsen om midlertidig bevæpning i våpeninstruksen.

Halvannet år senere ble bestemmelsen endret på nytt. Etter forslag fra Justis- og beredskapsdepartementet ble det tilføyd at departementets instruks også kan omfatte instruks om bevæpning av polititjenestemenn for et ubegrenset tidsrom når det ut fra trusselbildet anses nødvendig for å gi tilstrekkelig beskyttelse av sårbare objekter.15 Proposisjonen innebar delvis en oppfølging av NOU 2017:9. Endringen trådte i kraft 1. juni 2018. Hensikten med endringen var å legge til rette for såkalt punktbevæpning.

I 2020 ble bestemmelsen endret på ny, denne gangen for å lovfeste hjemmel for tidsubegrenset bevæpnet patruljering mellom sårbare objekter i et avgrenset område.16 Hensikten med endringen var å legge til rette for såkalt områdebevæpning. Endringen trådte i kraft 1. februar 2020.

Politiloven § 29 åpner dermed for at departementet gir instruks om midlertidig bevæpning, punktbevæpning og områdebevæpning. Bestemmelsen åpner derimot ikke for instruks om generell bevæpning. Som det fremgår av Prop. 70 L (2017–2018) kapittel 4 første avsnitt, setter bestemmelsen en lovmessig skranke mot at regjeringen beslutter permanent bevæpning. En ordning med permanent bevæpning av politiet må dermed vedtas av Stortinget.

4.3.2 Våpeninstruksen

Våpeninstruksen for politiet, som omtalt i kapittel 4.2.5, inneholder detaljerte regler om lagring av og bevæpning med gassvåpen, skytevåpen og sprengvåpen som er godkjente for bruk i polititjenesten.

Våpeninstruksen kapittel 2 gir regler om lagring. Det følger av § 2-1 at våpen som hovedregel skal oppbevares på det enkelte tjenestested når de ikke er i bruk eller gjenstand for fremskutt lagring. Reglene om fremskutt lagring er regulert i § 2-2. Det fremgår av bestemmelsen at bilpatruljer som styres av eller rapporterer til distriktenes operasjonssentral skal medbringe skytevåpen, med mindre særlige forhold tilsier annen ordning. Båtpatruljer skal også medbringe skytevåpen etter retningslinjer fastsatt av Politidirektoratet. Det følger av § 2-2 tredje ledd at verneutstyr alltid skal oppbevares i umiddelbar nærhet av våpnene. Fremskutt lagring av gassvåpen i motoriserte patruljer er regulert i § 2-3. Der skytevåpen «skal» medbringes i bilpatruljer, følger det av § 2-3 at gassvåpen «kan» medbringes. Det samme gjelder sprengvåpen, jf. § 2-4. Sistnevnte er imidlertid bare forbeholdt beredskapstroppen.

Kapittel 3 gir regler om bevæpning. Som nevnt i kapittel 4.3.1 følger det indirekte av politiloven § 29 at norsk politi ikke er generelt bevæpnet. Våpenforskriften kapittel 3 inneholder regler om når det kan gjøres unntak fra dette. Vilkår for bevæpning følger av § 3-2. Bestemmelsen lyder i sin helhet slik:

§ 3-2 – Vilkår for bevæpning med skytevåpen

1. Bevæpning med skytevåpen kan skje
1. når omstendighetene gir grunn til å tro at tjenestepersonene i tjenesteoppdraget kan komme til å stå overfor en situasjon som er særlig farlig for dem eller andre, eller
2. når det basert på trusselvurderinger og tilgjengelig informasjon anses som nødvendig for å kunne gi personer, objekter eller virksomheter tilstrekkelig beskyttelse.
2. Politisjef kan gi forhåndsordre om at bevæpning skal skje i spesielle typetilfeller, herunder livvakttjeneste, hvor det må antas at kriteriene i første ledd bokstav a) og b) regelmessig vil være oppfylt.
3. Politidirektoratet kan etter samtykke fra departementet beslutte bevæpning i den daglige tjenesten for en periode på inntil tre måneder, når det ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser vurdert opp mot politiets oppgaveløsning anses nødvendig for å sette politiet i stand til å kunne avverge eller stanse handlinger som vil være særlig farlig for liv og helse eller viktige samfunnsfunksjoner. Departementet kan samtykke til å forlenge bevæpningsadgangen med inntil åtte uker av gangen på de vilkår som er fastsatt i første punktum.
4. Politidirektoratet kan etter samtykke fra departementet beslutte bevæpning i den daglige tjenesten ved sårbare objekter for et ubegrenset tidsrom, når det ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser vurdert opp mot politiets oppgaveløsning anses nødvendig for å sette politiet i stand til å kunne avverge eller stanse handlinger som vil være særlig farlig for liv og helse eller viktige samfunnsfunksjoner. Politidirektoratet gir retningslinjer om hvilke rutiner som skal følges for å sikre at bevæpningen ikke varer lenger enn nødvendig.
5. Dersom det er besluttet bevæpning etter fjerde ledd, kan Politidirektoratet etter samtykke fra departementet beslutte bevæpnet patruljering mellom sårbare objekter i et avgrenset område med inntil ett år av gangen.

Første og annet ledd gir regler om når bevæpning kan skje ved en konkret hendelse, ofte omtalt som oppdragsbevæpning. Tredje ledd gir regler om når politiet kan midlertidig bevæpnes. Fjerde ledd gir regler om når punktbevæpning kan gjennomføres, og femte ledd gir tilsvarende regler om områdebevæpning.

Beslutning om bevæpning av skytevåpen i tilfeller som nevnt i § 3-2 første ledd bokstav a treffes av operasjonsleder med godkjenning til å treffe bevæpningsbeslutning, eller politisjef, jf. § 3-3 første ledd bokstav a. Den enkelte tjenesteperson kan imidlertid også treffe beslutning om bevæpning i slike tilfeller når situasjonen krever umiddelbar innsats, og det ikke er teknisk mulig, er tid til, eller taktisk tilrådelig å innhente bevæpningsordre fra operasjonsleder, jf. § 3-3 første ledd bokstav c. Beslutningen gjelder i så fall for tjenestepersonen selv og dennes underordnede. Politisjef treffer beslutning om bevæpning i tilfeller som nevnt i § 3-2 første ledd bokstav b.17 Bevæpningsbeslutning vil fortsatt være gyldig dersom den er besluttet i ett politidistrikt, men hvor oppdraget fortsetter i et annet, jf. § 3-4.

Bevæpning med gassvåpen kan skje når det i ordenstjeneste kan bli nødvendig for å opprettholde offentlig ro, orden og sikkerhet, eller når omstendighetene gir grunn til å tro at tjenestepersonene i oppdraget kan komme til å stå overfor en situasjon som er særlig farlig for dem eller andre, jf. § 3-5. Beslutning om slik bevæpning treffes i utgangspunktet av operasjonsleder. Bevæpning med sprengvåpen kan også bare skje når omstendighetene gir grunn til å tro at tjenestepersonene i oppdraget kan komme til å stå overfor en situasjon som er særlig farlig for dem eller andre, og det etter omstendighetene er grunn til å tro at det kan bli nødvendig å bane seg adgang til låst eller sperret rom eller område ved bruk av sprengvåpen, eller å gjøre bruk av slike våpen for å forstyrre eller avlede person(er) som skal pågripes eller stanses, jf. § 3-6.

4.3.3 Instruks om bruk av enkelte typer maktmidler i politiet

Politidirektoratets instruks om bruk av enkelte typer maktmidler i politiet er omtalt i kapittel 4.2.7. Instruksen inneholder også detaljerte regler om utlevering, bæring og oppbevaring av håndjern og annet bendsel, slagvåpen, OC-pepperspray og patruljehund.

Håndjern, teleskopbatong og OC-pepperspray utleveres som personlig utstyr til tjenestepersoner med politiutdanning, og skal bæres med mindre det vil være uhensiktsmessig i utførelsen av tjenesten, eller annet besluttes av politisjef, operasjonsleder, innsatsleder eller den som for øvrig leder tjenesteoppdraget, jf. punkt 2.2, 3.2 og 4.2.

Strips og spyttbeskytter kan rutinemessig medbringes, jf. punkt 2.2 annet avsnitt. Fotjern, transportjern og ledsagerutstyr utleveres til tjenestepersoner for det enkelte tjenestesett eller for det enkelte oppdrag når tjenesten tilsier det, og i henhold til beslutning fra politisjef, operasjonsleder, innsatsleder eller den som leder tjenesteoppdraget, jf. punkt 2.2 tredje avsnitt.

Langkølle kan rutinemessig medbringes i politiets transportmidler, jf. punkt 3.2 annet avsnitt. Beslutning om å bære langkølle treffes av tjenesteperson for det enkelte oppdrag, med mindre annet besluttes eller er besluttet av politisjef, operasjonsleder, innsatsleder eller den som leder oppdraget.

Ridepisk utleveres til tjenesteperson som utfører tjeneste til hest, og bæres når de utfører tjeneste til hest, jf. punkt 3.2 fjerde avsnitt.

Håndjern og annet bendsel, slagvåpen og OC-pepperspray skal oppbevares på forsvarlig måte, slik at uvedkommende ikke får tilgang til disse, jf. punkt 2.4, 3.4 og 4.4.

Instruksen inneholder ingen spesifikke regler om når og hvordan politiet skal ha tilgang til patruljehund som maktmiddel, utover reglene om når patruljehund kan brukes, se omtale i kapittel 4.2.7.

4.3.4 Instruks om bruk av elektrosjokkvåpen i politiet

Instruks om bruk av elektrosjokkvåpen i politiet er omtalt i kapittel 4.2.6. Det er vedtatt at elektrosjokkvåpen gradvis skal innføres som et nytt permanent maktmiddel fra 1. januar 2022. Det følger av instruksen punkt 5 at elektrosjokkvåpen skal utleveres til utpekte polititjenestepersoner, og skal bæres med mindre det vil være uhensiktsmessig i utførelse av tjenesten, eller annet besluttes av politisjef, operasjonsleder, innsatsleder eller den som for øvrig leder tjenesteoppdraget. Det følger videre av punkt 7 at elektrosjokkvåpen skal oppbevares på forsvarlig måte, slik at uvedkommende ikke får tilgang til dem.

4.3.5 Rundskriv med retningslinjer om bevæpning for et begrenset tidsrom

Politidirektoratet vedtok 28. juni 2021 rundskriv 2021/005 som inneholder retningslinjer om bevæpning for et begrenset tidsrom. Utvalget har valgt å omtale retningslinjene under «gjeldende rett» fordi det gis konkrete føringer for tjenestepersoner i perioder med midlertidig bevæpning.

Utvalget ønsker for det første å fremheve at det fremgår av rundskrivet punkt 4 fjerde avsnitt at enkelte oppdrag likevel skal utføres ubevæpnet også i perioder med midlertidig bevæpning. Det fremgår her at:

Tjenestetyper og oppdrag der bevæpning vil kunne være uhensiktsmessig, upraktisk, til ulempe eller virke støtende overfor publikum, utføres likevel ubevæpnet. Slike tjenestetyper og oppdrag kan f.eks. være polititjeneste rettet mot barn og unge, vakthold på sykehus, kontakt med pårørende eller tjenestepersoner som vitner i retten. Politidistrikt og særorgan skal gjennomføre risikovurderinger for å beslutte hvilke tjenestetyper og oppdrag som skal utføres ubevæpnet.

Det fremgår videre av punkt 4 femte avsnitt at med mindre annet fremgår eksplisitt, gjelder Politidirektoratets beslutning om bevæpning for enhåndsvåpen, og våpenet skal bæres ladd.

Om beslutningsmyndighet og oversikt over bevæpnede oppdrag heter det følgende i sjette avsnitt:

For tjenestepersonell som omfattes av Politidirektoratets beslutning om bevæpning, treffes det ikke særskilt beslutning i politidistrikt og særorgan om bevæpning på enhåndsvåpen for det enkelte oppdrag. Politidirektoratets beslutning om bevæpning endrer likevel ikke de etablerte rutinene som gjelder ved oppdrag som ellers ville utløst bevæpning. Oppdrag som normalt ville ha medført lokal beslutning om bevæpning skal håndteres med involvering av operasjonelt og taktisk nivå som i en normalsituasjon, inkludert vurderinger av risiko og risikoreduserende tiltak. Disse oppdragene skal også registreres i Maktmiddel på vanlig måte.

4.4 Bruk av makt mot barn

4.4.1 Innledning

Reglene om politiets bruk av makt som omtalt i kapittel 4.2, gjelder i utgangspunktet også når politiet skal bruke makt mot barn. Dette være seg reglene i Grunnloven, EMK, politiloven og de forskjellige instruksene. Det gjelder imidlertid samtidig egne særregler når politiet skal bruke makt mot barn. Disse reglene omtales i det følgende.

4.4.2 Grunnloven og barnekonvensjonen mv.

Grunnloven § 104 første ledd bestemmer at barn har krav på respekt for sitt menneskeverd, og at de har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling. Det følger videre av annet ledd at ved handlinger og avgjørelser som berører barn «skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Både første og annet ledd grunnlovsfester grunnleggende prinsipper som blant annet følger av barnekonvensjonen artikkel 12 og artikkel 3. Barnekonvensjonen er gjort til norsk lov, og går foran bestemmelser i annen lovgivning ved eventuell motstrid, jf. menneskerettsloven § 3.

Det fremgår av Kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling til Grunnloven § 104 at vekten barnets beste skal gis, må sees ut fra hvor sterkt berørt barnet er og hvor alvorlig beslutningen er for barnet.18 Det fremgår også av flertallets uttalelse at prinsippet om barnets beste er av stor, men ikke avgjørende betydning, og at dette understrekes av at formuleringen «et grunnleggende hensyn» ble valgt foran «det grunnleggende hensyn».19

Som en konsekvens av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3, skal det fremgå at barnets interesser er identifisert, og hvordan de er veiet mot andre hensyn, i alle beslutninger om bruk av maktmidler mot mindreårige.20 Prinsippet er forklart nærmere i FN barnekomites generelle kommentar nr. 14, hvor det fremgår at prinsippet er trefoldig: Det innebærer en materiell rett til å få barnets beste hensyntatt, et tolkningsprinsipp ved vurderingen av andre bestemmelser, og det stiller krav til at man ved saksbehandlingen vurderer avgjørelsens innvirkning på barnets beste.21 I rettspraksis er prinsippet forklart nærmere, blant annet i Rt.2012 s.1985, hvor det i avsnitt 132 heter at hensynet til barnet ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende hensynet, men ved avveiningen mot andre interesser skal hensynet ha «stor vekt – det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering: Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen». Vurderingen må altså starte med en selvstendig bedømmelse av hva som best ivaretar barnet, og deretter undersøke om det foreligger «svært gode og tungtveiende» grunner for å fravike den løsningen som gjør det.22

Det følger som nevnt av Grunnloven § 104 første ledd at barn «har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling». Det samme fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 1, hvor det heter at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal sikres «retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunktene i alle forhold som vedrører barnet», og disse synspunktene skal tillegges «behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet». Formuleringen «i alle forhold som vedrører barnet» tilsier at terskelen er lav for å gi barn anledning til å bli hørt. Det følger videre av artikkel 12 nr. 2 at for å oppnå dette formålet «skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett».

Barnekonvensjonen inneholder også enkelte andre bestemmelser som setter overordnede skranker for politiets bruk av makt. Det følger for det første av Barnekonvensjonen artikkel 6 at barn har en iboende rett til liv. Denne rettigheten må sees i sammenheng med Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2. For det andre følger det av Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav a at partene skal sikre at intet barn utsettes for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Denne rettigheten må også sees i sammenheng med Grunnloven § 93 og EMK artikkel 3. Det følger for det tredje av Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav a at intet barn ulovlig eller vilkårlig skal berøves sin frihet. Pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn skal skje på lovlig måte og skal bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. Denne rettigheten må sees i sammenheng med Grunnloven § 94 og EMK artikkel 5. Barn har også en konvensjonsfestet rett til privatliv, jf. Barnekonvensjonen artikkel 16, som må sees i sammenheng med Grl. § 102 og EMK artikkel 8. Barnekonvensjonen har også en egen bestemmelse som pålegger statene å treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barnet mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk mv. Det følger av artikkel 19 nr. 2 at slike beskyttelsestiltak bør omfatte effektive prosedyrer for utforming av sosiale programmer som yter nødvendig støtte til barnet og til dem som har omsorgen for barnet, samt andre former for forebygging, påpeking, rapportering, viderehenvisning, undersøkelse, behandling og oppfølging av tilfeller av barnemishandling og, om nødvendig, for rettslig oppfølging.

Kommentar nr. 24 i barnekomiteens generelle kommentarer angir nærmere retningslinjer om barns rettigheter «in the child justice system». Kommentaren inneholder flere merknader som er relevante for politiets bruk av makt mot barn. Utvalget ønsker særlig å vise til punkt nr. 95 bokstav f, hvor det heter at:

Restraint or force can be used only when the child poses an imminent threat of injury to himself or herself or others, and only when all other means of control have been exhausted. Restraint should not be used to secure compliance and should never involve deliberate infliction of pain. It is never to be used as means of punishment. The use of restraint or force, including physical, mechanical and medical or pharmacological restraints, should be under close, direct and continuous control of a medical and/or psychological professional. Staff of the facility should receive training on the applicable standards and members of the staff who use restraint or force in violation of the rules and standards should be punished appropriately. States should record, monitor and evaluate all incidents of restraint or use of force and ensure that it is reduced to a minimum.

Denne standarden gjelder ved frihetsberøvelse, men gir også en pekepinn på hvilke standarder som bør gjelde ved bruk av maktmidler i andre situasjoner. Etter utvalgets syn gir kommentaren uttrykk for at terskelen er høyere ved bruk av makt mot barn, at bruk av makt mot barn skal kontrolleres nøye, og at personell som håndterer barn helst bør få egen trening.

Det fremgår også av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) at mindreåriges sårbarhet er en faktor som hever terskelen for bruk av maktmidler. For eksempel fremgår følgende av avgjørelsen Zherdev v. Ukraine:

Police behaviour towards minors may be incompatible with the requirements of Article 3 of the Convention simply because they are minors, whereas it might be deemed acceptable in the case of adults. Therefore, law-enforcement officers must show greater vigilance and self-control when dealing with minors.23

Uttalelsen til EMD innebærer ikke at politiet ikke kan bruke makt mot barn. Den innebærer imidlertid at terskelen for bruk av makt vil være høyere, begrunnet i barns sårbarhet. Det fremgår også av praksis fra EMD at hvorvidt en handling omfattes av forbudet, avhenger av alle omstendighetene i saken, men først og fremst varigheten av behandlingen, den fysiske og psykiske effekten handlingen har hatt, og i enkelte saker, kjønn, alder og helsesituasjonen til offeret.24 Alder er dermed et sentralt moment som kan tilsi en annen terskel for når maktbruk regnes som umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Utover de nevnte konvensjonene, finnes det også andre internasjonale retningslinjer om politiets bruk av makt mot barn. United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (Beijing-reglene) og United Nations Rules for the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty (Havana-reglene) er begge relevante. Regelsettene er ikke rettslig bindene, men anerkjent av FNs barnekomité som relevante. Fra Beijing-reglene ønsker utvalget å fremheve punkt 10.3, hvor det blant annet heter at kontakt mellom politi og barn skal gjennomføres «in such a way as, to respect the legal status of the juvenile, promote the well-beeing of the juvenile and avoid harm to her or him, with due regard to the circumstances of the case». Videre ønsker utvalget å fremheve punkt 12.1, hvor det blant annet fremgår at tjenestepersoner i politiet «who frequently or exclusively deal with juveniles or who are primarily engaged in the prevention of juvenile crime shall be specially instructed and trained. In large cities, special police unites should be established for that purpose». Fra Havana-reglene ønsker utvalget å gjengi punkt 64 I sin helhet, som inneholder regler om politiets bruk av tvang og makt:

Instruments of restraint and force can only be used in exceptional cases, where other control methods have been exhausted and failed, and only as explicitly authorized and specified by law and regulation. They should not cause humiliation or degradation, and should be used restrictively and only for the shortest possible period of time. By order of the director of the administration, such instruments might be resorted to in order to prevent the juvenile from inflicting self-injury, injuries to others or serious destruction of property. In such instances, the director should at once consult medical and other relevant personnel and report to the higher administrative authority.

4.4.3 Politiloven

Reglene om politiets bruk av makt i politiloven skiller i utgangspunktet ikke mellom barn og voksne, og bestemmelsene kommer også til anvendelse for politiets bruk av makt mot barn. Som det fremgår av kapittel 4.2, kan politiet bare bruke makt når dette er nødvendig, forsvarlig og forholdsmessig. Dersom det er aktuelt å bruke makt mot barn, vil vurderingene skille seg fra situasjoner hvor makt vurderes brukt mot voksne. Som nevnt er hensynet til barnets beste også et tolkningsprinsipp, som innebærer at barnets sårbarhet og barnets interesser er tunge argumenter når politiet vurderer om makt skal brukes. Selv om hensynet til barnets beste ikke er nevnt eksplisitt i politiloven § 6, fremgår det implisitt av kravene til nødvendighet, forsvarlighet og forholdsmessighet at maktbruk mot barn skal vurderes særskilt, og at terskelen i de aller fleste tilfeller vil være høyere.

Politiloven § 13 regulerer inngrep overfor barn. Det fremgår bl.a. av bestemmelsen at politiet kan vise eller bringe hjem barn som driver omkring på egen hånd på offentlig sted etter kl. 22.00, eller som bryter oppholdsforbud etter straffeprosessloven § 222 C. Det fremgår også av bestemmelsen at politiet kan «ta hånd om» barn som påtreffes under omstendigheter som klart innebærer en alvorlig risiko for barnas helse eller utvikling, og i så fall umiddelbart sørge for at barna blir brakt til verge eller annen foresatt eller om nødvendig til barnevernsmyndighetene. Bestemmelsen gir også politiet kompetanse til å pålegge mindreårige og deres foreldre å møte for politiet til samtale for å forebygge lovbrudd, dersom politiet har grunn til å tro at barnet har begått en straffbar handling. Bestemmelsen gir med andre ord særregler om politiets adgang til å bruke makt mot barn. Den sier imidlertid lite om hvilke maktmidler politiet i så fall har til rådighet, noe som heller må tolkes ut av de øvrige bestemmelsene i loven, sett i lys av hensynet til barnets beste.

4.4.4 Instruks for bruk av politiets arrester (arrestinstruksen)

Arrestinstruksen inneholder enkelte spesialregler om håndteringen av mindreårige i politiets arrest. Kapittel 5 har fått overskriften «Særlig om mindreårige». Kapittelet inneholder både prosessuelle og materielle regler. Annet avsnitt bestemmer følgende:

Mindreårige skal ikke settes på celle eller annet låst rom med mindre det er tvingende nødvendig. Alternative tiltak skal vurderes og eventuelt forsøkes, og vurderingen og konklusjonen skal føres i arrestjournalen. Dersom den mindreårige plasseres på celle, skal oppholdet der være for et kortest mulig tidsrom.

Det fremgår også eksplisitt av instruksen at det til enhver tid skal tas «særlig hensyn» til mindreårige arrestanter slik at belastningen ved oppholdet blir minst mulig. Det skal sørges for notoritet ved at det nedtegnes i arrestjournalen hvilken tilrettelegging som er gjennomført fordi arrestanten er mindreårig. Mindreårige skal også til enhver tid ha muligheten til å ha samvær med arrestpersonell eller personell fra helse- og omsorgstjenesten eller barnevernet som befinner seg i lokalene. Mindreårige skal ikke omgås eller luftes sammen med voksne arrestanter.

Det fremgår videre av kapittel 5 femte avsnitt at mindreårige som er pågrepet skal overføres til fengsel snarest mulig og senest 24 timer etter pågripelsen, jf. arrestforskriften § 3-1 første ledd annet punktum. Oppholdet i politiarrest kan bare i ekstraordinære tilfeller overstige 24 timer. Fristen gjelder tilsvarende for overføring av mindreårige som er pågrepet etter utlendingsloven § 106 jf. § 106 c.

De konkrete reglene om politiets bruk av makt i arresten fremgår av instruksen kapittel 15, og er omtalt i kapittel 4.2.8. Det er ingen egne regler om bruk av makt overfor mindreårige her. I de øvrige instruksene, som er omtalt i kapittel 4.2.4 mv., er det så vidt utvalget er kjent med ingen egne bestemmelser om bruk av maktmidler mot barn.

4.5 Bruk av makt mot sårbare grupper

4.5.1 Grunnloven, menneskerettighetene mv.

Utvalget har valgt å definere «sårbare grupper» som personer med psykisk lidelse og/eller ruslidelse, se kapittel 2.3. I utgangspunktet gjelder de samme reglene når politiet skal bruke makt mot disse gruppene som mot andre som ikke har slike lidelser. Gruppen nødvendiggjør imidlertid at det tas særlige hensyn, og vedkommendes situasjon og lidelse spiller inn i vurderingen av om maktbruken er nødvendig, forsvarlig og forholdsmessig. Dette fremgår bl.a. av forskjellige konvensjoner som Norge har forpliktet seg til å følge.

Som nevnt i kapittel 4.2.1 setter forbudet mot tortur og nedverdigende eller umenneskelig behandling etter Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2 skranker for politiets bruk av makt. Det fremgår som nevnt av praksis fra EMD at hvorvidt en handling omfattes av forbudet, avhenger av alle omstendighetene i saken, men først og fremst varigheten av behandlingen, den fysiske og psykiske effekten handlingen har hatt, og i enkelte saker, kjønn, alder og helsesituasjonen til offeret.25 Den psykiske helsen til personen politiet bruker makt mot vil dermed være relevant i vurderingen av om bruken av makt er nødvendig, riktignok bare dersom maktbruken vil kvalifisere som umenneskelig eller nedverdigende, jf. redegjørelsen i kapittel 4.2.1.

Utvalget er ikke kjent med at det finnes konkret praksis fra EMD om politiets bruk av maktmidler overfor personer med psykiske lidelse og/eller ruslidelse som ikke er berøvet friheten. Utvalget er imidlertid kjent med praksis som knytter seg til bruk av makt mot personer som er frihetsberøvet i fengsel og psykisk helseinstitusjon. Spørsmålet i disse sakene har vært om det foreligger brudd på EMK artikkel 3. EMD har blant annet uttalt at bruk av håndjern eller bindingsintrumenter i tilknytning til lovlig frihetsberøvelse normalt ikke vil være i strid med EMK artikkel 3, med mindre det innebærer maktbruk eller offentlig eksponering utover det som i rimelig utstrekning er nødvendig.26 Momenter i denne sammenhengen er fare for rømming og skade på person og ting.27 EMD har videre uttalt at overfor frihetsberøvede personer kan bruk av fysisk makt som ikke er strengt nødvendig på bakgrunn av vedkommendes oppførsel, i prinsippet utgjøre et brudd på EMK artikkel 3.28 Selv om sakene gjelder bruk av makt mot personer som lovlig er frihetsberøvet, har betraktningene overføringsverdi til politiets maktbruk generelt.

Det finnes også praksis fra EMD som knytter seg til bruk av makt mot personer som er frihetsberøvet i psykisk helseinstitusjon, der EMD angir terskelen for bruk av makt mot psykisk syke personer. På samme måte som ved bruk av tvang i fengsel har EMD uttalt at fastleggelsen av terskelen for overtredelse av EMK artikkel 3 beror på en helhetsvurdering, hvor momenter som varigheten av behandlingen, dens fysiske og mentale følger og personens kjønn, alder og helse.29 EMD har også fremholdt at psykisk syke personer er særlig sårbare, og at sårbarheten særlig må tas i betraktning opp mot artikkel 3.30 Bruk av fysisk makt mot personer som er innlagt på psykiatriske sykehus må gjøres der det er siste utvei. I Aggerholm v. Danmark, som gjaldt bruk av belteseng på en person som var dømt til tvungent psykisk helsevern, uttalte EMD videre følgende:

The court observes that European and national standards («…») are unanimous in declaring that physical restraints can be used only exceptionally, as a matter of last resort and when their application is the only means available to prevent immediate or imminent harm to the patient or others.31

Bruk av makt mot personer som er under tvungent psykisk helsevern kan dermed bare benyttes som siste utvei, og når mindre inngripende alternativer er forsøkt, og for å forhindre pågående eller umiddelbar fare for pasient eller andre.32 Terskelen synes dermed å være noe høyere ved bruk av makt i psykiatrien sammenlignet med bruk av makt i fengsel. Det er usikkert i hvilken grad praksisen fra EMD om bruk av makt mot personer i psykiske helseinstitusjoner har overføringsverdi til politiets bruk av makt mot personer utenfor institusjon. Etter utvalgets syn gir uttalelsene uansett uttrykk for en høyere terskel ved bruk av makt mot personer som er psykisk syke, noe det er all grunn til å tro at også vil gjelde ved bruk av makt utenfor institusjon. Det er et sentralt poeng at EMD har fremhevet personer med psykiske lidelser som «særlig sårbare», noe som krever at det tas egne hensyn av politiet.

Norge har ratifisert FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Konvensjonen er ikke gjort til norsk lov, men er likevel bindende for Norge. Etter artikkel 1 annet ledd regnes bl.a. mennesker med langvarig «mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse» som mennesker med nedsatt funksjonsevne som omfattes av konvensjonen. Konvensjonen inneholder flere rettigheter som tilsvarer de som er å finne i Grunnloven del E og EMK. Artikkel 10 sikrer retten til liv, artikkel 12 sikrer likhet for loven, artikkel 14 sikrer frihet og personlig sikkerhet og artikkel 15 sikrer frihet fra tortur eller grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Artikkel 16 inneholder et spesifikt forbud mot utnytting, vold og misbruk. Etter første ledd skal partene treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale, opplæringsmessige og andre hensiktsmessige tiltak for å beskytte mennesker med nedsatt funksjonsevne mot alle former for utnytting, vold og misbruk, både i og utenfor hjemmet. Etter artikkel 16 nr. 4 skal partene bl.a. treffe alle hensiktsmessige tiltak for å fremme fysisk, kognitiv og psykologisk restituering, rehabilitering og sosial reintegrering for mennesker med nedsatt funksjonsevne som er ofre for enhver form for utnytting, vold eller misbruk. Utvalget ønsker også å trekke frem artikkel 31, som bestemmer at partene forplikter seg til å innhente hensiktsmessig informasjon, herunder statistiske data og forskningsdata, som setter dem i stand til å utforme og gjennomføre politikk som gir konvensjonen virkning.

CRPD inneholder dermed flere bestemmelser som kan være relevante for politiets bruk av makt overfor personer med psykiske lidelser. Den setter imidlertid bare skranker ved maktbruk overfor personer som har en langvarig funksjonsnedsettelse. Personer med psykiske lidelser som ikke kan sies å ha vært langvarige, eller som ikke kvalifiserer til å regnes som en funksjonsnedsettelse, kan likevel nyte et eget vern etter EMK, som innebærer at egne hensyn blir tatt ved vurderingen av om makt skal brukes, eller ved valget mellom forskjellige maktmidler.

I 2013 vedtok EU-kommisjonen en rekommandasjon om prosessuelle garantier for sårbare personer som er mistenkt i en straffesak.33 Rekommandasjonen er verken bindende for medlemslandene eller Norge, men inneholder likevel relevante retningslinjer for politiets bruk av makt overfor sårbare grupper i gitte situasjoner. Utvalget ønsker å fremheve enkelte av bestemmelsene i rekommandasjonen. Etter punkt 14, som regulerer «deprivation of liberty», skal ikke sårbare individer frihetsberøves før dom har falt i saken, utenom når dette er «a measure of last resort, proportionate and taking place under conditions suited to the needs of the vulnerable person». Bestemmelsen understreker at terskelen for enkelte typer maktbruk er høyere i møte med sårbare grupper. Utvalget ønsker også å fremheve punkt 17, som fastslår at tjenestepersoner i politiet som er involvert i straffesaker mot sårbare personer «should recieve specific training».

4.5.2 Politiloven mv.

Politiloven § 6 gjelder uavhengig av om makt skal brukes mot personer med eller uten psykiske lidelser og/eller ruslidelser. I vurderingen av om maktbruk er nødvendig og forsvarlig vil imidlertid personens psykiske helse være relevant.

Politiloven § 12 regulerer i tillegg politiets hjelp til syke mv. Det følger av første ledd at politiet skal hjelpe eller sørge for hjelp til syke personer som ikke er i stand til å ta vare på seg selv, når ingen pårørende eller andre ansvarlige er tilstede og kan ta seg av dem. Politiet skal i slike tilfeller øyeblikkelig varsle lege dersom en persons helsetilstand gir grunn til å anta at legehjelp kan være nødvendig, og for øvrig, gjennom ansvarlig helsemyndighet eller på annen måte, søke å finne frem til en betryggende plassering. Det følger videre av annet ledd at når det åpenbart er grunn til å frykte at en person som politiet må ta hånd om etter første ledd, kan være til fare for seg selv eller andre, kan politiet ta vedkommende i midlertidig forvaring inntil betryggende plassering er funnet. Slik forvaring skal være så kortvarig som mulig, og må ikke strekke seg ut over 24 timer.

Politiet har således en plikt til å varsle helsetjenesten om personer som antas å være alvorlig psykisk syke og som selv ikke søker behandling. Tilsvarende fremgår av psykisk helsevernloven § 3-6, og psykisk helsevernforskriften § 7 første ledd bokstav d, hvoretter politiet kan fremme begjæring om tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern dersom dette er nødvendig og den antatt syke er i politiets varetekt, det dreier seg om å avverge vesentlig fare for vedkommendes eller andres liv og helse, eller politiets bistand er nødvendig for å få vedkommende under psykisk helsevern.

Det følger også av politiloven § 2 nr. 5 at politiet på anmodning skal yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse, når dette følger av lov eller sedvane. Bruk av makt etter denne bestemmelsen krever dermed at det anmodende organet har en egen hjemmel for bruk av makt i sitt regelverk, og at politiet anmodes om bruk av makt på vegne av organet. Politiets plikt til å yte bistand ved bruk av makt vil for eksempel kunne være aktuelt i situasjoner som beskrevet i psykisk helsevernloven § 3-6 annet ledd, jf. §§ 3-1 og 3-5, altså ved avhenting til tvungen legeundersøkelse, ved å frakt av person til tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern, tilbakehenting til tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern i institusjon, eller avhenting til undersøkelse eller behandling ved tvungent psykisk helsevern uten døgnopphold.34 Bestemmelsene i psykisk helsevernloven sier ingenting om hvilke konkrete maktmidler politiet kan bruke. Her gjelder de generelle reglene i politiloven, og valget vil avhenge av hva som er nødvendig, forsvarlig og forholdsmessig. Det er politiet som i utgangspunktet selv avgjør på hvilken måte og med hvilke midler bistandsoppdraget skal gjennomføres, jf. politiinstruksen § 13-5. Det er verdt å nevne at situasjonen er en annen i situasjoner hvor det er akutt fare for liv og helse ved håndteringen av personer med psykiske lidelser. I slike situasjoner har politiet hjemmel i eget regelverk til å gripe inn med makt, jf. politiloven §§ 6 og 7.

4.6 Registrering av og rapportering om maktmiddelbruk

Utvalget har også sett det nødvendig å fremheve de forskjellige reglene som finnes om rapportering av politiets maktmiddelbruk.

Det fremgår for det første av våpeninstruksen § 5-2 første ledd at politisjef skal sørge for løpende registrering av alle bevæpningsbeslutninger. Det følger videre av annet ledd at Politidirektoratet gir nærmere retningslinjer om registreringen og innrapporteringen. Det fremgår for det andre av våpeninstruksen § 5-3 at politisjef i hvert enkelt tilfelle skal rapportere til Politidirektoratet når a) det verbalt eller i handling er truet med bruk av skytevåpen, b) det med skytevåpen er avfyrt skudd, varselskudd eller vådeskudd, eller c) gassvåpen og sprengvåpen er avfyrt. Det følger av annet ledd at Politidirektoratet gir nærmere retningslinjer om rapportens innhold, og om hvilke undersøkelser som skal iverksettes. Det fremgår for det tredje av våpeninstruksen § 5-4 at tjenestepersoner som har utført eller ledet handlinger som nevnt i § 5-3, snarest mulig skal skrive rapport om forholdet til politisjef, jf. politiinstruksen § 6-3 annet ledd.

Tilsvarende regler er også innarbeidet i Politidirektoratets instruks om bruk av elektrosjokkvåpen. Det følger av punkt 8 at politisjef i hvert enkelt tilfelle skal rapportere til Politidirektoratet at elektrosjokkvåpen har vært brukt, og at Politidirektoratet gir nærmere retningslinjer om rapportens innhold, og om hvilke undersøkelser som skal iverksettes. Rapporteringsplikten er dermed skalert noe ned sammenlignet med prøveordningen i perioden 2019 til 2022. Det fremgikk av instruksen om prøveordningen § 8 at det også skulle rapporteres inn når det verbalt eller i handling har vært truet med bruk av elektrosjokkvåpen. Det fremgikk også av § 8 at tjenesteperson som har utført eller ledet handlinger hvor det er skutt eller truet med elektrosjokkvåpen, snarest mulig skal skrive rapport om forholdet til politisjef, jf. politiinstruksen § 6-3 annet ledd.

De generelle reglene om rapportering i politiinstruksen kan også etablere en plikt til å rapportere om maktbruk. Det følger for eksempel av § 3-2 sjette ledd at dersom politiets bruk av makt medfører skade på person eller eiendom, eller situasjonen tilsier at det kan bli klaget over politiets handlemåte, skal vedkommende politimann innrapportere forholdet til sine foresatte umiddelbart. Tilsvarende gjelder dersom en politimann har gjort tjeneste i sin fritid, jf. § 6-2 tredje ledd. Vaktjournalen, som skal føres etter § 7-1, tjener også som en form for rapportering. Politimannens alminnelige rapporteringsplikt er regulert i § 7-6. Her fremgår det at når en politimann i eller utenfor tjenesten får kunnskap om opplysninger eller forhold som kan være av betydning for politiet i sin alminnelighet eller av interesse for tjenesteutførelsen i enkelttilfelle, skal vedkommende politimyndighet eller den foresatte varsles uten opphold.

Arrestinstruksen, som omtalt i kapittel 4.2.8, inneholder også regler om rapportering av maktmiddelbruk. Det fremgår av kapittel 15.1 siste avsnitt at bruk av maktmiddel skal føres i arrestjournalen, herunder hvem som har truffet beslutning om bruk, hvem som har brukt maktmiddelet, eventuell dialog med helsepersonell underveis, varigheten av inngrepet og effekten av maktmiddelbruken.

Så vidt utvalget kjenner til, finnes det ingen andre bestemmelser i regelverket om rapportering og registrering av bruk av maktmidler. Instruks om bruk av enkelte typer maktmidler i politiet inneholder for eksempel ingen regler om dette.

4.7 Utvalgets vurdering

Utvalget er i utgangspunktet av den oppfatning at det samlede regelverket om politiets bruk av makt fungerer på en god måte for politiet. De overordnede normene som følger av Grunnloven og menneskerettskonvensjonene er gjennomført i politiloven og de tilhørende instruksene. Under utvalgsmøtene ble utvalget imidlertid gjort kjent med enkelte utfordringer knyttet til dagens regelverk. I det følgende omtales noen av disse.

Utvalget ønsker å påpeke at regelverket overordnet fremstår som fragmentarisk og noe uoversiktlig. Dette gjelder særlig de mange instruksene og rundskrivene som sammen regulerer når politiet kan bruke makt. Utvalget har mottatt tilbakemeldinger fra flere tjenestepersoner i politiet om at regelverket fungerer godt, og at man i utgangspunktet ikke ser det som et problem at maktbruken er regulert i flere forskjellige kilder. Til dette bemerker utvalget at regelverket også har til hensikt å være informasjon til publikum, slik at borgerne gis forutberegnelighet om når politiet kan bruke makt. Etter utvalgets syn er dette et viktig rettsstatlig prinsipp som bør gjenspeiles i regelverk som hjemler såpass alvorlige inngrep overfor den enkelte. Selv om det generelle inntrykket er at politiet mener at regelverket fungerer godt og er tilstrekkelig tilgjengelig, mener utvalget at det med fordel bør gjøres en helhetlig gjennomgang av instruksverket, eventuelt for å samle flere av reglene på ett og samme sted.

Utvalget ønsker spesifikt å bemerke at rundskrivet om halsgrep og mageleie fremstår som særlig utilgjengelig og vanskelig å lese, da det baserer seg på to relativt knappe rundskriv fra tidlig 90-tall som ikke er opphevet, slik at rundskrivene må leses under ett. Etter utvalgets syn er dette en uheldig reguleringsmetode, og så lenge det er behov for detaljerte regler om halsgrep og mageleie mv., bør det gjøres på en mer tilgjengelig måte. Utvalget ønsker også spesifikt å peke på at reglene om bruk av spyttbeskytter i instruks om bruk av enkelte typer maktmidler, tilsynelatende ikke er i tråd med reglene om «tildekking av hode» i rundskrivet om halsgrep og mageleie mv. Det er uklart for utvalget om disse er ment å regulere forskjellige situasjoner og forskjellige maktmidler, men etter utvalgets syn er det uheldig at reglene for mange lesere virker å stride mot hverandre. Et eventuelt forbud mot bruk av spyttbeskytter er nærmere kommentert i kapittel 7.15.

Utvalget har også vurdert sammenhengen mellom politiloven § 6 og straffelovens nødvergebestemmelse. Etter utvalgets syn fungerer dagens ordning på en god måte, men det finnes samtidig kvalifiserte argumenter for at ordningen ikke er optimal. Overordnet ønsker utvalget å peke på at det ikke er uproblematisk at politiets maktbruk til dels hjemles i en strafferettslig unntaksregel, fremfor i positive forvaltningsrettslige kompetansebestemmelser. Dette blant annet fordi reglene er av prinsipielt ulik natur og formål. Der reglene i politiloven er ment som et verktøy for å kontrollere myndighetenes maktbruk, er formålet med nødvergeregelen å utvide den individuelle handlefriheten i situasjoner hvor statens maktmonopol kommer til kort. Utvalget har også blitt forelagt flere andre innvendinger mot dagens ordning, blant annet at det er problematisk at nødvergebestemmelsen også hjemler bruk av makt mot tredjeperson, noe det er mest naturlig å anse som en rent polisiær oppgave.

I lys av innspillene til Barneombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter har utvalget også vurdert hvorvidt politiloven § 6 bør endres for å fremheve den hevede terskelen ved bruk av makt mot barn. Dette er nærmere kommentert i kapittel 7.15.

Maktmiddelutvalget er ikke et lovutvalg, og har begrenset kompetanse når det kommer til å foreslå konkrete endringer i bestemmelsene. Utvalget begrenser seg derfor til å påpeke at det tilsynelatende er svakheter ved dagens regelverk, og at endringer bør vurderes. Dersom slike endringer skal vurderes, bør det foretas grundige utredninger i forkant.

Utvalgets anbefaling:

• Det bør foretas en overordnet gjennomgang av reglene i politiloven og det underliggende instruksverket som regulerer politiets bruk av makt. Formålet med gjennomgangen bør være å gjøre regelverket mindre fragmentarisk og mer tilgjengelig for både politiet og publikum.
• Det bør utredes om det bør foretas endringer i dagens regulering av politiets maktbruk i nødvergesituasjoner, herunder om politiets maktbruk i sin helhet bør reguleres i politiloven.