7 Nytt kunnskapsgrunnlag

7.1 Innledning

Det følger av mandatet at kunnskapsgrunnlaget om politiets bruk av maktmidler skal oppdateres, at arbeidet skal bygge videre på NOU 2017:9, og at det derfor avgrenses til perioden fra 2017 til og med 2021. I dette kapittelet gjøres det rede for nytt kunnskapsgrunnlag. Utvalget har tatt utgangspunkt i NOU 2017:9 og har forsøkt å innhente kunnskapsgrunnlag fra tilsvarende kilder som Bevæpningsutvalget. Utvalget har i tillegg forsøkt å hente inn annen relevant kunnskap, inklusive ny forskning på området. Utvalgsleder har i tillegg gjennomført to egne spørreundersøkelser, som også er omtalt her. Kunnskapsgrunnlaget som er omtalt i dette kapittelet utgjør de sentrale referanserammene for utvalgets anbefalinger. Som det fremgår av dette kapittelet, har utvalget valgt ikke bare å se hen til oppdatert kunnskapsgrunnlag fra 2017 til og med 2021, men også relevant kunnskapsgrunnlag fra 2022, og enkelte andre sentrale funn fra før 2017.

7.2 Statistikk om politiets maktmiddelbruk

7.2.1 Statistikk om bruk av skytevåpen

I et statistikknotat utgitt 11. mars 2022 har Politidirektoratet delt informasjon om i hvilket omfang det er registrert at det norske politiet benyttet skytevåpen som maktmiddeli perioden 2009 – 2021, samt antall personer som ble skadet eller døde som følge av at politiet brukte skytevåpen. Selv om mandatet ber om en oppdatering av kunnskapsgrunnlaget etter 2017, har utvalget likevel funnet det hensiktsmessig å presentere statistikk fra tidligere år, da den longitudinelle endringen i politiets maktmiddelbruk er av betydning. Antall oppdrag totalt fremgår av figur 3. Utvalget har valgt å supplere tallene fra statistikknotatet med tall utvalget har fått oversendt fra Politidirektoratet.

Forstørr bilde

Figur 3. Antall registrerte oppdrag i politioperativt register (PO) i perioden 2007–2021

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Innledningsvis i statistikknotatet fremgår det en oversikt over hvordan andelen registrerte oppdrag med bevæpning har endret seg fra 2007 og frem til i dag, illustrert i figur 4.113 Figuren viser at andelen registrerte bevæpnede oppdrag var forholdsvis stabil på 0,3 % frem til 2015, men at denne andelen økte til omkring 1,2 % i 2020, før den sank til nærmere 1 % i 2021.

Forstørr bilde

Figur 4. Antall oppdrag i prosent med bevæpning, av oppdragene som er registrert i politioperativt register (PO) i perioden 2007–2021

Kilde: Politidirektoratet (2022).

I situasjoner som krever umiddelbar innsats kan politiet bevæpne seg uten å innhente bevæpningsordre fra operasjonsleder, se omtale av våpeninstruksens regler i kapittel 4.3.2. Ifølge tall utvalget har fått fra Politidirektoratet ble det registrert fem tilfeller av egenbevæpning i 2017, og tre per år i 2018, 2019 og 2020, mens det i 2021 var fire tilfeller. Samtlige registrerte egenbevæpninger endte med at det enten ble truet med eller brukt skytevåpen i oppdraget. I to av de registrerte tilfellene ble det løsnet varselskudd, mens i det to andre tilfeller ble avfyrt rettet skudd.

Utvalget har sammenstilt totalt antall bevæpningsoppdrag og antall bevæpnede hasteoppdrag, på bakgrunn av tall utvalget har fått tilsendt fra Politidirektoratet. Med hasteoppdrag menes oppdrag som gis høyeste prioritet og hvor responstid vurderes å ha stor betydning. Gjennomsnittstall for femårsperioden viser at av totalt 9070,4 årlige bevæpningsoppdrag er 1959,4 oppdrag i kategorien hasteoppdrag. Dette tilsvarer 21,44 %.

Statistikknotatet om politiets bruk av skytevåpen inneholder også en oversikt over antall registrerte oppdrag hvor politiet har truet med å bruke skytevåpen ved å rette skytevåpen mot en eller flere personer, og/eller har truet verbalt med at skytevåpen ville kunne bli brukt, i perioden 2006–2021 (figur 5).114 Figur 5 viser at frem til 2015 var denne andelen forholdsvis stabil på mellom 50–75 oppdrag i året, men at antallet registreringer av slike oppdrag steg til omkring 125 i årene 2017–2018, for deretter å synke. I 2021 var det 80 registrerte episoder hvor politiet truet med bruk av skytevåpen slik det er beskrevet over.

Forstørr bilde

Figur 5. Antall oppdrag politiet truet med bruk av skytevåpen ved å rette skytevåpen mot en eller flere personer og/eller å truet verbalt med at skytevåpen kunne bli brukt, i perioden 2006 til 2021

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Antall registrerte varselskudd og/eller rettede skudd mot person eller objekt i perioden 2002 til 2021, fremgår også av statistikknotatet og er fremstilt i figur 6.115 Figuren viser at i perioden 2002 til 2018 varierte hyppigheten av slike registrerte skudd med mellom 0 og 6 ganger i året. I årene 2019 og 2020 er det imidlertid registrert henholdsvis 13 og 11 avfyrte skudd. I 2021 sank antallet til 6 skudd.

Forstørr bilde

Figur 6. Antall ganger politiet avfyrte varselskudd og/eller rettede skudd mot en eller flere personer i perioden 2002–2021

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Antall skadde som følge av politiets skudd i perioden 2002 til 2021, fremgår av figur 7.116 Figuren viser at i perioden 2009 til 2021 er det registrert at mellom 0 og 5 personer ble skadet hvert år som følge av politiets skudd, uten at det er en spesiell tendens verken i økende eller i synkende retning.

Forstørr bilde

Figur 7. Antall skadde som følge av politiets skudd per år i perioden 2009 til 2021

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Antall drepte som følge av politiets skudd i perioden 2009 til 2021, fremgår av figur 8.117 Tallene er også hentet fra nevnte statistikknotat. Figuren viser at de fleste årene mellom 2009 og 2021 var det ingen døde som følge av politiets skudd. I 2015, 2016 og 2019 døde én person hvert år som følge av politiets skudd, mens to personer døde i henholdsvis 2020 og 2021.

Forstørr bilde

Figur 8. Antall døde som følge av politiets skudd

Kilde: Politidirektoratet (2022).

I brev 16. november 2021 fra Politidirektoratet til Justis- og beredskapsdepartementet er det redegjort for antall vådeskudd/utilsiktede avfyringer i perioden 2014 til 2020. Statistikken er gjengitt i figur 9. Figuren viser at antall vådeskudd har variert mellom ett i året (2014) til 24 i året (2015). Etter en periode med et forholdsvis høyt antall vådeskudd i perioden 2015–2019, har antall vådeskudd ligget på mellom 4 og 12 i året de tre siste årene.

Forstørr bilde

Figur 9. Antall vådeskudd utløst av politiet per år

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Politidirektoratet har bemerket overfor utvalget «Politidistriktenes innrapporteringer gir imidlertid ikke grunnlag for å anta at politiet hadde en lavere terskel for å bruke skytevåpen i 2019–2020 enn tidligere år. Det er heller ingen indikasjoner på at terskelen for å benytte skytevåpen ble endret i perioder med midlertidig bevæpning». Heller ikke de innrapporterte tallene om politiets trusler om bruk av skytevåpen, gir ifølge Politidirektoratet grunnlag for å anta at man hadde en lavere terskel i 2017, 2018 og 2020. Direktoratet har videre opplyst at «Det rapporteres om få uønskede hendelser i forbindelse med håndtering av våpen fra periodene».

7.2.2 Statistikk om bruk av andre maktmidler

Som det fremgår av kapittel 7.2.1, sitter Politidirektoratet på relativt detaljerte tall om politiets bruk av skytevåpen. Politidirektoratet har derimot ikke offentliggjort tilsvarende tall om bruk av de øvrige maktmidlene, som for eksempel teleskopbatong og pepperspray. Utvalget har derfor måtte se til andre kilder for å forsøke å finne oppdaterte tall om dette.

Som det fremgår av kapittel 7.12, ble prøveperioden med elektrosjokkvåpen evaluert av både Politidirektoratet og Umeå universitet (den svenske politihøgskolen). I evalueringsrapporten til Umeå universitet er det gjengitt noe statistikk over politiets bruk av de øvrige maktmidlene.118 I den nevnte studien ble det blant annet spurt om hvilke kategorier av makt de 263 personene som var utstyrt med de ulike maktmidlene (også elektrosjokkvåpen) benyttet mest i sin tjeneste i 2020, i løpet av det siste halve året. Konkrete tall er ikke belyst i rapporten, men ut fra gjennomsnittstallene når det gjelder de åtte maktformene de benyttet mest, kan man tolke disse slik at verbale kommunikasjonsteknikker ble utført mest (mer enn 10 ganger), verbal makt og håndjernpåsett ble utført 5–9 ganger, pågripelsesteknikker 2–4 ganger, trusler med bruk av elektrosjokkvåpen, siktet på person med elektrosjokkvåpen, siktet på noen med laserfunksjon ble utført én gang, og trussel med bruk av elektrosjokkvåpen mens man sikter med våpenet, ble alle utført én gang hver i løpet av de siste seks månedene. Utvalget registrerer at det fremgår av tallene at når tjenestepersonene var utstyrt med elektrosjokkvåpen, ble trusler eller bruk av henholdsvis pepperspray og teleskopbatong benyttet i mindre grad enn elektrosjokkvåpen. Utvalget har imidlertid merket seg at forfatterne av rapporten presenterer aritmetisk gjennomsnittsmål av variabler på ordinalnivå, og bemerker at det ikke er uproblematisk å gjøre slike tolkninger.

I fravær av tilfredsstillende oversikter over politiets bruk av øvrige maktmidler enn skytevåpen, og det heller ikke er utført andre studier om dette, valgte utvalgsleder å gjennomføre en egen spørreundersøkelse for å belyse problemområdet. Disse upubliserte dataene av 143 tjenestepersoners svar viser at 86 % var for generell bevæpning, og 6 % var mot bevæpning. Dette samsvarer langt på vei med resultatene fra Politihøgskolens forskningsprosjekt om bevæpning, som omtalt i kapittel 7.14.2. I så måte kan det argumenteres for at tallene fra utvalgsleders spørreundersøkelse vil kunne være representative for tjenestepersoner i norsk politi. Tjenestepersonene som har besvart utvalgsleders spørreundersøkelse hadde i gjennomsnitt 12 års erfaring etter Politihøgskolen (standardavvik 7,6). Disse tjenestepersonene oppga gjennomsnittlig å ha truet med å bruke pepperspray 0,8 ganger, og brukt pepperspray 0,2 ganger siste 12 måneder og truet med å bruke teleskopbatong 0,2 ganger siste 12 måneder. På spørsmål om i hvor mange prosent av oppdrag hvor barn (under 18 år) var direkte involvert, ved at maktmidler (med maktmidler menes her teleskopbatong/pepperspray og oppover på maktpyramiden – ikke bruk av håndjern) måtte brukes, gjaldt dette i 5,3 % av oppdragene, men det var store variasjoner i svarene.

7.2.3 Utvalgets vurdering

Det har vært sentralt for utvalget å vurdere om periodene med bevæpning, som omtalt i kapittel 7.3.1, kan sies å ha hatt en innvirkning på politiets bruk av skytevåpen og maktmidler generelt. Av figur 1 til 7 kan det tolkes at politiet har hatt flere oppdrag hvor de har vært bevæpnet etter 2015, og at de oftere har truet med bruk av våpen i denne perioden. Politiet har også avfyrt flere varselskudd og/eller rettede skudd mot en eller flere personer eller objekter i samme periode. Om vi ser bort fra året 2015, er også antall vådeskudd høyere. Det er grunn til å tro at dette kan henge sammen med flere perioder med midlertidig bevæpning.

Siden 2017 har politiet skutt og drept fem personer. Utvalget har sett nærmere på samtlige av sakene, primært ved en studie av Spesialenhetens påtalevedtak, se omtale i kapittel 7.10, men også gjennom samtaler med involverte tjenestepersoner. Utvalget har med bekymring registrert at samtlige av personene som er skutt og drept har blitt omtalt som psykisk syke, og at tre av fem hendelser ble initiert med bistandsanmodning fra helsevesenet.

Som det går frem av figur 8, ble ingen skutt og drept av politiet i perioden 2009 til 2014. Siden 2017 har fem blitt skutt og drept. Etter utvalgets syn innebærer dette en økning som gir grunn til bekymring. Utvalget ønsker å understreke at man ikke kan underdrive viktigheten av såpass små tall når det er snakk om tap av menneskeliv. Samtidig ønsker utvalget å påpeke at tallene i seg selv er lave, noe som bidrar til å forklare stor variasjon fra år til år. At tallene er såpass lave gjør det også vanskelig å si noe sikkert om utvikling år for år, eller om eventuelle årsakssammenhenger med bevæpning. Sistnevnte understrekes for eksempel av at ingen ble skutt og drept i 2017 og 2018, som er årene hvor det ble truet flest ganger med skytevåpen. At antallet skutte og drepte går opp, og at samtlige av disse har psykiatrihistorikk, se nærmere omtale i kapittel 7.10, gir imidlertid likevel grunn til å stille spørsmål om man er vitne til en negativ utvikling. Utvalget bemerker for øvrig at kun én av fem av de beskrevne hendelsene i kapittel 7.10, fant sted i perioder med midlertidig bevæpning. Periodene er nærmere beskrevet i kapittel 7.3.

Det er liten tvil om at politiet sitter på langt bedre statistikk om bruk av skytevåpen enn andre maktmidler. Utvalget er generelt av den oppfatning at registreringen av bruk av skytevåpen er god, men det er en åpenbar svakhet ved dagens system at registreringen av annen maktmiddelbruk er svært mangelfull. Politidirektoratet har ikke kunnet dele oppdaterte tall om dette med utvalget, og utvalgsleder så det derfor nødvendig å gjennomføre en egen spørreundersøkelse om temaet. Etter utvalgets syn har politiet et stort forbedringspotensial når det kommer til registrering av slik maktmiddelbruk, samt formidlingen av resultatene av slik registrering. Her kan det hentes inspirasjon fra flere land, inkludert Sverige, Danmark og Storbritannia. Etter utvalgets syn er god registrering og rapportering av maktmiddelbruk helt nødvendig for å gjøre kvalifiserte vurderinger av de forskjellige maktmidlene sett opp mot hverandre. Statistikken vil kunne gi gode argumenter for eller mot hensiktsmessigheten av de forskjellige midlene, og vil gi grunnlag for erfaringslæring, samt for å diskutere hvilken funksjon de enkelte midlene bør ha.

Når det kommer til de konkrete resultatene fra utvalgsleders spørreundersøkelse, bemerker utvalget at bruken av både pepperspray og batong fremstår som svært lav. Dette er maktmidler som, sammen med skytevåpen, benyttes svært sjelden. Når det gjelder svarene om involveringen av barn i hendelser hvor maktmidler er benyttet, er tallet høyt nok til å understreke viktigheten av kompetanse og særlige vurderinger når politiet møter barn.

På bakgrunn av vurderingene har utvalget følgende anbefaling:

• I likhet med Bevæpningsutvalget anbefaler Maktmiddelutvalget at politiets bruk av makt registreres systematisk, herunder ved at det utarbeides verktøy som muliggjør kontinuerlig registrering av maktbruk og som kan gi en samlet oversikt over denne. Oversikten bør offentliggjøres regelmessig, og innholdet bør brukes i politiets erfaringslæring.

7.3 Perioder med bevæpning fra 2017 til 2022

7.3.1 Bevæpningsperiodene

I dette kapittelet gjøres det rede for perioder med bevæpning siden 1. januar 2017. I NOU 2017:9 gjorde Bevæpningsutvalget grundig rede for periodene med bevæpning forut for 2017, herunder perioden med midlertidig bevæpning som varte fra 25. november 2014 til 3. februar 2016119. Som det fremgår av kapittel 4.3, kan norsk politi bevæpne seg etter fire forskjellige hjemler:

• Oppdragsbevæpning (våpeninstruksen § 3-2 første ledd),
• Midlertidig bevæpning (våpeninstruksen § 3-2 tredje ledd),
• Punktbevæpning (våpeninstruksen § 3-2 fjerde ledd), og
• Områdebevæpning (våpeninstruksen § 3-2 femte ledd).

Det store flertallet av bevæpningsbeslutninger gjøres som oppdragsbevæpning, se kapittel 7.2.1. Det er i utgangspunktet operasjonsleder eller politisjef som treffer beslutning om slik bevæpning, men beslutning kan også tas av den enkelte tjenesteperson dersom vilkårene for dette er oppfylt, se omtale av dette i kapittel 4.3.2. I perioden 1. januar 2017 til 1. oktober 2022 har Politidirektøren besluttet oppdragsbevæpning i følgende tilfeller:

Tabell 3. Perioder med oppdragsbevæpning besluttet av Politidirektoratet fra 1. januar 2018 til 1. oktober 2022

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Midlertidig bevæpning besluttes av Politidirektoratet etter samtykke fra departementet. I perioden 1. januar 2017 til 1. oktober 2022 har slik bevæpning blitt besluttet fire ganger.

Tabell 4. Perioder med midlertidig bevæpning fra 1. januar 2017 til 1. oktober 2022

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Punktbevæpning ble innført 1. juli 2018, etter forslag fra Bevæpningsutvalget. Slik bevæpning besluttes også av Politidirektoratet etter samtykke fra departementet. Siden 1. juli 2018 er det besluttet punktbevæpning på to steder, hvor bevæpningsbeslutningen fortsatt gjelder.

Tabell 5. Perioder med punktbevæpning fra 1. september 2018 til 20. oktober 2022

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Som det fremgår av kapittel 4.3.1, ble ordningen med såkalt områdebevæpning innført 1. februar 2020. Slik bevæpning besluttes også av Politidirektoratet etter samtykke fra departementet. Siden ordningen ble innført, er ikke hjemmelen blitt benyttet.

Det fremgår av oversikten ovenfor at Politidirektoratet har besluttet oppdragsbevæpning av alle politidistrikt ni ganger siden 2017. Siden 2017 har direktoratet, etter samtykke fra departementet, besluttet midlertidig bevæpning fire ganger. To av disse innebar bevæpning av alle politidistrikt, mens de to andre gjaldt indre del av Oslo sentrum og for Øst politidistrikt i den første perioden med bevæpning på Oslo lufthavn Gardermoen (før hjemmelen for punktbevæpning trådte i kraft). Dette er bevæpninger som har blitt revurdert og forlenget hver åttende uke.

Siden 2017, og frem til 1. oktober 2022, har samtlige politidistrikt vært midlertidig bevæpnet i til sammen 9 måneder og 7 dager. Dersom man legger til de nasjonale oppdragsbevæpningene, har politiet i samtlige politidistrikt vært bevæpnet i ca. ett år til sammen siden 1, januar 2017 (en periode på fem år og 10 måneder).

I Oslo sentrum har politiet vært bevæpnet i til sammen 2 år og 6 måneder siden 1. januar 2017. Dersom man ser perioden fra 2014 og frem til i dag under ett, har politiet nasjonalt vært midlertidig bevæpnet i til sammen 1 år og 11 måneder. Dersom man legger til de nasjonale oppdragsbevæpningene, har politiet i samtlige politidistrikt vært bevæpnet i ca. to år og to måneder i denne perioden.

7.3.2 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering danner de omtalte periodene med bevæpning et erfaringsgrunnlag med relevans for spørsmålet om politiet bør være generelt bevæpnet eller ikke, særlig fordi periodene skiller seg fra ordinær, kortvarig oppdragsbevæpning ved at politiet har båret våpen til daglig i lengre perioder. Både publikum, politi og andre aktører har dermed opparbeidet seg en viss erfaring med denne typen bevæpning, i alle fall sammenlignet med situasjonen forut for den midlertidige bevæpningen som varte fra slutten av 2014 til starten av 2016. At erfaringsgrunnlaget er såpass betydelig, gir grunn til å hevde at erfaringer, forskning og statistikk fra perioden bør tillegges vekt. Dette være seg politidistriktenes erfaringer, som omtalt i kapittel 7.9, Politihøgskolens forskningsprosjekt om bevæpning, som omtalt i kapittel 7.14, eller statistikk om bruk av skytevåpen, som omtalt i kapittel 7.2.1. Utvalget ønsker imidlertid samtidig å bemerke at selv om periodene gir et viktig erfaringsgrunnlag, kan det ikke på bakgrunn av perioder med midlertidige bevæpninger trekkes sikre konklusjoner om hvilken effekt generell bevæpning vil få. Selv om midlertidig bevæpning i det vesentlige har et tilsvarende uttrykk utad som generell bevæpning, vil det være nyanser mellom de to modellene, både når det kommer til politiets rutiner og antagelig også befolkningens bevissthet og oppfatning. Dette er viktig å ta med seg når det trekkes slutninger fra erfaringene fra periodene med midlertidig bevæpning i diskusjonen av om politiet bør være generelt bevæpnet eller ikke, se kapittel 9.2 og 9.3.

7.4 Responstid

7.4.1 Tall fra NOU 2017:9

Etter anbefaling fra 22. juli-kommisjonen, Politianalysen og senere utredning av Politidirektoratet, ble det fra og med 2015 for første gang målt og stilt krav til responstid i politiet.120 Det stilles kun krav til responstid i såkalte hasteoppdrag. Med hasteoppdrag menes ekstraordinære hendelser og/eller hendelser der liv er direkte truet eller det av andre grunner er påkrevet umiddelbar respons fra politiet.121 Bevæpningsutvalget innhentet Politidirektoratets resultater for politiets responstid for perioden 13. april 2016 til 31. desember 2016. Det totale antallet registrerte oppdrag i denne perioden var 539 199, og av disse ble 10 912 definert som hasteoppdrag. Hasteoppdragene utgjorde dermed kun 2 % av alle oppdrag.122 Det var bare mulig å måle responstid i 70 % av de registrerte hasteoppdragene. Den gjennomsnittlige responstiden for alle hasteoppdrag i perioden, uavhengig av tettstedskategori, var på 13,5 minutter. Den gjennomsnittlige responstiden i de største tettstedene var på 8,7 minutter (tettsteder med flere enn 20 000 innbyggere), på 14 minutter i de mellomste tettstedene (2000 – 19 999 innbyggere) og 21,4 minutter i de minste tettstedene og øvrige områder (mindre enn 2000 innbyggere). Responstiden omfatter her både operasjonssentraltid og klargjørings- og utrykningstid.123 Den gjennomsnittlige tiden for alle hasteoppdrag fra en patrulje ble tildelt oppdraget til den var fremme på stedet (klargjørings- og utrykningstiden) var på 9,5 minutter. Av alle hasteoppdragene (10 083) var 829 med bevæpning (7,6 %). Ifølge Bevæpningsutvalget var den gjennomsnittlige responstiden for bevæpnede hasteoppdrag på 14,1 minutter. Bevæpningsutvalget fant dermed at de bevæpnede hasteoppdragene hadde noe lenger responstid enn der det ikke ble gitt bevæpning. Differansen var på 4,0 minutter på de minste stedene, 4,8 minutter på de mellomste stedene, og på 1,3 minutter på de største. Utvalget konkluderte imidlertid med at «datamaterialet ikke er egnet for å konkludere med hva som kan forklare forskjellen i responstid mellom ubevæpnede og bevæpnede oppdrag».124

7.4.2 Oppdaterte tall

Maktmiddelutvalget har ikke hatt kapasitet til å studere oppdaterte tall om responstid like grundig som Bevæpningsutvalget. Maktmiddelutvalget har derfor måtte nøye seg med å vise til de oppdaterte tallene om politiets responstid som følger av politiets årsrapporter, samt Politidirektoratets notat om resultater fra politiets responstid og enkelte tall utvalget har fått oversendt av Politidirektoratet. Det fremgår av årsrapporten for 2021 at den gjennomsnittlige responstiden i hasteoppdrag var på 11 minutter i tettsteder med over 20 000 innbyggere, 19 minutter i tettsteder med mellom 2 000 og 19 999 innbyggere, og 29 minutter i tettsteder med under 2 000 innbyggere.125 Det fremgår videre av årsrapporten for 2021 at tallene har vært tilnærmet like siden 2017.126 Det fremgår videre av notatet «Resultater politiets responstid 2021» at det ble registrert 16 660 hasteoppdrag av totalt 643 319 oppdrag som ble loggført i Politioperativt system (PO) i 2021.127

Utvalget har i tillegg fått oversendt enkelte andre tall fra Politidirektoratet, inkludert tall over gjennomsnittlig utrykningstid i distriktene. Det er verdt å merke seg at dette er tall over utrykningstid, og ikke klargjøringstid og/eller operasjonssentraltid. Direktoratet opplyser til utvalget at bevæpnede hasteoppdrag i Oslo politidistrikt i perioden 2017 til 2021 hadde en gjennomsnittlig utrykningstid på 4,89 minutter. Tilsvarende tall var for Innlandet politidistrikt 17,18 minutter, mens det for Trøndelag og Sør-Vest politidistrikt var henholdsvis 14,98 og 8,80 minutter. Utvalget har også fått tall over antall bevæpningsoppdrag sett opp mot antall hasteoppdrag i perioden 2017 til 2021. Tallene viser at av totalt 8518 bevæpningsoppdrag i 2021 var 1713 hasteoppdrag (20,11 %). Andelen hasteoppdrag har i perioden 2017 til 2021 vært relativt stabil. Tallene viser et gjennomsnitt i femårsperioden på 21,6 %.

Så vidt utvalget kjenner til finnes det få målinger av hvor lang tid bevæpningsprosedyren fra skrin i patruljebil tar for tjenestepersonene. Utvalget er imidlertid kjent med at Heieren og Meløy gjennomførte praktiske tester med tidtaking av bevæpning i forbindelse med sine masterstudier i 2018. Ifølge deres studie tok det testpatruljen 25 sekunder å bevæpne seg med enhåndsvåpen som var nedlåst i våpenskrin. Tiden ble startet og stoppet med testpersonene stående på utsiden av patruljebilen. Tidsforbruket ble målt til 45 sekunder da de samme tjenestepersonene startet og avsluttet i om lag 50–60 meters avstand fra kjøretøyet. Testene inkluderte ikke oppkledning i verneutstyr.128

7.4.3 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering kan detaljerte responstidstall, og særlig tall over klargjørings- og utrykningstid, si noe om hvor mye tid tjenestepersoner har til rådighet fra de får tildelt oppdraget til de er fremme på stedet. Jo lengre tid politiet bruker på klargjøring og utrykning, jo mindre belastende vil bevæpningsprosedyren kunne være. Med lang klargjøring- og utrykningstid er det vanskelig å se for seg at bevæpningen fra skrin i patruljebilen utgjør en belastning, men med kort klargjørings- og utrykningstid vil saken kunne være en annen. Utvalget bemerker også at selv om bevæpningsprosedyren ikke vil utgjøre en belastning i enkelte situasjoner, vil den imidlertid i de aller fleste tilfeller utgjøre en forsinkelse som fører til forlenget responstid.

Responstidstallene utvalget har blitt forelagt er utelukkende gjennomsnittstall. Tallene forteller at politiet i gjennomsnitt bruker vesentlig lengre tid på å respondere i rurale strøk sammenlignet med urbane strøk, både når det gjelder responstid generelt og utrykningstid i bevæpnede oppdrag spesielt. Tallene gir dermed grunn til å hevde at i det store flertallet av hasteoppdrag i rurale strøk vil det være godt med tid for tjenestepersonene til å bevæpne seg uten at dette vil utgjøre en vesentlig belastning på oppdragsløsningen. Tilsvarende er det langt mindre tid til rådighet i urbane strøk. Tallene gir imidlertid ikke grunn til å si noe om hvor mange oppdrag, i både urbane og rurale strøk, som har så kort klargjøring- og utrykningstid at bevæpningsprosedyren kan utgjøre en negativ belastning. Dette er tall som ville vært av større interesse i vurderingen av bevæpningsmodellene, sammenlignet med gjennomsnittstallene som er presentert her.

7.5 Kriminalitetsutviklingen

7.5.1 Innledning

I NOU 2017:9 kapittel 6.2 til 6.4 er det gjort rede for «kriminalitetsfallet i den vestlige verden», «det norske kriminalitetsbildet» og «kriminalitetsutviklingen i politidistriktene – variasjon og likhet». I sin redegjørelse har Bevæpningsutvalget lagt vekt på flere kilder. Utvalget hentet bl.a. data fra SSB om statistikk over anmeldt kriminalitet, hvor det i tillegg til de generelle tallene ble fokusert på utviklingen innen utvalgte typer alvorlig kriminalitet. Det ble deretter sett hen til SSB sine offerundersøkelser og levekårsundersøkelser, samt NOVAs «ungdataundersøkelse» som inneholdt data om selvrapportert kriminalitet. Det ble til slutt lagt vekt på trendrapporter fra Kripos og fra de forskjellige distriktene.

I kapittel 6.7 har Bevæpningsutvalget beskrevet «vold i yrkeslivet, med fokus på politiet». Her er det blant annet sett hen til statistikk fra SSB om utviklingen i gjennomsnittlig straffeutmåling for vold mot offentlig tjenesteperson, avgjørelser fra Lovdata der vold mot offentlig tjenesteperson var en del av sakskomplekset eller hovedsak, samt SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø for politi og andre.

Maktmiddelutvalgets oppgave har vært å oppdatere dette kunnskapsgrunnlaget, og utvalget har derfor i all hovedsak valgt å se til tilsvarende kilder. Maktmiddelutvalget har imidlertid sett det nødvendig også å se til noen andre kilder. Dette fordi de samme undersøkelsene og dataene ikke foreligger på samme måte i 2022 som i 2017. Av kapasitetshensyn har utvalget også valgt å ikke se hen til enkelte av kildene som Bevæpningsutvalget vurderte. I det følgende omtales derfor tall og fakta fra et utvalg kilder som samlet gir en oversikt over kriminalitetsutviklingen i Norge.

7.5.2 Politiets årsrapport for 2021

Politidirektoratet avgir årlig en årsrapport hvor det blant annet gjøres rede for kriminalitetsutviklingen og ventede kriminalitetsutfordringer. I årsrapporten for 2021 er det fremhevet at «den registrerte kriminaliteten er redusert siden starten av 2000-tallet», men at kriminalitetsbildet har endret seg «både når det gjelder hvilke lovbrudd befolkningen utsettes for og på hvilke arenaer kriminaliteten begås».129 Ifølge Politidirektoratet påvirkes kriminalitetsutviklingen av «flere forhold i samfunnet, både nasjonalt og internasjonalt, og særlig antas den teknologiske utviklingen å ha stor påvirkning på kriminalitetsutviklingen».130 Rapporten peker videre på at kriminaliteten i Norge også påvirkes av internasjonale trender, der kriminelle opererer over landegrenser, i nettverk og hvor skillet mellom statlige og ikke-statlige aktører er mer utydelig. Utfordringsbildet knyttet til beredskap og nasjonal sikkerhet ventes særlig å bli påvirket av fremtidig konfliktutvikling og forholdet mellom stormaktene USA, Russland og Kina, endringer i sosiale og økonomiske forhold, den teknologiske utviklingen og endringer i klima.131

Rapporten peker det videre på at det er høye forventninger til politiets kriseberedskap og innsats. Ifølge Politidirektoratet har man over tid «sett en utvikling med økning i kriminalitet og saker som er mer komplekse, mer alvorlig og mer sammensatt».132 Flere kriminalitetstrusler henger tett sammen, og mange av aktørene begår flere former for kriminalitet. Ifølge Politidirektoratet ser man også endringer i aktørbildet, med mer profesjonalisert og organisert kriminalitet. Stadig mer av kriminaliteten foregår i det digitale rom. Dreiningen mot økt digital kriminalitet og det digitale trusselbildet gjelder mange ulike typer kriminalitet. Samtidig har det vært en nedgang for flere typer tradisjonell kriminalitet som skjer i det fysiske rom. Rapporten påpeker videre at for å kunne gi gode og relevante tjenester, forventes det at politiet utvikler seg i takt med samfunnsutviklingen, samt endringer i innbyggernes og samarbeidsaktørers forventninger. Det fremheves videre at brukernes forventninger til offentlig sektor endrer seg når samfunnet endres.133

7.5.3 Tall fra STRASAK-rapporten for 2021 og SSB

Politidirektoratet utgir årlig en oversikt over anmeldt kriminalitet og politiets straffesaksbehandling, kalt «STRASAK-rapporten». Rapporten for 2021 viser til en nedgang i de fleste anmeldte kriminalitetstyper, både sammenlignet med perioden 2016–2019 (total nedgang på 11,9%) og 2020 (nedgang på 7,2 prosent).134 Dette er i tråd med funnene i politiets årsrapport 2021, som omtalt ovenfor. Av STRASAK-rapporten fremgår det at anmeldte narkotikarelaterte lovbrudd skiller seg ut med en nedgang på omkring en tredel i denne perioden, mens anmeldte seksuallovbrudd skiller seg ut med en økning på 16,5 prosent siste år.135 I rapporten påpekes det imidlertid at covid-19 pandemien trolig har hatt en viss påvirkning på utviklingen.136 I rapporten fremheves det også at utviklingen henger nært sammen med færre registrerte narkotikalovbrudd og vinningslovbrudd. Nedgangen i narkotikaanmeldelsene gjelder særlig de minst alvorlige narkotikalovbruddene, mens nedgangen i anmeldte tyverier og annen vinningskriminalitet antas blant annet å ha sammenheng med mindre bruk av det offentlige rom og redusert reisevirksomhet under pandemien. Rapporten påpeker videre at anmeldte voldslovbrudd er markant redusert de siste to årene.137 Det er registrert nedgang for de fleste typer vold, men rapporten fremhever at det er betydelige mørketall innenfor begge disse kriminalitetsområdene.138 Den samlede utviklingen for grov kroppskrenkelse, kroppsskade og grov kroppsskade som ble anmeldt til politiet, er vesentlig redusert de siste to årene.139 Til sammen ble det registrert i overkant av 2000 slike voldslovbrudd i 2021. Dette er drøyt 21 prosent færre enn gjennomsnittet for den foregående femårsperioden. For anmeldelser av grov kroppsskade, som gjelder vold med betydelig skadefølge og hvor det i mange tilfeller er benyttet et våpen, viser rapporten til at nedgangen er spesielt stor i 2020 og 2021. Til sammen ble det registrert nesten 190 slike anmeldelser i 2021, noe som er drøyt 42 prosent færre enn det årlige gjennomsnittet for 2016–2020.140

Tall fra statistikkbanken til SSB viser at anmeldelser av vold og trusler mot offentlig tjenesteperson økte gradvis fra 865 i året i 2003, til 1805 i året i 2015 (figur 11).141 I perioden etter 2015 viser tallgrunnlaget som ligger til grunn for figur 11, at anmeldte vold og trusler mot offentlig tjenesteperson har vært forholdsvis stabilt på mellom 1600 og 1800 anmeldelser i året.

Forstørr bilde

Figur 11. Anmeldte lovbrudd, vold mot offentlig tjenesteperson

Kilde: SSB (2022).

Med utgangspunkt i at disse tallene inkluderer både politi og andre offentlige tjenestepersoner, har Politidirektoratet selv skilt ut politi fra dette tallgrunnlaget, og laget et tallgrunnlag med anmeldte vold og trusler mot politi fra 2005 til 2019 (grunnet feil i politiets driftsregister i perioden 2020–2021 kan ikke anmeldelser etter straffeloven § 155 om vold og trusler mot offentlig tjenesteperson skille mellom vold/trusler eller politi/andre offentlige tjenestepersoner). Dette tallgrunnlaget er oversendt utvalget. Utviklingen i antall anmeldte vold og trusler mot politi er presentert i figur 209. Figuren viser en lineær økning i slike anmeldelser, fra 601 anmeldelser i 2005, til 1520 anmeldelser i 2019.

Forstørr bilde

Figur 12. Anmeldte lovbrudd, vold mot politi

Kilde: Politidirektoratet (2022).

7.5.4 Tall fra nasjonal drapsoversikt for 2021

Kripos publiserer årlig en nasjonal drapsoversikt. Dette ble også gjort for 2021. Dokumentet inneholder en oversikt over drap begått i Norge eller ombord på norske skip i internasjonalt farvann. Oversikten inneholder opplysninger om forsettlige og overlagte drap etter straffeloven 1902 § 233 og straffeloven 2005 § 275. Drapsoversikten bygger på tall fra politiets straffesaksregister (STRASAK) og informasjon fra saksdokumenter i politiets saksbehandlingssystem Basis Løsning (BL). Drapsoversikten viser antall drapssaker og ofre i perioden 1990–2021.

Ser man bort fra terrorangrepene 22. juli 2011, viser tallene at antall drap i Norge er forholdsvis stabile på i underkant av 30 drepte personer i Norge hvert år.142 I rapporten fremheves det også at da drapstallene i Norge er relativt lave, kan få saker gi betydelige prosentvise utslag på drapsoversikten. Omtrent en tredel av landets drapssaker blir begått i Oslo politidistrikt.143 I rapporten fremgår det at skytevåpen ble brukt i syv av drapssakene i 2021, noe som tilsvarer 30 % av sakene.144 For perioden 2011–2020 var andelen drap med skytevåpen 10 %. Andelen drap begått med skytevåpen var dermed en del høyere i 2021 enn i foregående år. Pistol var den vanligste typen skytevåpen, men også hagle ble benyttet i 2021.145 Omtrent 90 prosent av gjerningspersonene var menn, og omtrent 50 prosent av gjerningspersonene var ruspåvirket på drapstidspunktet.146

7.5.5 Politiets trusselvurdering 2022

Politiets trusselvurdering 2022 er utarbeidet av Kripos i samarbeid med politidistriktene og særorganene på oppdrag fra Politidirektoratet. Trusselvurderingen beskrives innledningsvis på følgende måte:

Politiets trusselvurdering (PTV) beskriver utvalgte særlig alvorlige kriminalitetstrusler som faller inn under politiets ansvarsområde, og gir en fremtidsrettet vurdering av disse. Truslene er valgt ut basert på alvorlighet, samt omfanget av og utviklingen til kriminaliteten.

[…]

Denne trusselvurderingen løfter frem de kriminalitetstruslene som er vurdert som spesielt alvorlige, og hvor det forventes en særlig negativ utvikling. Disse er blant annet vurdert på bakgrunn av kriminaliteten aktørene utfører og hvilken trussel kriminaliteten utgjør mot individ og samfunn.

[…]

Ettersom PTV inneholder fremtidsrettede vurderinger, gir ikke disse sikker kunnskap. Satt inn i en kontekst vil de likevel gi bedre innsikt og forståelse, samt bidra til å redusere usikkerhet om fremtidig utvikling. Vurderingene retter seg inntil ett år frem i tid.147

Under presenteres kort hovedfunnene fra politiets trusselvurdering for 2022 som kan ha betydning for politiets generelle maktmiddelbruk, samt bruk av maktmidler mot barn og psykisk syke.

Politiets trusselvurdering for 2022 peker på at det «forventes at antall voldshendelser blant mindreårige vil øke, og gutter vil være ansvarlig for de fleste av disse hendelsene».148 Ifølge trusselvurderingen begås det stadig mer vold blant mindreårige i Norge, og mange av aktørene er i alderen 14–17 år. Ifølge trusselvurderingen er de fleste gutter, men det er også en økning i voldshendelser mellom jenter. Det fremgår videre at det er registrert en økning i antall saker med mange unge gjerningspersoner i samme voldshendelse. Noen av ungdommene er kjent for politiet fra tidligere kriminell aktivitet. I trusselvurderingen ses økningen også i sammenheng med smitteverntiltak under koronapandemien, som førte til fysisk isolasjon og en avhengighet av digitale hjelpemidler for sosial samhandling. Dette kan ifølge Kripos ha forsterket sårbarhetsfaktorer for kriminalitet, som sosioøkonomiske forskjeller og utenforskap. De samme faktorene bidrar til at ungdom blir mer sårbare for å bli rekruttert inn i kriminelle nettverk.149

Politiets trusselvurdering for 2022 peker videre på at det forventes økt omsetning og bruk av MDMA og kokain, som følge av videre gjenåpning av samfunnet.150 Økningen i bruk av MDMA vurderes som en særskilt trussel for mindreårige. Økningen i bruk av kokain knyttes til unge voksne. Både MDMA og kokain blir ifølge trusselvurderingen benyttet i sosiale sammenhenger. Stoffene brukes gjerne av unge voksne, men også av mindreårige. Markedsføringen på sosiale medier rettes i stor grad mot de under 18 år, samt unge voksne, og det er ifølge Kripos de senere årene observert en endring i holdninger knyttet til bruk. Omsetning og bruk av MDMA og kokain foregår ifølge trusselvurderingen blant ungdom helt ned i ungdomsskolealder. Det fremgår av trusselvurderingen at bruken av kokain i Norge har vært økende siden 2016, og det er særlig unge voksne som bruker kokain. Det fremgår videre at kokain er det vanligste illegale rusmiddelet i utelivet etter cannabis, og at stoffet blir benyttet av personer i alle samfunnslag.151

I politiets trusselvurdering for 2022 trekkes det frem at «den kriminelle aktiviteten til 1 % MC-klubbene er ventet å øke», da disse klubbene vil fortsette med nyetableringer og rekrutteringer.152 Ifølge trusselvurderingen er det ventet at den kriminelle aktiviteten til 1 % MC-klubbene vil øke. Ekspansjonsaktiviteter, nyetableringer og økt rekruttering henger ifølge trusselvurderingen ofte tett sammen med økt rivalisering, og er tidvis utgangspunkt for grove voldshandlinger og konflikter. Gjengrelatert kriminalitet er ifølge Kripos mest fremtredende i og rundt byer, og særlig på det sentrale Østlandet. Det følger av trusselvurderingen at de kriminelle gjengene ofte er forankret i lokalmiljøer i områder der mange har sosioøkonomiske utfordringer. Ifølge trusselvurderingen er det i dag generelt færre selvdefinerte gjenger som benytter et merkenavn eller symboler for tilhørighet, sammenlignet med tidligere. Konflikt mellom gjenger har ofte bakgrunn i narkotikaomsetning og kan eskalere raskt med stort voldspotensial. I Oslo har det ifølge Kripos vært flere skyteepisoder i offentlig rom høsten 2021 som kan knyttes til gjengrelaterte aktører. Det er ifølge Kripos ingen kjent direkte sammenheng mellom skytingene.153

Det fremgår av trusselvurderingen at vi i Norge har en rekke store 1 % MC-klubber, og at i løpet av det siste året har verdensomspennende 1% MC-klubber etablert nye avdelinger, tilknyttet seg nye støtteklubber og rekruttert nye medlemmer i Norge.154 Medlemsmassen i 1 % MC-klubbene består ifølge Kripos i hovedsak av aktører som er godt etablert i narkotikamarkedet og som over tid har vært forbundet med voldslovbrudd. Ifølge trusselvurderingen påvirker ekspansjonsaktiviteter ofte den eksisterende maktbalansen mellom kriminelle nettverk. Aktiviteten oppfattes gjerne som en provokasjon, spesielt dersom etableringen skjer i kjerneområdet til allerede etablerte nettverk, og truer deres inntektsgrunnlag. Ifølge trusselvurderingen har konfliktnivået i Norge mellom 1 % MC-klubber generelt vært lavt i over 20 år, men sameksistensen virker til tider skjør, med tilfeller av grov vold. En konfliktdempende faktor er at store internasjonale 1 % MC-klubber nå kriminaliseres i flere europeiske land. I Norge ble det i juli 2021 innført en lov som åpner for at rettsvesenet kan forby kriminelle sammenslutninger, som 1 % MC-klubber kan defineres som. Ifølge trusselvurderingen har ledelsen på øverste nivå internasjonalt i store 1 % MC-klubber de siste årene gitt ordre om å handle strategisk for å unngå kriminalisering, noe som reduserer potensialet for større voldelige konflikter.155

Ifølge Politiets trusselvurdering for 2022 forventes trusler og hatefulle ytringer å øke i omfang, blant annet fordi antall registrerte hatefulle ytringer har økt jevnt siden 2015.156 Ifølge Kripos kan omfanget legitimere ytringene og virke radikaliserende på enkeltindivider med intensjon om å utøve hatmotivert vold. Trusler og hatefulle ytringer fremsettes ifølge Kripos av et bredt spekter av befolkningen, ofte som følge av frustrasjon, politisk uenighet og ideologisk overbevisning. Ifølge Kripos er det imidlertid svært få som har intensjon om å omsette ytringene til fysisk vold. Ekkokamre i grupper på nett kan imidlertid virke radikaliserende på enkeltpersoner som er tilbøyelige til å gå fra uttalt intensjon til kriminell handling. Personalisert innhold på sosiale medier basert på avanserte algoritmer forsterker denne utviklingen. Voldsutøvelse i nære relasjoner er vurdert til å forbli på et forhøyet nivå i trusselvurderingen. Pandemien skal ha medført en økning i vold i nære relasjoner, drevet av sosial isolasjon og økonomiske nedgangstider.157

I politiets trusselvurdering for 2022 fremheves det at det forventes en økning i voldsutøvelse begått av personer med alvorlig psykisk sykdom.158 Det er ifølge Kripos «meget sannsynlig at enkelte hendelser vil medføre tap av liv».159 Dette begrunnes med en rapportert økning i alvorlig vold begått av personer med alvorlig psykisk sykdom, endringer i tjenestetilbudet i psykisk helsevern, samt at pandemien kan ha forverret situasjonen til personer med alvorlige psykiske lidelser. Flere politidistrikter rapporterer ifølge trusselvurderingen om en økning i forekomsten av grov vold begått av personer med alvorlige psykiske lidelser. Flere av hendelsene har resultert i drap. Volden utføres ifølge trusselvurderingen oftest ved bruk av lett tilgjengelige våpen som kniv, men skytevåpen blir også brukt. Volden rammer voldsutøvers egen familie, tilfeldige personer og offentlige tjenestepersoner som vedkommende er i kontakt med. Høsten 2021 var det flere hendelser der personer med alvorlig psykisk sykdom begikk drap og drapsforsøk på offentlig sted. De fleste gjerningspersonene er menn. En betydelig andel av aktørene misbruker rusmidler. I mange tilfeller er voldsutøveren enten uten tett oppfølging fra helsevesenet, eller så skjer voldsutøvelsen kort tid etter utskriving fra sykehus. Noen gjerningspersoner har tidligere vært underlagt tvungent psykisk helsevern. Det trekkes også frem i trusselvurderingen at antallet døgnplasser for voksne omtrent er halvert de siste 20 årene, og at siden 2017 har hovedregelen vært at pasienter med evne til å samtykke ikke lenger kan tvangsbehandles, dog med unntak for tilfeller der pasienten utgjør en nærliggende og alvorlig fare for eget liv, eller andres liv eller helse. Ifølge trusselvurderingen taler både forskning og bekymringer fra brukerorganisasjoner og fagpersoner for at pandemien kan ha forverret den psykiske helsen til mange personer med psykiske vansker og rusproblemer.160

Politiets trusselvurdering for 2022 peker også på at vold i nære relasjoner har økt.161 Det vises til at både politidistriktene, offentlige instanser og ulike hjelpetjenester har meldt om en økning i vold i nære relasjoner under pandemien, noe som kan skyldes kjente faktorer som sosial isolasjon, arbeidsledighet og økonomiske nedgangstider. I 2021 ble seks personer ofre for partnerdrap. I 2020 og 2019 var det henholdsvis fire og tre ofre.162 Ifølge trusselvurderingen har det ofte forekommet partnervold forut for partnerdrap. Drap skjer gjerne etter at offeret har ytret ønske om å avslutte forholdet. Vold i nære relasjoner skjer i alle samfunnslag, men ofte er omstendighetene preget av rusmisbruk, psykiske lidelser eller økonomiske vanskeligheter. I de fleste sakene er det menn som utøver volden, men forskjellene mellom kjønnene er mindre når det gjelder fysisk vold mot barn, der mor kan stå bak en betydelig andel av volden.163

I trusselvurderingen fremgår det at antallet anmeldte grove tyverier har hatt en nedadgående trend de siste fem årene.164 Her fremheves det at noe av nedgangen i 2020 og 2021 kan tilskrives iverksatte smitteverntiltak under koronapandemien. Siden våren 2021 har imidlertid aktiviteten til mobile vinningskriminelle økt, trolig som følge av lettelser i innreiserestriksjoner. Særlig bygg- og anleggsområder og gårdsbruk blir utsatt for tyveri. Antall anmeldte ran, hvor det er brukt vold eller trusler, har hatt en økende trend de siste fem årene, i motsetning til grove tyverier generelt. Ifølge trusselvurderingen forekommer personran også hyppigere, og knyttes ofte til unge gjengangere som raner andre jevnaldrende. Personran forekommer også ofte internt i kriminelle miljøer.165

7.5.6 Politiets innbyggerundersøkelse 2021

Politiets innbyggerundersøkelse har til hensikt å kartlegge innbyggernes oppfatninger av politiet i Norge. Undersøkelsen kartlegger politiets tillit i befolkningen, opplevelse av trygghet og bekymring for kriminalitet, samt en rekke forhold rundt kontakten mellom politi og innbyggere.166 Lignende undersøkelser har vært gjennomført i 2004, 2006, 2008 til 2010, 2012, og 2014 til 2022. Rapporten fra innbyggerundersøkelsen for 2021 fokuserer primært på de siste tre årene, altså 2019, 2020 og 2021. Utvalget har derfor bare valgt å fokusere på denne, da den kaster lys over vesentlige deler av perioden 2017 til 2021.

Undersøkelsen ble gjennomført over telefon i perioden 31. august til 22. november 2021, av Norsk Gallup på vegne av Kantar. Kantar har gjennomført undersøkelsen på oppdrag fra Politidirektoratet.167 Målgruppen for undersøkelsen er befolkningen i Norge, 18 år eller eldre. Det ble gjennomført 7 998 intervjuer i 2021. Utvalget ble trukket fra Norsk Gallup sin befolkningsdatabase, levert av Data Factory.

I rapportens sammendrag fremheves følgende funn om tilliten til og inntrykket av politiet:

• 80 prosent av innbyggerne svarer at de har ganske eller svært stor tillit til politiet i 2021. Det er en mindre, men signifikant nedgang på 2 prosentpoeng siden 2020. Andelen som har ganske eller svært liten tillit ligger som tidligere målinger på under 10 prosent.
• I snitt er det innbyggerne i politidistriktene Oslo, Sør-Øst og Innlandet som oppgir å ha høyest tillit til politiet, mens tilliten er lavest i Agder og Finnmark. Tilliten til politiet svekkes signifikant i politidistriktene Oslo, Øst og Agder sammenliknet med 2020.
• Innbyggerne i store og mellomstore kommuner oppgir i noe større grad enn personer bosatt i små kommuner at de har svært stor tillit til politiet, men forskjellene i tillit avhengig av kommunestørrelse har blitt noe mindre sammenlignet med resultatene fra 2020.
• Inntrykket innbyggerne har av politiet når det gjelder effektivitet, rettferdighet og respekt svekkes på 4 av 6 områder sammenlignet med 2020. Størst er svekkelsen av innbyggernes oppfatning av politiets evne til å forhindre lovbrudd der det blir truet med eller utøvet vold og å ta rettferdige, upartiske avgjørelser i saker de behandler.
• I overkant av 70 % oppfatter at det er lett å komme i kontakt med politiet ved ulike behov. 60 prosent oppfatter at politiet kommer raskt til stedet ved akutt behov for hjelp. 59 prosent oppfatter at politiet regelmessig er synlige i deres nærmiljø. Inntrykket innbyggerne har av politiets tilgjengelighet og synlighet har økt på alle områder sammenliknet med 2020.168

I 2017 oppga 81 % at de har svært stor eller ganske stor tillit til politiet. I 2018 var tallet 77 %, i 2019 79 %, i 2020 82 %, og i 2021 80 %t. I 2017 oppga 7 % at de har ganske eller svært lite tillit til politiet. I 2018 var tallet 9 %, i 2019 var tallet 8 %, i 2020 var tallet 6 %, og i 2021 var tallet 8 %.169

Forstørr bilde

Figur 13. Tillit til politiet, politiets innbyggerundersøkelse 2021

Kilde: Kantar public (2022).

Undersøkelsen inneholder også spørsmål om opplevd trygghet der man bor og på nett/digitale plattformer.170 Utvalget har avgrenset mot å vurdere digital maktmiddelbruk. I rapportens sammendrag fremheves følgende funn om innbyggernes opplevde trygghet der de bor, sett bort fra digital trygghet:

• 93 % av innbyggerne svarer at de føler seg meget eller ganske trygge der de ferdes og bor, noe som er en marginal nedgang fra 2020.
• Oppfatningen av trygghet svekkes signifikant i politidistriktene Agder, Oslo, Sør-Øst og Vest.
• Det er fortsatt en tendens til at innbyggere i mellomstore og store kommuner opplever høyere trygghet i eget nærmiljø enn innbyggerne i de små kommunene.171

I perioden 2017 til og med 2021 har det vært relativt små endringer i befolkningens trygghetsfølelse, ifølge innbyggerundersøkelsene.172 På det laveste oppga 92 % av de spurte i 2018 at de føler seg meget eller ganske trygge i området de bor. På det høyeste oppga 94 % av de spurte i 2020 at de føler seg meget trygge eller ganske trygge i området der de bor.

Forstørr bilde

Figur 14. Opplevd trygghet i nærområdet, politiets innbyggerundersøkelse 2021

Kilde: Kantar public (2022).

Undersøkelsen inneholder også spørsmål om hvorvidt innbyggerne har vært i kontakt med politiet, og om opplevd kriminalitet og andre hendelser. I sammendraget fremheves følgende funn:

• 46 % av innbyggerne oppgir at de har vært i kontakt med politiet i 2021. Andelen faller sammenlignet med 2020 (48 %), 2019 (54 %) og 2018 (54 %). Det er spesielt henvendelser av praktisk karakter som har falt i denne perioden. I 2021 er det 18 % som oppgir at kontakten med politiet var i forbindelse med en praktisk henvendelse. I 2020 var tilsvarende andel 21 %, mens den i 2019 var på hele 29 %.
• 27 % oppgir i 2021 at de har vært utsatt for en kriminell hendelse i løpet av de siste året. Dette er på samme nivå som i 2020, men fortsatt klart lavere enn i 2019, da 34 % oppga det samme. Personer bosatt i distriktene Agder, Innlandet og Finnmark oppgir i større grad at de har vært utsatt for kriminalitet.173

7.5.7 Nasjonal trygghetsundersøkelse

Nasjonal trygghetsundersøkelse er et nytt verktøy som kartlegger uro og selvopplevd utsatthet for lovbrudd i den norske befolkningen. Temaene i undersøkelsen for 2020 er uro og utsatthet for lovbrudd med personofre, slik som tyveri, vold, hatkriminalitet og seksuell vold. Per september 2022 er det bare gjennomført én nasjonal trygghetsundersøkelse. Resultatene fra undersøkelsen ble lagt frem 6. januar 2022. Rapporten er utarbeidet av forskere ved NOVA ved Oslomet, Ideas2evidence og Frischsenteret, og er finansiert av Justis- og beredskapsdepartementet.174

Offentlig statistikk, som bl.a. omtalt i kapittel 7.5.3, viser omfanget av anmeldte lovbrudd, mens Nasjonal trygghetsundersøkelse også viser forekomst av utsatthet for lovbrudd som ikke resulterte i en anmeldelse. Det viktigste bidraget fra Nasjonal trygghetsundersøkelse er dermed en indikasjon på omfanget av lovbrudd som ikke blir registrert og anmeldt hos politiet.175

Et representativt utvalg på 68 000 av den norske befolkningen ble trukket fra Folkeregisteret og invitert til å delta. Undersøkelsen ble distribuert som et digitalt spørreskjema, og deltakelse bestod i å besvare skjemaet. Undersøkelsen ble gjennomført våren 2021 og måler uro og utsatthet for lovbrudd i 2020. Deltakelse i undersøkelsen var frivillig, og omtrent en av tre inviterte valgte å delta, nærmere bestemt 24 163, altså ca. 36 %.176 50,2 % av respondentene oppga at de er menn, 49,8 % oppga at de er kvinner. Innledningsvis i rapporten gjøres det rede for mulige feilkilder. Det konkluderes at pandemien kan ha påvirket svarene i undersøkelsen, og at tallene i undersøkelsen vil reflektere endringene i folks liv som følge av pandemien.177

I rapporten trekkes det frem en rekke hovedfunn. Følgende hovedfunn er relevante for utvalgets arbeid:

• Omtrent én av tre oppgir at de ble utsatt for lovbrudd i 2020 (32,2 %).
• Unge var mer utsatte enn eldre. I alderen 16 til 19 år er utsattheten størst. Her oppga 59,2 % at de har vært utsatt for minst ett lovbrudd.
• Samlet var utsattheten for menn og kvinner svært lik, men det er variasjon i utsattheten for spesifikke typer lovbrudd.
• Personer med innvandringsbakgrunn var ofte mer utsatt enn den øvrige befolkningen. 42,6 % av respondentene med innvandringsbakgrunn oppga at de hadde vært utsatt for minst ett lovbrudd, mot 30,4 % blant de øvrige.
• Tyveri, innbrudd og ran er lovbrudd flest ble utsatt for; 16 %.
• 8 % ble utsatt for minst én voldshandling i 2020. 3 % ble utsatt for minst én grov voldshendelse.
• Utsattheten for vold var vanligst i den yngste aldersgruppen (16–19 år), der 29,8 % oppga at de hadde blitt utsatt for minst én voldshendelse i løpet av året. 9,6 % i aldersgruppen 16–19 år oppga at de hadde blitt utsatt for minst én grov voldshendelse.
• 1,6 % ble utsatt for minst én seksuell voldshendelse. Yngre kvinner var oftest utsatt.
• 3,8 % av deltakerne ble utsatt for hatkriminalitet i 2020.
• Tillit til politiet, rettsvesenet og helsevesenet var svært høy blant alle grupper. Tilliten til rettsvesenet er marginalt høyere enn tilliten til politiet. Tilliten til helsevesenet er noe større.
• Svært få var urolige for å bli utsatt for lovbrudd; kun 2 % opplevde stor grad av uro for lovbrudd.
• Personer med innvandringsbakgrunn var noe mer urolige for lovbrudd enn den øvrige befolkningen.178

Det er interessant å observere at 32,2 % av respondentene har oppgitt at de ble utsatt for lovbrudd i 2020. I politiets innbyggerundersøkelse er tallet lavere, 26 %. I rapporten begrunnes dette delvis i undersøkelsens utforming. Ifølge rapporten spør trygghetsundersøkelsen mer detaljert om lovbrudd enn andre undersøkelser, og fanger derfor opp mer av mørketallene. Det fremgår imidlertid også av rapporten at enkelte spørsmål i undersøkelsen ikke nødvendigvis utgjør lovbrudd.

7.5.8 Utvalgets vurdering

Som da Bevæpningsutvalget la frem sin utredning i 2017, er det overordnede inntrykket i 2022 at det totale omfanget av kriminalitet i Norge og Vest-Europa er på vei ned. Trenden har vedvart lenge, og det er ingenting som tilsier at den ikke vil fortsette. Enkelte kriminalitetstyper er imidlertid ikke på vei ned, heller tvert imot. Det er for eksempel grunn til å anta at vold mot offentlig tjenesteperson, inkludert politiet, er noe på vei opp. Dette følger av anmeldelsesstatistikken for slike forhold, som omtalt i kapittel 7.5.3. Maktmiddelutvalget har ikke hatt kapasitet til å gå like detaljert til verks som Bevæpningsutvalget, og det kan derfor ikke konkluderes om den anmeldte volden mot offentlig tjenesteperson og politi er blitt mer alvorlig enn tidligere, slik Bevæpningsutvalget konkluderte med at den sannsynligvis ikke er. Det fremgår også av tallene fra STRASAK-rapporten at omfanget av seksual- og hatkriminaliteten ser ut til å øke. Når det kommer til drap ser trenden ut til å være relativt stabil. Når det kommer til voldslovbrudd ser det ut til å være noe nedgang, særlig de siste to årene. Det er grunn til å tro at dette henger sammen med smitteverntiltakene som ble iverksatt på grunn av covid-19.

Politiets trusselvurdering er en fremtidsrettet vurdering, som sier noe om sannsynlige trusler i tiden som kommer. I henhold til mandatet har utvalget særlig merket seg trusselvurderingens antakelse om at det «forventes en økning i voldsutøvelse begått av personer med alvorlig psykisk sykdom». Dette samsvarer med de signaler utvalget har fått fra forskjellige representanter fra politidistriktene, se kapittel 7.9. Som det fremgår av kapittel 7.6.6, er det usikkert hva dette skyldes. Sammen med tallene presentert i kapittel 7.6.2, gir imidlertid uttalelsene i trusselvurderingen uansett grunn til å understreke at trenden politiet har sett de siste årene, med stor sannsynlighet vil vedvare. Utvalget har også merket seg at politiet «forventer at antall voldshendelser blant mindreårige vil øke». Dette er en trend som samfunnet som helhet bør ta på stort alvor. Politiet har naturligvis et særlig ansvar ved voldshendelser, både når det kommer til forebygging og hendelseshåndtering. Utvalget mener det bør tas grep for å bedre politiets håndtering og maktmiddelbruk mot barn og unge, se omtale av disse tiltakene i kapittel 10. Dette er imidlertid først og fremst tiltak som bedrer hendelseshåndteringen, og i mindre grad den langsiktige forebyggingen. Sistnevnte er det i større grad samfunnet som helhet som har ansvaret for, ikke politiet alene. Utvalget har for øvrig også merket seg med bekymring at det ventes økt kriminell aktivitet fra 1 % MC-klubbene.

Når det kommer til politiets innbyggerundersøkelser og Nasjonal trygghetsundersøkelse, har utvalget merket seg at tilliten til norsk politi generelt er høy. Det er relativt små endringer de siste årene, og det er etter utvalgets syn vanskelig å se en tydelig effekt av enkelthendelser eller perioder med bevæpning i utviklingen av befolkningens tillit ifølge undersøkelsene. Utvalget har også merket seg at den generelle uroligheten for å bli utsatt for lovbrudd er svært lav. Ifølge Nasjonal trygghetsundersøkelse opplevde kun to prosent av befolkningen stor grad av uro for lovbrudd.

7.6 Samfunnsutviklingen innen psykisk helse og rus

7.6.1 Innledning

I NOU 2017:9 kapittel 6 ble det gjort rede for «Samfunns-, kriminalitets- og terrorutviklingen». Kapittelet har sin hovedvekt i vurderinger av kriminalitets- og terrorutviklingen. Under overskriften «Andre relevante trekk fra samfunnsutviklingen» ble det imidlertid også sett hen til psykiatriutvikling og politihåndtering.179 Her ble det gjort rede for forskning og annen relevant kunnskap om politioppdrag hvor politiet møter personer som oppfattes som psykisk syke. Det ble sett på omfanget og utviklingen av slike oppdrag, samt eventuell voldsrisiko knyttet til ulike former for psykisk sykdom. På den bakgrunn, og i lys av at mandatet ber om en vurdering av hvordan politiet bruker maktmidler mot sårbare grupper, har Maktmiddelutvalget valgt å fokusere på det samme. I det følgende gjøres det derfor rede for oppdatert kunnskapsgrunnlag om samfunnsutviklingen innen psykisk helse og rus.

7.6.2 Omfanget av politiets psykiatrioppdrag

I NOU 2017:9 kapittel 6.6.1 ble det trukket frem at flere tjenestepersoner i politiet hadde gitt uttrykk for en opplevd økning i det som omtales som «psykiatrioppdrag». Det ble videre vist til at flere tjenestepersoner opplevde risiko forbundet med disse oppdragene, og det ble fortalt om høy grad av uforutsigbarhet knyttet til oppdragene. For å prøve denne hypotesen så Bevæpningsutvalget til NOU 2010: 3, hvor det fremgikk at psykiatrioppdrag utgjorde 3 % av alle politioppdrag, og at samlet aktiv tid utgjorde 5 % av total aktiv tid, samt at kostnaden var i underkant av 1 % av politibudsjettet. Det ble også vist til forskning av Kaasa og Repål fra 2010, hvor datagrunnlaget var hentet fra politiets operasjonslogg (PO). Det ble imidlertid ikke gjort noen nærmere undersøkelse av hvorvidt det har vært en økning i omfanget av slike oppdrag.

Etter å ha mottatt skriftlige innspill fra samtlige politidistrikt, og etter samtaler med representanter fra enkelte distrikter, sitter Maktmiddelutvalget igjen med en lignende oppfatning som Bevæpningsutvalget. Flere gir uttrykk for at det har vært en økning i omfanget av antallet psykiatrioppdrag. Representanter fra Politidirektoratet og forskjellige politidistrikt har også gitt uttalelser til media som antyder det samme. I en NTB-sak fra Nettavisen datert 20. oktober 2021 fremgår det at politiet i 2016 hadde til sammen 37 130 «oppdrag knyttet til psykiatri», mens det i 2020 var 53 219 slike oppdrag, noe som tilsvarer en økning på 43 %.180

Politidirektoratet har gitt utvalget en nærmere forklaring på tallene som er gjengitt i Nettavisen. Tallene er hentet fra Politioperativt system (PO), som er politiets vaktjournal og oppdragshåndteringsverktøy, og brukes til å gi en fortløpende og døgnkontinuerlig oversikt over alle operative hendelser og tilgjengelige ressurser i et politidistrikt. Overfor utvalget understreker Politidirektoratet at PO først og fremst er et verktøy for styring og ledelse i sanntid, og at det ikke er et statistikkverktøy. Ved loggføring i PO settes standardiserte koder for hendelsen på oppdraget. Oppdrag der politiet bistår helsevesenet kan kodes på flere måter, alt ettersom hva bistanden gjelder. Overfor utvalget oppgir Politidirektoratet følgende koder som relevante til psykiatri og/eller bistand til helsevesenet:

Bistand helsevesenet, transport psykiatri, psykiatri, psykiatri permisjon, psykiatri refusjon, fremstilling lege, selvskading, suicidal og savnet suicidal.

Listen av koder er ikke uttømmende for forhold knyttet til psykisk syke. Koder som «kontroll person», «tvang trussel» eller koder knyttet til bl.a. voldshendelser eller lignende kan også involvere psykisk syke, uten at de er kodet slik.

Tabell 6. Antall ganger en kode er registrert i PO 2017–2021

Kilde: Politidirektoratet (2022).

Tabell 6 viser antall ganger en kode er registrert i PO, samt totalt antall oppdrag som hadde en eller flere av disse kodene i perioden 2017 til 2021. Politidirektoratet gjør oppmerksomme på at 27 operasjonssentraler ble sammenslått til 12 i perioden 2017 til 2018, og at det i den sammenhengen ble utarbeidet et felles nasjonalt opplæringsprogram for operasjonssentral. Det understrekes at dette kan ha vært med på å påvirke datagrunnlaget noe, da registreringspraksis kan ha blitt endret. Det presiseres også at politiets koding av oppdrag ikke er basert på medisinsk diagnosesystem, men på politiets oppfatning og vurdering av personen ut fra den, ofte begrensede, informasjonen som er tilgjengelig der og da. Med bakgrunn i dette understreker Politidirektoratet at det må vises forsiktighet ved tolkning av data hentet fra PO og tallene kan ikke legges til grunn for å si noe om omfanget av psykiatri og psykiske lidelser i samfunnet.

Politimeldingen (Meld. St. 29 (2019–2020)) gir uttrykk for en tilsvarende trend. I kapittel 5.3.1 kommenteres det kort at det i treårsperioden 2016–2019 var «en betydelig økning av oppdrag», og at «Politidirektoratets registrering av bistandsoppdrag viser at antall oppdrag økte fra 32 840 til 44 071 i perioden». Uttalelsene i politimeldingen er formodentlig basert på de samme tallene som utvalget har fått fra Politidirektoratet, og er hentet ut fra Politioperativt system (PO).

Utvalget har også blitt forelagt oppdaterte tall fra enkelte politidistrikt. Tall fra Vest politidistrikt viser på samme måte som de nasjonale tallene en økning i antall oppdrag som er kodet med psykiatri. Tallene fra Vest politidistrikt viser også en økning i antall bevæpnede oppdrag som er kodet med psykiatri. I 2016 bevæpnet politiet seg 45 ganger i slike oppdrag. I 2019 var antallet 124, i 2020 var antallet 195 og i 2021 var antallet 184.

Som nevnt gjorde Bevæpningsutvalget rede for en utbredt oppfatning i politiet om at det har vært en økning i det som omtales som psykiatrioppdrag. Da Bevæpningsutvalget ikke klarte å finne statistikk som støttet denne antakelsen, forsøkte utvalget å identifisere andre årsaker til hvorfor så mange tjenestepersoner sitter igjen med dette inntrykket. I den sammenheng ble det bl.a. vist til vurderinger fra Oslo politidistrikt hvor det fremgikk at «nedgangen i kriminaliteten generelt kan også bidra til at psykiske problemer fremstår som en mer synlig drivkraft bak morgendagens kriminalitet».181

Bevæpningsutvalget gjorde også rede for en oppfatning blant tjenestepersoner om at psykiatrioppdrag innebærer høyere risiko og større uforutsigbarhet enn tidligere. Til dette viste utvalget blant annet til forskning fra Kaasa og Repål (2010), og konkluderte blant annet med at «de få, men alvorlige hendelsene kan feste seg til politiets kollektive hukommelse og være med å forme oppfatninger om psykisk syke som spesielt farlige, selv om det kun er noen få oppdrag som er beheftet med særlig risiko, slik det også er for oppdrag som ikke involverer psykisk syke».182

Som nevnt i kapittel 7.5.5, fremgår det av politiets trusselvurdering for 2022 at det etter politiets vurdering er «sannsynlig at det vil bli en økning i voldsutøvelse begått av personer med alvorlig psykisk sykdom». I trusselvurderingen begrunnes dette med en rapportert økning i alvorlig vold begått av personer med alvorlig psykisk sykdom og endringer i tjenestetilbudet i psykisk helsevern». Den rapporterte økningen kommer fra flere forskjellige politidistrikter. Det vises til at flere hendelser det siste året også har resultert i drap. Det uttales også eksplisitt at den rapporterte økningen bl.a. kan forklares med «en reduksjon i tjenestetilbudet innen psykisk helsevern, endringer i lovverket om tvungent psykisk helsevern og koronapandemien». Det pekes også på at «antall døgnplasser for voksne er omtrent halvert de siste 20 årene», og at dette kan være en årsak.183

7.6.3 Statistikk om utviklingen i psykiatrien

For å kartlegge omfanget av psykiske lidelser i samfunnet, så Bevæpningsutvalget til forskjellige kunnskapskilder. Det ble blant annet vist til at Helsedirektoratet så en vekst innen poliklinisk, ambulant og døgnbehandling (en økning på 5 % fra 2014 til 2015), noe økning i de polikliniske konsultasjonene (13 % økning fra 2014 til 2015) og noe økning i antall døgnplasser.184 Det ble også sett hen til statistikk over tvangsinnleggelser i psykiatrien, og antallet personer som dømmes til tvungent psykisk helsevern.

Maktmiddelutvalget har forsøkt å innhente tilsvarende tall for å oppdatere kunnskapsgrunnlaget. Tall på døgnplasser, utskrivninger og polikliniske kontakter fremgår av Helsedirektoratets rapport «Tjenester i psykisk helsevern og TSB».185 Her fremgår det at antallet polikliniske kontakter har vært relativt stabilt i perioden 2017 til 2020. I 2017 ble det registrert totalt 931 595 polikliniske kontakter i psykisk helsevern for barn og unge. I 2020 var tallet 917 616 (ca. 2 prosent reduksjon). For voksne ble det registrert 1 841 425 polikliniske kontakter i 2017. I 2020 var tallet 1 864 345 (ca. 1 prosent økning). Innenfor den tverrfaglige spesialiserte rusbehandlingen er det derimot en tydeligere økning. I 2017 var tallet på polikliniske kontakter 487 604. I 2020 var tallet 522 065 (økning på 7 %). Det fremgår også av rapporten at i løpet av perioden 2016 til 2020 ble antallet døgnpasienter redusert med 3 prosent, mens pasienter i poliklinisk behandling økte med 5 prosent.186

Ifølge tall fra Helsedirektoratet ble det gjennomført totalt 7508 tvangsinnleggelser i Norge i 2017.187 Siden den gang har det vært en jevn økning. I 2018 ble det gjennomført 7849 tvangsinnleggelser, i 2019 ble det gjennomført 8147 og i 2020 ble det gjennomført 8682. I 2021 ble det gjennomført 8654 tvangsinnleggelser, som innebærer en marginal nedgang siden 2020. Med tvangsinnleggelser menes i denne sammenhengen både tvungen observasjon og tvungent psykisk helsevern.188

Ifølge tall fra Nasjonal koordineringsenhet for dom til tvungent psykisk helsevern ved Oslo Universitetssykehus var 292 pasienter under aktiv gjennomføring av dom til tvungent psykisk helsevern per 31. desember 2021. Det ble registrert 58 nye dommer på tidsubestemt psykisk helsevern og 16 opphør i 2021. Dette er en markant økning siden 2017, hvor det ble registrert 33 dommer. I 2018, 2019 og 2020 ble det registrert henholdsvis 31, 34 og 34 dommer.189

Utvalget har også blitt forelagt andre tall med relevans for utviklingen innenfor psykiske lidelser og psykiatri. Akuttpsykiatrisk avdeling ved Oslo Universitetssykehus opplyser til utvalget at 386 pasienter ble vedtatt til tvungen døgnbehandling i 2017. I 2021 var tallet 425. Samme institusjon ga også uttrykk for en økende trend innenfor hendelser med vold, trusler eller utagerende atferd. Siden 2017 har antall registrerte hendelser økt år for år, fra 114 i 2017 til 155 i 2018, 261 i 2019, 273 i 2020 og 299 i 2021. Psykiatrisk legevakt ved Oslo Universitetssykehus rapporterer om en relativt stabil, men noe økende trend i antall pasienter som møter opp i følge med politi. I 2017 ble det registrert 121 slike tilfeller. I 2019 var tallet 185, men i 2021 var tallet sunket til 141.

Ambulansetjenesten ved Oslo universitetssykehus rapporterer til utvalget om en tydelig stigende trend i antall oppdrag registrert som «psykiatrihendelser». Ifølge tall som er forelagt utvalget, var det en økning på hele 207 % i slike oppdrag fra 2011 til 2017, fra 3148 til 9683. Fra 2017 til 2018 økte antall psykiatrihendelser igjen med 33 %, fra 9683 til 12 883. Utvalget har også blitt forelagt tall fra psykiatrisk ambulanse i Bergen. Psykiatrisk ambulanse er en spesialisert ambulanse som er innrettet for å yte nødvendig helsehjelp til psykisk syke mennesker. Ambulansen er innredet noe annerledes enn vanlige ambulanser, for å imøtekomme de særlige behovene som kan oppstå rundt psykisk syke. Utvalget er bare kjent med at det finnes psykiatrisk ambulanse i Bergen og Stavanger per 1. september 2022. Siden 2017 har det vært noe oppgang i antall oppdrag kodet som «psykiatri» for den psykiatriske ambulansen i Bergen. I 2017 hadde ambulansen 1489 slike oppdrag, i 2021 var tallet 1745. Utvalget har videre fått opplyst at det har vært en noe økende trend i antall oppdrag hvor det har vært behov for fysisk maktbruk, fra 3,69 % av oppdragene i 2017 til 5,33 % av oppdragene i 2021. Den psykiatriske ambulansen oppgir også at antallet oppdrag hvor politiet har vært involvert også har økt jevnt, fra 305 oppdrag (20,48 %) i 2017 til 519 oppdrag (29,74 %) i 2021.

7.6.4 FHIs folkehelserapport

Folkehelseinstituttets (FHI) folkehelserapport beskriver helsetilstanden i Norge ved hjelp av data, analyser og forskning.190 I rapporten beskrives blant annet utviklingstrekk innenfor psykiske lidelser hos voksne. Denne delen av rapporten er oppdatert i desember 2021. Begrepet «psykiske lidelser» benyttes om en rekke ulike tilstander hvor tanker, følelser, atferd og/eller sosialt funksjonsnivå er forstyrret. Lidelsene klassifiseres i henhold til internasjonale, diagnostiske kriterier som revideres regelmessig i henhold til oppdatert vitenskapelig evidens. Ifølge rapporten er de vanligste psykiske lidelsene blant voksne angstlidelser, depresjon og rusmiddellidelser. Om lag 15 prosent vil få en angstlidelse i løpet av ett år, om lag én av ti vil få en depressiv lidelse, og om lag 1 til 3,5 % vil få en psykoselidelse.

Forekomsten av psykiske lidelser i befolkningen kan måles på mange måter. I Folkehelserapporten sees det først hen til befolkningens kontakt med helsetjenesten for psykiske lidelser. Ifølge rapporten var 15 prosent av alle menn og 22 prosent av alle kvinner i kontakt med primærhelsetjenesten for psykiske symptomer og plager. Om lag 5 prosent av alle menn og 7 prosent av alle kvinner var i kontakt med spesialisthelsetjenesten (sykehus/poliklinikk) for psykiske lidelser. Dette innebærer en svak oppgang siden 2017, hvor henholdsvis 14 prosent av alle menn og 20 prosent av alle kvinner var i tilsvarende kontakt med primærhelsetjenesten. Tallene for spesialisthelsetjenesten er tilnærmet like i 2020 som i 2017. Økningen man observerer fra 2010 til 2020 i henvendelser til primærhelsetjenesten ser ikke ut til å kunne tilskrives én enkelt diagnose. Blant tilstandene som øker mest trekker FHI imidlertid frem posttraumatisk stresslidelse (PTSD) og hyperkinetisk atferdsforstyrrelse (ADHD). Det understrekes samtidig at norske og utenlandske studier viser at mange av de som har psykiske lidelser ikke tar kontakt med helsetjenesten. Overfor utvalget fremhevet seniorforsker Martin Tesli fra FHI at det basert på årlige tall er «ingen betydelig forskjell i antall mennesker som var i kontakt med spesialhelsetjenesten eller primærhelsetjenesten for alvorlige psykiske lidelser fra 2010 til 2020, eller fra 2017 til 2020».191

I folkehelserapporten sees det også hen til utviklingen innenfor legemiddelbehandlingen av psykiske lidelser, som en indikasjon på omfanget av forskjellige former for psykiske lidelser i samfunnet. Det fremgår bl.a. av rapporten at andelen voksne personer i befolkningen som behandles med antipsykotika for schizofreni-lignende psykoser har vært stabil, og har ligget i underkant av 1 % av befolkningen i perioden 2010 til 2020. FHI påpeker følgende om utviklingen over tid:

Dessuten er det viktig å påpeke at de største svingningene i forekomsten av psykiske lidelser ser ut til å gjelde de såkalt mindre alvorlige tilstandene, mens forekomsten av de mest alvorlige tilstandene (for eksempel schizofreni) er konstant. Dette bildet finner man igjen i forskrivningen av legemidler, hvor forskrivning av legemidlene for de mest alvorlige tilstandene (antipsykotika) er konstant, mens man observerer endringer for beroligende og sentralstimulerende midler.192

FHI viser også til at det er gjort flere studier av utviklingen innenfor psykisk helse over tid. Det vises blant annet til en ny studie gjort av norske studenter (Knapstad et al. 2021), som viser at det var en økning i selvopplevde plager fra 2010 til 2018, både for kvinner og menn. FHI understreker imidlertid at spørreskjemaundersøkelser fra de senere årene har gitt sprikende resultater.

Folkehelserapporten omtaler også omfanget av rusmiddellidelser i Norge.193 Rusmidler omfatter her alkohol, vanedannende legemidler og illegale rusmidler. Det understrekes innledningsvis at det ikke finnes noen sikre tall på forekomsten av alkoholbrukslidelser i Norge. Basert på forskjellige studier og tall uttaler FHI at «et anslag basert på middeltall vil gi en forekomst på 5–8 prosent av den voksne befolkningen eller 175–350 000 mennesker». FHI trekker frem at det på verdensbasis er estimert at forekomsten av rusmidler øker. Det finnes imidlertid ingen fullgode tall for dette i Norge. Det er derimot dokumentert en økning i omsettingen av alkohol i Norge, fra 3,6 liter ren alkohol per innbygger i 1970 til 7,2 liter i 2020. FHI antar derfor at også forekomsten av alkoholbrukslidelser har økt i denne perioden. Når det kommer til andre rusmidler uttaler FHI at de ikke har tilstrekkelig grunnlag for å beskrive utviklingen innen forekomsten av skadelig bruk eller avhengigheten av dette. Det går imidlertid an å hente noe relevant informasjon ut av reseptregisteret, som ifølge FHI forteller at det er en liten nedgang over tid i bruken av vanedannende legemidler. For illegale rusmidler er det heller ikke store endringer. Under overskriften «konsekvenser og utfordringer» trekkes det frem at bruk av de illegale rusmidlene særlig kan føre til psykiske lidelser.

7.6.5 Endringer i psykisk helsevernloven (samtykkekompetanse)

Som en følge av regjeringens forslag i Prop. 147 L (2015–2016), vedtok Stortinget 10. februar 2017 endringer i psykisk helsevernloven § 3-3, som inneholder vilkårene for vedtak om tvungent psykisk helsevern. De allerede gjeldende vilkårene ble supplert med et vilkår om at pasienten må mangle samtykkekompetanse for at det skal kunne treffes vedtak om tvungent psykisk helsevern. Tilsvarende vilkår ble også innført for å vedta tvungen observasjon etter § 3-2. Vilkåret om manglende samtykkekompetanse gjelder imidlertid ikke ved nærliggende og alvorlig fare for eget liv eller andres liv eller helse, jf. § 3-3 nr. 4 og § 3-2 første ledd nr. 4. Samtykkekompetansen kan bortfalle helt eller delvis dersom pasienten på grunn av fysiske eller psykiske forstyrrelser, demens eller psykisk utviklingshemming åpenbart ikke er i stand til å forstå hva samtykket omfatter, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 annet ledd.

Som nevnt i kapittel 7.5.5, fremgår det av politiets trusselvurdering at «endringer i lovverket om tvungent psykisk helsevern» kan være én av årsakene til det politiet opplever som en økning i voldsutøvelse begått av personer med alvorlig psykisk sykdom. Det siktes her formodentlig til innføringen av vilkåret om manglende samtykkekompetanse. Denne antagelsen er også fremmet av representanter fra Politidirektoratet til pressen.194

Regjeringen har satt ned et eget ekspertutvalg om tvang.195 Ekspertutvalget skal evaluere vilkåret om manglende samtykkekompetanse for bruk av tvang i psykisk helsevern. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. mai 2023. Det ligger ikke til Maktmiddelutvalget å evaluere denne endringen, jf. mandatet. Maktmiddelutvalget mener likevel at det er relevant å vurdere om endringen kan være en årsak til politiets erfaringer med stadig flere psykiatrioppdrag, og at oppdragene oftere innebærer voldsrisiko. En slik vurdering er vanskelig å gjøre. Dersom man ser isolert på oversikten over antall tvangsinnleggelser i perioden etter 2017, er det lite som tyder på at endringen har ført til at færre blir innlagt, se omtale i kapittel 7.6.3. Maktmiddelutvalget har som nevnt også blitt forelagt tilsvarende tall fra Akuttpsykiatrisk avdeling ved Oslo Universitetssykehus. Også her har det vært en moderat økning i antall pasienter som er vedtatt til tvungen døgnbehandling.

Det er imidlertid ikke mulig å vurdere tallene isolert. Overfor utvalget har flere aktører i helsesektoren trukket frem den kontinuerlige nedgangen i antall døgnplasser som en viktig faktor som må sees i sammenheng med endringene i psykisk helsevernloven. Ifølge tall fra Helsedirektoratet har antall døgnplasser i det psykiske helsevernet gått fra 5 980 i 1998 til 3 348 i 2019, og fra 2017 til 2019 har det vært en nedgang på 96 plasser.196 Det kan tenkes at en for høy terskel for etablering av tvungent vern, og en for lav kapasitet på døgnplasser, fører til at pasienter må bli svært syke før de får behandling. Enkelte personer kan da utvikle så alvorlige symptomer at de utgjør en risiko for andre, og som dermed gjør det nødvendig med bistand fra politiet. Etter det utvalget har fått beskrevet har det over tid vært en stor og planlagt omlegging av det psykiske helsevernet fra døgn i retning av mer ambulant og poliklinisk behandling. Generelt har behandlingstilbudet til mennesker med psykiske lidelser fått en større bredde og kapasitet, men det kan også tenkes at dette har fått en konsekvens for de mest alvorlig psykisk syke, der døgnbehandling fremdeles står sentralt. Etter utvalgets syn illustrerer disse perspektivene at det kan være flere årsaker til politiets erfaringer med et økt antall møter med alvorlig psykisk syke som innebærer en større risiko for politiet enn tidligere. Utvalget besitter imidlertid ikke den rette kompetansen og kunnskapen til å trekke sikre slutninger om dette.

7.6.6 Utvalgets vurdering

Tallene fra politiets operative register (PO), som er fremlagt av Politidirektoratet, viser at det har vært en jevn årlig økning i antall oppdrag som er kodet med koder som tilsier at den involverte har en psykisk lidelse. Dette samsvarer med de signalene mange i politietaten har gitt over år om at det er en økning i antall psykiatrioppdrag. Som Politidirektoratet selv fremhever, er ikke PO et statistikkverktøy, og det er flere feilkilder som gjør at tallene ikke kan brukes til å trekke sikre slutninger. Etter utvalgets vurdering er imidlertid tallene såpass tydelige at det med relativt stor sikkerhet kan konkluderes med at antall psykiatrioppdrag har økt. Denne økningen samsvarer også med enkelte tall fra helsesektoren, herunder tallene fra ambulansetjenesten ved Oslo universitetssykehus og den psykiatriske ambulansen i Bergen, og med politidistriktenes erfaringer, se kapittel 7.6.3.

Bevæpningsutvalget stilte spørsmål ved alvorlighetsgraden ved majoriteten av psykiatrioppdragene, og kom blant annet til at det er «få oppdrag som er beheftet med særlig risiko». Maktmiddelutvalget kjenner ikke til noe nytt kunnskapsgrunnlag som tilsier at situasjonen er annerledes i 2022, utenom at det fremgår av politiets trusselvurdering at det er «sannsynlig at det vil bli en økning i voldsutøvelse begått av personer med alvorlig psykisk sykdom».

Flere har fremhevet at økningen i antall psykiatrioppdrag blant annet kan skyldes endringene i loven om psykisk helsevern av 10. februar 2017. Som det fremgår av kapittel 7.6.5 er utvalget av den oppfatning at det er svært vanskelig å trekke sikre slutninger om dette. Det er lite som tilsier en tydelig årsakssammenheng mellom lovendringen og økningen i antall oppdrag som politiet registrerer, og det kan være mange andre årsaker til økningen i antall oppdrag, herunder reduksjonen av antall døgnplasser, som omtalt i kapittel 7.6.3.

For utvalget er det vanskelig å trekke sikre slutninger om psykisk sykdom i samfunnet som helhet. Utvalget ønsker å begrense seg til å bemerke at det er få tall som tyder på tydelige endringer i det totale bildet siden 2017. Utvalget ser likevel med bekymring på at antallet tvangsinnleggelser har økt jevnlig, og at det har vært en markant økning i antall nye dommer på tvungent psykisk helsevern i 2021. Selv om det er vanskelig å trekke overordnede slutninger, gir tallene samlet grunn til å tro at dagens bilde i alle fall vil vedvare. Det samme gjelder også omfanget av ruslidelser i samfunnet.

Etter utvalgets syn kan det ikke gå upåaktet hen at politiet stadig må håndtere flere alvorlig psykisk syke. Trenden gir grunn til å understreke behovet for økt kompetanse om håndteringen av psykisk syke i etaten. Etter utvalgets syn bør det vurderes om det er plass for økt fokus på håndteringen av sårbare grupper i både politiutdanningen og vedlikeholdstreningen. Disse tiltakene er kommentert nærmere i kapittel 10.5 og 10.6. Etter utvalgets syn er det imidlertid også grunn til å tro at bedre samhandling og informasjonsdeling mellom politi og psykiatri kan sørge for bedre håndtering og mindre bruk av makt. Forslag til tiltak for å bedre samhandlingen er kommentert flere steder i rapporten, herunder i kapittel 10.9 hvor det er gitt en oppsummering.

7.7 Terrorutviklingen

7.7.1 Innledning

Det følger av mandatet at utvalget skal oppdatere kunnskapsgrunnlaget om politiets bruk av maktmidler, og at arbeidet skal bygge videre på NOU 2017:9 Politi og bevæpning. Det fremgår også at «endringer i trusselbildet» er en «utvikling som påvirker spørsmålet om politiets bruk av maktmidler», og det presiseres at «endringer i trusselbildet» er en del av «bakgrunnen for at det nå er tid for å oppdatere kunnskapsgrunnlaget». Det har derfor vært naturlig for utvalget å se nærmere på trusselbildet og terrorutviklingen fra 2017 og frem til i dag.

Bevæpningsutvalget valgte å fokusere på terrorutviklingen i Vest-Europa.197 Det ble innledningsvis sett hen til de lange linjene og utviklingen i Vest-Europa fra 1950 til 2016. Helt overordnet konkluderte Bevæpningsutvalget med at «ser man på utviklingen over tid er antall angrep og antall drepte tydelig og kraftig redusert».198 Ifølge Bevæpningsutvalget har tre former for terrorisme vært særlig fremtredende; separatistisk, høyreekstrem og jihadistisk terror. Den separatistiske terroren inngikk i tallgrunnlaget utvalget brukte til å konkludere med at antall angrep og antall drepte er «tydelig og kraftig redusert».199 Hele 78 % av angrepene og 80 % av de drepte var et resultat av separatistisk terror utført i Spania, Frankrike og Storbritannia.200 I lys av utviklingen frem mot 2017, og forskningen til Engene, valgte Bevæpningsutvalget imidlertid bare å se nærmere på høyreekstrem og jihadistisk terror i vurderingen av trusselbildet. Bevæpningsutvalget så hen til et bredt spekter av kilder, herunder PSTs trusselvurderinger, Europols trendrapporter, og forskning fra forskjellige norske miljøer. På bakgrunn av de nevnte kildene viste utvalget til at det i perioden 1990 til 2015 har vært en nedgang i antall drapshendelser utført av høyreekstreme.201 Utviklingen innenfor jihadistisk terrorisme var derimot en annen. Ifølge tall fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), som ble gjengitt av Bevæpningsutvalget, ble det gjennomført i snitt 6 såkalte «plot» per år i perioden 1994 til 2016. Hele 42 av disse skjedde i perioden 2014 til 2016.202 Av PSTs trusselvurderinger utledet utvalget blant annet at trusselen fra høyreekstreme fremstår som noe økende fra 2014 til 2017.203 Når det gjelder trusselen fra ekstreme islamister, ble denne beskrevet som skjerpet i 2014 og 2015, for i 2017 å bli beskrevet som fremdeles å utgjøre den største trusselen, men med en presisering om de utgjorde en mindre trussel i Norge enn i mange andre europeiske land, og at antallet som rekrutteres til slike miljøer er lavt.204

Bevæpningsutvalget gjorde også en vurdering av hvilken betydning terrortrusselen bør få for spørsmålet om bevæpning.205 Det ble blant annet vist til forskning fra Hegghammer, Stenersen og Nesser, hvor det ble konkludert med at «mye tyder på at politiet må være på stedet når angrepet starter for at bevæpning skal ha noen betydning».206 Det ble også vist til uttalelser fra Hegghammer om at «væpnet gatepoliti frem til 2015 ikke én gang har stoppet terror i Europa».207 På den bakgrunn konkluderte utvalget med at «i det store flertallet av terrorhendelser vil forskjellen på fremskutt lagring og generell bevæpning, i form av våpen på hofta, være veldig begrenset. Det har vært få hendelser hvor forskjellen på fremskutt lagring og bæring av våpen på hofta ville vært avgjørende».208

For å etterkomme mandatets krav om oppdatering av kunnskapsgrunnlaget, har Maktmiddelutvalget valgt å se hen til mange av de samme kildene som Bevæpningsutvalget. Maktmiddelutvalget har i likhet med Bevæpningsutvalget valgt å se nærmere på utviklingstrekk innenfor høyreekstrem og jihadistisk terrorisme, samt PSTs trusselvurderinger. Den følgende fremstillingen bygger på materialet fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) fremlagt for utvalget av seniorforsker Petter Nesser, og Senter for ekstremismeforskning (C-REX) ved samfunnsvitenskapelig fakultet på Universitetet i Oslo (UiO) fremlagt for utvalget av førsteamanuensis Jacob Aasland Ravndal og forskningsassistent Charlotte Tandberg. Videre blir det gitt en redegjørelse av PST sine vurderinger av utviklingstrekk og endringer i trusselbildet i Norge og Vesten siden 2017. Med Vesten menes Vest-Europa, Canada, USA, Australia og New Zealand. Gjengivelsene er hentet fra det ugraderte materialet og reflekterer dermed kun deler av informasjonen som ble formidlet til utvalget. Deretter kommenteres kort hovedtrekkene i Europols trendrapport for 2022 TE-SAT. Avslutningsvis refereres det til PST sin nasjonale trusselvurdering for 2022, hvor også sikkerhetstjenestens vurdering av fremtidige terrorangrep, herunder målutvelgelse og trusselaktører omtales.

7.7.2 Jihadistisk terrortrussel

Under utvalgsmøtet 21. april 2022 presenterte seniorforsker Petter Nesser fra FFI for utvalget sine analyser av utviklingstrekk innen jihadistisk terror i Vest-Europa, med hovedvekt på perioden 2018–2022. Forskningen til Nesser og FFI baserer seg på tallmateriale fra datasettet JPED (Jihadi Plots in Europe Dataset). Av registrerte hendelser i perioden fra og med 1994 til og med 2021, som innfrir de statistiske kriteriene, er det totalt gjort 381 observasjoner. 281 av disse anses som veldokumenterte terrorhendelser. 58 % ble avverget. Totalt er 654 personer drept, mens 5622 personer er skadet som følge av angrepene. Gjennomsnittlig dødstall per gjennomført angrep er 6,3, mens tallet for gjennomsnittlig antall skadde er 54,1.

Nesser og FFI sin oversikt viser i grove trekk at det i starten av perioden var en liten topp med åtte gjennomførte angrep i 1995. De neste syv årene ble det til sammen gjennomført to terrorangrep. På begynnelsen av 2000-tallet var det i gjennomsnitt ca. syv avvergede angrep per år, mens det i samme periode ble gjennomført ca. to angrep i året. I 2015 var det en betydelig økning i både gjennomførte og avvergede jihadistiske terrorangrep i Vest-Europa. Trenden forverret seg ytterligere gjennom 2016 og 2017, med til sammen rundt 30 angrep per år. Godt over halvparten av angrepene ble gjennomført. I årene etter 2017 og frem mot 2022 har det samlede antallet ligget stabilt med 17 registrerte angrep hvert år. Dette er en betydelig nedgang sammenlignet med 2016 og 2017, men er likevel mer enn hva som var tilfellet i perioden før 2015.

Forstørr bilde

Figur 15. Jihadistiske terrorangrep i Vest-Europa i perioden 1994–2021

Kilde: Tall utvalget fikk presentert av Petter Nesser ved Forsvarets Forskningsinstitutt 21.04.2022.

Av gjennomførte terrorangrep i FFIs database er det de siste ti årene en dominans av tilfeller hvor angriperen har vært bevæpnet. Oversikten gir tydelige indikasjoner på at eksplosiver var terroristenes foretrukne våpen frem til og med 2010, med et høydepunkt mellom 2004 og 2008. Etter 2012 representerer derimot bruk av eksplosiver en marginal angrepsform. Bruk av kniv eller stikkvåpen er mest utbredt, etterfulgt av skytevåpen. 25 % av de dokumenterte sakene har funnet sted etter 2017. Disse angrepene er mindre komplekse og har lavere dødelighet enn tidligere. Nettverkskoblingene er mindre synlige og antas å være svakere.

FFI sine tall gir grunn til å hevde at terrorister fortsatt planlegger med bruk av bomber, men at disse angrepsformene av ulike årsaker i svært liten utstrekning blir gjennomført. Bruk av kjøretøy som angrepsmiddel har vært benyttet i ti tilfeller, mens «CBRN» har vært brukt én gang. Med «CBRN» menes kjemiske stoffer, biologiske agens, radioaktive stoffer og nukleært materiale.209 Åtte av de siste tolv årene har islamistiske terrorangrep etter FFIs tall utelukkende blitt begått av enkeltpersoner. Tallene viser et tydelig trendskifte etter 2008. Frem mot 2009 ble angrepene i all hovedsak begått av flere og organiserte angripere.

Blant de gjennomførte angrepene er bruk av stikk- eller huggvåpen den klart mest brukte angrepsformen, etterfulgt av eksplosiver og skytevåpen. I den kartlagte perioden fra 1994 til og med 2021, ble 75 % av angrepene som var planlagt gjennomført med eksplosiver, avverget. Avvergingsprosenten for henholdsvis skytevåpen og stikk-/huggvåpen er 51 og 20 %. Av totalt 16 angrep med bruk av kjøretøy ble 38 % avverget. Kun ett angrep mot fly er registrert i databasen etter 1994. Dette ble avverget.

Tall fra FFI sin database viser dermed en synkende trend siste fem år sammenlignet med toppårene 2016 og 2017. Antallet avvergede og gjennomførte angrep ligger imidlertid over gjennomsnittet av de øvrige årene i den kartlagte perioden. Med henvisning til dette bakteppet fremhevet Nesser for utvalget at terrortrusselen fortsatt er alvorlig. Flere terrorangrep har blitt utført etter 2017 enn i tiden før ISIL. Til tross for at 43 % er avverget, har 40 personer blitt drept og 96 skadet. Hardest rammet er Frankrike med tolv gjennomførte angrep, etterfulgt av Storbritannia med seks. Både i Danmark, Sverige og Østerrike er det registrert to utførte angrep, mens det i perioden har vært to avvergede angrep i Norge.

Et optimistisk fremtidsperspektiv vil ifølge Nesser innebære vedvarende eller redusert trussel fra ekstreme islamister i Vest-Europa. Vellykket reintegrering av fengslede jihadister, redusert vestlig tilstedeværelse i muslimske land, bekjempelse av IS og varig svekkelse av europeiske jihadistnettverk er faktorer Nesser mener må ligge til grunn for en slik utvikling. I motsatt fall vil trolig trusselen igjen øke. Som erfart tidligere kan europeiske jihadistnettverk gjenvinne en sterkere posisjon. Sosial misnøye og religiøs ekstremisme kan av jihadister utnyttes til remobilisering. Myndigheters eventuelle nedprioritering av mottiltak, nye strømmer med fremmedkrigere, samt såkalte «triggerhendelser», er faktorer Nesser mener kan føre til økt trussel de kommende årene. Et slikt pessimistisk fremtidsperspektiv understøttes av at jihadister kan ta kontroll i nye ustabile områder. En annen risiko er at fengslede ekstreme islamister etter løslatelse tar sentrale roller i etableringen av nye terrornettverk.

I følge FFI sitt kildemateriale er politiet et utpekt terrormål blant jihadister. 11 av de 62 dokumenterte angrepene fra og med 2018 har rettet seg mot politi, noe som tilsvarer 17,74 %. Før 2014 var det ingen gjennomførte angrep hvor politiet var hovedmål. Angrep mot politi forekom hyppigst i 2016, 2017 og 2018. Nesser nevnte overfor utvalget at politiets rolle som terrormål kan tilskrives «IS-effekten». Tallene til FFI viser at angrep som retter seg mot politi gjerne utføres ved kniv- eller bilangrep mot patruljer, eller ved bruk av skytevåpen mot patruljer eller steder hvor det pågår treningsaktivitet. Eksempler på andre fremgangsmåter er infiltrasjon, inntrengning på politistasjoner eller bruk av eksplosiver rettet mot politistasjoner. Man har også sett eksempler på hjemmeangrep eller knivangrep etterfulgt av forsøk på å frata politiet tjenestevåpenet.

Forstørr bilde

Figur 16. Terrorangrep mot politi i perioden 2004–2021

Kilde: Tall utvalget fikk presentert av Petter Nesser ved Forsvarets Forskningsinstitutt 21.04.2022.

7.7.3 Høyreekstrem terrortrussel

Førsteamanuensis Jacob Aasland Ravndal og forskningsassist Charlotte Tandberg ved Senter for ekstremismeforskning (C-REX) fremla for utvalget analyser av alvorlige høyreekstrem terrorisme og vold i Vest-Europa. Analysene baserte seg på datasettet RTV (Right-Wing Terrorism and Violence) som omfatter alle dødelige angrep fra 1990 til og med 2021. I tillegg er tilnærmet alle alvorlige ikke-dødelige hendelser og alvorlige terrorhendelser i perioden etter 2015 registrert. Med alvorlig menes i denne sammenhengen angrep med offensiv bruk av dødelig våpen, eller angrep som forårsaker alvorlig eller invalidiserende skade. Målutvelgelsen som studien baserer seg på er angrep utløst av høyreekstrem eller radikal ideologi. Angrepene er kategorisert etter antall, skadeomfang, målgruppe og våpentype.

Hele perioden viser samlet sett en svak nedgang i både antall utførte angrep og antall drepte. Det er i perioden etter 1990 utført 98 dødelige angrep i Tyskland av høyreekstreme. For samme periode er det i Storbritannia og Spania utført henholdsvis 37 og 25 angrep. Flest angrep i Norden har Sverige med 17. Norge er registrert med 5 dødelige hendelser. Flest angrep per år var det før 2000-tallet, med 24 i 1994. I 1997 ble det utført 17 dødelige angrep. Antallet i snitt er mer enn halvert etter 2008. De siste fem årene har antall angrep i Vest-Europa variert mellom tre og fem per år. Grovt regnet viser oversikten at det blir drept om lag én person i hvert angrep. I 2016 og 2020 var dødeligheten per angrep noe høyere enn gjennomsnittet for øvrig, med ca. to drepte per angrep. 22. juli-angrepet i Oslo og på Utøya i 2011 er uten sidestykke det angrepet med flest døde. 77 mennesker ble drept.

Tall fra C-REX viser at blant de 1096 gjennomførte angrepene siden 2015, er det en klar overvekt som retter seg mot etniske minoriteter. Politiske motstandere er den nest største målgruppen. Tendensen synes stabil. 21 angrep er utført mot politi. Disse fordeler seg relativt likt i perioden med en mulig svak nedgang. Andelen politiangrep er størst i Tyskland. I 2016 døde én tjenesteperson som følge av vold begått av høyreekstreme personer.

Slag og spark er den mest brukte angrepsformen. Deretter følger bruk av henholdsvis kniv og slagvåpen. Disse våpentypene synes å bli sjeldnere benyttet enn før 2019. De spontane angrepene utgjør ifølge C-REX den største andelen. Antallet har vært relativt stabilt etter 2015. Antallet planlagte angrep har derimot hatt en vedvarende nedadgående trend. Av gjennomførte angrep i Norge etter 2015 ble det i 13 av 15 tilfeller ikke brukt våpengjenstander, men slag og spark. Ni av angrepene ble begått av enslige aktører. Fem ble begått av gjenger eller uformelle grupper, mens ett angrep ble begått av koordinerte enheter. Alle gjennomførte angrepene har rettet seg mot etniske eller religiøse minoriteter. Det er ikke registrert angrep mot politiet i Norge begått av høyreekstreme.

C-REX sine studier av hendelser i Vest-Europa tilsier at angrepene generelt preges av mindre alvorlig voldsbruk. De dødelige og alvorlige angrepene utført av personer med høyekstrem ideologi utføres i et stabilt moderat omfang. Miljøet kjennetegnes av omfattende nettpropaganda, men dette ser ikke ut til å ha påvirket antall gjennomførte angrep i særlig grad. Angrepene fordeler seg på både organiserte og uorganiserte miljøer. Slag og spark er den klart mest brukte voldsformen etterfulgt av kniv og slagvåpen. Kun i et begrenset antall tilfeller har voldsutøverene benyttet eksplosiver eller skytevåpen. De aller fleste angrepene har vært spontane og i de fleste tilfellene rettet seg mot etniske minoriteter.

7.7.4 PSTs vurdering av utviklingstrekk i Norge og Vesten siden 2017

Etter forespørsel fra utvalget har PST gitt en spesifikk vurdering av det samlede terrortrusselbildets endringer de siste fem årene. Bidraget omhandler også utviklingstrekk som ligger lengre tilbake i tid enn 2017. Ifølge PST har antallet gjennomførte terrorangrep sunket fra år til år etter 2017. Det samme har dødeligheten av terrorangrepene. Det påpekes imidlertid at både 2017, 2018, 2019 og 2020 var preget at relativt høye antall avvergede og gjennomførte angrep i Vesten sett under ett. Først i 2021 nærmet man seg 2013-nivå. Det fremgår at det i tilnærmet alle de til sammen åtte terrorangrepene som ble gjennomført i Vesten i 2021, ble benyttet lett tilgjengelige og svært enkle midler. Dette gjaldt angrep utført av både høyreekstreme og ekstreme islamister. Trenden med én gjerningsperson og enkle midler var ifølge PST også dominerende i 2020. PST tolker dette som et resultat av at ISIL i 2014 oppfordret sympatisører til å gjennomføre angrep med de midlene de hadde tilgjengelig mot lett tilgjengelige mål, uten å opprette kontakt med organisasjonen sentralt.

Oversikten utvalget har mottatt viser at til sammen åtte personer mistet livet i terrorangrep i Vesten i 2021. Med Vesten mener PST Vest-Europa, Canada, USA, Australia og New Zealand^. Tilsvarende tall for 2020 var 26. Det har ikke vært færre terrorofre i Vesten siden 2013. Det relativt sett lave antallet ofre vurderes å være en naturlig konsekvens av få gjennomførte angrep, utført med mindre dødelige angrepsmidler. Covid 19-pandemien er ifølge PST en annen sannsynlig forklaring på nedgangen siden 2020. De fleste vestlige land innførte strenge smitteverntiltak. Nedstenging og tilnærmet fravær av større folkeansamlinger antas å ha redusert antall potensielle terrormål for potensielle terrorister.

Forstørr bilde

Figur 17. Antall drepte i terrorangrep i Vesten 2013–2021

Kilde: Tall utvalget har fått oversendt fra PST.

Ifølge PST er den økte terrortrusselen fra høyreekstremister et sentralt utviklingstrekk siden 2017. I 2019 skjerpet PST trusselen fra høyreekstremister. PST understreker at trusselbildet er dynamisk og kan endre seg raskt. Terrorplanlegging og radikalisering kan påvirkes av dagsaktuelle hendelser. Som eksempel nevnes det at «forhold som oppleves som fornærmelser og angrep på religionen islam og muslimer, vestlig militær innblanding i muslimske land samt terrorangrep som inspirerer, kan bidra til radikalisering og legitimering av terrorhandlinger fra ekstreme islamister». Tilsvarende kan høyreekstreme påvirkes av «hendelser som bygger opp under ideen om at den hvite rase står overfor et folkemord (eksempelvis innvandring)». Generelt fremhever PST terrorangrepenes inspirerende effekt på potensielle terrorister. Videre skriver PST at:

Det fremdeles er et vanlig trekk at ekstreme islamister ofte fortsetter angrepet, eller flykter og gjennomfører nye angrep et annet sted, inntil de blir fysisk forhindret. I mange tilfeller innebærer dette at politiet må skyte gjerningspersonen. I tillegg er politi/militært personell fremtredende i ekstreme islamisters fiendebilde, og er blant de mest rammede primær- og sekundærmålene i Vesten.

Om psykiatri oppgir PST at dette faller utenfor deres mandat, men at «skillet mellom vold som skyldes ekstremisme, og vold som skyldes psykiatri, kan være uklar. Psykiatri og ekstremisme er heller ikke gjensidig utelukkende». Det refereres til at premissene for tvangsinnleggelse er endret siden 2017, og at endringen gjør det vanskeligere å legge enkelte behandlingstrengende personer inn i psykiatrien, se omtale av dette i kapittel 7.6.5. PST påpeker overfor utvalget at «i en operativ situasjon kan det være vanskelig å avgjøre om en person er i psykose eller er ideologisk motivert, og det kan også være uten betydning dersom liv står i fare. I en situasjon som Bislett, Kongsberg eller Skøyenåsen, kan sivile havne i skuddlinjen. Dette øker behovet for rask respons».Fra PST legges det vekt på at selv i tilfeller hvor man har kjennskap til gjerningspersonen i forkant av voldshandlingen, kan det ta lang tid å bekrefte eller avkrefte ideologisk motivasjon. Som eksempel nevnes at en voldshandling kan være motivert av en rusutløst psykose uten ekstremistisk innhold, selv om trusselaktøren er registrert av PST med ekstremistiske holdninger. Avslutningsvis skriver PST at «det er ikke mulig å sammenligne politiets tall opp mot forekomst av psykiske lidelser hos terrordømte eller terrormistenkte, rett og slett fordi klassifiseringen kan være ulik i ulike land, og i enkelte tilfeller vil en påvist psykoselidelse medføre at en person ikke kan dømmes for terror».

7.7.5 Europols vurdering av utviklingstrekk i EU

Europol utgir årlig European Union Terrorism Situation and Trend Report. Rapporten sammenstiller medlemslandenes innrapporterte hendelser inndelt etter kategoriene «jihadist terrorism», «right-wing terrorism», «left-wing and anarchist terrorism» og «ethno-nationalist and separatist terrorism». I tillegg gir rapporten en beskrivelse av hvordan Europol vurderer trender, årsakssammenhenger og forventet utvikling. Angrepsstatistikk og hovedpoeng fra 2022-rapportens omtale av høyreekstrem terror («right-wing terrorism») og ekstrem islamistisk terror («jihadist terrorism») følger i fortsettelsen.

I figur 18 er gjennomførte, avvergede og mislykkede terrorangrep slått sammen. Oversikten inkluderer ikke Storbritannia, hvor det i 2018, 2019 og 2020 var henholdsvis fire, syv og fem angrep (tall fra 2021 er utelatt i rapporten til Europol). Antallet angrep i 2018 og 2019 var henholdsvis 21 og 20, mens det de to påfølgende årene er registrert 18 og 15 angrep. Pandemien trekkes frem som en mulig forklaring på det svakt fallende antallet. Ekstreme islamister stod for den største andelen, med elleve angrep. Flest angrep ble utført i Frankrike (5). Deretter fulgte Tyskland og Sverige, med to angrep hver. Angrep fra høyreekstremister beskrives i rapporten som stabilt lavt. Dette til tross for at antallet har doblet seg fra to i 2019, til fire i 2020.

Forstørr bilde

Figur 18. Terrorangrep i EU 2018–2021, inkluderer ikke Storbritannia

Kilde: Europol (2022).

Analysen viser at av alle gjennomførte angrep fra ekstreme islamister, ble selve utførelsen gjort av enkeltindivider, ikke organiserte grupper. Disse personene benyttet enkle midler som stikk-/huggvåpen, skytevåpen og kjøretøy. Denne trenden har vedvart de senere årene. Europol understreker imidlertid i rapporten at flere av de avvergede angrepene har hatt stort masseskadepotensial, og flere gjerningspersoner har deltatt i planlegging og forberedelser.

Om angrep og trender fra høyreekstreme i EU, skriver Europol at det i 2021 ble registrert to avvergede og ett mislykket angrep. Generelt beskrives en situasjon hvor trusselaktørene blir stadig yngre. De radikaliseres og inspireres i stadig større grad gjennom dataspill og digitale nettverk. Utviklingen settes i sammenheng med Covid-19 og blir delvis forklart med endret atferdsmønster som følge av myndighetenes krav om redusert sosial omgang. Bekymringer knyttet til psykiske lidelser er en annen negativ pandemirelatert konsekvens som rapporten nevner. Ifølge Europol vil mentale utfordringer fra sosial isolasjon bidra til økt sårbarhet i møte med høyreekstrem propaganda og ideologi.

Overordnet konkluderer Europol med at terror fortsatt spiller en sentral rolle i EUs interne trusselbilde. Situasjonen er bekymringsfull og preges av mye usikkerhet. Av forhold med betydning for det langsiktige utviklingsbildet fremhever Europol i sin rapport fem områder. Foruten geopolitiske og sosioøkonomisk forhold, vil trusselbildet ifølge Europol i fremtiden påvirkes av teknologisk utvikling, klimaforandringer og samfunnsmessige langtidsvirkninger av Covid-19.

7.7.6 PSTs vurdering av trusselbildet og forventet utvikling

7.7.6.1 Trusselnivåene

PST utgir hvert år en nasjonal trusselvurdering (NTV). Vurderingen er en ugradert redegjørelse for det sammensatte trusselbildet som det norske samfunnet står overfor dette året. NTV 2022 gir blant annet en beskrivelse av forventet utvikling i terrortrusselbildet. I sitt arbeid med å fastsette trusselnivået benytter PST en skala med fem trusselnivåer. Nivåsettingen angir den generelle terrortrusselen som PST til enhver tid vurderer at Norge står overfor, og baserer seg på gjeldende trusselvurderinger av samtlige trusselaktører, alvorlighetsgrad og skadepotensiale, samt usikkerhet og etterretningshull.210

Tabell 7. Terrortrusselskala - PST

Kilde: PST (2022).

Trusselnivået i Norge har i flere år ligget stabilt på MODERAT. Etter angrepet mot London pub i Oslo 25. juli ble trusselnivået senere samme dag satt til høyeste nivå, nivå 5 EKSTRAORDINÆR. Ifølge PST var situasjonen «mindre uavklart» 29. juni, og nivået ble senket til nivå 4, HØY. 28. september 2022 ble nivået ytterligere nedjustert til nivå 3, MODERAT.

7.7.6.2 Sannsynlighetsgradering

PST, politiet og Forsvaret benytter felles begrepsapparat for å angi sannsynlighet for at hendelser inntreffer. Sannsynlighetsangivelsene skiller seg fra nivåsettingen ved at de mer spesifikt tar for seg ulike retninger innenfor terror, se figur 105 nedenfor. PST valgte for eksempel å endre sannsynlighetsvurderingen for terror fra ekstreme islamister i en kort periode i 2017, fra mulig til sannsynlig. Den generelle terrortrusselen ble likevel ikke påvirket i et omfang som medførte endret nivå. Den forble på moderat nivå, hvor den har ligget stabil over flere år. På samme måte har usikkerhet i etterkant av internasjonale eller nordiske terrorangrep ført til skjerpelser i trusselbildet, men uten at det har ført til endring i sannsynlighetsgrad. Metodikken gir et handlingsrom til å skjerpe eller redusere trusselnivået innenfor enkelte områder uten at det generelle terrortrusselnivået eller sannsynlighetsgradene i tabellen nedenfor endres. Politiet vil som regel tilpasse sine beredskapstiltak i overensstemmelse med disse justeringene.

Tabell 8. Sannsynslighetsskala - PST

Kilde: PST (2022).

7.7.6.3 Jihadistisk terrortrussel

PST vurderer i NTV 2022 sannsynligheten for at ekstreme islamister vil forsøke å utføre terrorhandlinger i Norge i 2022 som mulig.211 En uke før angret mot London pub ble imidlertid sannsynligheten tonet ned, til lite sannsynlig. I etterkant av angrepet er sannsynlighetsgraden imidlertid satt opp igjen til «mulig», noe den fortsatt var per 1. september 2022.

I NTV for 2022 skriver PST at «Terrortrusselen vil enten komme fra personer som er inspirert av ideologien og budskapet til terrororganisasjonene ISIL og al-Qaida, eller fra personer som er mobilisert av forhold som oppleves som provokasjoner, krenkelser eller undertrykkelse av religionen islam og muslimer».212 De mest ytterliggående oppgis å være «ISIL-sympatisørene», som ifølge PST «mener at alle som ikke er tilhengere av deres versjon av troen, er vantro».213 PST skriver videre at ISIL-sympatisørene «hevder at Vesten fører en vedvarende krig mot islam og muslimer, både i og utenfor Vesten».214 Ifølge PST brukes vestlig støtte til intervensjon i muslimske land og krigføring mot ISIL og al-Qaida, samt det de opplever som undertrykkelse og krenkelse av muslimer i Vesten, som en legitimering av terrorangrep.215

Det fremgår videre av trusselvurderingen at «antall gjennomførte ekstreme islamistiske terrorhandlinger i Europa er betydelig redusert fra 2017 til 2021».216 Samtidig ser PST at det fortsatt blir avverget angrep i flere europeiske land, også i Norge. Her ble en 16 år gammel gutt dømt for terrorplanlegging i 2021. Ifølge PST viser erfaring at «trusselbildet kan endres raskt, som følge av oppdukkende hendelser i Norge og internasjonalt».217

Selv om ISIL og al-Qaida har et lokalt fokus, er de ifølge PST fortsatt en trussel mot Vesten. ISILs og al-Qaidas eksistens og ideologiske tankegods om at Vesten er i krig mot islam, oppgis å fortsatt ville inspirere enkeltpersoner i flere vestlige land til å planlegge terrorhandlinger. PST mener at trusselen primært vil komme fra «personer som deltar i ekstremistiske digitale nettverk som er løselig tilknyttet internasjonale terrororganisasjoner». Ifølge PST vil disse personene ofte også ha fysiske forbindelser med andre ekstremister.218

Ifølge NTV 2022 er det flere aktive ekstreme islamistiske nettverk i Europa. Det fremgår av trusselvurderingen at «nettverkene består blant annet av returnerte fremmedkrigere, løslatte terrordømte og personer som fremdeles er fengslet».219 Det fremgår videre av trusselvurderingen at det at «norske ekstremister har kontakt med personer i disse nettverkene, har en negativ innvirkning på trusselbildet i Norge».220 Ifølge PST er årsaken at «de kommer i kontakt med personer og miljøer som oppfordrer til og kan gi veiledning om angrep».221

Sikkerhetstjenesten forventer at terrororganisasjonene ISIL og al-Qaida vil prioritere å bygge opp filialer og tilknyttede grupper i land der de har fotfeste fremfor å gjennomføre terrorhandlinger mot Vesten. Det fremgår av NTV 2022 at «Norge vil fortsatt anses som en fiende av terrororganisasjonene, men ikke som et prioritert mål for terrorangrep sammenlignet med enkelte andre vestlige land».222 Det vurderes at utviklingen i Afghanistan vil ha begrenset innflytelse på trusselen fra ekstreme islamister. Terrororganisasjonens utvidede geografiske spillerom vurderes å kun ha begrenset effekt på terrortrusselen mot Norge.

PST skriver videre «enkelte ekstreme islamister i Norge vil ønske å bli fremmedkrigere i Afghanistan eller andre land og konfliktområder», og at ISIL og al-Qaida forventes «å prioritere lokal og regional rekruttering fremfor å legge til rette for rekruttering av vestlige fremmedkrigere i 2022».223 Samtidig påpekes det at «selv et lite antall vestlige fremmedkrigere kan imidlertid på sikt føre til et økt fokus på vestlige land som angrepsmål».224

Om radikalisering til ekstrem islamisme skriver PST at omfanget vurderes som lite, men det forventes at det fortsatt vil forekomme. PST har erfart at barn og ungdom tiltrekkes av og deltar i digitale radikaliseringsarenaer. Radikalisering foregår også ifølge PST i enkeltes fysiske omgangskrets, som skriver at de «fortsatt forventer å se tilfeller av radikalisering innad i familier, blant venner, i fengsler, på asylmottak samt på religiøse arenaer og andre steder der radikaliserte personer ser muligheter for å radikalisere andre».225

Ifølge PST finnes det enkelte miljøer i Norge som bidrar til å spre en forestilling om at religionen islam er i strid med norsk levesett og kultur, og at disse miljøene ofte har «et tvetydig forhold til voldsbruk, selv om de utad fremstiller seg som ikke-voldelige».226 PST har erfaring med at deltakelse i denne type miljøer i enkelte tilfeller kan fungere som en inngangsport til ekstrem islamisme. Det fremgår videre av trusselvurderingen at «opplevde provokasjoner vil fortsatt bidra til radikalisering», og at «forhold som oppleves som fornærmelser og angrep på religionen islam og muslimer vil bidra til radikalisering og legitimering av terrorhandlinger».227 Når slike hendelser finner sted i Norge, mener PST at sannsynligheten øker for at enkelte iverksetter planlegging av terrorrelaterte handlinger.

PST vurderer at den mest aktuelle angrepsformen fra ekstreme islamister i Norge vil være enkle angrep mot folkerike mål eller symbolmål. Sannsynligvis vil en eventuell ekstrem islamistisk terrorhandling i Norge utføres av én person. Det forventes at gjerningspersonen har vært i kontakt med andre ekstremister i forkant av handlingen. Ifølge PST vurderes de mest sannsynlige målene å være «sivile folkemengder, institusjoner eller personer som oppfattes å fornærme religionen islam, samt uniformert politi- og forsvarspersonell i det offentlige rom».228 Andre sannsynlige målvalg er ifølge NTV 2022 kirker, synagoger og andre religiøse forsamlingssteder. Det fremgår videre av trusselvurderingen at «gjerningspersonen vil sannsynligvis benytte enkle midler som hugg-/stikkvåpen, brannstiftelse eller kjøretøy».229 Imidlertid viser studier av avvergede angrep ifølge PST at ekstreme islamister fortsatt ønsker å gjennomføre angrep med eksplosiver og skytevåpen. Videre om forventede angrepsformer skriver PST at «I svært mange ekstreme islamistiske terrorangrep har gjerningspersonene selv ønsket å bli drept av politiet under gjennomføringen», og at «responderende politipersonell må derfor forvente å bli angrepet av gjerningspersonen».230

7.7.6.4 Høyreekstrem terrortrussel

PST vurderer sannsynligheten for at høyreekstreme vil forsøke å utføre terrorhandlinger i Norge i 2022 som mulig. Sommeren 2019 ble sannsynligheten for forsøk på terrorhandlinger fra høyreekstreme økt fra lite sannsynlig til mulig. PST skriver i NTV 2022 at «terrortrusselen kommer først og fremst fra personer som er radikalisert gjennom deltakelse i høyreekstreme digitale nettverk», og at «deres fiendebilde omfatter etniske og religiøse minoriteter, norske myndigheter og politikere, LHBT+ samt tradisjonelle medier».231 Ifølge NTV 2022 har tallet på høyreekstreme terrorhandlinger i Europa har vært stabilt de siste to årene. Få angrep har vært gjennomført. PST peker imidlertid på at flere angrep har blitt forsøkt gjennomført siden 2020, men at disse har blitt avverget. Om faktorer som forventes å kunne føre til høyreekstreme angrep skriver PST videre at «det er særlig oppmerksomhet rundt innvandringsrelaterte spørsmål samt større høyreekstreme terrorangrep som kan inspirere til terrorplanlegging».232 Det understrekes også at trusselen kan endre seg raskt.

Det er i første rekke «akselerasjonister» som ifølge PST vurderes å utgjøre den største trusselen blant høyreekstremistene.233 Med akselerasjonister menes personer som ønsker å fremskynde (akselerere) radikale samfunnsendringer gjennom en ekstremistisk og statsfiendtlig aktivisme. Det forventes fortsatt tilfeller der høyreekstremister i Norge vil bli radikalisert av akselerasjonistisk tankegods.

Ifølge NTV 2022 vil norske myndigheter og politikere fortsatt bli anklaget for landssvik ved at de «angivelig legger til rette for det påståtte hvite folkemordet, og er derfor sentrale i høyreekstremisters fiendebilde».234 PST skriver videre at «konspirasjonsteorier, særlig om Arbeiderpartiet, har sirkulert blant norske høyreekstremister i mange år», og at «det forventes at Arbeiderpartiet får en mer fremtredende plass i fiendebildet nå som det er det største partiet i den nye regjeringen».235

Det fremgår videre av NTV 2022 at PST fortsatt forventer at de viktigste arenaene for radikalisering til høyreekstremisme er de digitale plattformene, hvor man kontakter hverandre, ytrer ekstreme synspunkter og deler høyreekstremt materiale. Om radikalisering skriver PST videre følgende:

Det vil skje både i norske, nordiske og transnasjonale digitale nettverk der det pågår diskusjoner rundt ideologi, fiendebilder og våpen. Flere av de transnasjonale nettverkene er mer voldsforherligende og inneholder mye terroroppfordrende propaganda. Deltakelse i slike høyreekstreme nettverk kan bidra til at enkelte utvikler et ønske om å begå volds- eller terrorhandlinger.236

PST mener at utveksling av erfaringer, samt å finne og å dele håndbøker og oppskrifter på eksplosiver og våpen, forenkles på digitale plattformer. Dette kan gjøre det enklere og raskere å tilegne seg kompetanse og kapasitet for å gjennomføre fysiske angrep. Det forventes fra PST at også forsøk på radikalisering av personer i egen vennekrets, innad i familier, på skoler og arbeidsplasser, samt andre steder hvor radikaliserte ser en mulighet for å overbevise andre vil fortsette, og skriver videre at «dette kan skje fra person til person, eller ved at den radikaliserte inviterer andre inn i høyreekstreme digitale nettverk».237

Den mest aktuelle angrepsformen fra høyreekstremister i Norge vurderes av PST å være massedrap eller målrettet drap på personer i fiendebildet. Sannsynligvis vil en eventuell høyreekstrem terrorhandling i Norge, etter PST sin vurdering, bli forsøkt utført av en enkeltperson. Det fremgår av trusselvurderingen at «angrepsformen vil sannsynligvis være forsøk på masseskadeangrep eller et målrettet drap på en enkeltperson», og at «målene vil være grupper eller personer som inngår i fiendebildet».238 Ifølge PST kan dette være «personer med ikke-vestlig utseende, muslimer, jøder, myndighetspersoner, LHBT+ samt tradisjonelle medier».239

Av andre aktuelle angrepsformer som fremsettes i NTV 2022, er skadeverk på bygninger, infrastruktur og annen eiendom tilhørende personer som inngår i det høyreekstreme fiendebildet. Det fremgår av trusselvurderingen at «formålet med denne type handlinger vil være å skape frykt, ikke nødvendigvis å ta liv», og at «en høyreekstrem terroraktør vil sannsynligvis ta i bruk skytevåpen, improviserte eksplosive innretninger (IED-er) eller kjøretøy under utførelsen av et angrep».240 PST fremhever også at «i forsøk på målrettede drap vil også hugg-/stikkvåpen være et aktuelt angrepsmiddel».241 Ved forsøk på skadeverk vurderer PST det slik at ildspåsettelse eller bruk av IED-er vil være blant de mest aktuelle formene for angrep.

7.7.7 Nytt kunnskapsgrunnlag om sammenhengen mellom terrortrussel og bevæpning

7.7.7.1 Innledning

Som nevnt i kapittel 7.7.1, konkluderte Bevæpningsutvalget blant annet med at «i det store flertallet av terrorhendelser vil forskjellen på fremskutt lagring og generell bevæpning, i form av våpen på hofta, være veldig begrenset. Det har vært få hendelser hvor forskjellen på fremskutt lagring og bæring av våpen på hofta ville vært avgjørende».242

Det fremgår av mandatet at Maktmiddelutvalget skal «beskrive alternative modeller med bakgrunn i kunnskapsgrunnlaget», samt «vurdere om endringer i politiets tilgang til maktmidler påvirker behovet for bevæpning» og «identifisere relevante problemstillinger knyttet til politiets rammer for maktmiddelbruk, herunder skytevåpen». I lys av dette faller det innenfor mandatet å vurdere spørsmålet om politiet bør være bevæpnet eller ikke, og eventuelt på hvilken måte, slik Bevæpningsutvalget gjorde. Det er derfor relevant å supplere kunnskapsgrunnlaget om spørsmålet om bevæpningens eventuelle betydning for håndteringen av potensielle terrorhendelser.

7.7.7.2 Politidirektoratets anmodninger om midlertidig bevæpning

Som det fremgår av kapittel 7.3, har Justis- og beredskapsdepartementet samtykket til fire perioder med midlertidig bevæpning siden Bevæpningsutvalget la frem sin utredning. Fra 8. november 2017 til 20. september 2018 var tjenestepersoner ved Oslo lufthavn Gardermoen midlertidig bevæpnet, fra 14. juni 2018 til 13. mars 2020 var enkelte patruljer i Oslo sentrum midlertidig bevæpnet, fra 26. november 2020 til 21. juni 2021 var alle politidistrikt midlertidig bevæpnet og fra 8. juli 2022 og frem til i dag (1. september 2022) har alle politidistrikt vært midlertidig bevæpnet. Som det fremgår av kapittel 4.3.2, kan midlertidig bevæpning bare vedtas «når det ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser vurdert opp mot politiets oppgaveløsning anses nødvendig for å sette politiet i stand til å kunne avverge eller stanse handlinger vil være særlig farlig for liv og helse eller viktige samfunnsfunksjoner», jf. våpeninstruksen § 3-2 tredje ledd. Midlertidig bevæpning kan bare besluttes etter samtykke fra departementet. I perioden 2017 til 2022 har det vært praksis at Politidirektoratet sender en anmodning til Justis- og beredskapsdepartementet om samtykke til innføring av midlertidig bevæpning. Så vidt utvalget er kjent med, har departementet samtykket hver gang Politidirektoratet har sendt en slik anmodning.

Politidirektoratets anmodninger utdyper i varierende grad hvorfor midlertidig bevæpning er et nødvendig tiltak i møte med en økt terrortrussel. Tendensen er at begrunnelsene har blitt stadig grundigere. I anmodningen av 17. februar 2021 om forlengelse av den pågående perioden med midlertidig bevæpning skriver direktoratet blant annet følgende om hvorfor midlertidig bevæpning var et nødvendig tiltak for å møte den rådende terrortrusselen:

Terrorhendelsene som har skjedd i Vest-Europa de siste årene illustrerer at tilstedeværelse av bevæpnet politi vil kunne være eneste adekvate tiltak for å stanse eller begrense skadeomfanget av et pågående angrep, både mot befolkningen og politiet selv. Erfaring viser at terrorangrep vil pågå inntil gjerningspersoner blir uskadeliggjort av politiet. Politiets evne til rask respons er derfor avgjørende for å redusere skadeomfanget, noe som også blir særlig aktuelt når angriperne opererer med martyrintensjon.

Det fremgår også av anmodningen at «Politidirektoratet kan ikke se at det er andre tiltak enn bevæpnet politipersonell som er egnet til å redusere konsekvensene av et påbegynt angrep der aktørene har slik intensjon og kapasitet som er beskrevet i PSTs trusselvurderinger». Det fremgår også av anmodningen at:

Politidirektoratet er av den oppfatning at fremskutt lagring ivaretar politiets behov for tilgang til skytevåpen i de aller fleste situasjoner. Terrorangrep oppstår imidlertid akutt og uten forvarsel, og fordrer umiddelbar respons fra politiet for å begrense skadeomfanget og dødeligheten av et angrep. Betydningen av at politiet er bevæpnet vil i noen grad være situasjonsbetinget, men Politidirektoratet anser det som viktig å legge til rette for raskest mulig respons, noe som innebærer at de tiltak som bidrar til å redusere responstiden bør iverksettes. Bevæpning reduserer responstiden, ikke bare på grunn av tidsaspektet i seg selv, men også fordi det legger til rette for at polititjenestepersonellet kan bruke den tiden de har utelukkende til å forberede egen respons.

I etterkant av skyteepisoden ved London pub anmodet Politidirektoratet om midlertidig bevæpning 8. juli 2022. Justis- og beredskapsdepartementet samtykket til bevæpningen. I anmodningen til POD heter det blant annet følgende:

I dagens trusselbilde er det vanskelig å detektere og avverge terrorhandlinger på forhånd, noe som stiller økte krav til politiets hendelseshåndtering. Modus for et terrorangrep er ofte at de oppstår akutt og uten forvarsel. Erfaring viser at terrorangrep vil pågå inntil gjerningspersoner blir uskadeliggjort av politiet og i noen tilfeller av publikum som griper inn og derigjennom utsetter seg for svært høy risiko. Umiddelbar respons fra bevæpnet politi kan være helt avgjørende for å begrense skadeomfanget og dødeligheten av slike angrep. Dette blir særlig aktuelt hvis gjerningspersonen opererer med martyrintensjon.

De fleste av tiltakene som politiet kan iverksette mot terror er sannsynlighetsreduserende tiltak, dvs. tiltakene er egnet til å redusere sannsynligheten for at et terrorangrep skal finne sted. Bevæpning er et konsekvensreduserende tiltak, dvs. egnet til å redusere reaksjonstiden og øke politiets innsatsevne ved en eventuell terrorhendelse, og dermed «sette politiet i stand til å kunne avverge eller stanse handlinger som vil være særlig farlig for liv og helse eller viktige samfunnsfunksjoner», jf. våpeninstruksen § 3-2 (3). POD kan ikke se at det er andre tiltak enn bevæpnet politipersonell som er egnet til å redusere konsekvensene av et påbegynt angrep der aktørene har slik intensjon og kapasitet som er beskrevet i PSTs trusselvurderinger.

POD har en klar intensjon om at færrest mulig skal bli drept eller skadet som følge av et terrorangrep i Norge. Verdiene som trues av terror (liv, helse, samfunnsfunksjoner, samfunnssikkerhet og i ytterste konsekvens statssikkerhet) er i sum så omfattende at vi ved et skjerpet trusselbilde vurderer og iverksetter alle relevante tiltak som ligger til vår beslutningsmyndighet. Dette innebærer både tiltak som kan bidra til å redusere sannsynligheten for terror, og tiltak som kan redusere konsekvensene av et påbegynt eller gjennomført terrorangrep. Politidirektoratet mener at det i dag stilles krav til politiet om at det skal ytes rask og adekvat politiinnsats når samfunnet har behov for det, og særlig gjelder dette når store verdier trues, og terrortrusselen er skjerpet.

7.7.7.3 Justis- og beredskapsdepartementets vurdering i Prop. 70 L (2017–2018)

I Prop. 70 L (2017–2018), hvor Justis- og beredskapsdepartementet foreslo lovendring for å tilrettelegge for punktbevæpning, fremgår det også enkelte relevante betraktninger. I kapittel 6.3. heter det blant annet følgende:

Utvalgets hovedpoeng synes å være at andre tiltak enn bevæpning i større grad «vil bidra til å redusere en eventuell risiko for terror». Til dette vil departementet bemerke at hovedformålet med bevæpning ved sårbare objekter ikke nødvendigvis er å redusere faren for terror, men snarere å redusere skadevirkningene i størst mulig grad når terrorangrepet er et faktum.

Departementet finner det ikke tvilsomt at bevæpnet politi vil kunne respondere raskere, og derved ha større mulighet til å redusere skadevirkningene, enn ubevæpnet politi. Dette understøttes også av forskningsmaterialet som blir presentert i NOU 2017:9 punkt 6.13. Det fremheves at responstid har stor betydning for å redusere antall drepte der større folkemengder er utsatt. Det konkluderes med at mye tyder på at bevæpnet politi må befinne seg på det aktuelle stedet når angrepet starter, for at bevæpning skal ha betydning.

7.7.7.4 Uttalelser fra forskningsmiljø

For å supplere kunnskapsgrunnlaget ytterligere, henvendte utvalget seg til forsker Petter Nesser ved Forsvarets forsvarsinstitutt (FFI). Som nevnt i kapittel 7.7.2, ga Nesser en presentasjon til utvalget om terrorutviklingen, med hovedvekt på utviklingen innenfor jihadistisk terrorisme. Nesser har også gitt utvalget sine vurderinger av terrortrusselens relevans for bevæpningsspørsmålet. I e-post 11. september 2022 oppsummerer Nesser med følgende:

At bevæpnet politi kan stoppe angripere eller begrense skade ved terrorangrep er utvilsomt. Hvorvidt dette krever permanent bevæpning og at vanlig politi bærer våpen på hofta er et annet spørsmål, og noe vi ikke kan svare på ut i fra vår kunnskap og dataene vi sitter på i dag.

Ifølge Nesser sitter FFI på data om gjennomført og avverget jihadistisk terror siden tidlig 2000-tall. Per 11. september 2022 sitter ikke FFI på et tilsvarende datasett for høyreekstrem terror, men dette er noe det jobbes med å utvikle. Ifølge Nesser har datasettene per i dag ikke registrert hvordan terrorplaner er avverget eller hvordan angripere er stoppet, og «for å kunne si noe forskningsbasert om effekten av ulike typer bevæpning av politipatruljer trengs detaljerte data om bevæpningspraksis i land der det har skjedd terror som blir vurdert opp mot utfallet av terrorhendelser». Ifølge Nesser finnes det ikke data og forskning på dette per i dag. Tallene FFI sitter på i dag kan brukes til å «si noe om omfanget av trusselen og trusseltrender som har relevans opp mot bevæpning og politi», men de kan «ikke komme med mål på eller si noe om effekten av ulike bevæpningspraksiser». På bakgrunn av FFI sitt datasett, som blant annet kan brukes til å beskrive dagens trusselbilde, konkluderer Nesser imidlertid med følgende:

I dette trusselbildet, der PLIVO-hendelser kan og vil oppstå med en viss hyppighet, vil bevæpning av politi kunne ha mer å si for å begrense død og skade enn tidligere, da terroristene satset mest på bombeaksjoner. Tilgang på våpen (dødelige eller ikke-dødelige) vil kunne ha noe å si for hvor raskt en angriper stoppes/uskadeliggjøres. Det er etter hvert en god del eksempler på at væpnet politi har skutt og uskadeliggjort IX-terrorister under gjennomføring av massedrap. I London Bridge-angrepet i 2017 ble terroristene skutt av britisk spesialpoliti åtte minutter etter at angrepet ble meldt inn. De hadde da drept åtte og skadet 48 med bil og kniver. Et annet eksempel er politimannen som skjøt og drepte fire terrorister involvert i bombeplaner og et bilangrep i Barcelona i 2017, da de angrep folk med kniver i et oppfølgingsangrep i Cambrils. Gatepoliti skal også ha skutt og drept terroristen som gjennomførte angrepet i Strasbourg i 2018, da de lokaliserte ham i jakten som fulgte og han skjøt mot dem. Det er flere slike eksempler og i våre data finner vi også avvergete terrorplaner som kombinerer bomber og skytevåpen (såkalte ‘Mumbai-plott’, etter aksjonen i India i 2008). I denne typen terroraksjoner vil bevæpnet politi også kunne spille en rolle i å stoppe eller forsinke terroristene. Et eksempel på ‘Mumbai-plott’ er en avverget terrorplan mot Pride i Nederland i 2018. Et annet eksempel er angrepet mot Bataclan i 2015, der fransk politi gikk i skuddveksling mot tungt bevæpnete IS-terrorister.

Nesser trekker også frem at «det at politi har blitt et hyppig terrormål for IX i Europa (18 prosent av caser etter 2017) er bekymringsfullt og aktualiserer bevæpning som egenbeskyttelse». Han trekker frem at det finnes eksempler på situasjoner hvor hurtig tilgang på dødelig eller ikke-dødelig våpen vil «være kritisk for å begrense skade». Han trekker samtidig også frem at «en utfordring med våpen på hofta er imidlertid at terrorister kan ta kontroll over våpenet og bruke det i angrepet», og fremhever at «det er noen få eksempler på dette i datamaterialet».

Utvalget henvendte seg også til sjefsforsker Thomas Hegghammer, også ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Som nevnt i kapittel 7.7.1 la Bevæpningsutvalget tilsynelatende vekt på uttalelser fra Hegghammer da de trakk sine konklusjoner, herunder en uttalelse om at «væpnet gatepoliti frem til 2015 ikke én gang har stoppet terror i Europa». I en e-post til utvalget opplyser Hegghammer at «uttalelsen fra 2015 må nok modereres litt». Han viser deretter til at det har forekommet enkelte hendelser i perioden 2015 til 2017 hvor politibevæpning var av noe betydning. Hegghammer understreker imidlertid overfor utvalget at han fortsatt vil hevde «at det er svært sjelden at terrorangrep blir stoppet av forhåndsbevæpnet politi». Overfor utvalget skriver Hegghammer videre at «det er mulig vi trenger generell politibevæpning av andre grunner, men jeg ser ingen terrorismerelaterte grunner til at norsk politi skulle trenge allmenn bevæpning på 2020-tallet», og viser blant annet til «at terrortrusselen i Europa og Norge etter mitt syn er vesentlig lavere i dag enn i toppårene 2015–2017», og at «vi neppe vil se en retur til 2016-nivået i overskuelig fremtid, fordi etterretningstjenestene har så store tekniske kapasiteter».

7.7.7.5 Annet kunnskapsgrunnlag

Maktmiddelutvalget er også kjent med at det under høringen av NOU 2017:9 fremkom innvendinger mot Bevæpningsutvalgets vurdering av bevæpning som relevant tiltak mot terrortrusselen. Da Maktmiddelutvalget ikke har hatt kapasitet til en samvittighetsfull og grundig gjennomgang av alle høringssvarene, vises det heller ikke til enkelte av disse her.

Utover dette er ikke Maktmiddelutvalget kjent med annet, nytt kunnskapsgrunnlag om bevæpningens relevans som mottiltak mot terror.

7.7.8 Utvalgets vurdering

Det følger av mandatet at utvalget skal oppdatere kunnskapsgrunnlaget for perioden 2017 til 2021. På bakgrunn av de gjennomgåtte kunnskapskildene kan det helt overordnet konkluderes med at antall terrorangrep i Vest-Europa ser ut til å ha vært nedadgående i denne perioden. Dette gjelder både jihadistisk terror og høyreekstrem terror. Antall terrorangrep med politi som mål har også sunket noe siden 2017.

At antall angrep har gått noe ned, betyr imidlertid ikke at trusselen ikke fortsatt kan være høy. Sammenlignet med perioden frem til 2013 er tallene for perioden 2017 og 2021 fortsatt høy, selv om trenden er nedadgående siden 2017. PSTs åpne trusselvurdering understreker også at det, på tross av nedgang i antall angrep de siste årene, er en betydelig trussel fra forskjellige miljøer. Utvalget har merket seg at politiet er fremtredende i fiendebildet, samt at stikk- og huggvåpen er verktøyene som blir brukt i en stadig større andel av angrepene.

Etter utvalgets syn er det lite i det presenterte kunnskapsgrunnlaget om terrortrusselen som tilsier at maktmidlene skal brukes på en annen måte enn i dag. Det er primært i valget mellom bevæpningsmodeller at terrortrusselen eventuelt er et sentralt argument.

Som det fremgår av kapittel 7.7.1, la Bevæpningsutvalget til grunn at «i det store flertallet av terrorhendelser vil forskjellen på fremskutt lagring og generell bevæpning, i form av våpen på hofta, være veldig begrenset». Politidirektoratet er tilsynelatende ikke enig i denne konklusjonen, jf. de gjengitte sitatene fra deres anmodninger om midlertidig bevæpning i kapittel 7.7.7. Politidirektoratet har blant annet gitt uttrykk for at «bevæpnet politi vil kunne være eneste adekvate tiltak for å stanse eller begrense skadeomfanget av et pågående angrep», og at midlertidig bevæpning er «egnet til å redusere reaksjonstiden og øke politiets innsatsevne ved en eventuell terrorhendelse». Politidirektoratet legger til grunn at «bevæpning reduserer responstiden», og at dette kan få avgjørende betydning. Justis- og beredskapsdepartementet har godtatt samtlige av direktoratets anmodninger som er trukket frem i kapittel 7.7.7. Det fremgår også av uttalelsene i Prop. 70 L (2017–2018) at Justis- og beredskapsdepartementet har vært av den oppfatning at «bevæpnet politi vil kunne respondere raskere». Maktmiddelutvalget er enig i vurderingen til Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet av at bevæpning kan bidra til redusert responstid, og at terrortrusselen dermed er et relevant argument i spørsmålet om politiet bør være permanent bevæpnet eller ikke. Maktmiddelutvalget har imidlertid også forståelse for Bevæpningsutvalgets konklusjoner, og mener det med fordel kan begrunnes enda bedre hvordan forsinkelsen som dagens modell medfører kan påvirke håndteringen av eventuelle terrorhendelser, samt hvilken betydning det er grunn til å tro at denne forsinkelsen vil kunne få når en terrorhendelse forekommer. Maktmiddelutvalget mener, som Bevæpningsutvalget, at ved det store flertallet av terrorangrep i Vest-Europa de siste 10–15 årene har ikke politiet vært tilstede der hvor angrepet skjer, når det skjer, noe som gjør at spørsmålet om bevæpning ikke nødvendigvis er av vesentlig betydning. Men, som det også fremgår av det fremlagte kunnskapsgrunnlaget, har det også skjedd at politiet er tilstede der angrepet skjer, blant annet fordi politiet også figurerer som terrormål. Dette understrekes også av analysen til Petter Nesser på bakgrunn av datamaterialet til FFI. Etter Maktmiddelutvalgets syn kan en derfor ikke se bort fra terrortrusselen som argument for bevæpning, men det må tas med i vurderingen at valg av bevæpningsmodell vil spille en mindre rolle ved de aller fleste angrep. Maktmiddelutvalget bemerker i den sammenheng at valget av bevæpningsmodell også kan få betydning for tjenestepersoner som ikke er tilstede der terrorangrepet skjer, men som befinner seg i nærheten og som vil ha relativt raskt responstid.

7.8 Samfunnsutviklingen frem mot 2030

7.8.1 Innledning

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) publiserte 20. mai 2021 sin rapport «Samfunnsutviklingen frem mot 2030 – utfordringer for politiet, PST og påtalemyndigheten».243 Rapporten ble skrevet på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet, og er en dokumentanalyse av publiserte utviklingstrekk som er av betydning for utfordringsbildet politi- og påtaletjenestene står overfor, samt en vurdering av hvilken betydning utviklingstrekkene kan ha for de tre tjenestene på kort og på mellomlang sikt. Artikkelforfatterne har studert forventede utviklingstrekk innen politiske, sosiale, økonomiske, miljø- og klimamessige og teknologiske forhold. Rapporten er omfattende, og i det følgende blir bare hovedpunkter omtalt.

7.8.2 Omverdensanalyse

Omverdensanalysen i rapportens kapittel fire er delt inn i fem underkapitler; politiske forhold, sosiale forhold, økonomiske forhold, miljø- og klimaforhold og teknologisk utvikling. Under overskriften «politiske forhold» fremheves fortsatt stormaktsrivalisering og forskyvning av makt til store multinasjonale selskaper og andre ikke-statlige organisasjoner som sentrale utviklingstrekk. Under overskriften «sosiale forhold» fremheves befolkningsvekst og urbanisering i utviklingsland, voksende byer og aldrende befolkning på bygdene i Norge, og fortsatt nettoinnvandring til Norge, men ikke like stor som den var i perioden 2000–2020. Under overskriften «økonomiske forhold» konkluderes det bl.a. med at Norges økonomiske vekst gradvis vil avta. Det fremheves deretter at en økende andel av verdens befolkning vil leve i ekstrem fattigdom etter covid-19-pandemien, og at en økende andel av personer i Norge vil ha vedvarende lav inntekt, og at det vil være en økende grad av sosioøkonomisk segregering og opphoping av levekårsutfordringer i norske storbyer. Under overskriften «miljø- og klimaforhold» konkluderes det blant annet med at klimaendringer vil forsterke knappheten på mat og vann, og at det grønne skiftet vil medføre gjennomgripende endringer i energi- og transportsystemet. Og til slutt, under overskriften «teknologisk utvikling» trekkes det bl.a. frem at større spredning av avansert teknologi til nye aktører, både statlige og ikke-statlige, vil være et sentralt utviklingstrekk. Det vil også fortsatt digital transformasjon og videreutvikling av det såkalte «smartsamfunnet», og at omfanget av person- og befolkningsdata vil bli større som et resultat av den digitale transformasjonen, som vil føre til at utnyttelse av slike data får større økonomisk verdi.

7.8.3 Utfordringsområder

I kapittel fem omtales utviklingen innen tematiske utfordringsområder med relevans for politiet, PST og påtalemyndigheten. Utfordringskategoriene er delt inn i fem; trusler mot nasjonal sikkerhet, terrorisme, samfunnsforstyrrelser, ikke-spredning og annen alvorlig kriminalitet. Under overskriften «trusler mot nasjonal sikkerhet» omtales utfordringen knyttet til sammensatte trusler fra andre stater og ikke-statlige aktører (subversjon, hybride trusler), og opprør, separatisme og statskupp. Det vurderes som «svært lite sannsynlig, nærmest utenkelig, at et statskupp skal kunne skje i Norge i tiden frem mot 2030». Under overskriften «terrorisme» sees det hen til terrorisme i et historisk perspektiv, endringer i strategi og taktikk i Vest-Europa og forventninger om terrorisme i Vest-Europa i tiden fremover. Det understrekes innledningsvis at det er knyttet «stor usikkerhet til forventet utvikling innen terrorisme».244 Dette blant annet fordi konfliktutviklingen både globalt og regionalt i et langsiktig perspektiv vurderes som usikker, og at slike konflikter er en viktig drivkraft for terrorisme. Det fremheves også at større spredning av avansert teknologi til ikke-statlige aktører kan få betydning for terrorismeområdet og endre det gjeldende trusselbildet. Dette eksemplifiseres med at «autonome systemer og droneteknologi» kan bli benyttet til gjennomføring av terrorangrep.245 Videre kan kunstig intelligens og sosiale medier benyttes til generering og spredning av terrorpropaganda. Under overskriften «terrorisme» er det også gitt plass til refleksjoner rundt myndighetenes bekjempelse av terrorisme, og hvilken påvirkning denne kan ha på terrortrusselen. I kapittel 5.2.3.4 heter det blant annet følgende:

Riktig kalibrering og utforming av mottiltak mot terrorisme er derfor en av de aller viktigste faktorene både for å bekjempe og for å forklare fenomenet. Så lenge terrorisme bekjempes som en militær kampanje og ikke som en langvarig prosess hvor menneskerettigheter og individets rettssikkerhet ivaretas, er det grunn til å frykte at fenomenet vil vedvare og finner nye former (Morris et al., 2021; Nyadera & Bincof, 2019; Parker, 2014).246

I FFIs rapport er «utvikling i terroraktørbildet i Norge» beskrevet nærmere i kapittel 5.2.3.5. Her vises det primært til PSTs trusselvurdering, som er omtalt nærmere i kapittel 7.7.6 i denne rapporten.

Med «samfunnsforstyrrelser» menes handlinger hvor ikke-statlige aktører ønsker å fremtvinge politisk endring/endring i politikk gjennom opptøyer, eller forsvare eget sosiale styresett gjennom å demonstrere evne og vilje til bruk av fysisk makt, påvirke sosial adferd og/eller andre kriminelle handlinger. Eksempler på slike «voldelige, selvstyrende subkulturer» kan være såkalte «ytre høyre», borgerverngrupper, antistatlige, anarkistiske eller antirasistiske grupperinger, eller kriminelle gjenger og nettverk. Forekomsten av de forskjellige grupperingene i Norge er beskrevet nærmere i rapportens kapittel 5.3. For utvalget er omtalen av «gjengkriminalitet og kriminelle nettverk» særlig interessant.247 Det vises her blant annet til at «samtlige politidistrikt rapporterer tilstedeværelse av en eller flere gjengaktører», og at det sentrale Østlandet og særlig Oslo er hovedområdet for flere kriminelle gjenger». Det oppgis videre at «gjengens kriminelle virksomhet er i hovedsak relatert til alvorlig narkotikakriminalitet, volds- og trusselbasert kriminalitet, samt økonomisk kriminalitet». I den sammenheng vises det for øvrig til politiets trusselvurdering, som omtalt i kapittel 7.5.5. I omtalen av gjengkriminalitet trekkes det blant annet frem at:

Åpent narkotikasalg, ordensforstyrrelser og voldsbruk i det offentlige rom vil påvirke trygghetsfølelsen i det offentlige rom. Også i Norge observerer politiet at gjengaktører og særlig kriminelle ungdomsgjenger ofte er virksomme i boområder med sosioøkonomiske utfordringer (NOU 2020:4 s.127). Imidlertid er det bred enighet blant norsk politi og politikere om at såkalte «svenske tilstander» – altså områder hvor volden er av en slik karakter at det er forbundet med fare for politiet å gå inn i områdene (såkalte «no-go-soner») – ikke finnes i Norge (Egge & Solhjell, 2018 s.39).248

Kapittel 5.5 omhandler «annen alvorlig kriminalitet». Under omtalen av den generelle kriminalitetsutviklingen heter det blant annet at «i Norge har det generelt sett vært en betydelig nedgang i anmeldte lovbrudd per 1000 innbyggere de siste ti årene». Samtidig er det variasjon innenfor bestemte kategorier lovbrudd. Det påpekes også at «hovedvekten av lovbrudd innen enkelte kriminalitetskategorier har blitt flyttet over i det digitale rom», men også at «skillelinjene mellom de ulike kriminalitetskategoriene stadig blir mindre tydelige og definerte», og at tradisjonelle kriminalitetskategorier stadig smelter sammen. Deretter går rapporten over i en beskrivelse av kriminalitetsutviklingen i det digitale rom, kriminalitetsutvikling knyttet til trusler mot næringsliv, ressursgrunnlag og miljø, inkludert økonomisk kriminalitet, arbeidslivskriminalitet og klima- og miljøkriminalitet.

Kapittel 5.5.5. omhandler kriminalitetsutviklingen knyttet til trusler mot personlig integritet. Om vold og mishandling oppsummeres slik:

I politimeldingen fra 2020 fremheves det at andelen av den voksne befolkningen som oppgir å ha vært usatt for vold eller trusler om vold har vært stabil siden starten av 1980-tallet (Meld. St. 29 (2019 – 2020)). Det samme gjelder drapsraten. Det er derfor grunn til å forvente at denne utviklingen vil vedvare, og politiet vurderer det som sannsynlig at flere personer med alvorlige psykiske lidelser enn tidligere vil begå grove voldshandlinger (Politiet, 2021, s.17). Økt forekomst av psykiske problemer, samlivsproblemer eller økonomiske problemer etter covid-19-pandemien kan bidra til å forsterke faren for voldsutøvelse.249

7.8.4 Samfunnsutviklingens betydning for politiet, PST og påtalemyndigheten

I kapittel 6 trekkes det konklusjoner fra de foregående kapitlene, og forskjellige implikasjoner av den forventede utviklingen presenteres. I det følgende gjengis implikasjonene som er særlig relevant for utvalgets mandat:

• Økt stormaktrivalisering kan medføre flere væpnede konflikter i interessesfærer til stormaktene, for eksempel gjennom økt bruk av stedfortrederkrig. Væpnede konflikter er en risikofaktor for radikalisering og kan gi økning i terrorisme internasjonalt. Det kan også føre til økning i fremmedkrigere som drar fra Norge til konfliktområdene slik man har sett under den pågående borgerkrigen i Syria.
• Fremmede stater kan søke å påvirke voldelige, selvstyrende subkulturer som et ledd i å undergrave norske myndigheter.
• Økt migrasjon kan som følge av væpnede konflikter bidra til mobilisering av grupperinger på ytre høyre.
• Det kan oppstå opptøyer under politiske demonstrasjoner som følge av hendelser i utlandet.
• Høyreradikal/-ekstrem retorikk og nasjonalisme som en motreaksjon på globaliseringen vil vedvare og trolig endre karakter.
• Fortsatt nettoinnvandring til Norge fra ikke-vestlige og spesielt muslimske land kan føre til at trusselen fra høyreekstrem terrorisme vil vedvare.250

På bakgrunn av implikasjonene fremheves fire temaer som bør vies særskilt oppmerksomhet fremover: skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet blir mer utydelig, teknologiutviklingens muligheter og utfordringer, kompleksitet som en samfunnsutfordring og konspirasjonsteorier som et demokratisk problem.

7.8.5 Utfordringsbildet frem mot 2030

I rapportens kapittel 7 oppsummeres «noen langsiktige utviklingstrekk som fremstår som relativt tydelige». Disse oppsummeres under overskriftene «terrorisme og trusler mot nasjonal sikkerhet», «teknologiutviklingens betydning», «konsekvenser av klimaendringer» og «endringer i sosiale og økonomiske forhold». For utvalget er følgende to konklusjoner om terrorutviklingen særlig interessante:

• På kort sikt (0–5 år) forventes det at jihadister vil radikalisere, oppfordre til terror og drive faktisk angrepsplanlegging på tvers av landegrenser. Forsøk på terrorangrep i Norge fra ekstreme islamister må derfor forventes. Så lenge de sosiale og strukturelle faktorene som har bidratt til ekstrem islamisme ikke ser ut til å bli borte og den ustabile situasjonen i Midtøsten og i Sahel vedvarer, må det forventes at trusselen fra ekstreme islamister vil vedvare i tiden frem mot 2030.
• På kort sikt (0–5 år) forventes det at høyreekstremisme vil utgjøre en like stor terrortrussel i Norge som ekstrem islamisme. Utviklingen på lengre sikt (5–10 år) er mer usikker og vil avhenge av den videre samfunnsutviklingen i Europa og i USA. Det kan ikke utelukkes at en eventuell masseinnvandring til Europa kan være en utløsende faktor for det som høyreekstreme anser som den kommende vestlige rasekrigen, spesielt hvis ettervirkningene av covid-19 er vedvarende høy arbeidsledighet blant menn med lav eller ingen utdanning.251

Under overskriften «endringer i sosiale og økonomiske forhold» er også følgende konklusjon også interessant for utvalget:

• På kort sikt (0–5 år) forventes det ikke vesentlige endringer i kriminalitetsbildet som følge av endringer av sosiale og/eller økonomiske forhold i Norge.252

7.8.6 Utvalgets vurdering

Utvalget er av den oppfatning at konklusjonene i rapporten «Samfunnsutviklingen frem mot 2030 – utfordringer for politiet, PST og påtalemyndigheten» har liten praktisk betydning for hvordan politiet bruker maktmidler og hvordan politiet bør være rigget for å møte det ventede trusselbildet. Dette gjelder i alle fall de fysiske maktmidlene. Utvalget registrerer rapportens fokus på den teknologiske utviklingen, og at denne vil prege så vel terrorutviklingen som kriminalitetsutviklingen i årene som kommer. Utvalget har imidlertid valgt å se bort fra bruk av digitale maktmidler. For de rent fysiske maktmidlene, som utvalget har valgt å fokusere på, er disse trendene av mindre betydning. Utvalget ønsker imidlertid samtidig å bemerke at den teknologiske utviklingen, og de utfordringer denne innebærer, på ingen måte kan neglisjeres. Det faller imidlertid utenfor utvalgets kompetanseområde å mene noe om dette. Utvalget forventer imidlertid at dette følges opp i andre spor.

Det er verdt å merke seg at rapporten gir støtte til konklusjoner som fremkommer av annet kunnskapsgrunnlag som utvalget har sett hen til. Det vises for eksempel til en «betydelig nedgang i anmeldte lovbrudd» de siste årene, noe Bevæpningsutvalget også påpekte i sin utredning, og som også fremgår av den oppdaterte statistikken Maktmiddelutvalget har sett hen til, se omtale i kapittel 7.5. Beskrivelsen av terrortrusselen samsvarer også langt på vei med den som er beskrevet i kapittel 7.7.

Maktmiddelutvalget har ikke hatt kapasitet til å gjøre dypdykk i analyser av sosioøkonomiske utviklingstrekk og forventede trender i tiden som kommer. Kunnskap om slike samfunnsforhold kan være relevant i vurderingen av hvilke maktmidler politiet bør ha tilgang til, og hvordan disse skal brukes, blant annet fordi slike trender kan påvirke kriminalitetsbildet. Utvalget tar til etterretning at FFIs rapport forventer at det på kort sikt (0–5 år) ikke blir vesentlige endringer i kriminalitetsbildet som følge av endringer av sosiale og/eller økonomiske forhold i Norge.

7.9 Erfaringer fra politidistriktene

7.9.1 Innledning

Utvalget har vært opptatt av å lytte til erfaringer fra politiet. Utvalget valgte derfor å invitere samtlige distrikter og særorgan til å komme med skriftlige innspill. I henvendelsen til distriktene og særorganene ble det bedt om vurderinger og erfaringer knyttet til punktbevæpning, områdebevæpning, midlertidig bevæpning, elektrosjokkvåpen, andre maktmidler enn skytevåpen, pandemirelaterte forhold med betydning for statistikk, konkrete hendelser som aktualiserer styrker og svakheter med dagens bevæpningsmodell, samt statistikk og erfaringer knyttet til maktbruk mot mindreårige og mot personer med antatte psykiske lidelser. Samtlige politidistrikt besvarte henvendelsen. Kripos og Utrykningspolitiet har også besvart henvendelsen. Deres svar var imidlertid svært kortfattede, og inneholder ingen erfaringer eller annet av vesentlig betydning. I det følgende oppsummeres derfor bare politidistriktenes innspill.

7.9.2 Erfaringer med punktbevæpning

Punktbevæpning (våpeninstruksen § 3-2 fjerde ledd) er besluttet på to steder, siden adgangen til slik bevæpning ble innført 1. juli 2018, henholdsvis på Gardermoen og på Flesland, se nærmere omtale i kapittel 7.3. Det er derfor kun politidistriktene Øst og Vest som har erfaringer med dette. Øst politidistrikt opplyser at erfaringene med punktbevæpningen på Gardermoen har vært positive. Det utdypes med følgende:

Egne ansatte føler seg bedre i stand til å respondere på uønskede hendelser og andre samvirkeaktører på flyplassen uttaler økt trygghetsfølelse. Det har ikke vært registrert tilbakemeldinger fra publikum som indikerer negativ reaksjon på at patruljene er bevæpnet, og patruljene har ikke merket endring i publikums holdning til å ta kontakt med politiet. Det har ikke forekommet uønskede hendelser med skytevåpen i perioden hvor politiet på Oslo Lufthavn har vært bevæpnet med etthåndsvåpen.

Vest politidistrikt opplyser at de heller ikke har mottatt negative synspunkter fra publikum om bevæpningen på flyplassen. Vest politidistrikt skriver også at de mener punktbevæpningen gjør at politiet har tilgjengelige midler med seg, og at de dermed kan ha en raskere og mer effektiv respons mot eventuelle trusselsituasjoner.

7.9.3 Erfaringer med områdebevæpning

Områdebevæpning (våpeninstruksen § 3-2 femte ledd) ble innført som bevæpningsalternativ 1. februar 2020, se nærmere omtale i kapittel 4.3.1. Utvalget er ikke kjent med at hjemmelen er blitt brukt etter at den ble innført. Agder politidistrikt opplyser imidlertid i sitt innspill at de har «noe erfaringer med dette hvor man under større demonstrasjoner har bevæpnet en eller to patruljer som utelukkende blir beredskap». Utvalget antar at hjemmelen for bevæpning i disse tilfellene har vært våpeninstruksen § 3-2 første ledd (oppdragsbevæpning), og ikke § 3-2 femte ledd (områdebevæpning). Oslo politidistrikt opplyser at hjemmelen som ble innført 1. februar 2020 ikke var mulig å bruke for bevæpningen innenfor et definert område innenfor ring 1 i Oslo Sentrum, som varte fra 21. juni 2018 til 13. mars 2020.

7.9.4 Erfaringer med midlertidig bevæpning

Midlertidig bevæpning (våpeninstruksen § 3-2 tredje ledd), som omtalt i kapittel 4.3.2, har vært benyttet i større utstrekning enn punktbevæpning og områdebevæpning. Det har vært flere perioder med nasjonal midlertidig bevæpning siden 2017, og samtlige distrikter har derfor erfaringer med dette.

Finnmark politidistrikt opplyser at de ikke har opplevd utfordringer under den midlertidige bevæpningen, utenom «en avfyring i nedspenningsrør».

Øst og Sør-Øst politidistrikt opplyser begge at rapporterte utfordringer i periodene med midlertidig bevæpning har handlet om «noen tilfeller av vådeskudd og noen synergimeldinger knyttet til ubehag i forbindelse med trange forhold i kjøretøy». Av positive erfaringer trekker distriktene blant annet frem at «innsatspersonellet har gitt uttrykk for at de har opplevd en økt trygghet i å opptre bevæpnet». Distriktene fremhever samtidig at erfaringene ikke har gitt grunnlag til å mene noe bestemt om publikums oppfatninger av politiet og politirollen i de aktuelle periodene.

Vest politidistrikt opplyser at erfaringene med midlertidig bevæpning er gode. Dette utdypes bl.a. med at det ikke oppleves som at våpen er brukt oftere, og at det har vært svært få uheldige episoder, slik som vådeskudd.

Møre og Romsdal politidistrikt opplyser at den midlertidige bevæpningen i all hovedsak «har vært uproblematisk for mannskapene i daglig tjeneste». Det fremheves også at periodene med midlertidig bevæpning «ikke har hatt innvirkning på politiets oppgaveløsning eller innvirkning på møte med befolkningen». Det er ikke registrert noen meldinger om kommentering av bevæpningen, at noen viste interesse for våpenet, at noen stilte seg negative til bevæpningen eller at noen vegret seg med å ta kontakt på grunn av bevæpningen.

Innlandet politidistrikt understreker at de «bare har positive erfaringer» med midlertidig bevæpning. Dette begrunnes med muntlige tilbakemeldinger fra stabssjef, UEH-leder og leder for instruktører i operative disipliner.

Agder politidistrikt informerer om at de ikke opplevde noe negativt fra befolkningen eller negative forhold ved oppdragsløsning under perioder med midlertidig bevæpning. Tilbakemeldingene fra patruljemannskap er også «utelukkende positive». Det opplyses også at «de som ikke har politipatruljen som hovedarbeidsområde (etterforskere m.fl.) er litt mer delt». Det antas imidlertid at dette skyldes «lite oppdragstrening og betydningen av at de er på «støttelister» som innebærer at de av og til må jobbe i patruljen».

7.9.5 Erfaringer med elektrosjokkvåpen

Som nevnt i kapittel 7.12, ble prøveperioden med elektrosjokkvåpen gjennomført i fire politidistrikt: Sør-Vest, Øst, Troms og Oslo ved beredskapstroppen. Det er besluttet at elektrosjokkvåpen gradvis skal innføres i politiet som et nytt permanent maktmiddel. Dette ble besluttet 1. januar 2022. De øvrige distriktene har derfor begrenset med erfaringer med elektrosjokkvåpen per september 2022.

Sør-Vest politidistrikt gir uttrykk for at erfaringene under og etter prøveperioden er «udelt positive». Dette begrunnes blant annet med at elektrosjokkvåpen oppleves som et «kjærkomment, svært nyttig og effektivt maktmiddel som fyller et klart udekket behov i maktpyramiden, mellom skytevåpen og de øvrige maktmidlene». Sør-Vest mener imidlertid at elektrosjokkvåpen kan plasseres lavere i maktpyramiden, slik at det sidestilles med batong og pepperspray.

Øst politidistrikt opplyser at elektrosjokkvåpen «har fylt et udekket behov for et effektivt mindre dødelig maktmiddel mellom maktmidlene pepperspray/batong og skytevåpen». Det vises til at elektrosjokkvåpen «har bedret egensikkerheten og bidratt til sikrere oppdragsløsning både for politiet og politiets motpart».

Oslo politidistrikt viser til interne notater fra beredskapstroppen som oppsummerer deres erfaringer med bruk av elektrosjokkvåpen. Her fremgår det blant annet at elektrosjokkvåpen «fyller et hull i maktpyramiden og har gitt norsk politi et verktøy, som tidligere har manglet for å løse oppdrag med høy trussel for egen sikkerhet og/eller 3.persons sikkerhet på en tryggere, mer effektiv og skånsom måte». Det opplyses at elektrosjokkvåpen har blitt brukt for å løse situasjoner som tidligere kunne ha blitt løst ved bruk av skytevåpen. Det fremheves også at innføring av elektrosjokkvåpen kan gjøre det aktuelt å vurdere om pepperspray har blitt overflødig.

7.9.6 Erfaringer med andre maktmidler enn skytevåpen

Flere distrikter har sendt inn tall og statistikk om bruk av andre maktmidler. Det opplyses imidlertid fra flere politidistrikt at det er stor usikkerhet knyttet til disse tallene. Troms politidistrikt opplyser at «verken i rundskriv 2017/010 eller i brukerhåndboken for maktmidler, foreligger det et eksplisitt pålegg om at bruk av øvrige maktmidler skal registreres». Innlandet politidistrikt informerer om at «det er utfordrende å gi konkrete svar på omfang og erfaringer med bruk av andre maktmidler enn skytevåpen». Tallene distriktene har delt med utvalget er for det meste hentet ut av Maktmiddel-applikasjonen, se omtale av denne i kapittel 5.9. Da det er stort sprik i rapporteringen, og flere distrikter ikke har meldt inn tall, har utvalget valgt å ikke omtale tallene nærmere her. Tall fra Sør-Vest politidistrikt er riktignok omtalt i kapittel 7.12.

Øst og Sør-Øst politidistrikt opplyser at «taktisk kommunikasjon med motparten er gjennomgående innsatspersonellets mest benyttede virkemiddel», og at «det legges stor vekt på dette gjennom innsatspersonellets opplæring og vedlikeholdstrening». Ifølge distriktene er det ikke registrert endringer i dette bildet de siste årene. Det opplyses også om at «taktiske teknikker for å nøytralisere en aggressiv motpart har utviklet seg de siste årene». «Knivoppsett og ulike arrestasjonsteknikker» nevnes spesifikt, og det opplyses om at «felles for disse er målet om å benytte lempelige midler så langt det er mulig».

På bakgrunn av egen statistikk hentet fra «PAL PO-maktmidler» opplyser Vest politidistrikt at alternative maktmidler (pepperspray, patruljehund, batong, langkølle) «blir brukt moderat, og bruken fremstår som nødvendig i aktuelle oppdrag».

Møre og Romsdal politidistrikt opplyser at «de overordnede funnene vi har gjort er at pepperspray er det maktmiddelet som brukes mest, patruljehund nest mest og batong er tredje mest brukt». Fra statistikken utleder distriktet at «de operative mannskapene i distriktet viser en vilje til å bruke skadebegrensende middel heller enn maktmidler med større skadepotensiale ovenfor motpart».

Agder opplyser at det generelt er lite kjennskap til bruk av batong, og at man har et inntrykk av at denne «kun er i beredskap». Dersom batong benyttes, er inntrykket at «det da i tilfelle er i nødverge». Pepperspray brukes derimot oftere, men erfaringene er delte. Det fremheves at «det også er oppdrag hvor den ikke har effekt, og man må ganske tett innpå for at den skal virke/nå frem».

7.9.7 Pandemirelaterte forhold av betydning for statistikk

Nordland politidistrikt opplyser at «det er ingen pandemirelaterte forhold som har betydning for bevæpningsstatistikk og annen maktbruk». Oslo politidistrikt har ikke sett noen endring i statistikken som følge av pandemien.

Sør-Vest politidistrikt fremhever at årene med pandemi har ført til at «den samlede registrerte oppdragsmengden knyttet til ordensforstyrrelser, rus og uteliv gikk ned», og at politiet i perioder opplevde «en signifikant nedgang i hendelser i det offentlige rom som krevde regulerende inngripen fra politiets side».

Sør-Øst og Øst politidistrikt opplyser at de gjennom pandemien har registrert «betydelig færre ordensoppdrag ute i det offentlige rom som følge av smittevernrestriksjoner», og det antas at dette har gitt utslag på statistikken for bruk av våpen og andre maktmidler. Distriktene opplyser også om at «vår erfaring er at politiets inngripen i enkelthendelser gjennom pandemien har vært mer preget av risikovurderinger knyttet til smittevern enn vurderinger knyttet til bruk av våpen og andre maktmidler».

Trøndelag politidistrikt opplyser at det ikke fremgår av noen bevæpningsrapporteringer eller indikasjoner som tilsier at pandemirelaterte forhold har hatt betydning for maktmiddelbruk eller bevæpningsstatistikk. Det pekes imidlertid på at distriktet i 2021 har hatt en økning i antall bevæpninger, og at operasjonslederne bestemt mener dette skyldes en økning i antall oppdrag hvor det er kombinasjon av psykiatri og selvskading med kniv.

Vest politidistrikt mener det er «vanskelig å komme med noen eksakte konklusjoner», men sitter samtidig med «et inntrykk av at mengden psykiatrioppdrag, der politiet må bistå helsevesenet, har økt de siste årene», og at «perioden med pandemi har også trolig påvirket at antallet oppdrag knyttet til psykiatri har økt, potensielt også gitt flere bevæpninger/bruk eller trusler om bruk av andre maktmidler».

Møre og Romsdal peker på økningen i registrerte psykiatrioppdrag, og at det er nærliggende å tro at dette også kan skyldes ringvirkninger av pandemien.

Innlandet politidistrikt opplyser om at de ikke finner konkrete holdepunkter som viser at pandemien har hatt betydning for bevæpningsstatistikken eller annen maktmiddelbruk i distriktet. Det opplyses også at distriktet i forbindelse med pandemien har sett at «nivået blant mannskapene på utøvelse av forskjellig maktmiddelbruk har vært dalende». Dette begrunnes med «sterkt redusert mulighet for trening/øvelser». Ifølge distriktet er dette nå tatt tak i, og det vies «mye oppmerksomhet rundt dette på IP-treninger».

Agder politidistrikt gir uttrykk for en opplevelse av «mindre oppdrag generelt, men mer «tyngre» oppdrag som innebar blant annet bevæpning». Det pekes på at dette kan ha sammenheng med økningen i psykiatrioppdrag.

7.9.8 Styrker ved dagens bevæpningsmodell

Utvalget etterspurte spesifikt om beskrivelse av konkrete hendelser som fremhever styrker og svakheter med dagens bevæpningsmodell. Flere distrikter har kommet med innspill om slike hendelser. Disse er omtalt nærmere i kapittel 7.9.10. Mange distrikter kom imidlertid også med generelle betraktninger om samme tema. Disse omtales i det følgende.

Sør-Vest politidistrikt informerer om at distriktet «tradisjonelt har levd godt med dagens bevæpningsmodell». Det fremheves at «dagens modell har mange sterke sider», blant annet at «særskilt taktisk og operasjonelt nivå gjennomfører et «takt-skifte» når bevæpning blir vurdert og gitt». Det understrekes at «dagens modell har god effekt og gjør oss i stand til å løse langt de fleste væpnede oppdrag på en god og relativt sikker måte, både for publikum og for egne ansatte».

Møre og Romsdal politidistrikt fremhever at hovedstyrken med dagens modell er at «operasjonelt/taktisk nivå er mer skjerpet ved at en blir bevisstgjort at en er på vei til et væpnet oppdrag». Når det blir bedt om og gitt bevæpning, blir oppdraget markert blått i PO. Distriktet understreker at «dette gir positivt bidrag til de involvertes situasjonsbevissthet».

Innlandet fremhever at «styrken med dagens bevæpningsmodell er at politiet har tilgang til nødvendige maktmidler, inkludert våpen, så lenge mannskapene er i eller ved kjøretøyet». Ifølge distriktet fungerer dette bra når man har tid til å foreta en god situasjonsvurdering, og gi bevæpningstillatelse for oppdraget.

7.9.9 Svakheter ved dagens bevæpningsmodell

Politidistriktene trekker frem langt flere svakheter enn styrker ved dagens bevæpningsmodell. I det følgende gjengis hovedpunktene.

Sør-Vest politidistrikt mener følgende er en klar svakhet med dagens modell:

En klar svakhet med dagens modell er i de tilfellene innsatspersonellet akutt står ovenfor en forhøyet risiko eller trussel på egne eller publikums vegne, som verken de selv eller operasjonelt nivå hadde forutsetninger for å avdekke eller vite om på forhånd, samtidig som at hendelsen krever umiddelbar inngripen med skytevåpen der og da. Slike situasjoner skjer heldigvis svært sjelden, men i slike tilfeller vil gråsoneproblematikk knyttet til politiet (og den enkelte tjenesteperson) sin handleplikt sett opp mot behovet for sikkerhet og arbeidsgivers ansvar for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø bli kraftig utfordret. Det er åpenbare etiske og moralske potensielt problematiske aspekter ved en slik situasjon også, herunder den enkeltes evne og mulighet til å løse et oppdrag som det er åpenbart at samfunnsoppdraget krever, samtidig som en risikerer å pådra seg alvorlige skader eller død.

Trøndelag politidistrikt mener at «PSTs trusselvurderinger og beskrivelse av modus ved terrorhandling indikerer at det er sannsynlig at pågående terrorhandlinger ikke opphører før politiet stanser gjerningsperson(er)». Ifølge distriktet krever dette rask respons fra politiet, og umiddelbar tilgang til tjenestevåpenet. Dette er et «tydelig argument for at norsk politi bør være fast bevæpnet», ifølge Trøndelag politidistrikt. På samme måte som Sør-Vest politidistrikt fremhever Trøndelag politidistrikt at dagens modell er svak i møte med situasjoner hvor man i forkant har vurdert trusselen som lav/moderat, men hvor situasjonen raskt utvikler seg til et høyt trusselnivå. Distriktet peker på at «konsekvensen med en ubevæpnet patrulje i en slik situasjon vil være en mer defensiv tilnærming som igjen kan føre til at gjerningsperson(er) skader/dreper fornærmede eller annen tredjeperson, seg selv eller politipatruljen». Trøndelag politidistrikt fremhever også at det generelt kan sies at dagens modell «spiser noe kapasitet» i forbindelse med bevæpningsklarering, og at man må gjøre håndgrep for å låse ut våpen, lade og ikle seg maktmiddelet. Distriktet mener videre at «dersom politiet hadde vært fast bevæpnet, hadde man frigjort kapasitet til helt og holdent å forberede seg mentalt og fysisk, etablere situasjonsforståelse, legge taktisk plan og forberede selve utførelsen av oppdraget».

Vest politidistrikt fremhever at det er en svakhet at politiet må bruke ekstra sekunder/minutter på å klarere/forberede skytevåpen med dagens modell, og at dette potensielt kan bety konsekvenser for menneskeliv. Distriktet anfører også at det kan diskuteres om dagens bevæpningsmodell er tilpasset dagens samfunnsutvikling og trusselnivå. Dertil uttales det at «det kan fremstå som tungvint og byråkratisk når bevæpning av politi må tas opp eller ned, sett hen til at trusselvurderingen fra PST strengt tatt peker på en trussel som er der mer eller mindre hele tiden».

Møre og Romsdal politidistrikt opplyser at mannskapene i distriktet for det meste ønsker å innføre permanent bevæpning, og at hovedgrunnen til dette er «lettere tilgang på hele maktpyramiden i et samfunn og en verden som er blitt «mindre»«. Det pekes også på at «dagens ordning er forbundet med stress», og at permanent bevæpning ville kunne gjøre bevæpningen mer «naturlig».

På samme måte som Sør-Vest og Trøndelag politidistrikt, fremhever Innlandet politidistrikt ubevæpnede oppdrag som i utgangspunktet har et lavt trusselnivå, men hvor situasjonen eskalerer. Ifølge distriktet har dagens modell «en svakhet i de situasjoner som oppstår akutt og med kort utrykningstid». Det fremheves at «mannskapene må bruke en del kapasitet på selve bevæpningen i denne prosessen, som kan gå utover andre nødvendige og viktige forberedelser og vurderinger». Distriktet fremhever også at det «kan være en svakhet» med dagens modell at «den som skal utføre oppdraget ute ikke står fritt til å velge riktig verktøy for å løse oppdraget».

7.9.10 Konkrete hendelser som aktualiserer styrker og svakheter

Nordland, Sør-Vest, Troms, Sør-Øst, Øst og Møre og Romsdal politidistrikt opplyser alle at de ikke er kjent med konkrete enkelthendelser i deres distrikt fra 2017 og frem til i dag som aktualiserer styrker eller svakheter med dagens bevæpningsmodell.

Finnmark politidistrikt trekker frem to hendelser som i utgangspunktet ikke tilsa bevæpning i utrykningsfasen, men som ved påtreff av gjerningsperson endret seg til å kvalifisere for bevæpning. Begge tilfeller gjelder situasjoner hvor politiet raskt ble truet med kniv av gjerningsperson.

Trøndelag politidistrikt trekker frem to konkrete hendelser. I den ene hendelsen som gjaldt pågripelse av en kjent, ustabil mann, måtte patruljen bevæpne seg i fart, samt «skifte talegruppe» og prosessere informasjon under kort utrykningsvei. Den andre hendelsen gjaldt en lignende hendelse. Her ble det fremhevet som en svakhet at det var uenighet mellom operasjonsleder og tjenestepersonen om bevæpning. Trøndelag politidistrikt opplyser også om at de har opplevd flere lignende hendelser i sentrumsnære områder. Distriktet trekker også frem den alvorlige hendelsen på Bislett i Oslo november 2021 som et eksempel på en hendelse som aktualiserer svakheter med dagens modell.

Vest politidistrikt trekker frem to hendelser i 2021 som ble «definert og lest ut som PLIVO», der det var krav om hurtig og effektiv respons for å stanse trusselen.

Innlandet politidistrikt viser til én hendelse der en kjenning av politiet uten forvarsel angrep en av tjenestepersonene, som fortsatt satt ubevæpnet i tjenestebilen. Én tjenesteperson ble skadet i hendelsen. Distriktet trekker også frem den alvorlige hendelsen på Bislett i november 2021.

Agder politidistrikt opplyser om at det «har vært noen oppdrag hvor det har vært behov for akutt bevæpning/tjenestepersonene selv har bevæpnet seg». Det dreier seg da om oppdrag som endrer karakter uten at det er mulighet for bevæpning i forkant.

7.9.11 Erfaringer med maktbruk mot barn og sårbare grupper

Trøndelag politidistrikt fremhever at det kan forekomme situasjoner der det er hensiktsmessig at politiet er ubevæpnet, og at situasjoner med barn eller andre sårbare grupper kan være noen eksempler. Distriktet fremhever dette, men mener samtidig at slike situasjoner ikke er til hinder for at politiet i Norge som utgangspunkt kan være fast bevæpnet.

Troms politidistrikt fremmer en generell bekymring som går ut på at når politiet bevæpner seg i situasjoner hvor man skal håndtere utagerende og/eller suicidal ungdom, så kan politiets maktbruk og bevæpning være med på å forsterke ungdommens selvbilde i forhold til at man faktisk er en farlig person. Distriktet fremhever også at en ikke kan utelukke at sårbare grupper som sliter med rus og psykiatri kan oppleve situasjoner på samme måte. Ifølge distriktet burde det derfor være initiert mer forskning på dette området.

Øst politidistrikt trekker frem økningen i antall væpnede oppdrag knyttet til psykiatri. Dertil nevnes også to hendelser hvor politiet har brukt skytevåpen eller elektrosjokkvåpen mot personer med antatt psykisk lidelse. På bakgrunn av disse hendelsene fremhever distriktet følgende:

Det er umulig å gi et generelt svar på hvordan psykisk syke skal behandles sammenlignet med andre. Ingen situasjoner er helt like og alle krever individuelle vurderinger. Man skal alltid vurdere nødvendigheten av en konfrontasjon, også i saker som faller inn under kategorien rus og/eller psykiatri.

Sør-Øst politidistrikt fremhever også en hendelse fra september 2020, hvor en antatt psykisk syk mann ble skutt og drept av politiet. Utover dette er distriktet enig i refleksjonene til Øst politidistrikt.

Vest politidistrikt peker på det de opplever som en jevn økning i antall psykiatrioppdrag, samt antall bevæpninger i slike oppdrag. Disse tallene er omtalt nærmere i kapittel 7.6.2. Distriktet opplyser samtidig at bruk av maktmidler mot mindreårige ikke er enkelt dokumentert i politiets systemer. Det opplyses likevel at det i tidsrommet 2017 til 2022 ser ut til å ha vært 18 oppdrag i Vest politidistrikt der politiet har vært bevæpnet og der mindreårige er nevnt i journalteksten i oppdragene.

Møre og Romsdal trekker frem en enkelthendelse fra 2019, hvor en 13-åring angrep politiet i forbindelse med et bistandsoppdrag for barnevernet. På bakgrunn av hendelsen ble det igangsatt et arbeid i distriktet, og det ble utarbeidet et «leksjonsopplegg» for bruk i opplæring av operative mannskaper. Det gjøres rede for at det oppleves en positiv holdningsendring i håndteringen av mindreårige, og at det er lagt ned et «formidabelt arbeid» i samarbeid mellom politi/barnevern, politi/ungdomspsykiatri og politi/psykiatri på dette feltet.

Innlandet politidistrikt opplyser om en opplevd økning i antall oppdrag som involverer mindreårige. Ifølge distriktet var det 4072 slike oppdrag i 2017, mot 4999 i 2021. Antall psykiatrioppdrag har økt på samme måte. Det opplyses om at det er mye fokus på håndtering av oppdrag som involverer mindreårige og personer med psykiske lidelser, og at dette bl.a. er tema på innsatstrening gjennom både praktisk gjennomføring i bruk av maktmidler og kommunikasjonsteknikker. Distriktet opplyser videre at de bl.a. henter inn kompetanse fra lokale krise- og gisselforhandlere.

Agder politidistrikt opplyser at distriktet «har vært med på «å utvikle» en endret tilnærming til spesielt psykisk syke og suicidale personer». Den endrede tilnærmingen går ifølge distriktet ut på «å prøve å isolere personen i større grad, og prøve å løse oppdraget på avstand og da med mindre bruk av makt». Dette skal ha blitt presentert på instruktørsamling på Politihøgskolen høsten 2021 for alle distrikter.

7.9.12 Utvalgets vurdering

På bakgrunn av distriktenes skriftlige innspill og møtene utvalget har hatt med enkelte distrikter, sitter utvalget igjen med en oppfatning av at erfaringene med periodene med midlertidig bevæpning i all hovedsak har vært gode i politidistriktene. Nesten samtlige distrikter har understreket overfor utvalget at de nesten bare har gjort seg positive erfaringer med bevæpningsperiodene. Ett distrikt ga også uttrykk for at bevæpningen verken har påvirket politiets oppdragsløsning eller møtet med befolkningen. De få negative erfaringene knytter seg til vådeskudd og noe ubehag i forbindelse med trange kjøretøy.

Elektrosjokkvåpen har tilsvarende fått gode skussmål fra distriktene som har erfaring med dette. Det fremgår at elektrosjokkvåpen kan fylle «et klart udekket behov i maktpyramiden», og at det «har fylt et udekket behov for et effektivt mindre dødelig maktmiddel». Etter utvalgets syn er dette argumenter som med styrke taler for at elektrosjokkvåpen kan bidra til at enkelte situasjoner som i dag løses med skytevåpen, i fremtiden kan løses med elektrosjokkvåpen, så lenge politiet er utrustet med elektrosjokkvåpen og godt trent i bruk av dette.

Utvalget har fått tilsendt noe tall og statistikk om politiets bruk av øvrige maktmidler enn skytevåpen. Variasjonen i tallene distriktene besitter, samt kjennskapen til disse, understreker behovet for et forbedret system for registrering og rapportering av maktmiddelbruk. Dette er omtalt nærmere i kapittel 7.2.3. Enkelte distrikter har gitt uttrykk for at bruk av de andre fysiske maktmidlene skjer svært sjeldent. Dette samsvarer med inntrykket utvalget har fått fra utvalgsleders spørreundersøkelser blant tjenestepersoner, som omtalt i kapittel 7.2.2.

Utvalget er på generelt grunnlag av den oppfatning at pandemien kan ha påvirket politiets statistikk på forskjellige måter. Det er imidlertid vanskelig å si nøyaktig hvordan. Distriktenes innspill viser at det er stort sprik i hvordan pandemien tolkes som en mulig feilkilde, men etter utvalgets syn gir innspillene samlet grunn til å være noe forsiktig med å trekke sikre konklusjoner fra tallmaterialet fra 2020 og 2021.

Utvalget har merket seg at distriktene trekker frem flere svakheter enn styrker ved dagens bevæpningsmodell. Utvalget har videre merket seg at flertallet av distriktene peker på at det er en svakhet ved dagens modell at tjenestepersoner ikke er bevæpnet når de «akutt står ovenfor en forhøyet risiko eller trussel». At dagens modell ikke er tilstrekkelig robust i møte med terrortrusselen, trekkes frem av langt færre. To distrikter fremhever det som en styrke ved dagens modell at det gjennomføres et «taktskifte» når bevæpning blir vurdert og gitt, og at dette taktskiftet har fordelaktige konsekvenser, blant annet ved at mannskapet blir «mer skjerpet».

Det er stor variasjon i tilbakemeldingene om maktbruk mot barn og sårbare grupper. Begge tema virker å være på distriktenes radar, men det virker som om tilnærmingen til problemkomplekset varierer i stor grad. Statistikken politidistriktene har forelagt utvalget er i liten grad egnet til å belyse politiets maktmiddelbruk mot barn og sårbare grupper. Erfaringene i enkelte distrikter virker videre i stor grad å være basert på enkelthendelser. Dette er enkelthendelser som tilsynelatende har gitt grunnlag for læring, og således fått en effekt, men samtidig gir beskrivelsen av enkelthendelsene et inntrykk av at det er lite systematikk i erfaringslæringen og oppfølgingen av slike hendelser. Det virker heller ikke som om enkelthendelsene sees i sammenheng med overordnede trender som kunne ha blitt identifisert i tall og data. Etter utvalgets syn er det behov for langt bedre oversikt, både lokalt og nasjonalt, over maktmiddelbruk mot barn og sårbare grupper, i den grad dette lar seg gjøre. Dette er nærmere omtalt i kapittel 10.7. Det virker også å være et relativt stort potensial når det kommer til en mer helhetlig tilnærming til hvordan barn og sårbare grupper håndteres, noe som bl.a. bør reflekteres i politiutdanningen, vedlikeholdstreningen mv. Se nærmere omtale av dette i kapittel 10.5 og 10.6. Utvalget har også merket seg at to av distriktene fremhever at det kan være problematisk at politiet er bevæpnet i møte med barn.

7.10 Erfaringer og påtalevedtak fra Spesialenheten

7.10.1 Innledning

Spesialenheten for politisaker skal etterforske og påtaleavgjøre saker der det er spørsmål om ansatte i påtalemyndigheten eller politiet har begått straffbare handlinger i tjenesten, jf. påtaleinstruksen § 34-1 første ledd. Enheten ble opprettet 1. januar 2005, og erstattet de tidligere tolv særskilte etterforskningsorganene (SEFO). Spesialenheten er dermed riksdekkende etterforskings- og påtalemyndighet for saker der det er spørsmål om ansatte i påtalemyndigheten eller politiet har begått straffbare handlinger, jf. påtaleinstruksen § 34-1 annet ledd. Enheten iverksetter etterforskning når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten, jf. påtaleinstruksen § 34-6 første ledd. Selv om det ikke er grunn til mistanke om en straffbar handling, skal etterforsking settes i verk dersom noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiet eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse, eller noen dør eller blir alvorlig skadet mens de er tatt hånd om av politiet eller påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 67 påtaleinstruksen § 34-6 annet ledd.

Fra 2017 og frem til i dag har Spesialenheten behandlet 27 saker hvor politiet har avfyrt skytevåpen. To av sakene gjelder varselskudd, fem av sakene gjelder rettede skudd mot bil, én gjelder rettet skudd mot person og bil, og 19 gjelder rettede skudd mot person. 18 av sakene er registrert som «psykiatri»-sak av Spesialenheten. I 12 av sakene ble det også brukt gassvåpen eller pepperspray, og i en av sakene ble det brukt elektrosjokkvåpen. I fem av sakene døde personen som ble skutt. Én skal ha fått alvorlige skader, 12 skal ha fått moderate skader, to skal ha fått lettere skader, og seks skal være uskadd. Samtlige avgjørelser ble vurdert dithen at intet straffbart forhold ble begått. Seks av sakene ble sendt til administrativ oppfølging, herunder fire av sakene med død som utfall.253

Fra 2017 og frem til i dag har Spesialenheten tilsvarende avgjort 24 saker hvor det er avfyrt vådeskudd. I 8 av sakene utgjorde vådeskuddet en fare for tredjeperson. I to av sakene ble det ingen skader som følge av vådeskuddet. Fem saker førte til personskader, og 17 førte til materielle skader. I 15 av sakene fant Spesialenheten at intet straffbart forhold var begått. Fem saker endte med forelegg, én ble gitt påtaleunnlatelse, og tre ble henlagt etter bevisets stilling.

For utvalget ville det vært av interesse å se nærmere på samtlige saker hvor det er avfyrt rettede skudd, varselskudd og vådeskudd. Det ville også vært av interesse å se på andre saker som omhandler politiets bruk av øvrige maktmidler. Av kapasitetshensyn har utvalget imidlertid valgt å prioritere sakene som har hatt død som utfall. Siden 2017 har Spesialenheten avgjort fem slike saker. Samtlige omtales i det følgende. Beskrivelsene er ment som en kort oppsummering av sakens faktum og de rettslige vurderingene. Det tas derfor forbehold om at enkelte beskrivelser ikke er like presise som vedtakene, og det vises til vedtakene for utførlig beskrivelse av Spesialenhetens vurdering av hendelsene.

7.10.2 Påtalevedtak i sak nr.12175525 (Jaren)

I påtalevedtak 12175525 fattet Spesialenheten vedtak om henleggelse som intet straffbart forhold anses bevist i den såkalte «Jaren-saken», hvor en mann (heretter omtalt som X) ble skutt og drept av politiet på Jaren på Hadeland mandag 5. august 2019. Innledningsvis i vedtaket er hendelsen beskrevet slik:

Det ble opplyst at det hadde vært en pågående aksjon på stedet siden formiddagen idet X hadde truet politiet, som opprinnelig hadde bistått helsevesenet i deres arbeid. X hadde forskanset seg i boligen, og flere tjenestepersoner hadde deretter sikret området. Det ble forsøkt å forhandle med X uten resultat. Fordi situasjonen var låst hadde innlandet politidistrikt på ettermiddagen anmodet beredskapstroppen i Oslo om bistand. Anmodningen ble imøtekommet. Fem tjenestepersoner fra beredskapstroppen ankom Jaren i to biler omkring kl. 18:00. Oppdraget ble forsøkt løst ved bruk av elektrosjokkvåpen og lys- og lydgranat, men det hadde oppstått en situasjon inne i boligen hvor politiet hadde brukt skytevåpen.

Helsevesenets bistandsanmodning var begrunnet i at X kunne være psykisk syk, og at det var opplyst at X kunne ha skytevåpen på stedet. De to tjenestepersonene som var først på stedet forsøkte å komme i kontakt med X gjennom inngangsdøra som var låst med sikkerhetslenke, men da «stakk han en kniv eller machete ut gjennom dørsprekken», som «traff en av tjenestepersonene i ansiktet og han fikk en rift over det ene øyet». X sa også at han ville skyte politiet dersom de ikke dro derfra. Som følge av dette ble flere politipatruljer og en forhandler dirigert til stedet. På et senere tidspunkt skal X også ha forsøkt å spraye tjenestepersoner med ukjent væske fra innsiden. Han tok også frem en motorsag som han blant annet stakk ut av vinduet. På den bakgrunn ble Nasjonale beredskapsressurser i Oslo kontaktet og anmodet om bistand.

Det fremgår flere steder i vedtaket at X «fremstod som psykisk ustabil». En krise- og gisselforhandler forsøkte å få kontakt med X for å forhandle med ham, men uten å lykkes. Da beredskapstroppen ankom stedet, ble det gjort innledende vurderinger av hvordan oppdraget skulle løses. Det følger av vedtaket at «det var rolig på stedet, og ikke noe som hastet». Hensikten med den planlagte aksjonen var å påvirke X slik at han kom ut til politiet. Det videre hendelsesforløpet er omtalt med følgende i vedtaket, basert på avhøret av aksjonslederen:

Politibetjent A3 begynte å åpne ytterdøren med bryteverktøyet. Få sekunder etter kom X i døråpningen og sprayet mot dem fra en flaske han hadde i hendene. Så dro X døren igjen. Samtidig forsøkte de å åpne barrikaden på vinduet og ved inngangspartiet. X sprutet også mot den gjennom denne åpningen. De brøt videre på døren og X kom på nytt og sprutet mot dem. Slik pågikk det i noe tid og både politibetjent A4 og A5 skjøt flere ganger elektrosjokkvåpnene mot X, uten at det hadde tiltenkt effekt. Så hørte de at X startet opp motorsagen. Politibetjent A3 hadde fått løsnet det øverste hengselet på døren, men trakk seg da litt tilbake. Politibetjent A4 løp og hentet nye kassetter til elektrosjokkvåpenet sitt og så ble «flash-bangen» kastet inn i boligen. Rett etterpå gikk politibetjent A4 bort til døra, åpnet og gikk inn i hytta. Politibetjent A5 fulgte etter.

Om de videre hendelsene inne i hytta har Spesialenheten gjengitt følgende fra forklaringen til tjenestepersonen som avfyrte rettede skudd mot X:

Han løp gjennom inngangsdøren og kom seg frem til «karmen» der han sist hadde sett X. Da han rundet karmen så han X på ca. 1 meters avstand. X bøyde seg ned og tok motorsagen. Politibetjent A4 skjøt da to skudd med elektrosjokkvåpenet uten effekt. Så kom X mot ham med motorsagen og politibetjent A4 trakk seg tilbake mot utgangen. Det var trangt i gangen og flere kolleger kom innover. Politibetjent A4 rygget inn i politibetjent A5. Politibetjent A5 skled eller mistet balansen og «i det momentet» ble ytterdøren lukket bak dem. Politibetjent A4 måtte stanse ved A5 som lå rett til venstre for ham. X rundet «karmen» med motorsagen i hendene, og rettet motorsagen ned mot politibetjent A5, som lå med hodet mot ytterdøren. Politibetjent A4 så at motorsagen var inntil beinet til A5. Bladet på motorsagen gikk ikke rundt og politibetjent A4 oppfattet ikke om den var i «drift». X hadde ruset motorsagen. Politibetjent A4 opplevde det som at X gikk til angrep på politibetjent A5 med motorsagen. Politibetjent A4 dro opp pistolen og skjøt to eller tre skudd mot X. Skuddene var «indekseringsskudd» uten at det ble siktet, og han vet ikke om han traff.

På bakgrunn av etterforskningsresultatet la Spesialenheten til grunn at «politibetjent A4 med sin cal. 9 mm pistol skjøt mot og traff X tre ganger. A5 siktet på og forsøkte å treffe X med sin cal. 223 rifle med ett skudd, men bommet». Handlingene ble vurdert som mulige overtredelser av straffeloven § 275 om drap og § 275 jf. § 16 om forsøk på drap. Både de subjektive og objektive vilkår for straff ble ansett oppfylt. Spørsmålet var dermed om handlingene likevel var lovlige ved at handlingene var utført i nødverge. Spesialenheten konkluderte med at tjenestepersonene, ved å skyte flere skudd mot vedkommendes kropp, «ikke gikk lenger enn nødvendig for å avverge det nært forestående angrepet», og at handlingene «ikke åpenbart gikk utover hva som var forsvarlig sett hen til farligheten av angrepet, interessen angrepet krenket og angriperens skyld». Vilkårene for nødverge ble derfor ansett oppfylt, og tjenestepersonenes opptreden ble ansett som rettmessig og lovlig. På den bakgrunn ble det fattet vedtak om henleggelse av saken.

7.10.3 Påtalevedtak i sak nr.12176170 (Bolkesjø)

I påtalevedtak 12176170 fattet Spesialenheten vedtak om henleggelse som intet straffbart forhold anses bevist i den såkalte «Bolkesjø-saken». Saken gjaldt politiets bruk av skytevåpen og politiets oppdragsløsning i en sak der politiet hadde mottatt opplysninger om at en person hadde inntatt store mengder tabletter i kombinasjon med alkohol. Vedkommende (heretter omtalt som X) hadde også uttalt at han ønsket å ta sitt eget liv. Hendelsen fant sted 22. september 2020 på Bolkesjø i Telemark. I vedtakets sammendrag oppsummeres hendelsen slik:

Politiet aksjonerte for å få ham til nødvendig helsehjelp. Det oppstod en konfrontasjon med politiet, som var bevæpnet. Spesialenheten la til grunn at vedkommende kom mot politiet i rask gange med hevede hender, med en kjøttøks i den ene hånden og en kniv i den andre. Politiet brukte pepperspray uten resultat. En tjenesteperson avfyrte deretter, på kort avstand, fem skudd mot vedkommende som ble truffet fire ganger i øvre del av overkroppen på høyre side og en gang ved høyre kne, og han døde av skadene.

Aksjonen startet som følge av at AMK-sentralen varslet operasjonssentralen i Sør-Øst politidistrikt om at en person på Bolkesjø ønsket å ta sitt eget liv. Det ble opplyst at X hadde kjøpt tabletter og alkohol, og ifølge innringer skulle «ha vist en kniv». Ifølge innringer hadde X sagt at han hadde kjøpt rivotril for å ta livet sitt. AMK-sentralen hadde også vært i kontakt med X over telefon, hvor X hadde opplyst at «han var sint, at han ville dø i kveld, enten ved å skade seg selv eller at politiet skjøt ham». Han fortalte videre at han hadde «masse kniver». Ifølge Spesialenhetens vedtak beskrev AMK-sentralen han som «forbanna». Mens politipatruljen var på vei til Bolkesjø, fikk innringer telefonisk kontakt med X. I denne samtalen skal X, ifølge innringer, ha opplyst om at han hadde tatt noen av pillene han hadde. Deler av Spesialenhetens vedtak er unntatt offentlighet. Det fremgår derfor ikke hvor mye X hadde tatt. Det fremgår imidlertid at AMK-sentralens vurdering var at det var «absolutt fare for liv og helse». AMK skal derfor ha informert om at de hadde «dårlig tid». I lys av dette skriver Spesialenheten følgende:

Alle de involverte tjenestepersonene Spesialenheten har avhørt har forklart at de måtte endre den opprinnelige planen da det ble meldt om at X hadde inntatt et stort antall rivotriltabletter. På bakgrunn av disse opplysningene la de til grunn at det kunne være fare for livet hans og at det hastet å skaffe ham hjelp.

Det ble opplyst av innsatsleder at «hun vurderte å benytte krise- og gisselforhandler», men at «da de mottok informasjonen om at X hadde inntatt piller og alkohol, falt imidlertid bruken av krise- og gisselforhandler bort, da dette ville sinke dem sett opp mot hasteaspektet i oppdraget».

X holdt til i en leilighet i tredje etasje i en bygning som skal ha tilhørt et hotell på Bolkesjø. På grunn av at oppdraget ble oppfattet som et hasteoppdrag, var de fire tjenestepersonene som kom til stedet raske med å ta seg inn i bygningen da de ankom åstedet. Ifølge Spesialenhetens vedtak åpnet én tjenesteperson døra inn til leiligheten. Vedkommende bar skjold. Tjenestepersonen bak ham var bevæpnet med tohåndsvåpen. Tjenestepersonen med skjold opplyste at han så X på fem til seks meters avstand inne i leiligheten. Ifølge vedtaket opplyste tjenestepersonen at X bestemt gikk bort til en kjøkkenbenk og tok opp to kniver, én i hver hånd. Tjenestepersonen med skjold skal da ha ropt «bevæpnet politi» og «slipp kniven». Ifølge vedtaket begynte X å gå mot tjenestepersonene, med armene hevet med en kniv i hver hånd. Tjenestepersonene trakk seg bakover i den trange korridoren utenfor leiligheten. To av tjenestepersonene sprayet X i ansiktet med pepperspray, men det hadde ingen effekt. Ifølge vedtaket fortsatte X mot tjenestepersonene med høy fart. Spesialenheten la til grunn at med ca. 1,25 meter avstand avfyrte den ene tjenestepersonen fem skudd i rask rekkefølge. X døde som følge av skuddene.

Spesialenheten konkluderte med at det forelå «en åpenbar nødvergesituasjon og at skuddløsningen var forsvarlig og absolutt nødvendig». På bakgrunn av hendelsen kom imidlertid Spesialenheten med følgende, generelle betraktning:

Uten at det på noen måte rettes kritikk eller bebreidelser mot tjenestepersonen illustrerer imidlertid saken en overordnet problemstilling Spesialenheten vil rette oppmerksomhet mot. Politiet står regelmessig i krevende situasjoner der det gis bistand til helsevesenet, og det ender med at politiet avfyrer skudd. Oppdragsløsningen og avveiningen av hvordan politiet skal gripe an situasjonen kan være meget krevende, ikke minst overfor suicidale mennesker som bare er til fare for seg selv».

På den bakgrunn ble saken oversendt til administrativ gjennomgang/evaluering både i politidistriktet og i Politidirektoratet «med sikte på mulig erfaringslæring».

7.10.4 Påtalevedtak i sak nr. 13468325 og 13468429 (Ibsensgate)

I sak nr. 13469325 og 13468429 fattet Spesialenheten vedtak om henleggelse som intet straffbart forhold anses bevist i saken hvor en person ble skutt og drept av politiet i Ibsensgate i Bergen 21. desember 2020. Det ble avgitt felles påtalevedtak i sakene til tjenestepersonen som avfyrte de dødelige skuddene (heretter omtalt som tjenesteperson A) og de øvrige tjenestepersonene som deltok i aksjonen, som Spesialenheten vurderte om skulle tiltales for brudd på straffeloven § 172 for grovt brudd på tjenesteplikten.

Innledningsvis i vedtaket er saken beskrevet med følgende:

Saken gjelder politiets oppdragsløsning og bruk av skytevåpen hvor politiet opprinnelig skulle bistå helsevesenet med kontroll av X, som man antok hadde behov for psykisk helsehjelp. Da politiet ankom adressen ble det oppdaget at X hadde påsatt brann i trappeoppgangen i hybelhuset. Det luktet brennbar væske, og brannvesenet ble tilkalt. Like etterpå antente X også ild inne i sin egen leilighet i andre etasje. Det var andre beboere i bygningen. Politioppdragets karakter endret seg til å få kontroll på X og redde liv og helse.

Politiet, som var bevæpnet, hadde tatt oppstilling på trappeavsatsen utenfor Xs leilighet og slått inn døren. Spesialenheten har lagt til grunn at X deretter kom ut av leiligheten og beveget seg raskt mot politiet med en kniv i den ene hånden. Politibetjent A avfyrte på kort avstand tre rettede pistolskudd mot ham. X ble truffet av alle skuddene i overkroppen, og han døde senere av skadene.

Politiet ble opprinnelig anmodet av helsevesenet om bistand fordi det ble opplyst av innringere at en beboer i en leilighet «kunne være psykisk syk, og hadde kastet gjenstander ut av vinduet mens han ropte og skrek». I henhold til nasjonal ordre om midlertidig bevæpning var innsatspersonellet som kom til stedet allerede bevæpnet. Ifølge ordre om midlertidig bevæpning i Vest politidistrikt av 27. november 2020 ble spørsmålet om bevæpningsordre i den konkrete saken likevel forelagt operasjonsleder, som beordret at mannskapene skulle bevæpne seg. Spesialenheten la til grunn at første patrulje ankom stedet kl. 22.19, og at skuddene ble avfyrt kl. 22.34.

I avhør forklarte tjenestepersonene at den opprinnelige planen var å ringe til X for å få han til å komme ut av leiligheten, for deretter å stå i beredskap og overlate X til psykiatriambulansen. Operatøren på operasjonssentralen opplyste i avhør at psykiatriambulansen som skulle benyttes av helsevesenet «ennå ikke var ledig». Etter at den første patruljen kom til stedet, endret imidlertid situasjonen seg raskt. Det fremgår av Spesialenhetens oppsummering av avhørene at en eller to personer umiddelbart opplyste om at det brant og at brannalarmen var utløst. Tjenestepersonene valgte derfor å ta seg inn i bygningen med en gang. Etter at brannen i trappeoppgangen var slukket, og tjenestepersonene hadde banket på døren og ropt «bevæpnet politi», uten å få noen reaksjon, brukte de en rambukk for å åpne døren. På bakgrunn av avhøret av tjenestepersonen som avfyrte skuddene, gjengir Spesialenheten følgende:

Ifølge A sprang døren opp etter tre-fire dunk med rambukken. Han gikk helt bort til døren og slo eller sparket for at den skulle åpne seg helt. Både han og andre ropte at de var bevæpnet politi. A trakk seg tilbake. Deretter gikk det «lynraskt». A så at det kom en person ut fra venstre mot døråpningen. Han oppfattet det slik at personen var på vei mot D, som sto i trappen opp til høyre. A så at X hadde en spiss gjenstand i høyre hånd, som han oppfattet kunne være en kniv.

A har forklart at han rettet våpenet mot X, siktet og skjøt ett skudd. X fortsatte mot D. A visste ikke om skuddet hadde truffet og skjøt én gang til. X fortsatte, og A skjøt et tredje skudd. X ség da sammen på gulvet. A har forklart at de tre skuddene ble avfyrt i rask rekkefølge. Han forsto at X var truffet, og han uttrykte også smerte.

Ifølge A siktet han mot overkroppen. Han siktet mot «det store» på skikkelsen han så. Han tenkte at personen måtte stoppes. Han opplevde hendelsen som «lynrask» og har anslått a det gikk rundt fem sekunder fra døren ble åpnet til X viste seg i døråpningen.

I sin vurdering kom Spesialenheten til at det ikke var bevismessig grunnlag for at tjenesteperson A begikk en straffbar handling da han skjøt mot X. Det fremgår blant annet av vedtaket at «Situasjonen var foranlediget av at X hadde antent brann inne i leiligheten, og at det av hensyn til liv og helse derfor var påtrengende nødvendig å få adgang til boenheten og få kontroll på X». Spesialenheten kom til at tjenestepersonen hadde handlet i nødverge, og at han derfor ikke kunne straffes. De øvrige tjenestepersonene kunne heller ikke straffes for deres håndtering av hendelsen.

Saken ble besluttet oversendt til administrativ vurdering. Avslutningsvis i vedtaket heter det følgende:

Problemstillingen er som nevnt innledningsvis hvordan politiet skal forholde seg til personer som er psykisk syke og potensielt kan være til fare for seg selv og andre. Denne saken skiller seg noe fra de saker som vi i det siste har oversendt, fordi det i dette tilfellet var stiftet brann som åpenbart kunne ha fare- og skadepotensiale for andre. Saken vil likevel være nyttig som grunnlag for erfaringslæring – ikke minst nasjonalt – der alle sakene ses på samlet. Fellesnevneren er politiets bistand til helsevesenet, innhenting av opplysninger om vedkommende det bes om bistand til og behovet for øyeblikkelig politiinnsats. Det understrekes at alle disse sakene er forskjellige. I den aktuelle saken nå er det altså ikke grunnlag til å kritisere tjenestepersonenes planlegging og gjennomføring av oppdraget. Saken utviklet seg raskt på grunn av brannstiftelsen og det var derfor behov for øyeblikkelig innsats. Alle sakene har likevel et læringspotensiale, og den administrative gjennomgang bør ta utgangspunkt i dette.

Spesialenheten peker likevel på en omstendighet etterforskingen har avdekket, nemlig om det skal gis bevæpningsbeslutning med pistol i de tilfeller politiet allerede er bevæpnet med pistol (midlertidig nasjonal bevæpning). Spesialenheten har ikke bestemte oppfatninger om hva som er riktig eller galt i disse tilfellene, men anbefaler at prosedyrene for bevæpning blir like nasjonalt, slik direktoratet synes å gi anvisning om i ovennevnte brev.

7.10.5 Påtalevedtak i sak nr. 13468674 (Sarpsborg)

I sak nr. 13468674 fattet Spesialenheten vedtak om henleggelse som intet straffbart forhold anses bevist i saken hvor en person, heretter omtalt som X, ble skutt og drept av politiet i Tuneveien i Sarpsborg 28. august 2021. Innledningsvis i vedtaket er hendelsen oppsummert slik:

En patrulje bestående av politibetjent A, politibetjent B og politibetjent C kjørte denne morgenen utrykning mot Uno-X ved Landekrysset, etter at politiet hadde fått melding om at en mann hadde løpt etter en annen med kniv og truet med å drepe vedkommende. Det var gitt bevæpning på oppdraget.

Patruljen påtraff mannen de antok hadde truet med kniv, og tjenestepersonene B og A gikk ut av politibilen og anropte vedkommende. Fra en avstand på syv til åtte meter fra tjenestepersonene, tok mannen fram en kniv og beveget seg raskt mot dem med kniven hevet. I løpet av få sekunder avfyrte tjenestepersonene fem skudd mot mannen. Mannen ble truffet av tre skudd, hvorav to gikk gjennom bløtvev i henholdsvis venstre og høyre legg, mens ett gikk gjennom venstre arm og videre inn i brystet gjennom hjertet. Sistnevnte skudd var dødbringende.

Det fremgår av Spesialenhetens redegjørelse for sakens faktum at politiet først ble varslet om X via en nødtelefon fra et vitne, som opplyste om at hun var blitt stanset av en gutt som løp i Tuneveien i Sarpsborg, og som hadde fortalt at en mann ville drepe ham. Hun opplyste også at mannen stod et stykke unna og vinket mot dem. På den bakgrunn ba operasjonssentralen om at tilgjengelig patrulje skulle kjøre mot Tuneveien. Beslutning om bevæpning ble truffet av oppdragsleder på operasjonssentralen. Alle tre tjenestepersonene i patruljen bevæpnet seg med pistol. Én av tjenestepersonene bevæpnet seg i tillegg med MP5 «fordi oppdraget var utendørs og MP5 er et mer treffsikkert skytevåpen på lengre avstander». En av de andre betjentene tok med seg plastskjold. I tillegg hadde alle utstyrsbelte med pepperspray og batong. De hadde ikke tilgang til elektrosjokkvåpen.

Patruljen fant X i Tuneveien. Det var ingen andre personer i området. Politibilen ble stanset ca. 10 meter bak X, og to av tjenestepersonene gikk ut av bilen, herunder tjenestepersonen som var bevæpnet med MP5. Vedkommende tjenesteperson ropte «bevæpnet politi», og «vis hendene». X etterkom pålegget. Deretter trakk X frem en kniv, og hevet denne over hodet, og begynte i samme øyeblikk å «bevege seg raskt» mot tjenestepersonene. Hendelsen er videre beskrevet på følgende måte i vedtaket:

Da X kom mot politiet med kniven hevet, la politibetjent B MP5-en i en anleggsstilling, siktet mot Xs venstre lår/kne, og avfyrte ett skudd på ca. seks til syv meters avstand. Han så en liten rykning i Xs ben, og antok derfor at han traff. Politibetjent B registrerte også at politibetjent A løsnet skudd, men visste ikke hvor han eventuelt traff. Tjenestepersonene oppfattet at skuddene ikke hadde effekt fordi X fortsatte mot dem. Politibetjent B siktet derfor litt høyere og mot X skulder/brystregion/armhule, og avfyrte et nytt skudd. Politibetjent B merket at politibetjent A omtrent samtidig også avfyrte ytterligere ett skudd. Politibetjent B er usikker på om han også kan ha avfyrt et tredje skudd.

Da politibetjent A så at X fortsatte fremover mot dem etter at politibetjent B hadde avfyrt første skudd, opplevde han at han ikke hadde annet valg enn å skyte X i brysthøyde. Han siktet og avfyrte først ett skudd mot overkroppen til X. Skuddet hadde ingen virkning, og han avfyrte umiddelbart ett skudd til som traff X på venstre side i overkroppen. Han så at det andre skuddet hadde effekt ved at X segnet om på kanten mellom fortauet og veien, et par meter foran dem.

Spesialenheten la til grunn at det gikk 17 sekunder fra patruljen meldte om at de hadde observert X til de meldte at skudd var avfyrt.

Spesialenheten konkluderte med at tjenestepersonene befant seg i en nødvergesituasjon da skuddene ble avfyrt, og at bruken av skytevåpen var nødvendig og forsvarlig. Mindre inngripende handlingsalternativer var etter Spesialenhetens vurdering ikke anvendelige. I vurderingen av nødvendigheten av handlingen, la Spesialenheten følgende til grunn:

Tjenestepersonene tok kontakt med X ved anrop, og han ga først inntrykk av å overgi seg. Selv om politiet må ha vært forberedt på at X bar kniv, legger Spesialenheten til grunn at angrepet kom overraskende på dem. Angrepet var potensielt livsfarlig, tjenestepersonene hadde liten tid til å områ seg og det var behov for å reagere raskt. Ettersom avstanden til X var kort, var tilbaketrekking og flukt ikke et realistisk handlingsalternativ. Ut fra opplysningene tjenestepersonene hadde om Xs forutgående truende atferd med kniv og forfølgelse av Z, ville også fluktalternativet kunne medført at de mistet oversikt over X, og risiko for at han ville utgjøre en fare for tredjepersoner. Spesialenheten er enig med tjenestepersonene i at bruk av pepperspray eller batong åpenbart ikke var egnet til å avverge Xs angrep. I denne situasjonen forelå ingen andre alternativer enn bruk av skytevåpen. Det var heller ikke rom for muntlig å varsle om bruk av våpen eller avfyre varselskudd.

På den bakgrunn gikk ikke tjenestepersonene utover det som var åpenbart forsvarlig.

Saken ble oversendt til administrativ vurdering av to årsaker; for det første fordi adskillelse av de involverte tjenestepersonene ikke ble gjort i tilstrekkelig grad etter hendelsen, og for det andre for erfaringslæring om situasjoner hvor det avfyrt «politiskudd mot kniv».

7.10.6 Påtalevedtak i sak nr. 13468748 (Bislett)

I sak nr. 13468748 fattet Spesialenheten vedtak om henleggelse som intet straffbart forhold anses bevist i saken hvor en person, heretter omtalt som X, ble skutt og drept av politiet i Thereses gate på Bislett 9. november 2021. Innledningsvis i vedtaket er hendelsen beskrevet med følgende:

En patrulje bestående av politibetjentene A og B kjørte patrulje i Thereses gate, og ble oppmerksomme på X som løp etter en kvinne mens han holdt en kniv hevet. Politiet kjørte på X med politibil uten å få kontroll på ham, de brukte deretter pepperspray og kjørte på ham igjen etter at X beveget seg nedover veien mens han fortsatt holdt kniven. Etter andre påkjørsel gikk X til angrep mot politiet inne i politibilen fra passasjersiden, og hugget flere ganger med kniv mot politibetjent B. Begge politibetjentene avfyrte da til sammen seks rettede skudd med pistol mot X. X ble truffet av fem skudd i overkroppen, og to av skuddene var direkte dødelige. Politibetjent B ble truffet av ett skudd i foten.

Omtrent samtidig som patruljen ble oppkalt av operasjonssentralen, observerte de (tjenesteperson A og B) X som løp etter en kvinne og hugget mot henne med kniv. Tjenestepersonene i bilen var ikke bevæpnet, men hadde sine pistoler nedlåst i et våpenskrin i kupeen (mellom forsetene og bak mot passasjersetene) i tjenestebilen. Det videre hendelsesforløpet er beskrevet med følgende:

D og X løp mot politibilen og forbi passasjersiden, og politibetjent B ba politibetjent A om å bevæpne seg. Da X var på høyde med bildøren til passasjersetet, slo politibetjent B døren opp for å stoppe ham. Politibetjent B lukket deretter døren og låste bilen. Politibetjent B har forklart at X begynte å støte kniven mot bilvinduet der han satt, og at han forsøkte å holde på Xs oppmerksomhet mens politibetjent A bevæpnet seg. Politibetjent B var selv ubevæpnet på dette tidspunktet.

X beveget seg etter hvert foran bilen, hvor han stilte seg opp. Etter ca. 3 sekunder kjørte politibetjent A på X. X kom seg imidlertid raskt på beina igjen etter påkjørselen. Politibetjent A forsøkte derfor å kjøre på ham igjen, men denne gangen hoppet han unna, og ble stående på fortauet tre meter fra politibilens side. Slik utvalget leser Spesialenhetens vedtak hadde begge betjentene klart å bevæpne seg på dette tidspunktet. Politibetjent B brukte da pepperspray mot X gjennom en glippe i bilvinduet. Dette medførte at X trakk seg litt tilbake og løftet hendene mens han sa «Allahu Akbar» flere ganger, noe han også hadde gjort tidligere. Han begynte deretter å gå på fortauet nedover gaten. Politibetjent A fortsatte å kjøre parallelt med X nedover Thereses gate. De påfølgende hendelsene er beskrevet med følgende i vedtaket:

Politibetjent A har forklart at hun så en person lenger ned på fortauet og oppfattet at X var på vei mot vedkommende. Politibetjent B tenkte at de nå måtte stoppe X ettersom han fortsatt hadde kniven i hånden og ikke lenger hadde fokuset rettet mot politiet. Politibetjent A så en luke på fortauet som var stor nok til politibilen og så ingen andre personer rundt X. X «småjogget» på dette tidspunktet langs en vegg, og politibetjent A svingte mot ham. Hun tenkte å klemme X mellom bilen og veggen for å stoppe ham. X sakket farten, tok hendene avvergende ut mot panseret og rygget et par skritt før politibilen skjøt fart mot ham. X ble truffet i hoftehøyde, slynget over panseret på høyre side av politibilen og landet på bakken ved passasjerdøren til B. Politibilen traff veggen, airbagene ble utløst og kupeen ble fylt av røyk. Bilens låsesystem ble åpnet som følge av sammenstøtet. Dette skjer automatisk ved sammenstøt over en viss hastighet.

X reiste seg umiddelbart opp, tok tak i dørhåndtaket på politibilen og åpnet bildøren helt opp mens han holdt kniven i sin høyre hånd. Deretter beveget han seg inn i bilen med overkroppen, og hugg inn i kupeen med kniven. Politibetjent B sparket gjentatte ganger mot X. X ble sparket ut av politibetjent B, fortsatt huggende med kniven, og tok seg på nytt inn i bilen med kniven hevet. Politiet avfyrte deretter ett skudd. X fortsatte å hugge og politiet avfyrte nytt skudd ca. to sekunder etter det første. X rykket litt til, men avsluttet ikke huggingen med kniven, og politiet avfyrte ytterligere fire skudd i rask rekkefølge. Til sammen ble det avfyrt seks skudd. Under de to siste skuddene sank X sammen mens han fremdeles forsøkte å hugge. Deretter falt han bakover, og ble liggende livløs med rygg og hode opp mot veggen ved siden av vinduet til butikken Bislett Blomster.

Det fremgår av vedtaket at hele hendelsesforløpet varte mellom to og tre minutter, og at det tok ca. ett minutt og tretti sekunder fra patruljen meldte på samband at en mann stod utenfor politibilen og knivstakk denne, og frem til politibetjent B meldte at de hadde skutt X. Politibetjent B forklarte at da han trakk sitt eget våpen for å skyte, hadde han ikke tatt ladegrep. Han måtte derfor først ta ladegrep før han kunne skyte. Politibetjent B har også forklart at de «brukte mye kapasitet på å få ut våpnene, og at de kunne ha forsøkt seg på skadebegrensende skudd dersom de hadde vært bevæpnet da de kom inn i situasjonen».

Etter Spesialenhetens vurdering befant tjenestepersonene seg i en nødvergesituasjon da skuddene ble avfyrt, og bruken av skytevåpen ble ansett som nødvendig og forsvarlig. Ifølge Spesialenheten var mindre inngripende handlingsalternativer ikke anvendelige. Det samme gjaldt politiets samlede oppdragsløsning.

7.10.7 Utvalgets vurdering

Utvalget ønsker innledningsvis å understreke at utvalget ikke har hatt til hensikt å stille seg til doms over hvordan tjenestepersonene har opptrådt i de enkelte hendelsene som er behandlet i Spesialenhetens vedtak. Vedtakene gjengir hendelsesforløpet slik Spesialenheten har vurdert disse på bakgrunn av egen etterforskning, samt Spesialenhetens juridiske vurdering av tjenestepersonenes fremgangsmåte på bakgrunn av denne. Utvalget er på ingen måte kompetent til å evaluere Spesialenhetens vurderinger, og ønsker derfor ikke å mene noe om de faktiske og juridiske vurderingene som er gjort i vedtakene. På den bakgrunn ønsker utvalget også å formidle at det er viktig å utvise stor varsomhet med å trekke generelle konklusjoner på bakgrunn av hendelsene slik de er beskrevet i Spesialenhetens vedtak. Beskrivelsene av hendelsene kan fungere som eksempler på hvordan politiet har gått frem i krevende situasjoner, men gir alene lite grunnlag for generalisering. Utvalget har ønsket å supplere kunnskapsgrunnlaget med beskrivelse av konkrete hendelser, men er samtidig bevisste på hvor utfordrende det er å trekke konklusjoner fra disse.

Utvalget registrerer med bekymring at samtlige av personene som har blitt skutt og drept av politiet siden 2017 etter politiets vurdering har fremstått som psykisk syke. Tre av de fem beskrevne hendelsene ble initiert ved at helsevesenet ba om bistand fra politiet. Uten å kritisere politiets fremgangsmåte i noen av situasjonene, ønsker utvalget på generelt grunnlag å understreke at det er bekymringsverdig at oppdrag som starter som bistandsoppdrag ender på denne måten. At fem av fem drepte har vært antatt psykisk syke, og at tre av fem oppdrag har startet som bistandsoppdrag, gir grunn til å hevde at hendelsene bør evalueres grundig av politiet og helsetjenesten samlet, for å høste læringspunkter som kan bidra til at tilsvarende ikke skjer igjen.

Utvalget ønsker å understreke viktigheten av systematisk erfaringslæring fra hendelser som dette. I kapittel 5.7 er det gjort rede for hvordan dette er strukturert i dag, herunder hvordan vedtak fra Spesialenheten følges opp av Politidirektoratet og distriktene. Utvalget har i den sammenheng merket seg Spesialenhetens betraktning i Bolkesjø-saken om at politiet «regelmessig står i krevende situasjoner der det gis bistand til helsevesenet, og det ender med at politiet avfyrer skudd». Ifølge Spesialenheten kan oppdragsløsningen og avveiningen av hvordan politiet skal gripe an situasjonen «være meget krevende, ikke minst overfor suicidale mennesker som bare er til fare for seg selv». Etter utvalgets syn peker Spesialenheten her på et meget interessant problemkompleks, som bør vurderes og utredes nærmere. Det er viktig at politietaten kan lære av hendelser som dette. Etter utvalgets syn bør det imidlertid også etableres et system for tverretatlig læring av slike hendelser, se omtale av dette i kapittel 10.9.

7.11 Evalueringen av Kongsberg-hendelsen

7.11.1 Om evalueringen

Onsdag 13. oktober 2021 ved 18-tiden fikk politiet i Sør-Øst politidistrikt melding om en mann som skjøt med pil og bue i Kongsberg sentrum. Fem personer ble drept og flere skadet før gjerningspersonen ble pågrepet av politiet. 4. november 2021 ble det satt ned et utvalg som skulle evaluere hendelsen. Utvalgets evalueringsrapport forelå 14. juni 2022. Som nevnt i kapittel 2.4, fikk utvalget presentert funnene i rapporten av utvalgsleder Steinar Vee Henriksen i et utvalgsmøte tirsdag 23. august 2022.

Etter utvalgets syn befinner flertallet av rapportens vurderinger og anbefalinger seg i periferien av hva det tilligger utvalget å vurdere, jf. mandatet. Utvalget har derfor valgt kun å fremheve enkelte av forbedringspunktene og anbefalingene som anses som særlig relevante for utvalgets vurderinger. Utvalget har særlig merket seg følgende forbedringspunkter og anbefalinger:

• Politidirektoratet må sørge for at politiets forebyggende tjeneste overfor psykisk syke med kriminell eller utagerende atferd identifiseres som et eget forebyggende felt. Herunder organiseres og gis hjemler som gjør det mulig å gjennomføre en bedre forebyggende tjeneste.
• Utvalget foreslår at Politidirektoratet vurderer å gjøre Oslo politidistrikts psykiatrigruppe til et nasjonalt kompetansesenter.254

Evalueringsutvalget mener det er et «prekært funn» i saken at politiet mangler «muligheter for å drive forebyggende arbeid rettet mot psykisk syke med tilbøyelighet til voldelig atferd». På den bakgrunn skriver utvalget blant annet følgende:

Basert på intervjuene utvalget har gjennomført, synes det som om politiet gjennom utrykninger til hendelser og etterforskning av mulige straffbare forhold, samt fremstillinger for vurdering av tvangsinnleggelse med videre, har ganske god kunnskap om hvilke personer som innenfor den aktuelle politienhet faller inn under gruppen som krever oppfølging fra både psykisk helsevern og politiet, eventuelt også sosialetaten. Utvalget anbefaler at det foretas en konkret registrering av hvilke personer dette gjelder, og at det mellom de aktuelle etatene etableres et formalisert samarbeid om disse som gir både rettigheter og plikter.255

Siktemålet med utvalgets forslag er å skape mulighet for en risikoreduserende oppfølging som ligger mellom behandling basert på tvang og en oppfølging basert på samtykke og full frivillighet fra den psykisk syke. På den bakgrunn foreslås det en særskilt tvangshjemmel i politiloven. Forslaget innebærer å «supplere og videreutvikle de tvangshjemler som man har eksempler på i politiloven § 12 tredje ledd og § 13 fjerde og femte ledd», hvor det kan vurderes inntatt at politiet, dersom nærmere bestemte vilkår er oppfylt, kan pålegge person å møte til forebyggende samtaler, og eventuelt avhente vedkommende til dette, eller om nødvendig kreve eller bane seg adgang til vedkommendes bolig for å avklare om det er behov for forebyggende eller hjelpende tiltak.256

Utvalget anbefaler også at det etableres et formalisert samarbeid mellom politiet og helse- og sosialetaten. Formålet er at etatene skal kunne utveksle informasjon om enkeltpersoner med formål om å forebygge eventuelle hendelser. For at samarbeidet skal fungere foreslår utvalget også et eget unntak fra taushetsplikten for aktørene som inngår i dette samarbeidet, for den pasient- og klientgruppen samarbeidet gjelder.257

Til slutt anbefaler utvalget at psykiatrigruppen ved Oslo politidistrikt gjøres til et nasjonalt kompetansesenter. Forslaget begrunnes med at håndteringen av psykisk syke personer med voldelig eller truende atferd i et forebyggende perspektiv vil kreve en spesialkunnskap som vanskelig kan opparbeides på det enkelte tjenestested. Det vises til at psykiatrigruppen har opparbeidet seg «en betydelig kompetanse på feltet», og at «de bedriver allerede en vesentlig ekstern veilednings- og foredragsvirksomhet».258

7.11.2 Utvalgets vurdering

Utvalget har med interesse merket seg anbefalingen om at det bør «etableres et formalisert samarbeid mellom politiet og helse- og sosialetaten». Utvalget har blitt forelagt hvordan dette samarbeidet er formalisert i Bergen, se nærmere omtale i kapittel 7.17. Utvalget er i utgangspunktet enige med evalueringsutvalget, og mener at slike samarbeidsrutiner bør innføres over hele landet. Se nærmere omtale av dette i kapittel 7.17.2 og 10.9. Utvalget er noe mer usikre på evalueringsutvalgets forslag om å vedta en ny hjemmel for å nærmere følge opp personer i risikogruppen. Utvalget har forståelse for evalueringsutvalgets bekymring, men er umiddelbart av den oppfatning at det også finnes vektige motargumenter mot slik lovregulering, herunder grunnleggende personvernhensyn. Utvalget bemerker i den sammenheng at dette er et forslag utvalget ikke har studert i detalj, noe som også er årsaken til at utvalget ønsker å være tilbakeholdne med å anbefale forslaget på lik linje som evalueringsutvalget. Dersom forslaget skal følges opp, vil det kreve grundig utredning.

Maktmiddelutvalget er også usikre på om det er en hensiktsmessig løsning å gjøre psykiatrigruppen i Oslo politidistrikt til et nasjonalt kompetansesenter. Utvalget har forstått det slik at psykiatrigruppen primært jobber med konkrete saker og personer, og at de dermed ikke er et kompetansesenter per se. Dersom gruppen skal gjøres til et nasjonalt kompetansesenter, må nok mandatet deres endres noe. Utvalget er usikre på om dette er hensiktsmessig. Utvalget er imidlertid ikke fremmed for tanken på å etablere et nasjonalt kompetansesenter som kan gi råd til politidistriktene om deres håndtering av sårbare grupper, men det kan hende at et slikt kompetansesenter hører bedre hjemme andre steder, for eksempel i Politidirektoratet eller på Politihøgskolen.

7.12 Evaluering av prøveperioden med elektrosjokkvåpen

7.12.1 Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet vedtok i 2018 at elektrosjokkvåpen skulle prøves ut i utvalgte politidistrikter, før det ble vurdert en eventuell permanent ordning. Det ble derfor vedtatt en egen instruks med hjemmel i politiloven § 29 som gjennomførte prøveordningen.259 Det fremgikk av instruksen § 9 at bruken av elektrosjokkvåpen skulle evalueres når prøveordningen var avsluttet. Ordningen ble først evaluert av forskere ved Umeå universitet, på oppdrag fra Politidirektoratet.260 Umeå universitet ble valgt fordi de allerede var engasjert for å gjennomføre en evaluering av tilsvarende forsøksprosjekt i svensk politi. Grunnopplæringen av svensk politi foregår som oppdragsbasert utdanning hos tre ulike universiteter, hvorav Umeå universitet er ett av tre, og det er forskere ved enheten for politiutdanning som har foretatt evalueringen.261 Evalueringen forelå i april 2021, og ble fulgt opp av en egen evaluering fra Politidirektoratet i juni samme år. På bakgrunn av evalueringene la Politidirektoratet frem en anbefaling til Justis- og beredskapsdepartementet, som besluttet at elektrosjokkvåpen gradvis skal innføres som et nytt permanent maktmiddel i hele landet.

Prøveprosjektet ble gjennomført i fire politidistrikt: Sør-Vest politidistrikt, Øst politidistrikt, Troms politidistrikt og Oslo politidistrikt ved beredskapstroppen, i 2019 og 2020. Utprøvingen ble tett fulgt av en egen prosjektorganisasjon bestående av deltakere fra Politidirektoratet, Politiets Fellestjenester og Politihøgskolen. Det ble gjort innkjøp av modellen «Taser X2», produsert av Axon, levert i Norge av Bertel O Steen Defence and Security AS.262 Elektrosjokkvåpenet, og dets effekt, er beskrevet med følgende i Politidirektoratets evalueringsrapport:

Våpenenheten skyter ut minimum to piler, som er forbundet med våpenet gjennom tynne kobbertråder. Pilene er henholdsvis en pluss- og en minuspil som ved kontakt med kroppen danner en sluttet elektrisk krets. På grunn av at pilene er forbundet med våpenet og derav batterienheten til våpenet, kan elektrisitet tilføres. Prinsippet som anvendes er å tilføre elektrisitet med svært LAV strømstyrke (ampere) men med relativt HØY spenning (volt). Den totale energien som tilføres er relativt sett svært lav. Fysiologisk medfører den tilførte elektrisiteten (lav strømstyrke og høy spenning) at kroppens sensoriske og motoriske nervesystem påvirkes, ved at musklene hurtig trekker seg sammen, og slipper opp igjen (inntil 19 ganger i sekundet) og personen utsatt for ESV i stor grad mister evnen til viljestyrte fysiske handlinger. Dette kalles Neuro Muskulær Innkapasitering (NMI) I de fleste tilfeller vil personen enten falle eller sige sammen, og i betydelig grad miste mobilitet. NMI oppleves også med en betydelig smertepåvirkning – at det gjør fysisk vondt i kroppen – spesielt i området mellom pilene. Teknologi og fysiologien ESV anvender er i prinsippet det samme som anvendes i husdyrgjerder i stor utstrekning anvendt i norsk landbruk. ESV i norsk politi (TaserX2) er konfigurert slik at elektrisiteten kuttes automatisk etter 5 sekunder, uavhengig av påvirkning fra bruker/tjenesteperson. Etter at elektrisiteten er kuttet forsvinner smertepåvirkningen og personen får igjen viljekontroll over muskulatur. De fleste utsatt for ESV vil likevel kunne kjenne en ømhet/stølhet/utmattelse i muskulaturen, som etter en tung treningsøkt.263

I det følgende omtales den eksterne og den interne evalueringen av prøveprosjektet med elektrosjokkvåpen. Dette er nytt kunnskapsgrunnlag som er relevant i vurderingen av politiets maktmiddelbruk. Siden 2017 er det også kommet internasjonal forskning om elektrosjokkvåpen. Dette omtales i kapittel 7.13.5.

7.12.2 Umeå universitet sin evaluering

Evalueringen til Umeå universitet ble gjennomført som et kohortstudium med deltakere og kontrollgruppe. Både kvantitative og kvalitative data ble hentet inn, og data ble samlet inn før, under og mot slutten av prøveperioden. To forskjellige grupper tjenestepersoner besvarte undersøkelsen, både tjenestepersoner som tok del i prosjektet og som ikke tok del i prosjektet. Det ble gjort dybdeintervjuer av tjenestepersonene som deltok. I tillegg ble det gjennomført undersøkelser med publikum ved tre tilfeller, for å undersøke holdningene til elektrosjokkvåpen i befolkningen. Det ble også gjennomført individuelle intervjuer med borgere og representanter fra interessegrupper.

I rapporten trekkes følgende hovedfunn frem:

• Elektrosjokkvåpen ble for det meste brukt mot individer som er psykisk ustabile og som har utvist aggressiv og farlig adferd.
• Elektrosjokkvåpen er et supplement til maktmiddelbruk i sjiktet mellom pepperspray/batong og skytevåpen, og komplementerer bruken av andre maktmidler.
• Innføringen av elektrosjokkvåpen har ført til at tjenestepersoner kan løse oppdrag med mindre inngripende maktmidler, med lavere risiko for skade.
• Tjenestepersonene som ble intervjuet har følt seg tryggere fordi elektrosjokkvåpen for det meste ga muligheten til å løse oppdrag uten å trekke frem skytevåpen.
• Undersøkelsen avslørte ingen signifikante forskjeller mellom studien og kontrollgruppa, eller forskjeller i trusler mot politiet eller skader for politiet eller motparten på forskjellige tidspunkter i perioden.
• Intervjuene med tjenestepersonene viste en nedgang i oppfattet fare for skader blant både politiet og gjerningspersonene underveis i perioden.
• Informantene var alle enige i at elektrosjokkvåpen er effektive, men at enkelte utfordringer reiste seg, som tykke klær og mål som beveger seg.
• Mer enn 90 % av alle gangene elektrosjokkvåpen ble brukt i perioden involverte mannlige tjenestepersoner, færre enn 10 % involverte kvinnelige gjerningspersoner.
• Undersøkelsen av befolkningens holdninger indikerer at publikum tror at politiet kan stoles på når det kommer til beslutningstaking ved bruk av elektrosjokkvåpen.
• Undersøkelsen viste også at personer som på forhånd hadde fått noe informasjon om elektrosjokkvåpen, var signifikant mer positive enn de som ikke hadde fått noe informasjon.
• Gruppen som hadde fått informasjon om elektrosjokkvåpen, uttalte også at de ville følt seg tryggere dersom politiet i deres nærhet var utstyrt med elektrosjokkvåpen.264

På bakgrunn av nevnte funn, trakk forskerne ved Umeå Universitet følgende konklusjoner:

• Elektrosjokkvåpen ser ikke ut til å påvirke politiets totale maktmiddelbruk.
• Bruk av elektrosjokkvåpen kan sørge for nedgang i bruk av andre maktmidler, særlig pepperspray.
• Funnene i undersøkelsen indikerer at elektrosjokkvåpen kan erstatte skytevåpen i enkelte situasjoner, men de erstatter ikke skytevåpen som maktmiddel generelt.
• Innføringen av elektrosjokkvåpen ser ikke ut til å påvirke skader blant politiet og deres motparter, selv om funn fra intervjuer med politiet indikerer lav risiko for større skader og dødelig maktbruk.
• Innføringen av elektrosjokkvåpen ser ikke ut til å ha en vesentlig effekt på publikums oppfatning av politiet og befolkningens tillit til politiet.
• Befolkningen stoler på at politiet er godt trent og kompetente i beslutningstagningen ved bruk av elektrosjokkvåpen.265

7.12.3 Politidirektoratets evaluering

7.12.3.1 Konklusjon og anbefaling

Politidirektoratets evalueringsrapport inneholder en bred gjennomgang av hele prøveprosjektet, med en detaljert fremstilling av hvordan prosjektet ble gjennomført og relevant statistikk utarbeidet på bakgrunn av tjenestepersonenes rapportering under prøveperioden. På bakgrunn av etatens erfaringer i perioden, og på bakgrunn av konklusjonene til Umeå Universitet, la Politidirektoratet frem en anbefaling om at elektrosjokkvåpen bør innføres som et alminnelig tilgjengelig maktmiddel for alt innsatspersonell i norsk politi, og at maktmiddelet tillates for alt operativt godkjent innsatspersonell i politiet.266 Politidirektoratet anbefalte også at elektrosjokkvåpen plasseres i maktmiddelpyramiden på linje med slagvåpen (teleskopbatong og langkølle), over OC-pepperspray, men under skytevåpen.

Politidirektoratets anbefaling baserte seg bl.a. på følgende observasjoner:

Politidirektoratet konkluderer med at elektrosjokkvåpen fyller et udekket behov for et maktmiddel som er mer effektivt på lengre avstand enn de mildere maktmidlene OC-pepperspray og batong, samtidig som det ivaretar sikkerheten til innsatspersonellet på en god måte. En har også i utprøvingen funnet det dokumentert at elektrosjokkvåpen i noen tilfeller kan erstatte maktmiddelet skytevåpen. Maktmiddelet kan likevel ikke fullt ut erstatte skytevåpen i alle situasjoner. Elektrosjokkvåpen vil ikke erstatte skytevåpen i de situasjonene hvor gjerningsperson oppholder seg på avstander lengre enn effektiv rekkevidde til våpensystemet. Tilgang på elektrosjokkvåpen har medført at innsatspersonellet har løst situasjoner med relativt sett mindre makt, større grad av sikkerhet for eget innsatspersonell og med mindre risiko for skader på motpart.

Utprøvingen viser at dersom innsatspersonellet anvender elektrosjokkvåpen på en riktig måte, herunder gjør gode vurderinger på hvilke situasjoner det er egnet og i hvilke situasjoner og mot hvilke personkategorier det ikke er egnet, medfører det liten risiko for skader på vedkommende det anvendes mot. Det er likevel ikke risikofritt å anvende makt mot personer, heller ikke ved bruk av elektrosjokkvåpen, og det er vesentlig for å oppnå ønsket effekt uten å øke risikoen for skader at innsatspersonellet er godt trent og har høy bevissthet på bestemmelsene i Politiloven §6 om politiets maktanvendelse.

Elektrosjokkvåpen har i prøveperioden tatt andeler av annen maktbruk, særskilt maktmiddelet OC-pepperspray. Tilgang på elektrosjokkvåpen har i den begrensede utprøvingen ikke medført økt maktbruk fra politiets side, men annen maktbruk. Det kan likevel ikke utelukkes, basert på internasjonale studier, at ved en permanent innføring av elektrosjokkvåpen at det kan bli en endring i maktbruken, herunder økning av maktbruk. Dette fordi elektrosjokkvåpen kan anses som et effektivt og relativt risikofritt maktmiddel å anvende. For å motvirke dette er det vesentlig at opplæringen av innsatspersonellet er god, og at overnevnte bestemmelse i Politiloven får et sentralt fokus.

Utprøvingen av elektrosjokkvåpen har ikke medført endringer i politiets kontakt med publikum eller hatt negativ påvirkning på politiets omdømme eller publikums tillitt til politiet. Det har vært et vesentlig poeng for utprøvingen å være i størst mulig grad transparent om hva politiet har gjort i utprøvingen, i hvilke situasjoner maktmiddelet har blitt brukt og hvordan utfallet av maktbruken har blitt, herunder hvilke skader politiet har forårsaket. På denne måten har publikum og opinionen hatt mulighet til å gjennomføre en offentlig legalitetskontroll av maktbruken til politiet.267

7.12.3.2 Statistikk om bruk av elektrosjokkvåpen

I rapporten er det gjort rede for relevante tall og statistikk som kunne trekkes ut av tjenestepersonenes rapportering gjennom perioden.268 Totalt skal elektrosjokkvåpen ha blitt avfyrt 73 ganger i løpet av den toårige prøveperioden. I den samme perioden truet politiet med bruk av elektrosjokkvåpen 92 ganger, og utførte fire drivstøt. Det betyr at i 55 % av tilfellene løste situasjonen seg uten at politiet måtte avfyre våpenet.

Forstørr bilde

Figur 19. Samlet bruk av elektrosjokkvåpen i prøveperioden 2019–2020

Kilde: Politidirektoratet (2021).

I henhold til tjenestepersonenes rapportering var fare for alvorlig personskade på tjenesteperson årsaken til bruk i 58 % av tilfellene. I 67 % av tilfellene ble andre maktmidler ansett som uhensiktsmessige, og i 20 % ble andre maktmidler forgjeves forsøkt brukt. I situasjonene hvor andre maktmidler forgjeves ble forsøkt brukt, oppga tjenestepersonene at OC-pepperspray var forgjeves i 65 % av situasjonene. I 29 % av tilfellene ble elektrosjokkvåpen brukt mot person bevæpnet med kniv, og i 17 % av tilfellene mot person bevæpnet med annen skarp gjenstand. I kun 2 % av tilfellene ble elektrosjokkvåpen brukt mot person bevæpnet med skytevåpen. I 60 % av tilfellene var avstanden 3–7 meter ved avfyring av våpenet. Tjenestepersonene oppga også at effekten av trusler med elektrosjokkvåpen ble ansett som god i 90 % av tilfellene, og i 69 % av tilfellene ble effekten av avfyring ansett som god.

7.12.3.3 Statistikk om den psykiske helsen til motpart

Innsatspersonellet i utprøvingsområdene rapporterte også inn informasjon om den antatte psykiske helsen til personer som politiet har håndtert ved bruk av eller trusler med elektrosjokkvåpen. Dette er data som er samlet inn av politiet selv, og som i liten grad lar seg verifisere av andre kilder. I tilfellene hvor politiet truet med bruk av elektrosjokkvåpen, oppga tjenestepersonene at det i 26 % av tilfellene forelå en kjent og dokumentert psykisk sykdom. I 22 % av tilfellene hadde tjenestepersonene mistanke om psykisk sykdom, og i 14 % av tilfellene var det ingen mistanke om psykisk sykdom. I 38 % av tilfellene rapporterte tjenestepersonene at det var ukjent/vanskelig å vurdere. I tilfellene der elektrosjokkvåpen ble avfyrt, har tjenestepersonene rapportert at 40 % av personene som det ble avfyrt skudd mot har en kjent og dokumentert psykisk sykdom, og at det var mistanke om psykisk sykdom i 26 % av tilfellene. I 9 % av tilfellene var det ingen mistanke om psykisk sykdom, og i 25 % av tilfellene var det ukjent/vanskelig å vurdere. Om den innhentede statistikken om antatt psykisk sykdom skriver Politidirektoratet følgende:

Legger en disse tallene til grunn kan det se ut som om personer med psykisk uhelse er overrepresentert i hendelser der politiet bruker og truer med bruk av ESV. Det kan i seg selv isolert sett være et problematisk funn – at personer som først og fremst trenger hjelp, støtte og oppfølgning av helsevesenet, blir utsatt for makt av politiet i større utstrekning enn den øvrige «friske» befolkningen. Prosjektet anser dette er en kompleks problemstilling som ikke ligger til dette prosjektet å svare ut. Likevel kan vi trekke ut av dette, at det er vesentlig at den maktbruken som anvendes er så lite inngripende som mulig og som representerer minst mulig risiko for varig skader og død. I denne konteksten vil ESV være et foretrukket maktmiddel framfor skytevåpen, dersom makt må anvendes, og mildere maktmidler er uhensiktsmessige eller uegnede.269

7.12.3.4 Statistikk om aldersgruppe, kjønn og bakgrunn

90 % av personene som ble registrert som «motpart» var menn, og 10 % er registrert som kvinner. 72 % befinner seg i aldersgruppen 20 til 49 år. Kun 4 % var mindre enn 19 år. I 78 % av tilfellene ble maktmiddelet brukt mot personer med norsk bakgrunn, i 8 % av tilfellene mot personer med bakgrunn fra Øst-Europa, og i 4 % av tilfellene mot personer med bakgrunn fra Midtøsten.270

7.12.3.5 Statistikk om skadeomfang

Totalt ble fem personer skadet som direkte eller indirekte følge av bruk av elektrosjokkvåpen i prøveperioden. Samtlige skader ble kategorisert som «lettere skader». De rapporterte skadene er utelukkende sekundærskader, definert som skader som skjer på grunn av fall eller lignende. Det forekom ingen såkalte primærskader, altså direkte skader som følge av tilført strøm til kroppen. Av de fem registrerte skadetilfellene var det kun ett tilfelle som krevde fysisk behandling av lege. Det var dermed kun av 7 % av tilfellene som resulterte i registrerte skader, og alle disse ble klassifisert som «lettere».

7.12.3.6 Statistikk om forholdet til andre maktmidler

På bakgrunn av statistikk innhentet ved bruk av appen «Maktmidler», se nærmere omtale i kapittel 5.9, kom Politidirektoratet med enkelte konklusjoner om bruken av elektrosjokkvåpen sett i forhold til bruk av andre maktmidler i Sør-Vest politidistrikt. Hovedfunnet ser ut til å være at bruken av OC-pepperspray gikk betydelig ned etter introduksjonen av elektrosjokkvåpen. I 2018 ble OC-pepperspray brukt 72 ganger, sett opp mot 15 ganger i 2019 og 14 ganger i 2020. Elektrosjokkvåpen ble introdusert i 2019, og ble brukt 13 ganger dette året, og 21 ganger i 2020. I figur 20 er også tallene fra 2021 tatt med. Disse fremgår ikke av rapporten, men utvalget har fått tallene fra Sør-Vest politidistrikt.271

Forstørr bilde

Figur 20. Utvikling i maktmiddelbruk Sør-Vest politidistrikt 2018–2020

Kilde: Politidirektoratet (2021).

7.12.4 Utvalgets vurdering

På bakgrunn av evalueringene til Umeå Universitet og Politidirektoratet er utvalget generelt positive til innføringen av elektrosjokkvåpen i det norske politiet. Dette underbygges også av politidistriktenes erfaringer, som omtalt i kapittel 7.9.5. Det er grunn til å tro at elektrosjokkvåpen kan være et effektivt maktmiddel i mange tilfeller, samtidig som det tilsynelatende fører til svært få fysiske skader. Selv om elektrosjokkvåpen ikke kan anses som en fullgod erstatter for skytevåpenet, er det grunn til å tro at mange av hendelsene som frem til i dag har blitt løst med skytevåpen, kan løses med elektrosjokkvåpen i fremtiden. Det er dermed grunn til å tro at innføringen av elektrosjokkvåpen i politiet vil kunne føre til at menneskeliv blir spart.

Det betyr imidlertid ikke at det er helt problemfritt å innføre elektrosjokkvåpen som et permanent maktmiddel i det norske politiet. Utvalget har særlig merket seg at det etter Politidirektoratets vurdering kan se ut til at «personer med psykisk uhelse er overrepresentert i hendelser der politiet bruker og truer med bruk av ESV». Som Politidirektoratet fremhever kan dette i seg selv være et problematisk funn det er verdt å dvele ved. Utvalget har også merket seg at erfaringer fra England og Wales viser at bruken av elektrosjokkvåpen øker år for år etter at maktmiddelet er innført. Det er nok ikke usannsynlig at man kommer til å se en slik utvikling i Norge også. En slik utvikling vil naturligvis skyldes kompetanse og erfaring med maktmiddelet, men det er også grunn til å tro at fraværet av synlige skader kan føre til noe høyere bruk enn hva som er ønskelig, sett i forhold til den voldsomme påkjenningen det faktisk er å bli utsatt for bruk av elektrosjokkvåpen. Og dersom en slik trend forekommer i Norge, og det først og fremst er personer med «psykisk uhelse» som blir utsatt for bruk av elektrosjokkvåpen, er det grunn til å følge bruken med stor varsomhet. Det vises også til at personer med psykiske lidelser er overrepresentert i statistikken om bruk av elektrosjokkvåpen fra England og Wales, se omtale i kapittel 8.2.2. I lys av dette er utvalget opptatt av at bruken av elektrosjokkvåpen skal være strengt regulert, og at det er viktig at bruken evalueres nøye. Utvalget stiller seg dermed bak Justis- og beredskapsdepartementets føring om at ordningen skal evalueres, og at en evalueringsrapport skal oversendes departementet medio 2024. Etter utvalgets syn er det imidlertid ikke bare behov for evaluering når det kommer til bruk av elektrosjokkvåpen, så denne evalueringen må sees i lys av andre evalueringer, se omtale i kapittel 10.9.

Behovet for grundige og gode evalueringer underbygger også behovet for gode ordninger for rapportering og registrering. Utvalget har merket seg at Politidirektoratets evalueringsrapport om elektrosjokkvåpen inneholder en av de mest utførlige oversiktene over maktmiddelbruk generelt, og mener rapporten fungerer som et godt eksempel på hvilken læring man kan trekke ut av oppdaterte tall og statistikk om politiets maktmiddelbruk.

Utvalget er generelt positive til innføringen av elektrosjokkvåpen som et permanent maktmiddel i det norske politiet. Utvalget ønsker i utgangspunktet bred utrulling, slik at alt operativt tjenestepersonell har elektrosjokkvåpen tilgjengelig. Den skisserte utrullingen, som beskrevet i kapittel 5.8, virker å være tilfredsstillende.

7.13 Forskning om politiets maktmiddelbruk

7.13.1 Innledning

Mandatet ber om at «kunnskapsgrunnlaget om politiets bruk av maktmidler» skal oppdateres, at det skal bygges videre på NOU 2017:9, og at det derfor avgrenses til perioden «fra 2017 til og med 2021». Utvalget skal også se hen til maktmiddelbruk, bevæpningspraksis og erfaringer i andre relevante land, herunder England. Utvalget har tolket dette dithen at det særlig bør sees hen til ny forskning på området, og at det primært er relevant å innhente forskning fra de nordiske landene og England.

For å få oversikt over ny forskning om politiets maktmiddelbruk, henvendte utvalget seg til Politihøgskolens bibliotek. Utvalget ba om en oversikt over ny forskning fra Norden og Storbritannia om politiets maktmiddelbruk fra 2017 og frem til i dag, og en oversikt over relevante masteroppgaver om det norske politiets maktbruk. Politihøgskolens bibliotek oversendte de 24 masteroppgavene som ble søkt frem, en liste over 14, 8 og 2 relevante publikasjoner fra Norge, Sverige og Danmark, og en liste med relevant forskning fra Storbritannia og Skandinavia etter 2017, som de identifiserte gjennom søk i internasjonale databaser. Listen inneholdt 26 publikasjoner. Utvalget har valgt å forholde seg til nevnte litteratursøk, og har ikke gjort egne søk for å avdekke annen relevant forskning. Det kan derfor ikke sees bort fra at det finnes relevante publikasjoner som ansatte ved biblioteket på Politihøgskolen ikke har avdekket i sine søk.

Hovedfunnene fra forskningen og masteroppgavene presenteres under. Forskning eldre enn 30 år ble ekskludert, da denne forskningen har mindre relevans for dagens politi. Forskning uten empiri og metode ble også ekskludert, samt forskning som ikke omhandlet politiets rolle. Videre ble forskning relatert til politiets hjemler for maktmiddelbruk ekskludert.

7.13.2 Det norske politiets generelle maktbruk

I en studie av det norske politiets bruk av fysisk makt fra 2008, pekte Lagestad på, etter observasjoner og intervjuer med tjenestepersoner, at politiet sjelden brukte fysisk makt i form av ulike bend og pågripelsesteknikker.272 Studien viser til at politiet som oftest har brukt verbal kommunikasjon, men at de så seg nødt til å ty til slik fysisk makt en gang i måneden, ofte i forbindelse med ordenstjeneste i helgene. Politiets ferdigheter når det gjaldt bruk av slike pågripelsesteknikker var imidlertid forholdsvis dårlige, noe som skyldtes lite trening (som oftest bare en gang i året i forbindelse med vedlikeholdstrening), samt lite bruk av teknikkene i det daglige arbeidet. Lagestad stiller spørsmål ved om ikke politiets bør ha mer vedlikeholdstrening når det gjelder ferdigheter i pågripelsesteknikker (arrestasjonsteknikk).

I en artikkel om politiets maktbruk fra 2020 fant Henriksen og Kruke, i likhet med Lagestad, at politiet bruker makt en gang i måneden.273 Bruk av skytevåpen som maktmiddel finner imidlertid sted veldig sjeldent. Denne makten utøves i første rekke mot menn, og i størst grad mot personer som er beruset og/eller psykisk syke. Henriksen og Kruke pekte på at lovverket inkluderer utilstrekkelige definisjoner på hva som er maktutøvelse fra politiet, og at det er behov for en begrepsavklaring når det gjelder tjenestepersoners rapportering av maktbruk. I en studie fra 2015 argumenterte Lagestad for at politiets vedlikeholdstrening er for lite omfattende til å holde tjenestepersoners ferdigheter i arrestasjonsteknikk på et tilfredsstillende nivå.274 Lagestad pekte også på at tjenestepersonene var positive til årlig test i arrestasjonsteknikk.

I en masteroppgave fra 2021 stilte Solstad spørsmål om tjenestepersoner i politiet gis adekvate treningsmessige forutsetninger for å leve opp til krav og forventninger om at samfunnsoppdraget skal løses med minst mulig bruk av makt i tråd med prinsippene om nødvendighet, forsvarlighet og forholdsmessighet nedfelt i politiloven § 6.275 Solstad konkluderte med at tjenestepersoner relativt ofte har erfart oppdragsløsninger hvor det har blitt benyttet for mye makt ut fra det situasjonen har krevd. Det fremkommer videre av oppgaven at det er et misforhold mellom treningen som i stor grad fokuserer på de harde tiltaksnivåene i maktpyramiden, og hva som blir benyttet ute i den daglige tjenesten hvor de myke tiltakene dominerer. Et annet paradoks er at tjenestepersonene opplever en høy grad av mestring på de myke tiltakene, til tross for lite trening på disse tiltakene.

Waaraas undersøkte i sin masteroppgave fra 2019 hvordan nevrotisisme og angst hadde en innflytelse på politistudenters prestasjon i et skytescenario.276 Data ble hentet fra et utvalg politistudenter (n=136), som utførte et identisk treningsscenario under to eksperimentelle betingelser: poor context (PC), bestående av tvetydelig informasjon om scenarioet og bruk av standardutstyr, og rich context (RC), bestående av informasjon som samsvarte med forventet respons samt bruk av en tungvest. Mål for prestasjon inkluderte verbal kommunikasjon, reaksjonstid for verbal kommunikasjon, avfyrte skudd og reaksjonstid for skudd. Resultatene indikerte at nevrotisisme og angst ikke hadde en effekt på scenarioprestasjon. Videre viste resultatene en signifikant forskjell mellom gruppene PC og RC, da deltakerne i PC presterte bedre både når det gjaldt verbal kommunikasjon og avfyrte skudd. Oppgavens funn indikerer at negative følelser ikke påvirker politistudenters beslutningstaking i stressende situasjoner, men at ulik kontekst kan påvirke utfallet ved at studenter som mottar mindre informasjon sammen med standardutstyr, presterer bedre enn politistudenter som mottar mer informasjon og har på seg en tungvest.

I en masteroppgave fra 2017 studerte Sandvik og Kostveit hvordan innsatspersonell håndterte tvetydighet i krisesituasjoner.277 Studien viste at innsatspersonell håndterer tvetydige situasjoner ulikt. Evnen til å løsrive seg fra den informasjonen som er tilgjengelig før krisen synes å være størst hos de som trener mest og har mest erfaring (ekspertene). De aksepterer og forventer tvetydighet i større grad enn de med mindre trening og erfaring. På den måten håndterer de også tvetydighet på en mer hensiktsmessig måte. Forfatterne konkluderte med at håndtering av tvetydighet synes å være styrt også av individuell kapasitet som består av personlige egenskaper, erfaring, trening og utstyr. Sentralt i den individuelle kapasiteten var tidligere trening på krisesituasjoner og bevissthet rundt egne handlinger.

Dalheim studerte i en masteroppgave fra 2020 Oslo politidistrikt sin omorganisering av utrykningsenheten (UEH), hvor mannskapene ble plassert i mindre team.278 Dalheim studerte ikke politiets maktmiddelbruk direkte, men oppgaven omtales likevel her, da utvalget mener funnene i oppgaven likevel er relevante. Oppgaven satte søkelys på hvordan omorganiseringen påvirket oppdragsløsningen. Dalheim konkluderer med at det er først med en slik organisering at mannskapene ved UEH i Oslo reelt sett er i stand til å samhandle som team eller lag. Etter tre til seks måneder hadde mannskapene ved UEH blitt så godt kjent at de hadde etablert team på samme nivå som ved sin tidligere arbeidsplass. Etter ni måneder hadde teamarbeidet stabilisert seg på et høyere nivå. Mannskapene hadde systematisert arbeidsoppgavene, samt forbedret kommunikasjonen internt. Mannskapene fra UEH mente selv de hadde fått en tydelig økt evne til teamarbeid i skarpe oppdrag som følge av denne organiseringen. Samarbeid med en ukjent person kompliserer oppdragsløsningen, selv om vedkommende er tilsatt ved et annet team ved avdelingen. De trakk spesielt frem en liten størrelse på teamet og god kjennskap til kollegene man løser oppdrag sammen med som en forklaring på økt evne til å løse skarpe oppdrag. Dette ga mannskapene økt trygghet. Konsekvensene av dette var at det var lettere å se arbeidsoppgaver og å koordinere teamets samlede ressurser for å løse dem. Det krevdes mindre kommunikasjon og kommunikasjonen ble mer konkret, noe som lettere og raskere ga felles bevissthet rundt situasjonen.

Da utvalget ønsket ytterligere forskning om det norske politiets maktmiddelbruk, gjennomførte utvalgsleder en spørreundersøkelse via nettskjema blant tilfeldig utvalgte tjenestepersoner i politiet i juli-august 2022. 179 norske tjenestepersoner fra hele landet besvarte undersøkelsen innen 25. august (upubliserte data). Dette utgjør en svarprosent på 22 %. Dette er en lav svarprosent, men ikke uvanlig lav i en nettbasert undersøkelse. Innstillingene i nettskjemaet var satt slik at bare de som fikk invitasjon kunne svare én gang på undersøkelsen. Av de tjenestepersonene som besvarte undersøkelsen var 87 % menn og 13 % kvinner. Tall fra undersøkelsen viser at 14 % av tjenestepersonene opplevde sine ferdigheter når det gjaldt maktbruk som middels, 65 % som gode, mens 22 % opplevde sine ferdigheter som veldig gode. 61 % av respondentene hadde ordenstjeneste som sin hovedtjeneste. 84 % av respondentene var for generell bevæpning, 7 % var mot generell bevæpning. De resterende 9 % hadde ikke bestemt seg i bevæpningsspørsmålet. På grunn av lav svarprosent og overrepresentasjon av mannlige tjenestepersoner, er det usikkert hvorvidt resultatene er representative for norske tjenestepersoner.

7.13.3 Politiets bruk av teleskopbatong

Ingen av publikasjonene utvalget fikk oversendt fra Politihøgskolens bibliotek har spesielt fokus på det norske politiets bruk av teleskopbatong. Det fremkommer imidlertid noe forskning på dette i evalueringen av prøveperioden med elektrosjokkvåpen fra Umeå Universitet. Tallene som fremgår av rapporten er nærmere omtalt i kapittel 7.12.2.

Data fra utvalgsleders spørreundersøkelse, som omtalt i kapittel 7.2.2, belyser hvorvidt tjenestepersoner var enige i at teleskopbatong kunne fjernes fra beltet/riggen. Dette ble målt med en skala hvor 0 er veldig uenig, 5 er verken uenig eller enig, og 10 er veldig enig. Gjennomsnittsverdiene viser at tjenestepersonene var forholdsvis uenige i å fjerne teleskopbatong (gjennomsnittsverdi 4) fra beltet. Samtidig viser resultatene fra spørreundersøkelsen at teleskopbatong er maktmiddelet som tjenestepersonene er mest enige i at kan fjernes fra belteriggen.

Samme undersøkelse viste at tjenestepersonene i gjennomsnitt oppga å ha truet med bruk av teleskopbatong 0,2 ganger siste 12 måneder. På en skala fra 0–10 omkring viktigheten av å ha ulike maktmidler tilgjengelig på kroppen (hvor 0 er ikke viktig i det hele tatt, 5 er verken viktig eller ikke viktig, og 10 er veldig viktig), oppga tjenestepersonene i gjennomsnitt viktigheten av pepperspray til 7,7. På samme spørsmål omkring teleskopbatong var gjennomsnittsverdien 6.1, mens når det gjaldt viktigheten av elektrosjokkvåpen (som de fleste ikke hadde erfaring fra) var gjennomsnittsverdien 8,2. Når det gjaldt enhånds skytevåpen var gjennomsnittsverdien 8. Det var imidlertid en del variasjoner omkring opplevelsen av viktigheten av disse maktmidlene (noe som gjenspeiler seg i et standardavvik på mellom 2 og 3). Som vi forstår av tallene opplever tjenestepersonene generelt at alle maktmidlene er viktige, men at teleskopbatongen er det minst viktige maktmidlet.

7.13.4 Politiets bruk av pepperspray

Når det gjelder Politiets bruk av bruk av pepperspray, er temaet belyst i to danske og en svensk vitenskapelig artikkel. Juul Pedersen med flere viste i sin studie fra 2017 til at pepperspray ble innført i det danske politiet i 2008 med henblikk på å redusere skader på publikum og politi.279 Det ble pekt på at siden den gang er politiets bruk av batong og skytevåpen blitt mindre, men den samlede bruken av maktmidler er tredoblet. I studien var tjenestepersonene veldig positive til bruk av pepperspray, men beskrev også problemer med risiko for sekundær eksponering og falsk trygghetsfølelse. Også Andersen og Kessing så i sin artikkel fra 2017 nærmere på danske tjenestepersoners erfaringer med bruk av pepperspray gjennom intervjuer av tjenestepersoner, men også publikum som har blitt utsatt for pepperspray.280 Forfatterne uttrykte bekymring for den utstrakte bruken av pepperspray, og konkluderte med at bruken av pepperspray burde være mer restriktiv og regulert.

Bertilsson med flere studerte bruk av pepperspray i det svenske politiet, og presenterte funnene i en artikkel i 2017.281 Artikkelforfatterne fant at bruk av pepperspray reduserte voldelig adferd i 93% av de tilfellene de studerte. Avstanden mellom politi og publikum var imidlertid ofte mindre enn 2 meter, og politiet måtte spraye mellom 3 og 5 sekunder for å få effekt, delvis på grunn av vanskeligheten med å treffe et smalt og bevegelig mål. Utilsiktede treff oppstod i 24% av tilfellene, hvor det i 90% av tilfellene var andre tjenestepersoner som ble truffet. I 21% av tilfellene utsatte tjenestepersonene seg selv for fare ved å bruke pepperspray på kort avstand mot personer med farlige våpen. Pepperspray ble vurdert som et godt alternativ i situasjoner med lav trussel, men var ikke sikkert eller effektivt nok i situasjoner med høy trussel, for eksempel mot bevæpnede personer.

Data fra utvalgsleders undersøkelse, som omtalt i kapittel 7.2.2, belyser tjenestepersoners enighet i om pepperspray kunne fjernes fra beltet/riggen. Dette ble målt med en skala hvor 0 er veldig uenig, 5 er verken uenig eller enig, og 10 er veldig enig. Gjennomsnittsverdiene viser at tjenestepersonene var forholdsvis uenige i å fjerne pepperspray fra beltet (gjennomsnittsverdi 2,5). Samme undersøkelse viste at tjenestepersonene i gjennomsnitt oppgav å ha truet med bruk av pepperspray 0,8 ganger og brukt pepperspray 0,2 ganger siste 12 måneder.

7.13.5 Politiets bruk av elektrosjokkvåpen

Prøveperioden med elektrosjokkvåpen i Norge er evaluert av både Politidirektoratet og forskere fra Umeå universitet. Evalueringene er omtalt nærmere i kapittel 7.12. Utover dette er det også gjennomført en evaluering av det svenske politiets bruk av elektrosjokkvåpen. I materialet utvalget har fått tilsendt fra Politihøgskolens bibliotek finnes også en artikkel skrevet om det finske politiet bruk av elektrosjokkvåpen, samt tre artikler om temaet blant politi i England og Wales.

Ander med flere evaluerte det svenske politiets erfaringer fra en pilot med elektrosjokkvåpen i 2018–2019, samt i hvilken grad denne bruken hadde legitimitet blant det svenske publikumet.282 Dette ble gjort med utgangspunkt i intervjuer og spørreskjema blant en gruppe svenske tjenestepersoner som var utstyrt med elektrosjokkvåpen, og en gruppe svenske tjenestepersoner som ikke var utstyrt med elektrosjokkvåpen. Opplevelsen av trygghet i pågripelse med høy grad av motstand, eller når politiet ble angrepet, økte for svenske tjenestepersoner som var utstyrt med elektrosjokkvåpen sammenlignet med tjenestepersoner som ikke var utstyrt med elektrosjokkvåpen. Intervjuene avdekket at tilgangen til elektrosjokkvåpen bidro til å minske opplevelsen av stress i slike situasjoner, gjennom at opplevd trygghet økte. Tilgangen til elektrosjokkvåpen gjorde at tjenestepersonene opplevde at de hadde et potensielt mindre skadelig hjelpemiddel enn skytevåpen, og at elektrosjokkvåpenet fyller en viktig funksjon. Tjenestepersonene så bare fordeler med elektrosjokkvåpen, og enkelte mente dette var det beste hjelpemiddelet de hadde fått. Elektrosjokkvåpenet kunne redde liv, minske skadepotensialet for både publikum og politi, samt forbedre arbeidsmiljøet for politiet. Tjenestepersonene opplevde at elektrosjokkvåpenet hadde en deeskalerende effekt, som både minsket maktbruken og forebygde vold mot politiet. Resultatene indikerte videre at elektrosjokkvåpenet bidro til mindre bruk av pepperspray og teleskopbatong, hjelpemiddel de opplevde ga mer skade på motpart. Publikum rapporterte at de opplevde elektrosjokkvåpen som et effektivt og godt hjelpemiddel for politiet, men at det kreves en bevissthet omkring i hvilke situasjoner og mot hvem elektrosjokkvåpen anvendes mot.

Rikander belyste i sin artikkel fra 2017 det finske politiets bruk av elektrosjokkvåpen, ved å ta utgangspunkt i data fra alle de 357 gangene det finske politiet brukte elektrosjokkvåpen i 2016.283 I over halvparten av tilfellene ble bruken relatert til å beskytte liv og helse. Majoriteten av disse situasjonene fant sted på kvelden eller på natten. I hvert fjerde tilfelle hvor elektrosjokkvåpen ble benyttet, var dette i private hjem. Trussel om bruk av elektrosjokkvåpen deeskalerte situasjonene i 20 % av tilfellene. I 88 % av tilfellene hvor elektrosjokkvåpen ble benyttet, skjedde dette uten skade på personer eller eiendom. Tjenestepersonene som benyttet elektrosjokkvåpen var erfarne og hadde fått gjentakende trening i bruken av elektrosjokkvåpen.

Ariel med flere studerte i en artikkel fra 2019 betydningen av at politiet benyttet elektrosjokkvåpen i England og Wales.284 I studien ble det hentet inn data gjennom vaktsett, hvor omtrent 100 tjenestepersoner med elektrosjokkvåpen og 100 tjenestepersoner uten elektrosjokkvåpen per dag ble fulgt gjennom en uke. Resultatene fra studien viste at tilstedeværelsen av et elektrosjokkvåpen kausalt medførte en signifikant økning i bruken av makt generelt. Ifølge studien økte maktbruken med 48 % når patruljen var bevæpnet med elektrosjokkvåpen, sammenlignet med kontrollgruppen. Studien viste også at antall angrep på tjenestepersoner doblet seg med tilstedeværelse av elektrosjokkvåpen. På den bakgrunn konkluderte artikkelforfatterne med at «the presence of tasers leads to increased aggression», og at «the visual cue of a taser in police-public interactions leads to aggression». Formålet med studien var primært å bekrefte at den såkalte våpeneffekten («the weapons effect»), som innebærer at tilstedeværelsen av våpen øker sannsynligheten for at situasjoner eskalerer og fører til maktbruk, også gjør seg gjeldende for elektrosjokkvåpen. På bakgrunn av studien konkluderte artikkelforfatterne med at «the weapons effect is ubiquitous and extends to less-than-lethal weapons». På bakgrunn av funnene foreslås det bl.a. å vurdere at elektrosjokkvåpen bæres skjult fremfor synlig, for å minimere våpeneffekten.

Dymond så også i sin studie fra 2020 på politiets bruk av elektrosjokkvåpen i England og Wales, gjennom å benytte alle data som var samlet inn om politiets bruk av fysisk makt i perioden 2007 til 2014.285 Utvalget utgjorde nærmere 24 000 hendelser. Dymond fant at elektrosjokkvåpen ble benyttet i 1 % av tilfellene. I halvparten av tilfellene hvor elektrosjokkvåpen ble benyttet, ble et annet maktmiddel eller pågripelsesteknikk benyttet. Antallet avfyringer med elektrosjokkvåpen tredoblet seg i perioden. I 44 % av tilfellene hvor elektrosjokkvåpen ble benyttet, hadde personen mentale helseproblemer, mens dette var rapportert i 28 % av de andre tilfellene hvor makt ble benyttet. Analyser viste at oddsen for å bli skutt med elektrosjokkvåpen økte med 80 % om personen ble rapportert å ha mentale helseproblemer. Det var også betydelig færre kvinner enn menn som ble skutt med elektrosjokkvåpen, og elektrosjokkvåpen ble i mye større grad benyttet mot personer med våpen, og mot personer som var påvirket av narkotika. Det var fem ganger større sannsynlighet for at politiet ville skyte med elektrosjokkvåpen om de møtte personer med våpen. I 77 % av tilfellene hvor elektrosjokkvåpen ble avfyrt, utgjorde personene en trussel for seg selv eller andre, sammenlignet med annen maktbruk, hvor dette gjaldt i 46 % av tilfellene. Det var imidlertid ingen sammenheng mellom etnisitet og avfyring av elektrosjokkvåpen, og heller ikke når det gjaldt alkoholpåvirkning og avfyring av elektrosjokkvåpen. Uerfarent politi benyttet elektrosjokkvåpen i mindre grad enn mer erfarent politi. Antall tjenestepersoner eller publikum påvirket ikke bruken av elektrosjokkvåpen.

I en annen studie av politiets bruk av elektrosjokkvåpen i England og Wales, intervjuet Dymond 31 tjenestepersoner om bruk av elektrosjokkvåpen.286 Dymond fant at tjenestepersonene opplevde seg selv som tryggere i rollen når de bar elektrosjokkvåpen, blant annet fordi de ikke måtte vente på mer personell når de møtte personer med kniv, men kunne løse oppdraget umiddelbart. Med andre ord påvirket elektrosjokkvåpenet den taktiske løsningen av oppdragene. I studien kom det også frem at enkelte tjenestepersoner med ansvaret for treningen, var bekymret for at politiet for lett kunne ty til elektrosjokkvåpen når mildere maktmiddel burde benyttes.

Data fra utvalgsleders spørreundersøkelse, som omtalt i kapittel 7.2.2, viser at 73 % av tjenestepersonene oppgir at innføringen av elektrosjokkvåpen ikke påvirker behovet for generell bevæpning i det norske politiet, mens 22 % oppgir at det blir «noe mindre behov for enhånds skytevåpen» med en slik innføring.

7.13.6 Norsk politi og bruk av skytevåpen

7.13.6.1 Masteroppgaver om det norske politiets bruk av skytevåpen

I en masteroppgave fra 2014 belyste Åsbu nyutdannede tjenestepersoners håndtering av bevæpnede oppdrag i ulike faser av oppdraget.287 Problemstillingen ble besvart gjennom bruk av kvalitativ metode som et casestudie. Empirien ble hentet fra intervjuer av syv nyutdannede tjenestepersoner og to politiledere. Om forberedelsesfasen viste studien at det er lite spesifikk trening i håndtering av bevæpnede oppdrag på Politihøgskolen, at det er tilfeldigheter og langt tidsaspekt fra trening på Politihøgskolen til første reelle bevæpnede oppdrag, og lite informasjon om lokale rutiner, beredskapsplaner etc., når nyutdannede starter i jobb. Når det gjelder akuttfasen påpekte studien manglende kunnskap/erfaring om risikovurderinger og risikostyring hos nyutdannede, hvor flere av vurderingsmomentene som kan være viktige for oppdragshåndteringene mangler. Studien viste også at nyutdannede i større grad fokuserer på at de har en plikt til å handle, enn at handlingsplikten faktisk avhenger av vilkårene om at en må ha en rimelig forutsetning for å lykkes. I etterfasen er det et manglende fokus på evaluering og manglende fora for erfaringsoverføring og refleksjon. Dette er med på å svekke læring og forberedelse til nye oppdrag. Bemanningssituasjonen og liten vilje til å innkalle ekstramannskaper medfører at nyutdannede jevnlig brukes i bevæpnede oppdrag. Det er imidlertid ingen rutiner eller instrukser som sikrer en jevn eksponering av nyutdannede i bevæpnede oppdrag. Åsbu ga blant annet følgende forslag til forbedringstiltak:

• Etablere rutiner og instrukser som ivaretar informasjon og opplæring til nyutdannede når de starter i jobb.
• Gi nyutdannede operativ trening når de starter i jobb, varigheten av treningen bør vurderes mot tiden fra sist de gjennomførte operativ trening og ut i fra den nyutdannedes kompetanse.
• Øke kunnskapen om hva handlingsplikten innebærer/ikke innebærer.
• Øke kunnskap og fokus på risikostyringsprosesser i alle fasene av oppdraget, herunder risikovurdering.
• Skape et forum for erfaringsoverføring gjennom gruppesamtaler, foredrag og rapportering.
• Etablere rutiner og instrukser som i større grad sikrer god kvalitet og hyppigere gjennomføringer av debrief.
• Sørge for at nyutdannede har personlig utstyr og våpen i henhold til det en er pålagt å bruke i bevæpnede oppdrag.
• Sørge for at nyutdannede har tilgang til og opplæring i «felles utstyr», herunder også utstyr som er innelåst og tiltenkt UEH-mannskaper.
• Etablere rutiner og instrukser som søker å sikre en jevn utvikling og eksponering for nyutdannede politibetjenter i bevæpnede oppdrag, og at de ikke løser bevæpnede oppdrag alene

Sandham og Todnem belyste i en masterstudie hvordan den midlertidige bevæpningsordren fra 2014 påvirket politiets utførelse av oppdrag ved hjelp av intervjuer av 16 operasjons- og innsatsledere fra åtte politidistrikter (med geografisk spredning) i Norge.288 Oppgaven er også omtalt i NOU 2017:9, herunder i punkt 7.7. Forfatterne fant at den midlertidige bevæpningsordren i liten grad påvirket politiets væpnede oppdrag. Bevæpningsordren hadde størst påvirkning på politiets ubevæpnede oppdrag, der informantene opplevde økt egensikkerhet og økt innsatsevne til å håndtere det uforutsette. Forfatterne konkluderer med at på kort sikt syntes fordelene av den midlertidige bevæpningsordren å være større enn ulempene. Disse fordelene ble mest synlige i ubevæpnede oppdrag der behovet for våpen ble avdekket sent. De peker også på at kombinasjonen av generell økt hastighet i oppdragsløsningene og umiddelbar tilgang til våpen, ga et økt potensiale for uønskede hendelser på lengre sikt.

I en masteroppgave fra 2021 belyste Bjørberg tjenestepersoners beslutningsprosesser i forbindelse med å avfyre skudd eller ikke.289 18 tjenestepersoner fra ett politidistrikt i Norge, med forskjellig erfaring, ble invitert til å gjennomføre en simulert, væpnet konfrontasjon i en skytesimulator. Situasjonen var hentet fra en reell hendelse. Gjennomføringen ble observert og notert i et observasjonsskjema, og tjenestepersonene ble intervjuet om deres situasjonsforståelse og beslutningsprosess i forhold til vurderingen om å bruke skytevåpen. Bjørberg konkluderte med at politiets situasjonsforståelse og beslutningstaking kan trenes opp ved bruk av simulerte væpnede konfrontasjoner, særlig når de etterfølges av god refleksjon i etterkant. Videre ble det funnet at erfaringsbakgrunnen ikke påvirket situasjonsforståelsen de hadde i denne konkrete simulerte væpnende konfrontasjonen i stor grad. Kandidatenes løsninger i situasjonen var alle relativt like, og handlingene de foretok seg skjedde innenfor et relativt likt tidsrom.

Bredahl tok i sin masteroppgave fra 2018 for seg utviklingen av politiets skyteferdigheter etter overgangen fra gammelt til nytt skytetreningsprogram i 2016.290 For å belyse dette ble det gjennomført intervjuer av 14 politiansatte (blant andre to skyteinstruktører og en skarpskytter) og to politistudenter. Bredahl konkluderte med at politiets ferdigheter når det gjelder skyting har blitt bedre. Ved å kutte ned tiden tjenestepersonene har til rådighet for å utføre øvelser, må de lære å prestere under stress. Dette har bidratt til økt hurtighet til våpenet, som igjen medfører at tjenestepersonene raskere kan ta situasjonsvurderinger og beslutningstaking i situasjoner der våpenet vil være aktuelt. Dette er ferdigheter som vil være gunstig i situasjoner hvor tid er avgjørende. Til denne forskningen vil utvalget peke på at det er oppfatninger som belyses i studien, og at problemstillingen hadde blitt bedre belyst med sammenligninger av skyteprøver før og etter innføringen av skytetreningsprogram.

Utviklingen av politiets evne til å håndtere skarpe oppdrag etter 22.juli 2011 ble vurdert i en masteroppgave av Gundersen fra 2020.291 Her ble det det samlet inn data fra dokumenter, observasjoner og intervjuer av ni erfarne tjenestepersoner med omkring 4000 skarpe oppdrag bak seg. Gundersen konkluderte med at det har blitt gjennomført en betydelig mengde tiltak for å øke kompetansen og politistyrkens evne til å løse skarpe oppdrag etter 2011. Trening og øvelser har økt i antall. Taktikk som tidligere var forbeholdt personell i kategori tre å trene på, er blitt tatt inn i treningen til personell i kategori fire. Antallet med IP3- kompetanse ble i perioden fra 2013 til 2014 økt fra 800 til 1200. Disse tiltakene har ført til at kvaliteten og kompetansen har blitt løftet til et høyere nivå. Responstidsmålinger ble innført fra 2015. Dette har bidratt til en økt bevisstgjøring og et kvalitetsløft i forhold til det som defineres som prioritet 1-oppdrag, når liv og helse trues. Det har dermed blitt enklere å prioritere oppdragene riktig. I tillegg har verneutstyr som skuddsikre vester og hjelmer med skuddsikkert visir, blitt tildelt alt innsatspersonell som personlig utrustning. Personlige våpen og løsninger for enklere og raskere tilgang til våpen ved tidskritiske hendelser, har blitt forbedret gjennom ordningen med «fremskutt lagring» fra 2013, og ved at operasjonslederne i henhold til den nye våpeninstruksen i 2013 ble gitt delegert myndighet til å gi innsatspersonellet bevæpningstillatelser ved uforutsette skarpe hendelser. Gundersen pekte også på at NØDNETT har blitt utviklet, og at innsatspersonellet har fått personlig sambandsutstyr, noe som bidrar til effektiv kommunikasjon og mulighet for en raskere etablering av et riktig situasjonsbilde.

Klepp tok i sin masteroppgave fra 2018 for seg hvilke argumenter og retoriske virkemidler som har vært benyttet i den offentlige samfunnsdebatten om spørsmålet om innføring av generell bevæpning, under perioden hvor politiet fikk ordre om en midlertidig bevæpning.292 Klepp pekte på at argumentasjonen som har vært fremtredende i debatten om generell bevæpning, i stor grad omhandler terrorbekjempelse, operative betraktninger, samfunnsmessige verdier og konsekvensene en eventuell innføring av generell bevæpning vil ha. De argumentative tekstene fremkommer som regel i etterkant av en hendelse, herunder i etterkant av innføring av midlertidig bevæpning, København-terroren og Paris-terroren. De ulike retorene, med unntak av noen få, viste til et klart standpunkt, enten motstandere eller forkjempere av generell bevæpning. Klepp argumenterte for at en kan tolke debatten til å ha vært unyansert, i den forstand at retorene ikke fremlegger argumenter både for og imot generell bevæpning, eller diskuterer andre verktøy politiet kan ha til rådighet.

I en masteroppgave fra 2018 tok Ousdal for seg hva 28 vådeskudd i perioden for midlertidig bevæpning i 2014–16 sier om politietatens sikkerhetskultur.293 Ousdal konkluderte med at episodene med vådeskudd i perioden for midlertidig bevæpning har gitt politidistriktene viktig læring i håndtering av uønskede hendelser. Ousdal fremhevet imidlertid at i lys av teoretiske kjennetegn på god sikkerhetskultur, fremstår politietaten som umoden. Dette skyldes hovedsakelig polititjenestemenns usikkerhet rundt system for rapportering, lav grad av skriftlighet, til dels ingen deling av læring mellom distrikt, frykt for represalier ved rapportering og manglende system for organisatorisk læring.

7.13.6.2 Vitenskapelige artikler om det norske politiets bruk av skytevåpen

Det er også produsert flere fagfellevurderte artikler i vitenskapelig tidsskrifter om det norske politiets bruk av skytevåpen. Hendy har i en artikkel fra 2021 belyst Oslo politiets perspektiver om å være bevæpnet med skytevåpen, i en periode fra midten av 2014 til starten av 2016.294 Gjennom intervjuer av tjenestepersoner fant han at politiet selv opplevde bevæpningen som en fordel. Tjenestepersonene beskrev at den taktiske planleggingen ble bedre, da de ikke lenger behøvde å vente på tillatelse til å bruke skytevåpen. Dette utløste en økt selvfølelse omkring egen effektivitet i oppdrag. Videre ble det funnet at Tjenestepersonene rapporterte at publikum ble vant til at politiet bar våpen over tid, men at noen hadde opplevd noe adferdsendring i interaksjon med publikum i starten av perioden. Hendy peker på at dette er kunnskap som vil ha betydning når det gjelder spørsmålet om bevæpning av politiet.

I en artikkel fra 2020 studerte Henriksen og Kruke det norske politiets bruk av skytevåpen ved hjelp av dokumentanalyser av 24 av de 28 sakene hvor polititjenestemenn ble etterforsket for bruk av skytevåpen i perioden 2005 til 2018.295 I tillegg ble det gjennomført intervjuer med 10 tjenestepersoner som hadde rettet skudd mot motpart. Funnene viser at tjenestepersonene benytter gjenkjennelse og tidligere erfaring, samt en kombinasjon av analytisk og intuitiv beslutningstaking i disse situasjonene. Et sentralt funn er at tjenestepersonene venter med å løse skudd til en truende situasjon går over til et angrep fra motpart, noe som setter politibetjentene i umiddelbar fare.

Henriksen og Kruke gjennomførte også en studie hvor de sammenlignet skyteopplæringen i Norge og New Zealand, og særlig i hvilken grad treningen reflekterte erfaringer fra politiets praksis.296 Dette ble gjort gjennom dokumentanalyse og observasjoner av treningen i begge land. Resultatene viste at det var store likheter mellom de to landene når det gjaldt sikkerhetshåndtering, behandling av skytevåpenet, ferdigheter politiet måtte ha for å bestå, samt mangelen på retningslinjer for skytetrening. I begge land bygget treningen i for liten grad på det miljøet og de forutsetningene som finner sted i virkelige hendelser hvor politiet har benyttet skytevåpen. Henriksen og Kruke fremhevet betydningen av å utvikle skytetreningen, eller legge til ekstra trening, for å sikre effektiv og gode handlinger når politiet må benytte skytevåpen.

7.13.7 Forskning fra andre land

Baker og Pillinger intervjuet i sin studie fra 2020 12 familiemedlemmer av ni personer som ble drept av politiet i England.297 Ut fra intervjuene konkluderte de med at politiet i uforholdsmessig grad bruker makt mot personer med psykisk sykdom og mot mennesker som er farget eller tilhører etniske minoriteter. I en studie fra Danmark i 2020 tok Birk Haller for seg intervjuer av 26 menn og 6 kvinner blant etnisk minoritetsungdom i alderen 15–26 år, om deres erfaringer med politiets bruk av makt, det informantene opplevde som vold.298 Informantene fortalte om unødvendig og inkonsistent vold. De fortalte også om «moralsk vold» som noe som berører integriteten og verdigheten deres, også gjennom seksuell trakassering, at politiet har gjort dem flaue og offentlig nedverdiget.

Farmer og Evans problematiserte på bakgrunn av funn i sin artikkel fra 2021 påstanden om at et bevæpnet politi øker sikkerheten og virker forebyggende.299 De studerte påvirkningen av å bære våpen eller ikke ved å sammenligne to land som rutinemessig bærer våpen (Canada og Australia) med to land hvor en rutinemessig ikke bærer våpen (England/Wales og New Zealand), og fant blant annet at antall drepte og antall selvmord er større i land som rutinemessig er bevæpnet. På bakgrunn av dette konkluderte de med at et bevæpnet politi ikke nødvendigvis øker sikkerheten og virker forebyggende. Artikkelforfatterne var imidlertid også tydelige på at det trengs mer forskning på området. Utvalget er noe kritisk til årsakssammenhengene som presenteres i artikkelen, og at andre kulturelle faktorer kan ha betydning for selvmordsraten enn politiets bevæpning, og at det er utfordrende å sammenligne så vidt forskjellige land.

Effekten av at tjenestepersoner benyttet kamera på kroppen under politiarbeid ble belyst av Henstock og Ariel i en artikkel fra 2017, ved hjelp av rapporteringer fra 430 vaktsett, hvor en gruppe politi bar kamera og en annen ikke bar kamera.300 Studien fant at det var 50 % lavere odds for maktbruk ved å bære kamera på kroppen, og 35 % reduksjon i maktbruk i gruppen som bar kamera, sammenlignet med gruppen som ikke bar kamera. Denne reduksjonen gjaldt imidlertid i størst grad for lavere grad av maktbruk (pågripelsesteknikker og håndjernpåsett). Effekten var liten når det gjaldt høy maktbruk som bruk av teleskopbatong, pepperspray eller elektrosjokkvåpen.

Petersson med flere analyserte alle de 132 tilfellene hvor politiet i et politidistrikt i Sverige utløste skudd med skytevåpen i perioden mellom 1985 og 2012.301 Av de 132 tilfellene av skyting ble det ikke utløst skudd bevisst ved 10 tilfeller. I 14 av tilfellene ble politiet selv skadet. Motparten var oftest bevæpnet med skytevåpen (26 %), skarpe gjenstander (27 %) eller stumpegjenstander (10 %). Hendelsene fant oftest sted i et kort tidsrom, hvorav 39 % av skuddene ble avfyrt under 3 sekunder etter at trusselen oppstod, og på kort avstand (42 % av hendelsene på opptil tre meters avstand). Psykisk stress var manifestert som en følelse av en panikk på et punkt. Forfatterne konkluderte med at analysene tyder på at politiet bør trene på å handle i potensielle livstruende og plutselige situasjoner, med motpart på kloss hold.

Yesberg med flere studerte i hvilken grad publikum reagerte på bilder av uniformert politi med og uten bevæpning.302 Studien viste at publikum hadde et mer negativt syn på tjenestepersoner som var bevæpnet enn ubevæpnet. Studien viste også at heller ikke når publikum skulle ta utgangspunkt i terrorisme, hadde bevæpnet politi en positiv effekt. Forfatterne stiller spørsmålstegn ved om bevæpnet politi av denne grunn vil ha legitimitet og tillit i befolkningen. Etter utvalgets syn er det imidlertid betimelig å stille spørsmål ved bildene av bevæpnet politi som ble brukt i undersøkelsen, da disse viser grupper av politi bevæpnet med tohåndsvåpen. Utvalget er enig i at legitimitet og tillit i befolkningen er grunnleggende i bevæpningsspørsmålet, men at det i en norsk kontekst er mer naturlig å se for seg enhåndsvåpen i hylster som bevæpning. Av den grunn har utvalgsleder gjennomført en spørreundersøkelse hvor en av målsetningene har vært å belyse norsk publikums opplevd trygghet og tillit ved ulike uniformeringer med og uten enhåndsvåpen i hylser og elektrosjokkvåpen. Resultatene fra denne undersøkelsen er nærmere omtalt i kapittel 7.13.11.

7.13.8 Forskning om maktbruk mot barn

I oversendelsen til Politihøgskolens bibliotek var det ingen forskningsartikler som belyste politiets maktmiddelbruk overfor barn. Dette var en medvirkende årsak til at utvalgsleder gjennomførte den nevnte spørreundersøkelsen, som omtalt i kapittel 7.2.2. I undersøkelsen ble det blant annet stilt spørsmål om tjenestepersoners opplevelse av maktmidlers egnethet når det gjelder trussel og bruk mot barn. Dette ble gjort ved hjelp av en skala fra 0–10 om egnetheten av ulike maktmidler, hvor 0 er ikke egnet i det hele tatt, 5 er verken egnet eller ikke, og 10 er veldig egnet. Tjenestepersonene oppga i gjennomsnitt pepperspray sin egnethet mot barn til 5. Dette stod i kontrast til svarene omkring bruk av pepperspray mot voksne med og uten psykisk sykdom, hvor gjennomsnittsverdiene var 7,6 på begge kategoriene. Det var imidlertid en del variasjoner knyttet til opplevelsen av viktigheten av disse maktmidlene (noe som gjenspeiler seg i et standardavvik på mellom 2 og 3). En gjennomsnittsverdi på 2,8 når det gjaldt egnethet av teleskopbatong mot barn, indikerer at tjenestepersonene ikke opplever teleskopbatongen som et egnet maktmiddel mot barn. Resultatene tyder på at teleskopbatongen er det maktmidlet tjenestepersonene generelt opplever som minst egnet, med en gjennomsnittsverdi på 6,3 overfor voksne. En gjennomsnittsverdi på 4,7 når det gjaldt egnethet av elektrosjokkvåpen mot barn (og store variasjoner i svarene), indikerer at politibetjentene i liten grad opplever elektrosjokkvåpen som et egnet maktmiddel mot barn. Gjennomsnittsverdien for egnethet av elektrosjokkvåpen til bruk overfor voksne var 8,6, med forholdsvis lite variasjon i svarene. Også når det gjaldt bruken av enhåndsvåpen mot barn, oppga tjenestepersonene en slik bruk som lite egnet (gjennomsnittsverdi på 3,9, men stor variasjon i svarene), sammenlignet med bruk overfor voksne (gjennomsnittsverdi på 8,3, med forholdsvis liten variasjon i svarene). Her er det verdt å nevne at utvalgsleder mottok flere e-poster fra tjenestepersoner som opplevde spørsmålene om egnethet av ulike maktmidler mot barn som komplekse, vanskelige og kontekstuelle. De skrev videre at de tilstrebet å bruke minst mulig makt mot barn, men at også barn kunne være farlige for seg selv og andre, og at flere maktmidler da kunne og måtte brukes. Dette kan bidra til å forklare variasjonene i svarene.

I spørreundersøkelsen det refereres til over (upubliserte data), oppga tjenestepersonene at barn (under 18 år) var direkte involvert i 27 % av oppdragene deres. På en skala 0–10, hvor 0 er veldig vanskelig, 5 er verken vanskelig eller lett, og 10 er veldig lett, ble tjenestepersonene bedt om å svare på hvor lett de opplevde det var å identifisere at personen fremfor deg i politiarbeid er et barn (under 18 år). Gjennomsnittsverdien på 4,6 (med et standardavvik på 2,3) viser at politiet opplever det som forholdsvis vanskelig å identifisere barn. Tjenestepersonene oppga å måtte bruke maktmidler i 5,3 % av oppdragene hvor barn (under 18 år) var direkte involvert. Tjenestepersonene ble også spurt om maktmiddelbruken ble endret dersom den involverte barn. På en skala fra 0–10, hvor 0 er betydelig mindre bruk av maktmidler, 5 er verken mer eller mindre bruk av maktmidler, og 10 er betydelig mer bruk av maktmidler. Med et gjennomsnittssvar på 3,1, viser tallene at tjenestepersonene som besvarte undersøkelsen brukte de forskjellige maktmidlene mindre overfor barn. Bruken av verbal kommunikasjon økte også når politiets oppdrag involverte barn (gjennomsnitt 7,4 på en skala fra 0–10, hvor 0 er betydelig mindre verbal kommunikasjon, 5 er verken mer eller mindre bruk av verbal kommunikasjon, og 10 er betydelig mer bruk av verbal kommunikasjon). Ifølge e-postkorrespondanse fra noen respondenter opplevde en del det som vanskelig å besvare spørsmål om maktbruk overfor barn, da dette var kontekstuelt betinget. Dette kan ha bidratt til en lav svarprosent på undersøkelsen. Etter utvalgsleders oppfatning har det i lys av erfaringene fra denne undersøkelsen vært bedre med kvalitative dybdeintervjuer av tjenestepersoners tilnærming til maktmiddelbruk overfor barn, men en slik undersøkelse var ikke mulig innenfor de seks månedene utvalgsarbeidet varte.

7.13.9 Forskning om maktbruk mot personer med psykiske lidelser

Det var heller ingen forskningsartikler som så nærmere på politiets maktmiddelbruk overfor psykisk syke i oversendelsen til Politihøgskolens bibliotek. Dette var også en medvirkende årsak til at utvalgsleder gjennomførte den tidligere nevnte spørreundersøkelsen blant norske tjenestepersoner, se omtale i kapittel 7.2.2. Resultatene fra spørreundersøkelsen belyser blant annet tjenestepersoners erfaringer med maktbruk overfor psykisk syke. På spørsmål om hvor lett politiet opplevde det var å identifisere at personen fremfor seg i politiarbeidet var psykisk syk, tyder gjennomsnittsverdien på 6,1 at flertallet mener at dette var verken vanskelig eller lett (skala 0–10, hvor 0 er veldig vanskelig, 5 er verken vanskelig eller lett, og 10 er veldig lett). På spørsmål om hvor mange prosent av oppdragene hvor politibetjentene opplevde de måtte bruke maktmidler (pepperspray, teleskopbatong, elektrosjokkvåpen, skytevåpen) overfor personer de opplevde som psykisk syke, oppga de at dette gjaldt i 22 % av tilfellene (med et standardavvik på 22).

Resultatene fra undersøkelsen belyser også tjenestepersoners opplevelse av maktmidlers egnethet når det gjelder trussel og bruk mot psykisk syke. Dette ble gjort ved hjelp av en skala fra 0–10 om egnetheten av ulike maktmidler, hvor 0 er ikke egnet i det hele tatt, 5 er verken egnet eller ikke, og 10 er veldig egnet. Tjenestepersonene oppga i gjennomsnitt pepperspray til 5 etter skalaen over. Tjenestepersonene oppga i gjennomsnitt bruken av teleskopbatong til 4.2 etter skalaen over, og dermed som et lite egnet maktmiddel overfor psykisk syke. Det er i så måte interessant at de samme tjenestepersonene opplever teleskopbatong som et mer egnet maktmiddel mot voksne uten psykisk sykdom eller i rus (gjennomsnittsverdi 6,3 på det samme spørsmålet). Tjenestepersonene oppga i gjennomsnitt egnetheten til bruken av skytevåpen overfor personer med psykiske lidelser til å være 6,5 og bruken av elektrosjokkvåpen til å være 7,3 etter skalaen over. Elektrosjokkvåpenet fremstår dermed som det maktmiddelet tjenestepersonene fant mest egnet overfor psykisk syke.

Resultatene fra undersøkelsen viser også at bruken av verbal kommunikasjon økte når politiets oppdrag involverte kontakt med det de opplevde som psykisk syke mennesker (gjennomsnitt 6,9 på en skala fra 0–10, hvor 0 er betydelig mindre verbal kommunikasjon, 5 er verken mer eller mindre bruk av verbal kommunikasjon, og 10 er betydelig mer bruk av verbal kommunikasjon). Tjenestepersonene ble også spurt om maktmiddelbruken endret seg dersom den involverte psykisk syke mennesker. Med et gjennomsnittssvar på 5 og forholdsvis liten variasjon i svarene, viser tallene at politiet verken bruker mer eller mindre maktmidler overfor psykisk syke (skala fra 0–10, hvor 0 er betydelig mindre bruk av maktmidler, 5 er verken mer eller mindre bruk av maktmidler, og 10 er betydelig mer bruk av maktmidler).

7.13.10 Forskning om maktbruk mot personer som er ruset

I oversendelsen til Politihøgskolens bibliotek var det heller ingen forskningsartikler om politiets bruk av maktmidler mot rusede personer. Dette var en medvirkende årsak til at utvalgsleder gjennomførte den tidligere nevnte spørreundersøkelsen. Resultatene fra undersøkelsen belyser blant annet de spurte tjenestepersonenes erfaringer med ulike maktmidlers egnethet overfor personer som er ruset. Dette ble gjort ved hjelp av en skala fra 0–10 om egnetheten av ulike maktmidler, hvor 0 er ikke egnet i det hele tatt, 5 er verken egnet eller ikke, og 10 er veldig egnet. Tjenestepersonene oppga i gjennomsnitt pepperspray til 5,6 etter skalaen over. Tjenestepersonene oppga i gjennomsnitt bruken av teleskopbatong til 5,1 etter skalaen over, og dermed som et verken egnet eller ikke egnet maktmiddel overfor personer som er ruset. Også her opplever de samme tjenestepersonene teleskopbatong som et mer egnet maktmiddel overfor voksne som ikke er ruset (gjennomsnittsverdi 6,3 på det samme spørsmålet). Tjenestepersonene oppga i gjennomsnitt egnetheten til bruken av skytevåpen overfor personer som er ruset til å være 7,3, og bruken av elektrosjokkvåpen til å være 7,9 innenfor skalaen over. Elektrosjokkvåpenet fremstår dermed som det maktmiddelet tjenestepersonene fant mest egnet, også overfor personer som er ruset.

7.13.11 Publikumsperspektivet på politiets maktbruk

I NOU 2017:9 ble det pekt på at bevæpning av det norske politiet ville kunne påvirke publikums tillit til det norske politiet i negativ retning, se blant annet kapittel 9.9. Maktmiddeltvalget ønsket supplerende kunnskap som måler publikums opplevelse av tillit og trygghet i det fysiske møtet med ulike uniformeringer/bevæpningsmodeller i ulike situasjoner. Av den grunn gjennomførte utvalgsleder en spørreskjemaundersøkelse via nettskjema i perioden juli-august 2022. Innstillingene i skjemaet var stilt inn slik man bare kunne sende svar en gang fra hver IP-adresse. Undersøkelsen ble distribuert via sosiale kanaler av utvalgsleder og politistudentene som deltok i utarbeidelsen av studien, og resultatene er av den grunn ikke basert på et tilfeldig utvalg respondenter. Av den grunn er det usikkerhet knyttet til representativitet. Fordelinger av alder, kjønn, geografisk område og utdanningsnivå indikerer imidlertid at de 197 respondentene som hadde besvart undersøkelsen innen 25.august, representerer ulike deler av befolkningen. At 49 % av respondentene er enig i at politiet bør være bevæpnet og 45 % er uenig i at politiet bør være bevæpnet, samsvarer forholdsvis godt med resultatene fra en nyere populasjonsstudie, og kan tyde på resultatene baserer seg på både tilhengere for og uten bevæpning (med forbehold om at publikums tillit til politiet har vært stabilt de siste tre-fire årene). Man kan imidlertid ikke se bort fra at utvalget ikke er representativt for den norske befolkningen.

I denne undersøkelsen svarte 67 % av respondentene at de var enig i at politiet burde være utstyrt med elektrosjokkvåpen, mens 18 % var uenig i dette. I undersøkelsen kom det frem at mens 18 % opplevde at møtet med væpnet norsk politi hadde påvirket tilliten til politiet på en negativ måte, oppgav 30 % at møtet med væpnet norsk politi hadde påvirket tilliten til politiet på en positiv måte. På en skala mellom 0–10, der 0 er betydelig lavere trygghet/tillit, 5 er ingen påvirkning av trygghet/tillit, og 10 er betydelig høyere trygghet/tillit, var gjennomsnittsverdien 5,9 på spørsmål om hvordan en fremtidig generell bevæpning ville påvirke publikums tillit og trygghet til politiet.

Publikumsundersøkelsen ble utformet med hovedvekt på bevæpningsmodellenes ulike visuelle profil. Figurantene på bildene er i alle spørsmålene fremstilt i samme nøytrale posisjon, men med tilgang på ulike maktmidler (henholdsvis ubevæpnet, med skytevåpen og/eller elektrosjokkvåpen). For å se hvordan publikum reagerte overfor politi med ulike maktmidler, ble det vist 4 ulike bilder av de samme to tjenestepersonene i samme posisjon og med samme kroppsspråk, men i ulike situasjoner med ulik uniformering og ulik bevæpning. Uniformeringsmodellene var; verken enhåndsvåpen i hylster eller elektrosjokkvåpen i hylster, bare med enhåndsvåpen i hylster uten elektrosjokkvåpen i hylster, bare med elektrosjokkvåpen i hylster, men uten enhåndsvåpen i hylster, samt med både enhåndsvåpen i hylster og elektrosjokkvåpen i hylster. Respondentene skulle svare på spørsmål om «politiets uniformering» påvirket tillit og trygghetsfølelse ut fra ett beskrevet serviceoppdrag (du møter to politibetjenter som står i et stort kryss nær der du bor og dirigerer trafikken. Ved å ta utgangspunkt i politiets uniformering som på bildet over, ta stilling til i hvilken grad opplever du at politiets uniformering på bildet påvirker din trygghethetsfølelse og tillit til politiet i denne situasjonen), ett ordensoppdrag (du møter to politibetjenter som patruljerer gatene en lørdag kveld kl. 22.00. Det er mange folk i gatene og flere folk som er beruset. Ved å ta utgangspunkt i politiets uniformering som på bildet over, ta stilling til i hvilken grad opplever du at politiets uniformering på bildet påvirker din trygghethetsfølelse og tillit til politiet i denne situasjonen) og en krisesituasjon (du møter to politibetjenter som kommer springende til et sted der en aggressiv person med stikkvåpen er observert. Ved å ta utgangspunkt i politiets uniformering som på bildet over, ta stilling til i hvilken grad opplever du at politiets uniformering på bildet påvirker din trygghethetsfølelse og tillit til politiet i denne situasjonen). Spørreskjemaet ga respondentene muligheten til å benytte en skala mellom 0–10, der 0 = betydelig lavere trygghet/tillit, 5 = ingen påvirkning av trygghet/tillit, og 10 = betydelig høyere trygghet/tillit.

Resultatene fra undersøkelsen fremstilles i figur 21. Publikum oppga høyest tillit til politi som bar enhåndsvåpen i krisesituasjonen (gjennomsnitt 7,5), og lavest tillit til politi som ikke bar pistol eller elektrosjokkvåpen) i krisesituasjonen (5,9). I ordensoppdraget og serviceoppdraget oppnådde ubevæpnet politi høyest score (henholdsvis 6,8 og 7,1), sammenlignet med; bevæpning med pistol (henholdsvis 6,1 og 6,4), bevæpning med elektrosjokkvåpen (henholdsvis 6,7 og 6,3), og bevæpnet med både pistol og elektrosjokkvåpen (henholdsvis 6,5 og 6,2).

Dersom man velger å ta resultatene fra denne undersøkelsen til etterretning (til tross for en del metodiske svakheter som er omtalt tidligere), indikerer den at uniformering med enhåndsvåpen på hofta har stor positiv betydning for publikums tillit og trygghet i krisesituasjoner, men at denne tilliten og tryggheten er noe høyere for ubevæpnet politi i serviceoppdrag og ordensoppdrag. Dog viser resultatene at denne tryggheten og tilliten ikke synes å synke merkbart ved uniformering med enhåndsvåpen på hofta, da forskjellen mellom bevæpnet og ubevæpnet politi tilsvarer omtrent 0,7 poeng på en 11-delt skala, og at gjennomsnittsskårene er 6,1 på det laveste når det gjelder uniformering med enhåndsvåpen på hofta. Standardavvikene (altså variasjonen i svarene) peker da på at enkelte vil oppleve en lavere tillit og trygghet (ved å svare med et tall lavere enn 5), men det gjelder i praksis alle de fire bevæpningsmodellene, også det å være ubevæpnet i en servicesituasjon.

Forstørr bilde

Figur 21. Publikums opplevde tillit og trygghet i forskjellige situasjoner ved ulike uniformeringer

Kilde: Resultater fra utvalgsleders spørreundersøkelse, som omtalt i dette kapittelet. Per 17. oktober 2022 er dette upubliserte data.

7.13.12 Utvalgets vurdering

Kapittelet tar for seg for seg hovedfunnene fra forskningen om politiets maktmiddelbruk som er blitt identifisert ved hjelp av litteratursøket til Politihøgskolens bibliotek, samt utvalgsleders spørreundersøkelser. Forskningen om politiets bruk av skytevåpen er forholdsvis omfattende, også når det gjelder det norske politiet, men andre maktmidler er det forsket lite på. Etter utvalgets vurdering belyser den tidligere forskningen i liten grad sentrale aspekter i mandatet, som alternative modeller for maktmiddelbruk og politiets maktmiddelbruk overfor barn og sårbare grupper. Spørreundersøkelsen som ble igangsatt av utvalgsleder for å belyse politiets praksis og holdninger når det gjaldt maktmiddelbruk, med særlig fokus på maktbruk overfor barn, psykisk syke og personer som fremstår som ruset, har svakheter ved en lav svarprosent og usikkerhet knyttet til om resultatene er representative. Spørreundersøkelsen som ble igangsatt av utvalgsleder for å belyse publikums holdninger til politiets ulike bevæpningsmodeller, har også svakheter ved at forholdsvis få respondenter har besvart undersøkelsen, og usikkerhet knyttet til om resultatene er representative. Dette gjør at utvalgets ønske om å begrunne sine forslag ut fra forskningsresultater, i mindre grad er mulig. En del av forskningsresultatene som er kommentert i kapitlet over gir imidlertid noe kunnskap som kan benyttes i utvalgets konklusjoner i enkelte av mandatets punkter. Dette gjelder særlig forskningen om det norske politiets bruk av skytevåpen, forskningen om elektrosjokkvåpen, samt til en viss grad resultatene fra utvalgsleders spørreundersøkelser.

Gjennomgangen av relevant forskning har gitt utvalget grunnlag til å anbefale at det bør forskes mer på enkelte tema. Som nevnt finnes det så vidt utvalget kjenner til lite forskning om politiets maktmiddelbruk mot barn og sårbare grupper, i alle fall i en norsk og/eller nordisk kontekst. Som nevnt i kapittel 7.2, er politiets datagrunnlag også svakt, men forskningen virker også å være bortimot fraværende. Etter utvalgets syn vil forskning på politiets bruk av makt mot barn og sårbare grupper, herunder spørsmål om hvordan barn reagerer på bruk av forskjellige maktmidler, samt hvordan tjenestepersoner bør gå frem for å bruke minst mulig makt, være av sentral betydning. Utvalget har også savnet forskning/kunnskap om vurderingen av politiets rolle og oppgave når det kommer til å gripe inn overfor suicidale som i utgangspunktet ikke utgjør en trussel for andre enn seg selv. I lys av enkelthendelsene som Spesialenheten har etterforsket og påtaleavgjort, mener utvalget dette er et problemkompleks det bør sees nærmere på. Det samme gjelder tjenestepersoners kompetanse til å deeskalere situasjoner hvor alvorlig psykisk syke er involvert.

Utvalget mener også at det er behov for ytterligere forskning og kunnskap om enkelte problemstillinger knyttet til bevæpning. Disse er nærmere omtalt i kapittel 10.10.

Videre har utvalget merket seg forskningen til Henstock og Ariel om hvordan bruk av kroppskamera har påvirket politiets maktmiddelbruk, se omtale av artikkelen i kapittel 7.13.7. Etter utvalgets syn er det et interessant funn at bruk av slik kamerateknologi førte til vesentlig lavere sannsynlighet for maktbruk. Bruk av kroppskamera har imidlertid ikke vært på utvalgets agenda. Temaet har heller ikke blitt brakt på banen av Politidirektoratet eller andre aktører utvalget har hatt møter med. Utvalget kjenner derfor ikke til hvilket arbeid som allerede er gjort med å vurdere hensiktsmessigheten av kroppskamera for det norske politiet.

Utvalgets anbefaling:

• Justis- og beredskapsdepartementet og/eller Politidirektoratet bør sørge for at det forskes på politiets maktmiddelbruk mot barn og sårbare grupper.

7.14 Politihøgskolens forskningsprosjekt om bevæpning

7.14.1 Politihøgskolens evaluering av 14 måneders midlertidig bevæpning

7.14.1.1 Innledning

Politihøgskolens forskningsprosjekt om bevæpning ble startet høsten 2015. Prosjektet hadde som målsetning å bidra med ny kunnskap relevant for spørsmålet om norsk politi burde bli generelt bevæpnet i tjenesten.303 Første del av prosjektet ble gjennomført som en kvalitativ evaluering av den midlertidige bevæpningsperioden, november 2014 til februar 2016.304 Evalueringen ble utført på oppdrag fra og med mandat fra Politidirektoratet.

Bevæpningsutvalgets utredning ble avgitt 29. mars 2017. Politihøgskolens evaluering av perioden med midlertidig bevæpning ble publisert måneden etter. Som det fremgår av NOU 2017:9 kapittel 7.1 var utvalget likevel kjent med innholdet i Politihøgskolens arbeid slik det forelå etter at dataene var analysert og konklusjonene trukket. Utvalget presiserte imidlertid også følgende:

Videre har Politihøgskolen (PHS) på oppdrag fra Politidirektoratet, gjennomført en evaluering av perioden med midlertidig bevæpning. Mandatet til denne evalueringen er imidlertid relativt smalt. Resultatene er hovedsakelig basert på hvordan politiinformanter omtaler sine erfaringer fra denne perioden.305

Det følger av utvalgets mandat at det skal bygges videre på Bevæpningsutvalgets utredning, og at kunnskapsgrunnlaget skal oppdateres for perioden 2017 til 2021. Selv om Bevæpningsutvalget kjente til analysene og konklusjonene fra Politihøgskolens evaluering, var ikke forskningen publisert da utvalget avga sin rapport. Maktmiddelutvalget har derfor valgt å se hen til rapporten som nytt kunnskapsgrunnlag i sitt arbeid.

7.14.1.2 Perioden med midlertidig bevæpning

Perioden med midlertidig bevæpning som dannet utgangspunkt for evalueringen varte fra 25. november 2014 til 3. februar 2016. Basert på trusselvurderingen til Politiets sikkerhetstjeneste (PST), hvor det blant annet fremgikk at politiet kunne være et nærliggende mål for et terroranslag, ba Politidirektoratet i brev 18. november 2014 om Justis- og beredskapsdepartementets samtykke til adgang til en midlertidig bevæpning av politiet. Departementet ga den 21. november 2014 sitt samtykke, og bevæpningen ble iverksatt med virkning fra 25. november 2014 kl. 0800, jf. Politidirektoratets skriv til politidistriktene og særorganene av 23. november 2014. Det fremgikk av beslutningen at bevæpningen skulle foretas av uniformert innsatspersonell (IP) i kategoriene IP 1, 3 og 4, og at den omfattet enhåndsvåpen (pistol).Bevæpningen gjaldt likevel ikke absolutt. Det fremgikk av direktoratets skriv av 23. november 2014 at bevæpningen kunne sløyfes når denne var «lite forenlig med tjenesteutøvelsen slik at risikoen for angrep som beskrevet i trusselvurderingen ikke er tilstede». I et nytt skriv av 20. august 2015 presiserte Politidirektoratet at følgende uniformerte tjenester ikke skulle utføres bevæpnet:

• Planlagt forebyggende polititjeneste rettet mot barn og unge.
• Polititjenestemenn som vitner i retten.
• Planlagt vakthold på sykehus eller lignende institusjoner.
• Politiets oppfølgende kontakt med pårørende.
• Politiets sjøtjeneste.
• Politiets helikoptertjeneste.
• Reinpolititjeneste.
• Redningsaksjoner utenfor tettbygd område.306

Etter at bevæpningen hadde vart i ca. fem måneder, ble det også vurdert om bevæpningen skulle praktiseres med geografisk relativitet. Da bevæpningen ble forlenget 10. april 2015, ble følgende besluttet:

[Be]væpning skal kun finne sted i de distrikter/deler av distrikter hvor det ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser, vurdert opp mot politiets oppgaveløsing, anses nødvendig for å sette politiet i stand til å kunne avverge eller stanse handlinger som vil være særlig [farlig] for liv og helse eller viktige samfunnsfunksjoner.307

På bakgrunn av risiko- og sårbarhetsanalysene til de forskjellige distriktene og særorganene ble det imidlertid konkludert med at det ikke var grunnlag for en slik geografisk differensiering. I januar 2016 ble det besluttet at den generelle bevæpningen skulle tas ned senest fra 3. februar.

7.14.1.3 Metode

Hensikten med første del av Politihøgskolens forskningsprosjekt var å få en oversikt over tjenestepersoners erfaringer i perioden med midlertidig bevæpning. Det ble først og fremst sett på hvordan politiet selv oppfatter at bevæpningen med skytevåpen kan ha virket inn på deres arbeidsutførelse. Undersøkelsen ble gjennomført med semistrukturerte intervjuer med til sammen 30 informanter ved fire politidistrikt og et særorgan, 21 menn og 9 kvinner, som i bevæpningsperioden hadde tjenestegjort som operasjonsledere, innsatsledere, ordinært innsatspersonell eller personell med særlig ansvar for forebygging. Intervjuene ble gjennomført i politidistriktene Troms, Rogaland, Vest-Oppland og Oslo. Det ble også gjort intervjuer av fire personer i Utrykningspolitiet. Henvendelser ble i første omgang sendt til ledelsen i politidistriktene, og det var de som stod for utvelgelsen av intervjuobjekter.308 I tillegg ble det også gjort en dokumentanalyse for å kartlegge uønskede hendelser knyttet til våpenhåndtering.309

7.14.1.4 Resultat og konklusjoner

De overordnede konklusjonene fra undersøkelsen oppsummeres slik i evalueringen:

[D]et dominerende resultatet er at bevæpningen ikke hadde noen betydning for hvordan politiet nærmet seg publikum eller utførte tjenesten. Tjenestepersonene vi intervjuet oppga at de var noe mer årvåkne i store folkemengder når det gjaldt å passe på våpenet sitt, men at det ikke var noen oppgaver de unnlot å utføre i bevæpningsperioden. Det var derimot en ganske unison oppfatning at den generelle bevæpningen hadde økt deres trygghetsfølelse, særlig med tanke på mer ordinære oppdrag hvor det var usikkert hva de kunne komme til å stå overfor. Begrunnelsen for den midlertidige bevæpning, terrortrusselen, inngikk i liten grad i tjenestepersonenes trygghetsvurdering.310

Det fremgår videre av rapporten at det «var en helt klart dominerende oppfatning at bevæpningen ikke hadde påvirket» risikokommunikasjonen, og at «intervjuene ikke ga opplysninger som tydet på at tjenestepersonene så annerledes på sin handleplikt i perioden med midlertidig bevæpning, men mange fremholdt at de følte seg bedre i stand til å handle raskt hvis akutte livstruende situasjoner skulle oppstå».311 Det ble også fremhevet at hovedinntrykket fra intervjuene med tjenestepersoner fra alle nivåene, var at den generelle bevæpningen «ikke hadde noen innvirkning på hvordan tjenesteoppdragene ble planlagt og ledet». Ifølge rapporten følte tjenestepersonene seg også «tilstrekkelig kompetente til å være bevæpnet, selv om mange fremholdt at man aldri kunne få trent nok på bruk av skytevåpen».312 Dokumentanalysen av de innrapporterte hendelsene til Politidirektoratet fra politidistriktene viste videre at det var flere vådeskudd og forsøk på å frata tjenestepersonene våpen i bevæpningsperioden enn i perioden etter at bevæpningen var avsluttet. På bakgrunn av intervjuene ble det også trukket frem at det dominerende inntrykket er at bevæpningsperioden har ledet til at tjenestepersonene i politiet i vesentlig større grad enn tidligere er positive til generell bevæpning.313

I rapportens kapittel 5 gjøres det grundige diskusjoner av resultatene fra intervjuene, samt hvilke implikasjoner de forskjellige resultatene kan ha. Flere relevante refleksjoner fremheves. I det følgende trekkes det frem to av disse. For det første stilles det spørsmål om hvorvidt de positive holdningene til bevæpning skyldes «erfart eller fortalt enighet». Med dette menes at flere intervjuobjekter brukte de samme fortellingene og den samme retorikken for å argumentere for hvorfor det er behov for generell bevæpning.314 Det påpekes deretter at det foreligger liten sikker kvantitativ kunnskap om omfanget av de fortellingene som tjenestepersonene viser til, og at det er behov for å fremskaffe bedre kunnskap om dette. For det andre fremheves det at det «er en betydelig ulikhet mellom situasjonsdefinisjonen i den politiske begrunnelsen for den midlertidige bevæpningen og årsakene til den praktiske aksepten for den i de operative miljøene». Det fremheves at veldig få, om noen, av informantene delte bekymringen til PST og Politidirektoratet som var årsaken til bevæpningen. Intervjuobjektene var imidlertid likevel svært fornøyde med det å kunne være bevæpnet i hverdagen. Som nevnt i kapittel 7.14.1.2, fremgikk det av Politidirektoratets skriv av 23. november 2014 at bevæpningen kunne sløyfes når denne var «lite forenelig med tjenesteutøvelsen og slik at risikoen for angrep som beskrevet i trusselvurderingen ikke er tilstede».315 Det fremgår av rapporten at «til tross for dette var det flere av våre informanter som ga uttrykk for at de var av den oppfatning at de hadde satt seg ut over bevæpningsordren når de valgte å avvæpne seg i situasjoner hvor de fant bevæpningen upraktisk og trusselen liten».316 Som nevnt i kapittel 7.14.1.2, bestemte Politidirektoratet 20. august 2015 at det skulle gjøres unntak fra bevæpning ved «planlagt forebyggende polititjeneste rettet mot barn og unge». Om dette fremgår følgende av rapporten:

På den annen side fremholdt noen av våre informanter at de fant dette unntaket fra bevæpningen meningsløst og derfor satte seg ut over den. Slik de så det var muligheten for såkalt «skoleskyting» en av de mest sannsynlige former for terror, og det ville vært meningsløst om politiet skulle måtte løpe ut i bilen å hente våpen hvis de tilfeldigvis hadde vært på en skole i forebyggende tjeneste eller ifb. andre tjenesteoppdrag og en slik skyting hadde funnet sted.317

7.14.2 Politihøgskolens forskning på holdninger til bevæpning i politiet

Den andre rapporten fra Politihøgskolens forskningsprosjekt om bevæpning ble publisert i november 2019. I rapporten presenteres resultatene fra en kvantitativ spørreundersøkelse om holdningen til bevæpning hos polititjenestepersoner. Undersøkelsen ønsket å avdekke hva som er dagens situasjon mht. hvordan tilhengere og motstandere av permanent generell bevæpning fordeler seg blant politiansatte, herunder å utforske eventuelle nyanser i dette bildet gjennom å studere mulige variasjoner i synet på permanent bevæpning mellom ulike grupper politiansatte. Til sist var hensikten å studere hvordan oppfatninger om yrkesrisiko og konsekvenser av permanent bevæpning bidrar til å påvirke synet på fremtidig permanent bevæpning av politi.318

Studien ble gjennomført som en elektronisk distribuert spørreundersøkelse i 2017. Undersøkelsen ble sendt ut til 10 716 personer med politifaglig utdanning. 4938 personer (46 %) svarte. I rapportens sammendrag fremheves følgende funn som sentrale:

• 80 % av polititjenestepersonene er tilhengere av permanent bevæpning, 15 % er mot og 5 % er usikre.
• Det har vært en betydelig endring i politiansattes syn på permanent bevæpning siden de første undersøkelsene som kartla dette i 2011/2012. Endringen innebærer i grove trekk at det har vært en forskyvning fra at de fleste hadde et negativt syn på permanent bevæpning til at de fleste nå er positive, samt at andelen som ikke har tatt stilling er mye lavere nå enn tidligere.
• I likhet med Finstad (2011) fant forskerne at det er flest som er negative til permanent bevæpning blant de som har kortest og lengst fartstid i politiet.
• Ansatte i byer og bynære strøk er mer positive til permanent bevæpning enn de som jobber i mer landlige strøk.
• Oslo peker seg ut som det politidistriktet hvor flest er positive til permanent bevæpning (87 %), mens Agder er i motsatt ende av tabellen (73 %).
• Ansatte i operativ tjeneste er mer positive til permanent bevæpning enn andre politiansatte. Videre: Jo nærmere vi kommer den «spisse» enden av politiet, jo mer positive er respondentene til permanent bevæpning.
• Det er ingen kjønnsforskjeller av betydning.
• Vektlegging av risiko som følger av trusler mot politiet henger sammen med økt tilslutning til permanent bevæpning. Det samme gjelder vektlegging av de positive samfunnskonsekvensene av et permanent bevæpnet politi. Vektlegging av at permanent bevæpning i seg selv medfører en risiko fører til større skepsis til permanent bevæpning.
• Yrkeserfaring, arbeidssted og type tjeneste har også en viss effekt.319

Undersøkelsen ble sendt til alle medlemmene i Politiets Fellesforbund i 2017. E-postinvitasjonene gikk ut med fellesforbundet som avsender. Om denne metoden som mulig feilkilde, heter det i rapporten følgende:

For å sikre at målgruppen oppfattet at PHS sto bak undersøkelsen, inneholdt e-postinvitasjonen en tekst som understreket at PFs rolle bare var å distribuere undersøkelsen og at prosjektet i sin helhet ble gjennomført i PHS’ regi, som var underskrevet av PHS ved prosjektets forskergruppe (se vedlegg 1). Vi mente med dette at vi hadde gjort det som var mulig for at mottakerne av undersøkelsen oppfattet at det var PHS som var ansvarlig. Vi kan likevel ikke helt utelukke at våre funn i noen grad kan ha blitt farget av at noen respondenter har assosiert undersøkelsen med PF og dermed forbundets ståsted i bevæpningsspørsmålet.320

Det ble også drøftet hvorvidt det er en mulig feilkilde at det er en betydningsfull gruppe som ikke er kontaktet fordi de ikke er medlem i Politiets fellesforbund. Om dette heter det følgende:

Strengt talt bør man være forsiktig med å generalisere funnene i denne undersøkelsen ut over medlemsmassen til PF. Etter det vi vet, dreier det seg imidlertid om en liten andel (ca. 10 %) politiutdannede som er uorganiserte eller organiserte i andre fagforeninger (f.eks. NTL Politiet). En større gruppe som antakelig er systematisk underrepresentert i vårt materiale er politilederne, som ofte er organisert i Norges Politilederlag, og dermed ikke har mottatt invitasjon til å delta i undersøkelsen.321

Videre gjøres det rede for spørsmål om representativitet, og at spørsmål om systematiske skjevheter langt på vei lar seg undersøke gjennom sammenligning av karakteristika ved respondentene med kjente tall fra politipopulasjonen.322 Forfatterne hevder at datamaterialet «i store trekk gir et representativt bilde av ansatte i norsk politi», men trekker frem at et viktig unntak er politiledere, som «helt klart er underrepresentert i undersøkelsen».323

I diskusjonen av resultatene fra undersøkelsen vurderes flere potensielle årsaker til holdningsendringen blant respondentene. Perioden med midlertidig bevæpning fra november 2014 til februar 2016 trekkes imidlertid frem som «den viktigste hendelsen eller faktoren for å forklare holdningsendringen, i alle fall på kort sikt. Denne perioden, mer enn noe annet, synes å ha bidratt til å forme oppfatninger innad i politiet».324 Konklusjonen ser hovedsakelig ut til å basere seg på funnene i forskningsprosjektets rapport om perioden med midlertidig bevæpning.325

7.14.3 Politihøgskolens forskning på holdninger til bevæpning blant publikum

Den tredje rapporten fra Politihøgskolens forskningsprosjekt om bevæpning ble publisert i 2020. Rapporten omhandler innbyggernes holdninger til rutinemessig bevæpning av politiet, altså at politiet alltid bærer skytevåpen på seg i daglig uniformert tjeneste.326 I rapporten ble det søkt å finne ut av i hvilken grad, om noen, holdninger til rutinemessig bevæpning har endret seg de senere år, og hvordan variasjonene i holdninger til rutinemessig bevæpning fordeler seg på individ- og gruppenivå i befolkningen. Det ble gjennomført en tverrsnittsundersøkelse, som vil si at det ble samlet inn data fra et utvalg av befolkningen på ett punkt i tid.327 Datainnsamlingen ble gjennomført som telefonintervjuer av AS Opinion, som trakk utvalget fra sin telefondatabase. Målet var å innhente data fra et representativt utvalg av befolkningen over 18 år. Datainnsamlingen ble gjort i uke 36 i 2017, og det innsamlede materialet består av 1000 strukturerte telefonintervjuer. 328

Ifølge rapporten svarte 46 % av respondentene ja på spørsmålet «bør politiet alltid bære våpen i tjeneste?». 49 % svarte nei, og 5 % svarte at de ikke har tatt stilling. Blant menn svarte 49 % «ja» og 46 % «nei», blant kvinner svarte 42 % «ja» og 52 % «nei». Støtten til bevæpning er lavest i gruppen 26 – 30 år (32 %), og høyest i gruppen 71–86 år (65 %). Blant respondentene som har utdanning fra høgskole eller universitet er 33 % positive til rutinemessig bevæpning. Blant de med lavere utdanning enn dette er 57 % positive. Ifølge rapporten synes inntekt også å påvirke holdning til bevæpning i noen grad, men sammenhengen er ikke lineær. Støtten er størst blant husstander med samlet inntekt før skatt på opptil 800 000 kroner i året. Støtten er lavest blant husstander med samlet inntekt før skatt på over 1 100 000 kroner i året. Dersom utdanning og inntekt sees i sammenheng, finner forfatterne av rapporten at det er «de som har kombinasjonen høyere utdanning og lav inntekt som er mest skeptisk til bevæpning, mens de med kombinasjonen lavere utdanning og middelshøy inntekt er mest for bevæpning». Støtten til rutinemessig bevæpning er videre størst på Sørlandet, inkludert Telemark (54 %). Støtten er lavest i Oslo (35 %). Ifølge forfatterne av rapporten gjør den samme tendensen seg gjeldende når man ser på holdning til rutinemessig bevæpning opp mot grad av urbanitet.329

På bakgrunn av resultatene fra undersøkelsen konkluderes det blant annet med følgende:

• Befolkningsutvalget var nokså delt i synet på rutinemessig bevæpning.
• Mens det innenfor politiet er funnet en radikal endring i politiets holdning til rutinemessig bevæpning de siste 10 årene, har det ikke vært noen tilsvarende endring i befolkningsutvalget.
• Den relativt lange perioden med midlertidig bevæpning fra november 2014 til februar 2016 synes ikke å ha hatt noen effekt på befolkningens holdninger til rutinemessig bevæpning.
• Holdningen til rutinemessig bevæpning varierer, til dels betydelig, mellom ulike demografiske og sosioøkonomiske grupper.
• Bosted er en betydelig holdningsindikator. Andelen som støtter rutinemessig bevæpning avtar med graden av urbanitet, altså dess mer urbant befolkningen bor, dess mindre er støtten til rutinemessig bevæpning.
• Det ble også funnet en betydelig forskjell i holdning til rutinemessig bevæpning på bakgrunn av utdanningsnivå. Mens kun 33 % av de med høyere utdanning oppga å være for rutinemessig bevæpning, så var den tilsvarende andelen 57 % for de med lavere utdanning.
• Bekymring knyttet til fenomener som terror, gjengkriminalitet, innvandring og tilreisende kriminelle ble også funnet å virke inn på holdninger til rutinemessig bevæpning, jo mer bekymring, jo mer positiv holdning.
• Både «tillit til politiet» og «sosial tillit» ble funnet å ha en effekt på holdning til rutinemessig bevæpning, men de to variablene har motsatt effekt. «Tillit til politiet» ble funnet å ha en betydelig positiv effekt på holdning til rutinemessig bevæpning. Når det gjelder «sosial tillit» ble det funnet en svak, men likevel statistisk signifikant, negativ effekt på holdning til rutinemessig bevæpning.330

På bakgrunn av nevnte konklusjoner avsluttes rapporten med følgende:

Funnene i denne undersøkelsen tyder på at den norske befolkningen er delt omtrent på midten i spørsmålet om hvorvidt politiet bør være rutinemessig bevæpnet, og denne holdningsfordelingen synes å ha vært relativt stabil over tid. Funnene tyder også på at det er betydelige variasjoner mellom ulike grupper i samfunnet når de gjelder holdning til rutinemessig bevæpning – både alder, bosted, sosioøkonomisk status og verdiorientering synes å være av betydning i denne sammenheng. Denne undersøkelsen har imidlertid kun tatt for seg noen overordnede demografiske og sosioøkonomiske grupper, og følgelig er det undergrupper som ikke fanges opp i denne undersøkelsen som det vil være interessant og relevant å undersøke nærmere. Spesielt interessant og relevant ville det være å få fanget opp grupper som av ulike grunner er hyppigere i kontakt med politiet enn gjennomsnittsbefolkningen. Framtidige undersøkelser av den norske befolkningens holdninger til rutinemessig bevæpning bør derfor søke å fange opp slike grupper. Framtidige undersøkelser bør også grave dypere i spørsmålet om hvorfor noen grupper av befolkningen er mer tilbøyelig til å være for eller mot rutinemessig bevæpning av politiet enn andre.331

7.14.4 Utvalgets vurdering

Politihøgskolens evaluering av 14 måneder med midlertidig bevæpning viser tydelig at politiet hadde positive erfaringer fra perioden. Som det fremgår av rapporten var det «en ganske unison oppfatning at den generelle bevæpningen hadde økt deres trygghetsfølelse». Det fremgår også at tjenestepersonene i svært liten grad mente at bevæpningen hadde påvirket tjenesteutførelsen generelt, herunder kommunikasjonen med publikum. Det er verdt å merke seg rapportens fremheving av at det var «en betydelig ulikhet mellom situasjonsdefinisjonen i den politiske begrunnelsen for den midlertidige bevæpningen og årsakene til den praktiske aksepten for den i de operative miljøene». Dette samsvarer også med det inntrykket utvalget sitter igjen med etter å ha mottatt innspill fra politidistriktene, se omtale i kapittel 7.9. Der den politiske begrunnelsen primært har vært den forhøyede terrortrusselen, har tjenestepersonenes begrunnelse i større grad rettet seg mot trygghetsfølelse i mer ordinære oppdrag hvor det er usikkert hva man kan komme til å stå overfor. Utvalget har også merket seg at forskningsprosjektet har identifisert relativt kritiske holdninger til Politidirektoratets føring om når betjenter likevel skal være ubevæpnet i en bevæpnet periode. Etter utvalgets syn er slike unntak sentrale premisser for generell bevæpning, og resultatene til forskningsprosjektet gir således grunn til å sørge for at unntaksreglene reelt blir overholdt.

Det fremgår av rapporten om politiets holdninger til bevæpning at det store flertallet av tjenestepersoner i politiet ønsker generell bevæpning, nærmere 80 %. Det er svært interessant at det har vært en betydelig endring siden 2011/2012, og det er etter utvalgets syn sannsynlig at dette henger sammen med de erfaringer som politiet har gjort seg i periodene med midlertidige bevæpninger, men det kan naturligvis også skyldes andre årsaker. For utvalget har det vært viktig å lytte til politiets holdninger, og det er derfor av betydning at en såpass vesentlig andel ønsker seg generell bevæpning. Etter utvalgets syn har undersøkelsen enkelte feilkilder, kanskje særlig fordi undersøkelsen er sendt ut via Politiets Fellesforbund. Feilkildene er imidlertid ikke nok til at man bør se bort fra undersøkelsens resultat, fordi resultatet er såpass tydelig.

Utvalget registrerer at befolkningen, ifølge rapporten om holdninger til bevæpning blant publikum, er delt når det kommer til spørsmålet om generell bevæpning. 46 % ønsker generell bevæpning, 49 % er imot. Der det har vært en radikal endring i politiets holdninger de siste 10 årene, er det ingen tilsvarende endringer i befolkningen. Utvalget er enig med anførselen i rapporten om at det også ville vært av interesse å fange opp holdninger til bevæpning blant grupper i samfunnet som av ulike grunner er i hyppigere kontakt med politiet enn gjennomsnittsbefolkningen, og at fremtidig forskning bør fange opp slike grupper.

Politihøgskolens forskningsprosjekt om bevæpning har gitt verdifulle resultater og konklusjoner. Etter utvalgets syn er det imidlertid fortsatt behov for forskning og kunnskap om forskjellige problemstillinger knyttet til bevæpningsspørsmålet. Utvalget mener blant annet at forslaget om forskning på holdninger til bevæpning blant grupper som av ulike grunner er hyppigere i kontakt med politiet enn gjennomsnittsbefolkningen, som foreslått i kapittel 7.14.3, bør følges opp. Utvalget mener imidlertid også at det generelt er behov for mer forskning på hvordan bevæpning påvirker befolkningens tillit til politiet. Det bør også spesifikt studeres hvordan bevæpning påvirker tjenestepersoners adferd, herunder om hvordan den såkalte «våpeneffekten», som omtalt i kapittel 7.13.5, får utslag i norsk kontekst.

Utvalgets anbefaling:

• Justis- og beredskapsdepartementet og/eller Politidirektoratet sørger for at det forskes på holdninger til bevæpning blant grupper som av ulike grunner er hyppigere i kontakt med politiet enn gjennomsnittsbefolkningen.
• Justis- og beredskapsdepartementet og/eller Politidirektoratet bør sørge for at det forskes på hvordan bevæpning påvirker befolkningens tillit til politiet.
• Justis- og beredskapsdepartementet og/eller Politidirektoratet bør sørge for at det forskes på hvordan bevæpning påvirker tjenestepersoners og publikums atferd, herunder om hvordan «våpeneffekten» får utslag i norsk kontekst.

7.15 Innspill om regulering av politiets maktbruk mot barn

7.15.1 Innspill fra Barneombudet 9. juni 2020

9. juni 2020 sendte Barneombudet et brev til Justis- og beredskapsdepartementet, med tittelen «Behov for bedre regulering av politiets tvangsbruk overfor mindreårige».332 I brevet tas det til orde for at det bør vurderes om lovverket i større grad bør synliggjøre det særlige hensynet til barn som sårbar gruppe. I den sammenhengen vises det til de menneskerettslige rammene for bruk av makt mot barn, som det er gjort rede for i kapittel 4.4.2. Ønsket om endring av regelverket er begrunnet med en rekke medieoppslag hvor politiets bruk av makt mot barn fremstår som uforholdsmessig. Barneombudet fremhever at det bør vurderes om det bør gå spesifikt frem av lovverket at bruk av tvang «skal vurderes særskilt» når makt brukes mot barn. Deretter fremheves det at dagens regler, politiloven § 6 og politiinstruksen § 3-1 mv., er «så generelle og på et så overordnet nivå at det er fare for at de gir liten veiledning når ansatte i politiet står overfor en akutt situasjon der de skal vurdere tvangsbruk overfor barn». Barneombudet tar også til orde for en vurdering av dagens regler om klageadgang i tilstrekkelig grad ivaretar barns rettssikkerhet. Det bes om at departementet gjennomgår reglene for å sikre at mindreårige har en reell klagemulighet dersom de opplever å være utsatt for urettmessig tvangsbruk fra politiets side. Det vises i den sammenhengen til de menneskerettslige kravene til overvåkning og kontroll av myndighetenes tvangsbruk overfor individet. Til slutt gis det uttrykk for at Politiets utlendingsenhets egne barnefaglige råd kan være en god modell også for andre deler av politiet. Se omtale av veilederen i kapittel 5.10.

7.15.2 Innspill fra Norges institusjon for menneskerettigheter 4. mars 2021

4. mars 2021 mottok Justis- og beredskapsdepartementet en tilsvarende henvendelse fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), titulert «Innspill – behov for utredning av mer presis regulering av politiets maktbruk overfor mindreårige».333 I brevet gjøres det rede for de menneskerettslige rammene for politiets bruk av makt generelt, og bruk av makt mot barn spesielt. De menneskerettslige rammene er omtalt i kapittel 4.4.2. Overordnet konkluderer NIM med to følgende hovedpunkter:

• Tvang kan som hovedregel bare benyttes overfor barn når det er strengt nødvendig, når alle andre virkemidler er forsøkt, men har vist seg utilstrekkelige og når formålet med tvangsbruken er å forhindre umiddelbar skade på barnet eller andre.
• Det gjelder med andre ord et kvalifisert forholdsmessighetskrav ved bruk av makt overfor barn. Det har betydning for hvilke typer tvangsmidler man kan bruke overfor barn og i hvilke faresituasjoner. Adgangen til tvangsbruk vil bero på behovet for tvang, barnets alder, helsesituasjon og barnets sårbarhet for øvrig.334

Basert på gjennomgangen av de menneskerettslige rammene, fremmer NIM to anbefalinger. Den ene gjelder barnevernets involvering av politiet, og omtales ikke nærmere her, jf. mandatet punkt 3. Den andre anbefalingen lyder slik:

NIM anbefaler at det utredes hvordan politiloven og politiinstruksen med tilhørende retningslinjer kan endres for mer presist å reflektere det menneskerettslige vernet mindreårige har ved bruk av makt.335

I punkt 3.3 skriver NIM videre at det bør vurderes «et kvalifisert nødvendighets- og forholdsmessighetskrav ved bruk av makt overfor mindreårige etter reglene i politiloven». Det vises til at dette vil reflektere bedre enn etter gjeldende rett at det gjelder et strengere menneskerettslig vern ved tvangsbruk overfor barn. Det vises også til at et slikt kvalifisert nødvendighets- og forholdsmessighetskrav kan ledsages av dels en angivelse av hvilke typesituasjoner politiet kan ha behov for å bruke et bestemt tvangsmiddel, dels en angivelse av når alternative tiltak typisk vil avhjelpe behovet. Det foreslås også at det kvalifiserte kravet kan ledsages av en mer presist avgrenset angivelse av den faren som må foreligge forut for bruken av et bestemt tvangsmiddel.

Til slutt anfører NIM at det også kan stilles spørsmål om hvilke tvangsmidler og kombinasjon av tvangsmidler det skal være adgang til å bruke overfor barn. Bruk av spyttbeskytter og kombinasjonen av body cuff og spyttbeskytter trekkes frem spesifikt. NIM er svært kritiske til bruk av spyttbeskytter, og skriver blant annet følgende:

Slik vi ser det er terskelen for bruk av spyttbeskytter ovenfor barn svært høy, og risikoen for å overtre forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling, er markant ved slik bruk. Dette taler for at dette tvangsmiddelet ikke brukes ovenfor barn.

Dersom spyttbeskytter skal videreføres som et maktmiddel politiet kan benytte, bør det etter vårt syn i det minste foreligge en vurdering fra helsemyndighetene ved faktisk bruk. Dersom spyttbeskytter medfører livstruende kvelning og død, vil staten kunne krenke EMK artikkel 2 jf. Grunnloven § 93. Den helsemessige risikoen ved spyttbeskytter bør etter vårt syn utredes særskilt.336

I begrunnelsen vises det blant annet til at terskelen for bruk av maktmidler er høyere ved maktbruk mot barn, og at man ikke er kjent med at det er gjort helsefaglige vurderinger fra myndighetene knyttet til politiets adgang til bruk av spyttbeskytter.

Justis- og beredskapsdepartementet besvarte henvendelsen til Norges institusjon for menneskerettigheter i brev 25.06.2021. Brevet er åpent tilgjengelig på Barneombudets nettsider. I brevet vises det til oppfølgingen av Representantforslag Dokument 7:162 S (2020–2021), og daværende statsråds svar til nevnte representantforslag. Det fremgår videre av brevet at følgende tiltak er under oppfølging:

• Det skal vurderes om det er grunn til å nedfelle en mer presis regulering av politiets maktbruk overfor mindreårige i politiinstruksen og eventuelt i politiloven.
• Politidirektoratet skal utarbeide en barnefaglig veileder i samarbeid med Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet,
• Politidirektoratet utarbeider retningslinjer for når tjenestepersoner kan avvæpnes i tilfeller hvor direktoratet har besluttet generell bevæpning,
• Politidirektoratet vil vurdere utvikling av hensiktsmessig registrering av maktmiddelbruk under politioppdrag i barnevernssaker. I vurderingen vil det legges vekt på at registreringen skal danne grunnlag for statistikk som kan gjøres offentlig tilgjengelig.
• Politidirektoratet er i dialog med Bufdir for å se på muligheten for en tilpasning av dagens klageordning.337

Politidirektoratet har også besvart henvendelsen til Barneombudet. I brevet av 16. juni 2021 gjøres det blant annet rede for at direktoratet «har pågående prosesser vedrørende temaet», og viser til at det allerede er igangsatt et arbeid med å utarbeide en barnefaglig veileder for hele politiet, og at politiets barnefaglige kompetanse ivaretas av Politihøgskolens grunnutdanning og den årlige kompetansehevingen i tilknytning til den operative tjenesten og den obligatoriske årlige opplæringen. Ifølge Politidirektoratet sikrer Politihøgskolen at barnefaglig perspektiv er ivaretatt gjennom grunnutdanningen og i relevante kompetansehevingstiltak.

7.15.3 Sivilombudets rapport etter besøk til Oslo politidistrikt 30.11.21

Sivilombudets forebyggingsenhet besøkte sentralarresten i Oslo politidistrikt 11. til 12. mai 2021. På bakgrunn av besøket ble det skrevet en rapport titulert «Barn i arrest», som inneholder en rekke anbefalinger til politiet mv.338 Rapporten forelå 30.11.21. Rapportens kapittel 9 omhandler «maktmidler og kontrolltiltak». På bakgrunn av besøket har Sivilombudet blant annet kommentert følgende:

Polititjenestepersoner fra patruljeseksjonene fortalte at bruk av maktmidler under pågripelser ble besluttet på grunnlag av atferden til personen de skulle pågripe og situasjonen pågripelsen fant sted i. Mange mente at det ikke påvirket vurderingen at den som ble pågrepet var mindreårig. Noen var bevisste på at bruk av makt og maktmidler kunne oppleves særlig traumatisk for barn, men et mindretall tilla alder egenvekt i forholdsmessighetsvurderingen.339

Om bruk av spyttbeskytter kommenterte Sivilombudet følgende:

Det kom fram at spytthette også kunne bli benyttet på barn. Spytthette kan utgjøre en alvorlig helserisiko. Situasjoner der spytthette brukes vil ofte være preget av et høyt stressnivå. En hette over hodet kan ytterligere bidra til å fremkalle sterk frykt, tap av kontroll og kvelningsfornemmelser. Dette vil særlig kunne gjelde for sårbare personer som mindreårige.340

Sivilombudet viste deretter til NIM sitt innspill, og påpekte at det ikke finnes egne regler om bruk av makt mot barn og unge i norsk rett i dag. Det ble også trukket frem at Sivilombudet tidligere har pekt på at det «mangler kunnskap om omfanget av politiets maktbruk mot barn», og at det er «behov for retningslinjer som kan sikre slik kunnskap».341 Ifølge Sivilombudet svekker manglende dokumentasjon rettssikkerheten til mindreårige og hindrer en effektiv evaluering i ettertid. På den bakgrunn anbefalte Sivilombudet at «spytthette bør ikke benyttes på mindreårige», og at «Oslo politidistrikt bør sikre at alder og hensynet til barnet inngår som en selvstendig og forløpende vurdering når fysisk makt og maktmidler som en siste utvei brukes mot barn».342

I brev 11. mars 2022 ga Justis- og beredskapsdepartementet sin redegjørelse for oppfølgingen av funnene i rapporten. I brevet punkt 6 fremgår blant annet følgende:

Departementet har i brev 25. juni 2021 til Barneombudet og Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NIM), varslet at det skal foretas en gjennomgang av politiloven og politiets alminnelige tjenesteinstruks. Siktemålet med gjennomgangen er å vurdere en mer presis regulering av maktmiddelbruk mot barn som bedre reflekterer en skjerpet forholdsmessighetsvurdering. Det tas sikte på å påbegynne dette arbeidet våren 2022.343

Departementet kommenterte også ombudets anbefaling om at spyttbeskytter ikke bør brukes mot barn. Departementet gir uttrykk for at spyttbeskytter «er utvilsomt et belastende maktmiddel overfor denne gruppen», og at «den sittende regjering er kritisk til bruk av dette maktmidlet, særlig ovenfor mindreårige». Det presiseres imidlertid at «samtidig ser man at et forbud er krevende av sikkerhetsmessige årsaker». På den bakgrunn kommenteres følgende:

Politidirektoratet vil vurdere å utrede bruken av spytthette overfor mindreårige. Som et konkret tiltak har direktoratet bestilt en helsefaglig vurdering av bruk av spytthette og bedt Politihøgskolen om å utarbeide et særskilt opplæringsprogram knyttet til bruken. De helsefaglige vurderingene skal legges til grunn for innholdet i opplæringsprogrammet.344

I brev 12. mai 2022 har Sivilombudet svart på Justis- og beredskapsdepartementets redegjørelse. Her fremgår det blant annet at Sivilombudet anser den bebudede gjennomgangen av politiloven og politiets alminnelige tjenesteinstruks som «et viktig tiltak for å sikre barns særlige vern mot inngripende maktbruk».345 Til departementets redegjørelse understreker Sivilombudet at «spytthetter i praksis må brukes i kombinasjon med andre tvangsmidler, som håndjern eller bodycuff», og at det derfor er «viktig at en helsefaglig vurdering også inkluderer vurdering av risiko som knytter seg til samtidig bruk av flere tvangsmidler».346 Sivilombudet gir på den bakgrunn uttrykk for at deres «klare anbefaling» er at «spytthette ikke brukes overfor barn». Det fremheves også at spytthette kan utgjøre en alvorlig trussel for «personer med alvorlige psykiske helseutfordringer eller somatiske lidelser som kan gi pustebesvær».347

7.15.4 Betenkning om barnets beste i lovgivningen

Barnevoldsutvalget la frem sin utredning 22. juni 2017.348 Som en del av arbeidet ga utvalget i oppdrag til Professor Kirsten Sandberg å skrive en betenking om barnets beste i lovgivningen. Betenkingen forelå 21. desember 2016. Betenkningen inneholder et eget kapittel om politiloven, og omtales derfor her. I dette kapittelet fremheves det blant annet følgende:

Verken i § 13 eller andre steder i loven er det nevnt noe om hvordan politiet skal opptre overfor barn. En lov som hjemler politiets inngrep i den enkeltes integritet bør inneholde en regel om at det skal tas særlig hensyn til barn. Antagelig bør en slik regel ikke bare gjelde der det er barnet selv som blir gitt et pålegg eller blir innbrakt, men også der barnet er vitne til at dette gjøres overfor nærstående.

Spørsmålet her som andre steder er om regelen skal ta opp i seg den alminnelige regelen om barets beste som et grunnleggende hensyn, eller om den bør formuleres litt annerledes med sikte på de aktuelle situasjonene. En del av politiets handlinger vil rettslig sett ligge i grenseland mellom fysiske handlinger og avgjørelser, men dette spiller ingen rolle, ettersom BK art. 3 nr. 1 og Grl. § 104 gjelder for begge deler. Regelen om barnets beste er ment å komme til anvendelse også der man foretar en akutt handling som berører et barn, ikke bare der det skal treffes en avgjørelse etter moden overveielse av forskjellige alternativer. Etter mitt syn kan derfor den alminnelige regelen om barnets beste tas inn også i denne loven. Den passer godt i § 6 om alminnelige regler for utføring av polititjenesten.349

Sandberg går deretter over til å foreslå et nytt siste ledd inntatt i politiloven § 6, som bestemmer at «Når politiet opptrer overfor barn eller med barn som vitne, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Det understrekes også at «regelen bør gjentas og helst utdypes i instrukser og rundskriv som omhandler politiets virksomhet», herunder at det bør inntas i siste ledd i politiinstruksen § 3-1.350 Hun foreslår også at det bør stå uttrykkelig i politiinstruksen § 3-2 at «overfor barn skal maktbruk bare brukes som aller siste utvei og etter en vurdering av barnets beste», og at det bør gjøres tilsvarende presiseringer i punkt 1 i rundskriv om halsgrep, mageleie ved pågripelse/innbringelse, som er omtalt nærmere i kapittel 4.2.9.351 Til slutt foreslår hun at det også bør fremgå av rundskrivet om helsetjenestens og politiets ansvar for psykisk syke punkt 4 at «når bistanden gjelder et barn, eller når barn på andre måter er involvert, skal det tas hensyn til barnets beste».352

7.15.5 Utvalgets vurdering

Utvalget tar på alvor at instanser som Barneombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter mener at dagens regelverk i for liten grad reflekterer de særlige hensynene som politiet må ta ved bruk av makt mot barn. På bakgrunn av innspillene er utvalget enige i at regelverket bør endres. Politiloven § 6 er den sentrale bestemmelsen om politiets maktmiddelbruk, og etter utvalgets syn kan det med fordel presiseres i bestemmelsen at det må tas særlige hensyn ved bruk av makt mot barn, eventuelt at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn eller lignende. Etter utvalgets syn er det et poeng at det må tas hensyn til barnets beste i samtlige av politiets vurderinger, ikke bare ved bruk av makt. Dette taler for at det kanskje er bedre med en generell henvisning til barnets beste i politiloven § 6, enn en konkret presisering av at terskelen for maktbruk skal være høyere. Utvalget er imidlertid usikre på hvordan dette kan gjøres på best mulig måte. Utvalget understreker, som i kapittel 4.7, at utvalget ikke er noe lovutvalg, og man har respekt for at kompetansen i utvalget ikke er tilstrekkelig til å legge frem et presist og omforent forslag på dette. Utvalget begrenser seg derfor til å anbefale at det gjøres endringer i politiloven § 6 for å fremheve de særlige hensyn som skal tas i møte med barn. Lovendringen bør også følges opp av tilsvarende og utfyllende bestemmelser i politiinstruksen, eventuelt også i våpeninstruksen og de øvrige rundskrivene som regulerer politiets bruk av makt, som omtalt i kapittel 4.2.

Utvalget tar også på alvor de innvendinger som har kommet mot bruk av spyttbeskytter. Etter utvalgets syn er det grunn til å tro at bruk av spyttbeskytter utgjør et alvorlig inngrep, som må være godt begrunnet for at det skal kunne anses som både nødvendig og forholdsmessig. Etter utvalgets syn vil derfor den helsefaglige vurderingen som Politidirektoratet har bestilt, spille en vesentlig rolle i vurderingen av om spyttbeskytter bør være et tillatt maktmiddel eller ikke. Utvalget forutsetter at det både vurderes hvor stor påkjenning bruk av spyttbeskytter er for barn og voksne, men at det også vurderes hvilken smittebegrensende gevinst bruk av slike masker innebærer. Begge deler vil være vesentlig for å avgjøre om bruk av slike spyttbeskyttere er nødvendig og forholdsmessig. Utvalget anbefaler derfor at det gjøres en ny vurdering av nødvendigheten og forholdsmessigheten etter at den helsefaglige rapporten foreligger. Dersom den helsefaglige vurderingen tilsier at bruk av spyttbeskytter kan være et nødvendig og forholdsmessig tiltak, mener utvalget at det bør gis strenge regler om slik bruk, og at bruken bør være særlig streng overfor barn. Dette bør fremgå tydelig av regelverket. I dag er bruk av spyttbeskytter regulert i instruks om bruk av enkelte typer maktmidler. Dersom denne instruksen skal opprettholdes, bør det fremgå av denne at det gjelder særlige regler ved bruk av spyttbeskytter mot barn. Disse reglene bør utformes etter at den helsefaglige vurderingen er fremlagt, og det er vurdert om bruk av spyttbeskytter i det hele tatt er nødvendig og forholdsmessig.

Utvalget anbefaler:

• Justis- og beredskapsdepartementet fremmer et forslag for Stortinget om å endre politiloven § 6 for å fremheve de særlige hensyn som skal tas i møte med barn.
• Endringen i politiloven § 6 etterfølges av tilsvarende presiseringer i underliggende instrukser og rundskriv.
• Det foretas en ny vurdering av bruk av spyttbeskytter etter at den helsefaglige vurderingen foreligger. Denne vurderingen bør være offentlig. Dersom det besluttes at spyttbeskytter fortsatt skal kunne brukes som maktmiddel, bør det gis nye regler i instruksverket som setter en høy terskel for slik bruk, og det bør fremgå av instruksen at terskelen er enda høyere for bruk av spyttbeskytter mot barn.

7.16 Ukom-rapport 15. desember 2021

7.16.1 Om rapporten

15. desember 2021 publiserte Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom) rapporten «Hva kan vi lære etter et drap begått i psykotisk tilstand?». Rapporten tar utgangspunkt i en hendelse hvor en mann som har hatt mange innleggelser i det psykiske helsevernet, og har en historie med langvarig og alvorlig rusmisbruk, ble dømt til tvungent psykisk helsevern etter å ha begått et drap på et tilfeldig offer på et offentlig sted. Rapportens kapittel tre omhandler samhandlingen mellom politiet og helsevesenet ved innleggelse. Det er dette kapittelet som er særlig relevant for utvalget.

Som nevnt i kapittel 4.5, fremgår det av psykisk helsevernloven § 3-6 første ledd at offentlig myndighet ved varsling av helse- og omsorgstjenesten og ved gjennomføring av nødvendig bistand, skal bidra til at personer som må antas å fylle vilkårene for tvungent psykisk helsevern, og som ikke selv søker behandling, blir undersøkt av lege. Det følger også av bestemmelsen at «om nødvendig skal det fremmes begjæring om tvungen undersøkelse, tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern». Som nevnt i kapittel 5.11 er det gitt nærmere retningslinjer om når det skal fremmes slik begjæring i rundskrivet «Helsetjenestens og politiets ansvar for psykisk syke».

Det fremgår av rapporten «Hva kan vi lære etter et drap begått i psykotisk tilstand?» at Ukom har undersøkt bruken av innleggelsesbegjæringer fra politiet nærmere, bl.a. ved en spørreundersøkelse der det er snakket med jourhavende politiadvokater i de fleste politidistriktene, samt vakthavende leger ved 16 psykiatriske akuttmottak. Ifølge Ukom svarer politiadvokatene stort sett at de ikke kjenner til bestemmelsen som åpner for innleggelsesbegjæring fra politiets side. Flertallet av de vakthavende legene sa at de kjente til bestemmelsen, men bare én av legene hadde opplevd å motta en slik begjæring. På bakgrunn av spørreundersøkelsen konkluderer Ukom blant annet med følgende:

Når politiet har mistanke eller konkrete opplysninger om at en person er psykotisk og farlig, vil de ofte ta personen med til lege som kan vurdere om vedkommende skal legges inn på sykehus. I dag er det for lite samhandling mellom legen som skal vurdere pasienten og politiet som tar initiativet til innleggelsen. Politiet har som regel verdifulle opplysninger om pasientens tilstand, livssituasjon og voldsproblemer. Hvis legen ikke ber om disse opplysningene og skriver dem ned, går helsetjenesten glipp av viktig informasjon.353

Siden samhandlingen og informasjonsflyten etter Ukom sitt syn er for dårlig, kommenteres det at politiet i dag fungerer mer som en «transporttjeneste for helsetjenesten» enn som en kilde til verdifull informasjon.354 Det utdypes at informasjon fra politiet om pasientens «voldsrisiko og voldshistorikk» er viktig at blir formidlet til helsetjenesten, slik at dette kan brukes i eventuelle vurderinger om tvungent psykisk helsevern eller lignende.355 Ukom fremhever at politiopplysninger helst bør gis skriftlig fra politiadvokaten for å sikre at de blir riktige. Dersom det fremmes en begjæring om tvungen legeundersøkelse og tvungent psykisk helsevern, vil begjæringen inneholde disse opplysningene. Det at opplysningene gis skriftlig er ifølge Ukom viktig av hensyn til pasientens rettssikkerhet. Deretter skriver Ukom følgende:

Dersom politiet fremmer en innleggelsesbegjæring, vil det legge til rette for bedre informasjonsflyt mellom politiet og sykehuset. Det kan bidra til å hindre at pasienter med psykose og økt voldsrisiko begår alvorlig kriminalitet. Når politiet kommer i kontakt med personer de tror har psykose og er til fare for andre, bør de i større grad enn i dag vurdere å begjære tvungen legeundersøkelse, tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern. En begjæring vil kunne bidra til at pasienten får nødvendig helsehjelp. Ukoms kartlegging viser at bestemmelsene om innleggelsesbegjæringer er lite kjent hos påtaleadvokatene. Riksadvokaten er fagmyndighet for politiadvokatenes arbeid og vil være ansvarlig for å følge dette videre opp. Helsedirektoratet og Politidirektoratet har dessuten et felles ansvar for å gi veiledning om samarbeidet mellom politiet og det psykiske helsevernet.356

7.16.2 Utvalgets vurdering

I utvalgets arbeid har representanter fra både helsevesen og politi gitt uttrykk for at samarbeidet mellom etatene kan bli bedre, og at det bl.a. er mye å hente når det kommer til informasjonsflyt. Etter utvalgets syn har Ukom også gjort et viktig funn i sin rapport, nemlig at politiet og politiadvokatene i for liten grad kjenner til adgangen til å fremme skriftlig innleggelsesbegjæring. Som det fremgår av rapporten kan det i mange saker være hensiktsmessig at politiet fremmer slik begjæring, nettopp for å sørge for at helsevesenet sitter på all tilgjengelig informasjon om personer som skal vurderes innlagt. Politiet sitter ofte på kunnskap om vedkommendes voldsrisiko og voldshistorikk, som kan nedtegnes i en slik begjæring. Dette er informasjon som helsetjenesten ofte ikke sitter på, og hvor politiet kan være eneste kilde til informasjon. Utvalget har fått inntrykk av at politiet langt oftere skrev slike begjæringer før, men at dette gjøres stadig sjeldnere. Etter utvalgets syn er dette et konkret læringspunkt som kan bidra til bedre helhetlig informasjonsflyt mellom etatene, dersom politiet oftere benytter seg av dette. Det bør derfor etterstrebes å forbedre politiets og påtalemyndighetens kjennskap til ordningen, og hvilken verdi denne kan ha for helsevesenet i deres behandling.

7.17 Eksempel på samarbeidsrutine mellom politi og helsevesen

7.17.1 Om rutinen

Utvalget har blitt forelagt et eksempel på en samarbeidsrutine mellom politi og helsevesen slik disse kan operasjonaliseres lokalt. Eksempelet er fra Bergen, hvor politiet, Bergen kommune og Helse Bergen, divisjon psykisk helsevern, har laget en skriftlig samarbeidsrutine om personer som trenger tverrfaglig tilnærming utover etablerte hjelpetilbud. Det fremgår av rutinens innledning at «i et kriminalitetsforebyggende perspektiv er det ønskelig å påvirke den bakenforliggende årsaken til kriminaliteten», og at «viktige formål med samarbeidet er å søke å bedre situasjonen for personer med psykisk lidelse og deres pårørende».357 Det fremgår også av innledningen at samhandling etter rutinen er knyttet til et begrenset antall personer, nærmere bestemt «personer med psykisk helseproblem og/eller rusproblem som gjentatte ganger har vært til fare for seg selv og som har en adferd som gjentatte ganger har igangsatt redningsaksjoner», «personer med psykisk helseproblem og/eller rusproblem som en eller flere av samarbeidsaktørene opplever å være til stor fare for andre», «personer med psykisk helseproblem og/eller rusproblem som gjentatte ganger har begått straffbare forhold, og der adferden skyldes eller har sammenheng med deres psykiske helseproblem og/eller rusproblem», og «personer med psykisk helseproblem og/eller rusproblem som krever mye ressurser fra nødetatene».358

I kapittel 2 er det gjort nærmere rede for gjennomføring av samhandlingen. Det fremgår innledningsvis at samhandling kan igangsettes etter rutinen når en eller flere av aktørene mener en person bør få tverretatlig oppfølging, og personen trolig vil ha ulike behov for hjelp.359 Samarbeidsrutinen introduserer to «samarbeidsarenaer», henholdsvis «drøftingsmøte» og «ansvarsgruppe».360 Et drøftingsmøte er et tverrfaglig møte der målet er å se bredt på muligheter og avklare videre samhandlingsbehov osv. En ansvarsgruppe etableres dersom man under drøftingsmøte avklarer at det er behov for videre samhandling om en enkeltperson.

Deretter er det gitt praktiske retningslinjer om deling av informasjon. Det følger av rutinen at «erfaringsmessig så vil det være politiet eller AMK som ser omfanget av utfordringer knyttet til en person», og «dersom bekymringen og/eller omfanget finnes igjen i en av de fire kategoriene, vil politiet skrive en utlevering med hjemmel i Politiregisterloven».361 Det følger videre av rutinen at «politiet sender utleveringen til den instansen som politiet vet har oppfølging av den aktuelle personen», og at det i utleveringen presiseres at politiet ser behov for tverrfaglig og tverretatlig oppfølging, og foreslår at det inviteres til et drøftingsmøte.362 De andre etatene kan imidlertid også kalle inn til drøftingsmøte. Det er gitt nærmere retningslinjer i rutinen om hvem som kan gjøre dette. Det er videre listet opp forskjellige suksesskriterier i en ansvarsgruppe, etter at denne er opprettet.363

Rutinen legger også til rette for samarbeid på et mer overordnet nivå. Det følger av rutinen punkt 3 at «det gjennomføres et møte i halvåret på overordnet nivå med deltakere fra Helse Bergen, Bergen kommune og politiet», og at «målet med møtet er å kvalitetssikre at samhandlingen og måten å jobbe rundt enkeltpersoner fungerer etter intensjonen».364

Rutinen understreker også at det vil være behov for å innhente samtykke fra den aktuelle personen for å kunne jobbe tverretatlig. Det følger av rutinen at «dette vil være vesentlig både ved etablering av ansvarsgrupper og ved bruk av kriseplaner der det er naturlig at både politiet og AMK er varslet», og at «den enheten som har ansvar for å kalle inn til ansvarsgruppen vil også ha ansvar for å innhente samtykke der samtykke ikke allerede er innhentet».365

7.17.2 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering er samarbeidsrutinen mellom politiet i Bergen, Helse Bergen og Bergen kommune et godt eksempel på hvordan de forskjellige etatene kan samarbeide lokalt for å gi personer med alvorlige psykiske lidelser, som ofte faller mellom to stoler, den riktige behandlinge. Dette kan igjen være med på å forebygge kriminalitet. Utvalget ser ikke bort ifra at samarbeidsrutiner som dette kan spille en helt avgjørende rolle i oppfølgingen av enkeltindivider, og mener det er av sentral betydning at rutiner som dette operasjonaliseres over hele landet. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å undersøke i hvilken grad slike rutiner finnes andre steder i landet. Med forbehold om at slike rutiner allerede finnes, anbefaler utvalget at det utarbeides tilsvarende samarbeid, selvfølgelig med lokal tilpasning, i resten av landet.

Utvalget anbefaler:

• Det etableres lokale samarbeidsrutiner mellom helsetjeneste og politi, etter modell fra samarbeidsrutinen mellom politiet i Bergen, Helse Bergen og Bergen kommune.

7.18 Opplæringsprogrammet MAP

7.18.1 Om programmet

Under møter med representanter fra helse- og psykiatrisektoren ble utvalget gjort kjent på opplæringsprogrammet MAP (Møte med aggresjonsproblematikk), som omtales kort i det følgende. Ifølge tiltaksplanen for 2021 – 2022 er MAP er et nasjonalt opplæringsprogram relatert til forebygging og håndtering av aggresjons- og voldsproblematikk i helse- og sosialsektoren.366 Programmet ble utarbeidet som et samarbeidsprosjekt mellom de fire regionale helseforetakene i perioden 2015 til 2019. Hensikten var å minske uønsket variasjon og tilby en standardisert, kunnskapsbasert og kvalitetssikret opplæring av medarbeidere. Opplæringsprogrammet består av 10 moduler som er teori- og empiriforankret, som har et brukerperspektiv og som gjenspeiler beste praksis på området. Opplæringsprogrammet er støttet av prosjektmidler fra helsedirektoratet, implementert ved de fleste av landets helseforetak og nevnt i nasjonal helse- og sykehusplan for 2020–2023.

Kurset har til hensikt å bidra til grunnleggende trygghet og sikkerhet både for de ansatte og for pasientene, samt å sørge for at vilkårene i arbeidsmiljøloven ivaretas. Innholdet i MAP anses relevant og overførbart inn i de fleste kliniske kontekster hvor aggresjonsproblematikk kan oppstå. Ifølge tiltaksplanen for 2021 til 2022 inneholder opplæringsprogrammet elementer som kan bidra til å:

• Forebygge og håndtere aggresjons- og voldsproblematikk
• Fremme et terapeutisk miljø
• Fremme brukermedvirkning
• Bedre samhandling og relasjonsbygging
• Fremme profesjonelle kommunikasjonsferdigheter
• Gi struktur, innhold og bevisstgjøring av det miljøterapeutiske arbeidet
• Påvirke holdnings- og verdiarbeid367

Opplæringsprogrammet er delt inn i 10 kapitler, som er som følger:

• Aggresjonsforståelse
• Voldsrisikovurdering og håndtering
• Voldsforebygging
• Forebyggende kommunikasjon
• De-eskalering
• Selvregulering
• Samhandling
• Håndteringsstrategier
• Fysiske teknikker
• Etterarbeid368

I tiltaksplanen trekkes det frem at aggressive og truende situasjoner kan oppstå ved avdelinger som tar imot og behandler mennesker med ulike psykiske- og følelsesmessige vansker. Det framheves at aggresjonen blant annet kan ha sammenheng med pasientens helsesituasjon, frykt, opplevelse av avmakt eller institusjonsmiljøet i seg selv, og at det er viktig at personalet som jobber ved slike avdelinger kjenner til og forstår hva som kan ligge bak aggressiv atferd for å kunne møte personen på en konstruktiv og beroligende måte. Det fremgår også av tiltaksplanen at situasjoner med aggresjon og vold som blir møtt uten systematikk og tilstrekkelig kompetanse, ofte kjennetegnes av kaos, store mengder stress og improvisasjon, hvor det kan bli tilfeldig hvilke utfall og konsekvenser situasjonene kan få. Ifølge tiltaksplanen er et felles opplæringsprogram og en felles mental forståelse og modell sentralt i å oppnå den nødvendige tryggheten i slike situasjoner. På den bakgrunn beskrives MAP med følgende:

MAP ønsker å være et program som kan gi personalet et helhetlig rammeverk for hvordan forstå, forebygge og møte aggressive situasjoner på en omsorgsfull, ivaretakende og samtidig trygg måte. MAP har et sterkt etisk fundament hvor holdninger som empati, likeverd og respekt er sentrale begreper i vår filosofi for effektiv voldsforebygging og håndtering.369

På den bakgrunn fremheves at visjonen med MAP er å 1) bidra til økt sikkerhet og trygghet for pasienter og personale, 2) redusere forekomsten av aggressive og voldelige episoder, og 3) redusere bruk av tvang.

MAP bygger på en modell der det utdannes MAP-instruktører som driver opplæring i egen organisasjon. For å bli godkjent MAP-instruktør må man bestå opplæring over 10 dager. Sluttproduktet for instruktørutdanningen er at instruktørene skal være i stand til å holde grunnkurs i MAP, undervise i de ulike modulene i MAP, samt kunne vedlikeholde denne kompetansen ved sine arbeidsplasser.

7.18.2 Utvalgets vurdering

Under utvalgets møter med representanter fra helsevesenet ble utvalget kjent med MAP-programmet. Utvalget har valgt å fremheve dette programmet i rapporten, for å vise at det finnes kompetanse og erfaringer i helsevesenet som er høyst relevant for politiet. Utvalget kjenner ikke til innholdet i MAP-programmet på detaljnivå, ei heller detaljer i Politihøgskolens undervisning i håndteringen av aggresjonsproblematikk. Det er derfor vanskelig å mene noe om hvilke konkrete punkter i MAP-programmet som politiet kan ta lærdom av. Utvalget mener at det med fordel kan lages bedre systemer for kompetansedeling på tvers av etatene. I tråd med at politiet stadig har flere psykiatrioppdrag, se omtale i kapittel 7.6.2, kan det være særlig grunn til å formalisere samarbeidet med lokale fora for kompetanseoverføring, som kan bidra til at politiet kan forbedre kompetansen når det kommer til håndteringen av personer med psykiske lidelser. Så vidt utvalget kjenner til trenes det i dag på både deeskalering og isolering i politiet, men utvalget mener det er grunn til å tro at det finnes erfaringer og kunnskap i MAP-programmet som kan gjøre politiet enda bedre rustet til å håndtere aggresjonsproblematikk.