5 Gjeldende praksis

5.1 Overordnet om politiet

Politiets samfunnsoppdrag er forankret i politiloven § 1 annet ledd, som bestemmer at «politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig». Det følger av første ledd at polititjenesten utføres av politi- og lensmannsetaten. Politiets oppgaver og organisering er utførlig beskrevet i NOU 2017:9 kapittel 5. Det vises til denne fremstillingen i sin helhet.

5.2 Politiets 10 grunnprinsipper

Hva slags politi vil vi ha? Spørsmålet er tidløst og har i snart 50 år vært bakteppet for utviklingen av norsk politi. Til å besvare spørsmålet ble det utnevnt et politirolleutvalg i 1976, som skulle gi sine anbefalinger gjennom to delutredninger. Politiets rolle i samfunnet (NOU 1981: 35) og Politiets rolle og oppgaver i samfunnet (NOU 1987: 27) ble retningsgivende for den politiske utformingen av norsk politi de påfølgende tiårene.

Utredningene spilte en sentral rolle under utformingen av politiloven i 1995, men er for mange mest kjent for utarbeidelsen av politiets ti grunnprinsipper. Prinsippene viet mye oppmerksomhet og er politisk forankret blant annet i Stortingets vedtak av St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver. Stortingets vedtak av politireformen i 2015 ga grunnprinsippene fornyet forankring.35 Politiets overordnede premisser fra 1981 er også omhandlet i politiske dokumenter så sent som i 2020, i Politimeldingen – et politi for fremtiden. Her fremheves imidlertid viktigheten av at prinsippene tolkes i lys av samfunnsutviklingen.36

Formålet med politiets grunnprinsipper har hele tiden vært å angi kjennetegn ved norsk politi, dog tilpasset lovpålagte oppgaver, samfunnsutviklingen, og det rådende utfordrings- og risikobildet. Den politiske intensjonen og tolkningsrommet for politiets organisering og innretning er fyldig beskrevet i Meld. St. nr. 42 (2004–2005). Prinsippene peker retning for hvilke grunnleggende verdier politiet skal ivareta, samtidig som de stiller krav til etatens oppbygging og virksomhet.

Politirolleutvalget mente prinsippene skulle ha betydning for politiets fremtoning og opptreden, samt ved valg av virkemidler og metoder. Grunnprinsippene, med utdrag av hovedpunktene slik de beskrives i St.meld. nr. 42 (2004–2005), er som følger:

1. Politiet skal avspeile samfunnets idealer. Politiet skal avspeile demokratiske og humanistiske idealer, i tråd med vår samfunnsform og vårt styresett.
2. Politiet skal ha et sivilt preg. Sivilt preg er først og fremst det motsatte av militært preg, og går særlig på politiets oppgaver, metodebruk og opptreden. Det sivile preg styrkes dersom politiets oppgaver ikke ensidig går ut på å bekjempe kriminalitet. Politiets sivile preg åpner for et fruktbart samspill med publikum, og er dermed en forutsetning for at politiet skal kunne bekjempe kriminaliteten.
3. Vi skal ha et enhetspoliti. Begrepet enhetspoliti betyr at politioppgavene er samlet innenfor en og samme organisasjon i motsetning til en politiordning som bygger på spesialpoliti av ulike slag. Prinsippet forhindrer sektortenkning, og gjør det lettere å foreta en avveiet prioritering mellom oppgavene. Prinsippet om enhetspoliti må føre til at man ikke utstyrer andre forvaltningsmyndigheter med politi- eller påtalemyndighet.
4. Politiet skal være desentralisert. Politiet skal ha mange og spredte tjenestesteder. Politiet bør være tilstede i lokalsamfunnet, enten dette er en mindre landkommune eller bydel i en større by. Et desentralisert politi, vil i likhet med det sivile preg, åpne for samspill mellom politiet og befolkningen.
5. Politimannen skal være en generalist. Prinsippet om at polititjenestemenn skal være generalist, er en følge av ønsket om et desentralisert politi. Skal tjenestemenn betjene et lite distrikt, er det nødvendig å være generalist. En konsekvens av generalistprinsippet er at spesialenheter bare bør opprettes når det er tvingende nødvendig for å skape eller ta vare på ekspertise. Generalisten skal være hovedaktøren.
6. Politiet skal virke i samspill med publikum. Publikum er politiets viktigste ressurs, og samspillet med publikum bør være selve hovedstrategien. Samspillet politi – publikum går i korthet ut på samarbeid om løsningen av daglige problemer. Hjelp til selvhjelp i kriminalitetsforebyggende øyemed er ett eksempel. Publikums bistand til politiet i samband med konkrete saker er et annet.
7. Politiet skal være integrert i lokalsamfunnet. Mellom politiet og lokalsamfunnet eksisterer både formelle og uformelle bånd, som til sammen utgjør det som kalles integrasjon. Integrasjon er, likesom desentralisering og sivilt preg, med på å skape grunnlaget for samspill mellom politi og publikum. Prinsippet om integrasjon må ikke strekkes for langt. Politiets profesjonelle integritet krever av og til en viss avstand til det som skjer i lokalmiljøet. Det er svært viktig at politimannen bevarer sin fulle uavhengighet av alle grupper og enkeltpersoner.
8. Politiet skal ha bred rekruttering. Det tjener demokratiet at politiets tjenestemenn og kvinner har bred sosial bakgrunn. Det er gunstig for den praktiske samhandling mellom politi og publikum, og det styrker samfunnets tillit til politiet. Politiet bør derfor rekrutteres fra hele landet, alle sosiale lag og gjenspeile samfunnet med hensyn til kjønn, livserfaring, yrkesbakgrunn og utdanning. Politiets sammensetning bør vise mangfoldet i vårt samfunn. Ønsket om representativitet må ikke gå foran kravet til skikkethet. Hovedmålet ved rekruttering må være å finne frem til de som er best egnet for yrket.
9. Politiet skal prioritere mellom sine oppgaver og legge hovedvekten på forebyggende virksomhet. Politiet bør selv foreta en overveiet og begrunnet prioritering mellom sine oppgaver. Prioritering er ikke først og fremst et spørsmål om innbyrdes rangering av lovbruddstyper. Det største problemet består i å velge strategi i polititjenesten. Politiet bør legge hovedvekten på forebyggende ordenstjeneste, med sikte på å forebygge straffbare anslag mot den alminnelige fred, orden og sikkerhet. Ingen andre kan påta seg denne oppgaven.
10. Politiet skal være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side. Kontroll med politiet er et av rettsstatens grunnprinsipper. Politiet skal være underlagtpolitisk, sosial og formell kontroll. Den beste garanti mot maktmisbruk og overtramp ligger i politiets selvkontroll, basert på yrkesetiske normer og en høy yrkesmoral. Derfor har polititjenestemennenes holdninger og yrkeskultur stor betydning.37

Politirolleutvalget mente at grunnprinsippene de foreslo representerte en indre sammenheng, som i sum skulle bidra til et politi kjennetegnet av små enheter, liten grad av arbeidsdeling, flerfoldighet av oppgaver og med forebygging som hovedmål.38 Den indre sammenhengen skulle videre bidra til representativitet, integrasjon i lokalsamfunnet, nært samarbeid med publikum og tjenesteutførelse med et minimum av maktbruk.

5.3 Maktpyramiden

Ifølge mandatet skal utvalget «legge maktpyramiden grunn til i sitt arbeid». Maktpyramiden spiller dermed en sentral rolle og beskrives derfor nærmere her. Bevæpningsutvalget beskrev maktpyramiden som «en pedagogisk fremstilling av noen av de maktmidlene politiet har adgang til å benytte i sin tjenesteutførelse».39 NOU 2017:9 henviser i sin omtale av maktpyramiden til Lie og Lagestad (2011), som presenterte modellen i sin lærebok i arrestasjonsteknikk ved Politihøgskolen i 2007. Lie og Lagestad viste her til at maktbruken i pyramiden tar utgangspunkt i politilovens nødvendighets- og forholdsmessighetsprinsipp, og fremhevet at rangeringen bygger på kriterier der «det er av særlig betydning hvor mye fysisk og psykisk skade/ubehag som kan forventes på person ved bruk av de ulike maktmidlene».40 Videre understreket de at «maktpyramiden likevel bare er veiledende da konkrete trusselvurderinger og taktiske hensyn raskt kan bytte om på hvilket nivå maktmidlene hører hjemme».41 Lie og Lagestad skrev videre at «valg av virkemiddel og strategi bestemmes ut fra juridiske, taktiske, medisinske og etiske faktorer».42 Bevæpningsutvalget utdypet dette med at «Maktpyramiden viser til adgangen politiet har til å bruke makt, og i hvilket omfang (Politilovens § 6). Det overlates til den enkelte tjenesteperson, og vedkommendes skjønnsutøvelse, å finne det nødvendige, forholdsmessige og formålstjenlige nivået av maktutøvelse i den enkelte situasjon».43 I læreboken til Lie og Lagestad ble det videre trukket frem at «hver enkelt politibetjent må vurdere egen fysisk og psykisk styrke og ferdighetsnivå i forhold til personer i den enkelte situasjon».44

Forstørr bilde

Figur 1. Maktpyramiden - opprinnelig versjon fra 2007

Kilde: Lie og Lagestad (2007).

Fysisk tilstedeværelse er plassert lavest i pyramiden. Denne makten beskrives av Lie og Lagestad (2007) som symbolsk, og påvirkes av visuell profil som for eksempel antall politiressurser, kjøretøy, uniformering, tjenestepersonenes utseende og fremtoning.45 De neste to trinnene handler om verbal kommunikasjon, og danner basis for alt aktivt politiarbeid med mål om å unngå fysisk maktbruk. Direkte verbale pålegg rangeres høyere enn nøytral dialog. Overgangen fra tredje til fjerde nivå i maktpyramiden markeres av enkelte med en stiplet linje som indikerer skillelinjen mot fysisk makt. Transport og pågripelsesteknikker ble i læreboken rangert på nivå fire. På nivå fem finner vi pepperspray og gassvåpen. Lie og Lagestad (2007) kommenterte her at dette er laveste nivå som reguleres av våpeninstruksen,noe som gjør det naturlig å plassere maktmiddelet over pågripelsesteknikkene.46 Likevel, bemerket forfatterne, «kan skaden en person påføres avhenge av politibetjentens kraftbruk, tempo og tekniske ferdigheter».47 Graden av motstand spiller også en rolle. Det ble videre understreket «at i tilfeller der bruk av pågripelsesteknikker forventes å gi betydelige fysiske skader, kan bruk av pepperspray vurderes som et mer lempelig middel».48 Da maktpyramiden ble lansert i 2007, var pepperspray og teleskopbatong definert som jevnbyrdige maktmidler etter daværende våpeninstruks. Siden Lie og Lagestad mente at slagvåpen i større grad enn pepperspray/gassvåpen kunne føre til skade på person, ble likevel slagvåpen rangert høyere. Dette oppgis i læreboken som forklaring på at langkølle og teleskopbatong er lagt til nivå seks. Slag og spark er ikke definerte maktmidler på lik linje med de andre. Men som det følger av læreboken til Lie og Lagestad, «vil slik maktanvendelse være rettmessig etter politiloven dersom det ut fra situasjonen vurderes å være både nødvendig og forsvarlig».49 Virkemidlene vil først bli tatt i bruk i situasjoner hvor noens liv og helse er truet. Slag og spark ble rangert over slagvåpen, siden man vurderte at «personen må treffes med full styrke på steder som fører til at trusselen opphører raskest mulig».50 Øverst i Lie og Lagestads maktpyramide rangeres skytevåpen. Maktmiddelet er undergitt den strengeste reguleringen i våpeninstruksen, og siden 2020 også i politiloven § 6 b, og ble ansett av forfatterne for å være maktmiddelet som i størst grad kan resultere i tap av liv.

Politidirektoratet utga i 2007 et rundskriv som definerer og regulerer bruk av halsgrep og mageleie, se omtale i kapittel 4.2.9. I rundskrivet understrekes viktigheten av at politidistriktene prioriterer og praktiserer riktige pågripelsesteknikker. Det heter også i rundskrivet at «Politihøgskolens nye lærebok i arrestasjonsteknikk av 2007, legges til grunn for den videre opplæring og trening i arrestasjonsteknikk».51

Maktpyramiden er gjennom årenes løp godt innarbeidet i politiet. Modellen benyttes på flere arenaer enn kun i undervisningen i arrestasjonsteknikk ved Politihøgskolen. Den sirkulerer i flere bearbeidede versjoner, og omtales blant annet i Politidirektoratets instruks om bruk av elektrosjokkvåpen i politiet fra 2022, se omtale i kapittel 4.2.6.

Forstørr bilde

Figur 2. Maktpyramiden i bearbeidet versjon

Kilde: NOU 2017:9 side 61.

Politidirektoratets evalueringsrapport etter prøveprosjektet med elektrosjokkvåpen, inneholdt en anbefaling om plassering av elektrosjokkvåpen i maktpyramiden, se nærmere omtale i kapittel 7.12. Direktoratet anbefalte innplassering på nivå med langkølle og teleskopbatong (slagvåpen), over OC-pepperspray, men under skytevåpen.

5.4 Politiets forebyggende arbeid

Det følger av mandatet at utvalget skal beskrive alternative modeller med bakgrunn i kunnskapsgrunnlaget, og det skal blant annet gjøres en vurdering av hvordan modellene eventuelt påvirker politiets forebyggende arbeid. Utvalget har derfor sett det nødvendig å beskrive nærmere hva som menes med «politiets forebyggende arbeid».

Det følger av politiloven § 1 at politiet skal gjennom «forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig». Den forebyggende rollen er presisert i § 2 nr. 2, hvor det fremgår at en av politiets oppgaver er å «forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet». I forarbeidene til politiloven er «forebyggelse av kriminalitet» omtalt på følgende måte:

Så vel synliggjøring av politiet ved patruljering som forfølging av straffbare forhold virker forebyggende. En annen viktig del av politiets arbeid består i å drive holdningsskapende arbeid i nærmiljøene. Departementet vil særlig fremheve betydningen av at politiet har nær kontakt med barn og ungdom, bl.a. gjennom besøk på skoler og i ungdomsklubber og foreninger.52

Det fremgår videre av politiinstruksen § 2-1 annet ledd at «I ethvert tilfelle gjør politiets best nytte for seg hvis det på forhånd lykkes i å forebygge eller avverge lovbrudd eller ordensforstyrrelser».

«Forebygging» er et vidtfavnende begrep, og mye av politiets virksomhet kan sies å bidra til forebygging på en eller annen måte. Forebygging innebærer både å begrense forekomsten av kriminalitet og uønskede hendelser, redusere skadevirkningene og hindre gjentakelse. Forebyggende innsats skjer derfor både før, under og etter en kriminell handling eller uønsket hendelse. Forebygging under og i etterkant handler blant annet om hendelseshåndtering og straffeforfølgning. God forebygging forutsetter kunnskap om samfunns- og kriminalitetsutviklingen, og henger derfor tett sammen med andre tema som etterretning og straffesaksbehandling.

I virksomhetsstrategien «Politiet mot 2025» beskrives politiets overordnede strategi. Dokumentet er ifølge direktoratet utarbeidet for å møte et fremtidig utfordringsbilde. Endringsstrategien har som formål bedre å kunne løse samfunnsoppdraget i et samfunn i endring. Innholdet er delt inn i fire tema; i forkant av kriminaliteten, tilgjengelige polititjenester med høy kvalitet, trygghet i det digitale rom og et moderne og kompetent politi.

På bakgrunn av virksomhetsstrategien «Politiet mot 2025» har Politidirektoratet vedtatt et strategidokument med tittelen «I forkant av kriminaliteten». Strategidokumentet gir retning for gjennomføringen frem mot 2025 med tre overordnede ambisjoner:

• Bidra til en mer enhetlig forståelse og tilnærming til forebygging i politiet.
• Forankre at forebygging er et felles ansvar for alle fagområder og funksjoner i politiet.
• Tydeliggjøre behovet for samarbeid og samhandling for å styrke det forebyggende arbeidet, både internt i politiet og med aktører utenfor politiet.53

Det fremgår av politidirektørens forord at forebygging er «politiets hovedstrategi», og at forebygging «skal ligge til grunn for all oppgaveløsning». I strategiens innledning fremgår det at politiet skal ha en «systematisk, planmessig og kunnskapsbasert tilnærming til forebygging og samarbeide tett på tvers av fagområder og sektorer».54 Strategien er delt inn slik at den først gir omtale av tverrgående strategiske tema som vurderes som særskilt viktige i gjennomføringen av forebygging som hovedstrategi, før det gis en overordnet omtale av hvordan ulike fagområder i politiet kan bidra. Utvalget skal vurdere hvordan alternative modeller påvirker politiets forebyggende arbeid. Etter utvalgets vurdering kan i utgangspunktet alle sidene av forebyggingsarbeidet påvirkes på forskjellige måter. Det er imidlertid det operative politiarbeidet som i størst grad vil påvirkes, og da særlig når det kommer til diskusjonen av bevæpningsmodellene. Det er av særlig interesse å se hen til kapittel 3.4 i virksomhetsstrategien som har tittelen «politioperativt og beredskap». Her fremgår det blant annet at «politipatruljen skal være tilstede for innbyggerne, og at patruljen «arbeider for i størst mulig grad å være i forkant gjennom å hindre kriminelle handlinger og uønskede hendelser, redusere konsekvenser av handlinger eller hendelser som har inntruffet samt forhindre at liknende tilfeller inntreffer igjen».55 Om beredskap fremgår følgende av kapittelet:

Politiets beredskapsarbeid bidrar til å forebygge, begrense og håndtere ekstraordinære hendelser og kriser. Den forebyggende delen foregår i alle ledd gjennom analyser, etterretning og annen informasjon, utarbeidelse av planverk, samvirke internt og eksternt, kompetansebygging, øvelser og læring gjennom evaluering av øvelser og hendelser.56

På den bakgrunn er fire ambisjoner for å styrke forebyggingen fremhevet:

• Et synlig og tilgjengelig politi som bidrar til god dialog og kommunikasjon med innbyggerne.
• Operasjonssentralen og politipatruljen arbeider kunnskapsbasert for å bidra til målrettet forebyggende innsats.
• Det gjennomføres evalueringer som sikrer erfaringslæring og kunnskap om hvordan fremtidige hendelser kan forebygges, særlig ved alvorlige hendelser.
• Forebyggende kompetanse sikres i politiets stabsarbeid.57

5.5 Nærpolitireformen og de seks prioriterte funksjonene

5.5.1 Kort om nærpolitireformen

Nærpolitireformen ble vedtatt av Stortinget i juni 2015 og trådte i kraft ved årsskiftet 2016. Reformen innebar en reduksjon i antall politidistrikt fra 27 til 12. I Prop. 61 LS (2014–2015) fremgår det på side 6 at hovedhensikten med endringen var «å skape en handlekraftig og moderne organisasjon som skal bli enda bedre til å forebygge og bekjempe kriminalitet». Sammenslåing av politidistriktene skal gi færre og mer robuste politiregioner. Proposisjonen fremhever at reformens formål er å gjøre politiet «operativt, synlig og tilgjengelig, med kapasitet til å etterforske og påtale kriminelle handlinger».58 Av samme dokument følger det at nærpolitireformen består av hovedelementene;

• styrking av nærpolitiet gjennom krav til polititjenesten,
• færre, men mer robuste og kompetente politidistrikter,
• mer samarbeid mellom politiet og kommunene,
• noe færre oppgaver for politiet.59

Tilgjengelighet og beredskap, har ifølge reformvedtaket, grunnleggende betydning for befolkningens tillit til politiet. Det stilles krav om at alle politidistrikt har innsatspersonell som er i stand til å håndtere krevende hendelser, og i Politimeldingen Meld. St. 29 (2019–2020) oppgis politidistriktene å ha operasjonssentraler med vesentlig større bemanning og kompetanse enn før omorganiseringen.60 Nærpolitireformen er beskrevet nærmere i NOU 2017:9, herunder i kapittel 5.1.6.

5.5.2 De seks prioriterte funksjonene

5.5.2.1 Innledning

I forbindelse med innføring av nærpolitireformen har politiet definert seks prioriterte funksjoner som skal bidra til at målene med reformen blir nådd. De prioriterte funksjonene er;

• etterretning,
• politiråd og politikontakt,
• felles tjenestekontor,
• politipatruljen,
• operasjonssentralen,
• felles straffesaksinntak.61

De prioriterte funksjonene skal virke hver for seg, men den største effekten forventes oppnådd ved at de virker sammen. Av de seks prioriterte funksjonene er etterretning den funksjonen som leverer kunnskap og beslutningsstøtte, og som påvirker samtlige av de øvrige funksjonene.

5.5.2.2 Etterretning

I det nevnte strategidokumentet «I forkant av kriminaliteten», er etterretning beskrevet med følgende:

Politiet har behov for et godt kunnskapsgrunnlag om forhold som skaper eller kan skape kriminalitet eller uønskede hendelser. Etterretning, mer presist etterretningsbasert beslutningsstøtte, er en del av dette kunnskapsgrunnlaget. Gjennom å behandle og analysere informasjon fra interne og eksterne kilder om personer, grupper og fenomener relatert til kriminalitet og andre uønskede hendelser, vil etterretning bidra til et felles situasjonsbilde og fremtidsrettede analyser. Disse skal bidra til å redusere usikkerheten rundt prioriteringer og beslutninger om tilnærming, prioritering og valg av forebyggende tiltak.62

Etterretningsfunksjonen skal bidra med kunnskap som politiet er avhengige av for å jobbe mer målrettet og forebyggende. Systematisk innsamling, analyse og vurdering av informasjon om personer, grupper og fenomener skal gi en økt forståelse av trusler og risiko, og gjøre det mulig for politiet i forkant å sette inn riktige tiltak mot kriminalitet og uønskede hendelser. Etterretning er avgjørende for prioritering av oppgaver på alle nivåer i organisasjonen, og ett av målene er at politipatruljen i størst mulig grad skal utføre oppdragene basert på denne kunnskapen. I samarbeid med andre funksjoner i politiet, kommunene og andre aktører, skal politiet bruke etterretning som grunnlag for å hindre og bekjempe kriminalitet og andre uønskede hendelser.

5.5.2.3 Politikontakten/politirådet

Politikontakten skal jobbe med forebyggende arbeid lokalt og skal være på plass i kommunen én eller flere dager i uken, avhengig av behov, kapasitet og kommunens størrelse. Politikontakten skal være uniformert og synlig, ha faste møtepunkter lokalt, følge opp planer fra politirådet og være et fast bindeledd mellom politi og kommune.

Politirådet skal sørge for lokal samhandling mellom politi, kommune, næringsliv og organisasjoner. Ledelsen i kommunen og politiet lokalt deltar i rådet og blir enige om utfordringer og nødvendige prioriteringer. Ansvar for oppgavene fordeles, og det inngås gjensidig forpliktende avtaler om forebygging og vakt- og beredskap.63

5.5.2.4 Felles tjenestekontor

Hovedoppgaven til felles tjenestekontor er å fordele personellressurser og sørge for at politiet har folk på rett sted til rett tid. Kunnskap om utfordringsbildet i distriktet skal gi riktig prioritering og fordeling, basert på vedtatte mål og planer. Tjenestekontoret bistår ledelsen med planlegging av polititjenesten, og hjelper lederne med å sette opp arbeidsplaner, støtter operasjonssentralen og arresten med koordinering av mannskaper, og sørger for innkalling ved behov. Riktig bruk av politiets personell er viktig for å forebygge og håndtere kriminalitet. Gjennom god disponering av ressursene skal tjenestekontoret bidra til en god og tilgjengelig polititjeneste.

5.5.2.5 Politipatruljen

Politipatruljene skal være til stede for befolkningen døgnet rundt og utgjøre grunnberedskapen lokalt. De har i dag bred kompetanse og nødvendig utstyr til å løse de fleste politioppgaver. Patruljen skal forebygge og avdekke kriminalitet, og utføre det innledende arbeidet med etterforskning. Nye verktøy og arbeidsmetoder har blitt innført for å gjøre mest mulig arbeid ferdig mens patruljen er på stedet.

Fremover skal politipatruljen i større grad arbeide forebyggende og utføre planlagte og målrettede oppdrag basert på kunnskap om lokale forhold og kriminalitetsutvikling.

Ved hasteoppdrag og nødsituasjoner er det operasjonssentralen som tar imot og styrer oppdragene. Et felles straffesaksinntak i politidistriktet tar imot saker fra patruljen, samtidig som etterforskningsledere og andre spesialister skal støtte patruljene med kompetanse og erfaring.

5.5.2.6 Operasjonssentralen

Operasjonssentralen har ansvar for å lede og koordinere politiets operative virksomhet, både i daglig drift og ved ekstraordinære hendelser eller kriser. Det er én operasjonssentral i hvert politidistrikt, og disse skal være bemannet døgnet rundt av ansatte med høy kompetanse. Operasjonssentralen skal håndtere situasjoner som oppstår og styre patruljene dit de trengs mest. De skal også gi patruljene støtte i etterforskning og politiarbeid på stedet, slik at mest mulig utføres med en gang.

Operasjonssentralene tar imot nødanrop og andre henvendelser fra publikum og sørger for informasjon til befolkningen. God samhandling internt i politiet og med eksterne aktører er avgjørende for at operasjonssentralen kan løse sine oppgaver på en god måte.

5.5.2.7 Felles straffesaksinntak

Felles straffesaksinntak sørger for riktig prioritering og kvalitetssikring av straffesaker i startfasen. Sammen med operasjonssentralen skal straffesaksinntaket gi effektiv støtte til politipatruljene. Ved straffesaksinntaket jobber erfarne påtalefaglige og politifaglige etterforskningsledere som er tilgjengelig store deler av døgnet og bistår patruljene i etterforskningen. De skal gi støtte til politiarbeid på stedet, og være en viktig beredskapsressurs ved større hendelser.

Felles straffesaksinntak behandler nye anmeldelser. Overordnede prioriteringer og kunnskap om kriminalitetsbildet avgjør om etterforsking iverksettes, ressursinnsats, om saken avgjøres i straffesaksinntaket eller om andre enheter skal håndtere saken videre. Dette skal sikre at sakene blir riktig håndtert og bidra til god kvalitet i straffesaksarbeidet.

5.5.3 Evalueringen av nærpolitireformen

I DFØ-rapport 2021:1 Evaluering av nærpolitireformen – statusrapport 2020 fremgår det variasjon mellom politidistriktene om hvor langt de har kommet i innføringen av hver funksjon, men kvalitetshevingstiltakene har gjennomgående løftet politiets arbeid både på beredskaps-, etterforsknings- og forebyggingsområdet.64 Ifølge Politidirektoratets oppsummering etter T3-rapporteringen for 2021 hadde 11 av 12 politidistrikt nådd nivå 3 av 5 på modenhetstrappen for etterretning. Videre ble det i rapporten fremhevet at særlig ledere på nivå to og tre opplevde at bedre etterretning gir et bedre kunnskapsgrunnlag for beslutninger/prioriteringer, men de operative nivåene opplevde mindre nytte av etterretning enn nivåene høyere opp. Likevel var mange positive til arbeidsmetodikken i kunnskapsbasert politiarbeid.65

Det har, så vidt utvalget er kjent med, ikke vært gjennomført noen nyere evalueringer som særskilt omhandler de seks prioriterte funksjonene etter DFØ sin evaluering. Etterretning og de øvrige funksjonene har utviklet seg mye siden evalueringen i 2020. Det ble allerede da pekt på at etterretning leverer bedre kunnskapsgrunnlag for beslutninger og prioriteringer, og funksjonen har utviklet seg ytterligere siden den gang. Det er grunn til å tro at denne utviklingen vil fortsette, idet samtlige politidistrikt skal opp på nivå 5 i løpet av de nærmeste årene.

Etterretning er likevel en relativt umoden funksjon i norsk politi. Det er politiets etterretningsdoktrine som ligger til grunn for etterretningsarbeidet i alle politidistrikt og særorgan. Etterretningsdoktrinen ble utferdiget i 2014 og er senere revidert i 2020. Til tross for at etterretningsdoktrinen er tatt i bruk i hele politietaten, tar det tid å implementere den i hele organisasjonen fra topp til bunn.

5.6 Politiets utdanning og trening av innsatspersonell

Det følger av politiloven § 24 a at Politihøgskolen er den sentrale utdanningsinstitusjonen for politiet. Etter bestemmelsen er Politihøgskolen underlagt Justisdepartementet, og departementet gir blant annet nærmere regler om høgskolens oppgaver, organisering og virksomhet. Med hjemmel i politiloven har Justis- og beredskapsdepartementet vedtatt en egen forskrift om Politihøgskolens styre, oppgaver og virksomhet. Det følger av forskriften §§ 1 og 4 at Politihøgskolen er underlagt Politidirektoratet, og at direktoratet blant annet kan fastsette rammeplaner for Politihøgskolens studietilbud. Rammeplanene skal imidlertid godkjennes av Justisdepartementet, jf. forskriften § 4 annet ledd.

Med grunnlag i rammeplanen fastsetter Politihøgskolens styre «Programplan for Bachelor – politiutdanning». Det fremgår av denne at utdanningen er treårig og kvalifiserer for tjeneste i norsk politi. Ifølge programplanen har utdanningen til formål å «utdanne reflekterte og handlekraftige polititjenestepersoner som kan utføre forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet på en måte som ivaretar borgernes rettsikkerhet, trygghet og samfunnets interesse for øvrig». Nyutdannede tjenestepersoner skal være generalister slik Stortinget har stilt som krav, senest i Stortingsmelding nr. 42 (2004 – 2005). Med generalist menes i denne sammenhengen tjenestepersoner «som besitter grunnleggende kunnskaper og ferdigheter i politiets forebyggende, kriminalitetsbekjempende og trygghetsskapende arbeid», og som skal ha «kompetanse til å utføre politiarbeid på generalistnivå, foreta helhetsvurderinger og trekke inn relevant spesialkompetanse og samarbeidspartnere ved behov».66 Ifølge rammeplanen må en generalist også «evne å se egen praksis og sitt eget praksisfelt fra utsiden, for dermed å forstå dets sammenheng med samfunnet for øvrig». Om læringsutbyttet sier programplanen at «Utdanningen skal ha høy faglig kvalitet. Det skal være tett kobling mellom profesjonsfag, disiplinfag og praksisfelt. Politivitenskap skal stå sentralt». Videre fastslår planen at «erfarings- og forskningsbasert kunnskap, digital kompetanse og etikk skal være gjennomgående».

Politiets bachelorutdanning er delt inn i fire kunnskapsområder og gir til sammen 180 studiepoeng. De fire områdene er:

• Politi og samfunn (30 studiepoeng)
• Forebyggende politiarbeid (30 studiepoeng)
• Operativt politiarbeid og beredskap (55 studiepoeng)
• Etterforskning (65 studiepoeng)

Det er innenfor området «Operativt politiarbeid og beredskap» studentenes kunnskap og ferdigheter om maktmiddelbruk tilegnes. Programplanens introduksjon av kunnskapsområdet sier følgende:

Kunnskapsområdet handler om hvordan politiet ved håndtering av pågående hendelser opprettholder ro og orden, skaper trygghet og sikkerhet, og yter hjelp og service i samfunnet.

Utøvelse av makt og myndighet behandles. Lov og instruksverk samt rettslige prinsipper for maktanvendelse behandles. Utøvelse av skjønn i ulike typer oppdrag inngår.

Politipatruljens tekniske og taktiske oppgaver i pågående hendelser vektlegges. Eksempler på dette er arrestasjonsteknikk, bruk av politiets skytevåpen, polititaktikk og utrykningskjøring. Kunnskap om planlegging, gjennomføring, ledelse og evaluering av oppdrag inngår også.

Kommunikasjon og konflikthåndtering, betydningen av å opptre saklig og upartisk, og bevissthet om egne holdninger og opptreden behandles. Kunnskap om utvikling og betydningen av eget fysisk prestasjonsnivå for å mestre yrkets krav inngår. Kunnskap om stress og stressmestring, beslutningstaking, sosiale prosesser og psykisk helse inngår også.

Forsknings- og utviklingsarbeid skal stå sentralt.67

Den operative opplæringen er fordelt som følger på de ulike studieårene:

1. studieår: I forbindelse med fagemnet arrestasjonsteknikk gis studentene grunnleggende opplæring og godkjenning i bruk av teleskopbatong og pepperspray. Det gis i tillegg innføring i situasjonstrening og førstehjelp. Ingen av øvelsene gjennomføres bevæpnet.

2. studieår: Studentene er i begge semestrene utplassert i et politidistrikt hvor tjenesten hovedsakelig vies praktisk jobberfaring. I løpet av året gjennomføres det et to ukers leiropphold med grunnleggende innføring i politioperativ tjeneste. Foruten to dager med opplæring i politiets enhånds- og tohåndsvåpen, gis studentene opplæring i polititaktikk, herunder situasjonstrening, og førstehjelp. I løpet av andre studieår deltar studentene på politidistriktenes obligatoriske operative trening for innsatspersonell. Graden av deltakelse varierer i de ulike distriktene. Studentene gjennomfører øvelsene uten bevæpning.

3. studieår: I løpet av siste studieår er studentene om lag tolv timer i treningssimulator. Aktiviteten er scenariobasert, retter seg primært mot opplæring i politiets våpeninstruks, og foregår bevæpnet med et modifisert laservåpen. Studentene gjennomgår i tillegg et tre ukers leiropphold, hvor det faglige innholdet hovedsakelig vektlegger politiets håndtering av ulike bevæpningsoppdrag. Undervisningen inkluderer taktikk- og situasjonstrening. Under oppholdet er én av ukene avsatt til trening og skytegodkjenning på begge våpentyper. Studentene har i forkant av den praktiske treningen gjennomført digital opplæring i taktikk og prosedyrer knyttet til håndtering av PLIVO-hendelser.

Gjennomført og bestått utdanning, herunder politioperativ trening som beskrevet ovenfor, kvalifiserer ifølge politihøgskolens programplan til tjeneste som innsatspersonell kategori fire.

Politiets beredskapssystem del 1 beskriver innsatspersonell som «tjenestepersoner som regelmessig utfører døgnkontinuerlig vakt- og beredskapstjeneste og tjenestepersoner i livvakttjeneste».68 Ifølge beredskapssystemet gjelder dette også «tjenestepersoner som normalt gjør annen tjeneste, men som regelmessig gjør ordenstjeneste i helger eller ferieperioder». I planverket deles politiets innsatspersonell inn i fire kategorier basert på kompetanse.

Tabell 2. Innsatspersonell etter kategori og treningsmengde

Kilde: Tabellen er delvis basert på Politiets beredskapssystem del 1. Utvalget har supplert tabellen med opplysninger om timeantall osv. som utvalget har fått opplyst fra Politidirektoratet.

Utvalget har fått opplyst fra Politidirektoratet at ifølge politidistriktenes innrapporteringer til Politidirektoratet er det per 2022 om lag 5500 tjenestepersoner i kategori 4, mens tallet for kategori 3 er cirka 1000. Alt innsatspersonell skal ifølge Politidirektoratet gjennomføre årlig trening i henhold til sertifiserings- og vedlikeholdsprogrammer.69 De skal i tillegg gjennomføre årlig opplæring og skytetrening og bestå godkjenningsprøve for politiets tjenestevåpen. Godkjenningen kvalifiserer for bruk av politiets skytevåpen. Innsatspersonell i kategoriene 1, 3 og 4 har fremskutt lagring av skytevåpen i tjenestebilen.

Politihøgskolen utarbeider hvert år temalister for innsatspersonell kategori 3 og 4. Disse fastsettes av Politidirektoratet. Listene gir rammer for hvilke fagområder vedlikeholdstreningen skal inneholde det kommende året, og hvordan de innbyrdes skal vektes med hensyn til timeantall og spesiell tematikk. Hovedemnene består av skyting, polititaktikk, arrestasjonsteknikk og sanitet. Innenfor rammen på 48 timer skal innsatspersonell kategori 4 i 2022 gjennomføre 18 timer skytetrening, 12 timer polititaktikk, 9 timer arrestasjonsteknikk, 6 timer trening på PLIVO-hendelser og 3 timer sanitetstrening. I samme periode skal innsatspersonell kategori 3 ifølge nevnte temaliste gjennomføre 28 timer skytetrening, 20 timer polititaktikk, 9 timer arrestasjonsteknikk, 6 timer trening på PLIVO-hendelser, 6 timer sanitetstrening og 6 timer samtrening med patruljehund og -fører. 3 timer er dedikert ulike tester. I tillegg har innsatspersonellet 22 timer til egen disposisjon og 12 timer til variable temaer, hvorav 3 av disse for 2022 var øremerket trening på bruk av gass og gassvåpen. Tjenestepersoner i funksjon som skarpskytter har i tillegg 30 treningstimer til spesialisering.

Politihøgskolen er ansvarlig for grunnutdanningen til innsatspersonell kategori 1, 2 og 3. Utdanningen er en del av høgskolens tilbud om etter- og videreutdanning. Men i motsetning til hva som er tilfellet for kategori 3 og 4, reguleres ikke vedlikeholdstreningen til livvaktstjenesten og beredskapstroppen i temalister fastsatt av Politidirektoratet. Avdelingene er faglig ansvarlig for eget sertifiserings- og vedlikeholdsprogram. Felles for alt innsatspersonell er kravet om bestått årlig skytegodkjenning og minimum 48 timer trening per år.

5.7 Erfaringslæring i politiet

5.7.1 Innledning

Evaluering og vurdering av politiets system for erfaringslæring ligger i utgangspunktet ikke i kjernen av utvalgets mandat. Utvalget har likevel funnet grunn til å se nærmere på hvilke rutiner og læringsprosesser som er etablert i politiet for å sikre effektiv og relevant læring på både individ-, organisasjons- og systemnivå. Bevæpningsutvalget beskrev i NOU 2017:9 punkt 7.10.4 at «tidligere studier har også vist at politiet mangler en godt utviklet systematikk for å gjennomføre evalueringer og å sørge for at læringspunktene settes i system». Bevæpningsutvalget anbefalte politiet, med utgangspunkt i de fire overordnede prinsippene legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet, systematisk å evaluere hendelser der politiet har avfyrt skudd i tjenesten. Slike evalueringer, påpekte Bevæpningsutvalget, bør også omfatte hendelser hvor etterforskningen ikke har avdekket straffbare forhold. Dette vil ifølge Bevæpningsutvalget ikke bare bidra til styrket læring, men også økt tillit som følge av åpenhet om politiets maktbruk.

Maktmiddelutvalget henvendte seg til Politidirektoratet og etterspurte en beskrivelse av deres rolle som overordnet fagmyndighet og hvordan denne utøves for å sikre at erfaringskunnskap og -læring fra oppdrag, øvelser, alvorlige hendelser og Spesialenhetens etterforskning tilbakeføres i det kompetansebyggende arbeidet sentralt og lokalt. I e-post 30. august 2022 viste Politidirektoratet blant annet til Politiets beredskapssystem del 1, hvor Politidirektoratet blant annet gjør rede for kunnskapskilder, læringsprosess, samt sammenhenger og utfordringer knyttet til erfaringslæring. Det fremheves her som viktig at både praktisk og teoretisk kunnskap fra tverrfaglige miljø legges til grunn for den læringen som skal prege politiet. Planverket påpeker målet om systematikk, og understreker i et læringsperspektiv sammenhengen mellom tjenestepersoner (individnivå), politidistrikt (organisasjonsnivå) og politiet samlet sett (systemnivå). Å sikre at organisatorisk kunnskap omsettes til nasjonal læring synes ifølge direktoratet å være en utfordring. Tilgjengeliggjøring på effektive delingsarenaer og plattformer nevnes som en annen utfordring. Overordnet står intensjonen om kollektiv forbedring og varig endring.

5.7.2 Generelt om erfaringslæring og kompetansebyggende arbeid

Politidirektoratet skrev i sitt svar til utvalget at «politiet skal være en lærende organisasjon med en sterk læringskultur, og politiets beredskap skal utvikles med basis i erfaringslæring». Læring etter øvelser og hendelser er ifølge direktoratet viktig for å bedre evnen til å håndtere fremtidige hendelser. En god evaluering av øvelser/hendelser og systematisk bruk av erfaringer vil gi læring og utvikling over tid. Politidirektoratet oppga videre at de har ansvar for oppfølging av nasjonale læringspunkter, mens politidistriktene og særorganene har ansvar for oppfølging innenfor egen organisasjon. Videre fremgår det av svaret fra Politidirektoratet at «funn og erfaringer som kan ha relevans og betydning nasjonalt, skal meldes til Politidirektoratet». Direktoratet medga at «selv om det allerede foregår mye godt arbeid innenfor erfaringslæring i etaten har vi (Politidirektoratet) ikke i tilstrekkelig grad evnet å følge opp evalueringer fra øvelser og hendelser, og omsatt funn til læring». Det ble videre fremhevet at for å oppnå varig endring må tilnærmingen være systematisk og oppfølgingen må prioriteres og være forpliktende.

Politidirektoratet viste også til Politiets kompetanse- og kunnskapsstrategi 2021–2025, hvor det blant annet er satt fokus på organisatorisk læring og behovet for en mer systematisk tilnærming til erfaringslæring. Videre opplyste direktoratet at en mer systematisk metodikk er under utvikling, og at Politihøgskolen og distriktene vil bli involvert i det videre arbeidet. Det ble i denne sammenhengen nevnt at man bygger arbeidet på samme metodikk som ble benyttet i oppfølgingsarbeidet etter blant annet Al-Noor-rapporten, Gjerdrum-rapporten og Kongsberg-rapporten. Metoden har også blitt benyttet i forbindelse med oppfølging av siste års Nordlys-øvelser. Målet er ifølge Politidirektoratet fullt ut å implementere en metode som kan brukes i både øvelser og reelle hendelser, uavhengig av hendelsens størrelse.

Videre opplyste direktoratet at «til støtte i den systematiske tilnærmingen har man utarbeidet, eller har under utarbeidelse, flere produkter». Flere eksempler på interne instrukser, tiltaksplaner og maler, som har som formål å strukturere og forbedre erfaringslæringen i et nasjonalt perspektiv, ble trukket frem. «Produktene» er ifølge Politidirektoratet tenkt som en oppfølging til evalueringsrapportene, og skal bidra til god etterlevelse og gevinstrealisering. Om plattformer for erfaringsdeling, skrev direktoratet at PBS-Web er en nasjonal digital plattform tilrettelagt blant annet for deling av erfaringsrapporter og tiltaksplaner. Plattformen er i seg selv kun et verktøy, og læringsutbytte avhenger imidlertid av at evalueringsrapport og læringspunkter gjøres tilgjengelig for publisering. Politidirektoratet vedgikk i sitt svar til utvalget at det fortsatt gjenstår noe arbeid med å effektivt sikre erfaringsoverføring i alle ledd, både vertikalt og horisontalt.

Høsten 2021 ble det på Politiets nasjonale beredskapssenter igangsatt et nyetablert treningsopplegg for innsatspersonell kategori 3. Etter rammer fra Politidirektoratet, tilrettelegger Politihøgskolen og Nasjonale beredskapsressurser i Oslo politidistrikt vedlikeholdstrening for alle politidistrikt. Målet om erfaringsdeling og styrket samhandlingsevne skal nås ved at 500 tjenestepersoner deltar én uke hver per år. Direktoratet fremhevet at det kompetansehevende tiltaket er formalisert, finansiert og følger en etablert struktur som sikrer landsdekkende læringsutbytte.

5.7.3 Læring fra hendelser etterforsket av Spesialenheten for politisaker

Som det fremgår av kapittel 7.10 er Spesialenheten for politisaker en uavhengig og riksdekkende etterforskings- og påtalemyndighet, som behandler anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten. Dersom det under etterforskningen kommer frem forhold som tilsier at saken bør vurderes administrativt, skal Spesialenheten sende saken til berørt politimester, sjef for vedkommende særorgan eller annen rett instans. Eksempler på slike forhold kan være behov for endringer i opplæring, eller instrukser og rutiner, eller forhold av personalmessig betydning. Hensikten med administrative vedtak er å bidra til erfaringslæring. I 2021 fattet Spesialenheten administrativt vedtak i 50 saker. For 2020 var tallet 57, mens det i 2019 var 39. Totalt antall behandlede saker var for de tre siste årene henholdsvis 1055 (2021), 1260 (2020) og 1169 (2019).70

Politidirektoratet har opplyst til utvalget at de rutinemessig mottar alle administrative vedtak. I læringsøyemed gjennomgås vedtakene av en egen tverrfaglig sammensatt vurderingsgruppe. En intern instruks regulerer hvilken fagavdeling/-seksjon og hvilket ledelsesnivå som videre skal motta og følge opp de læringspunktene som vedtakene adresserer. Vurderingsgruppen gir sine anbefalinger til oppfølgingstiltak. Saker av særlig betydning rapporteres til assisterende politidirektør og relevant avdelingsdirektør/stab. Det utarbeides tertial- og årsrapporter. Som konkret eksempel på tiltak nevnte direktoratet at det i temalisten for vedlikeholdstrening i 2022 er understreket at scenariotrening skal videreføres, men med et «sterkere fokus på psykiatri-caser». Justeringen er ifølge direktoratet et resultat av administrative avgjørelser hvor politiet har skutt personer med slike lidelser, dog uten at det resulterte i tiltale mot tjenestepersonene. Hendelsene oppgis også å være en direkte årsak til et oppdrag Politidirektoratet ga Krise- og gisselforhandlertjenesten. I resultatavtalen for Oslo politidistrikt for 2022 bes de «lede arbeidet med utarbeidelse av fremtidige utdanningsbehov, organisering og kapasitetsbygging for KGF lokalt og nasjonalt» knyttet til håndtering av trussel fra psykisk syke personer.

5.8 Elektrosjokkvåpen

Det fremgår av Politidirektoratets rundskriv RPOD-2022-1 punkt 1 at elektrosjokkvåpen gradvis skal innføres som et nytt maktmiddel i politiet fra 1. januar 2022. Det fremgår videre av rundskrivet at formålet med innføringen av elektrosjokkvåpen er å gjøre politiets maktpyramide ytterligere differensiert, slik at politiet på en bedre måte kan anvende makt som står i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens art og formål, og omstendighetene for øvrig. Det fremgår også av rundskrivet at elektrosjokkvåpen skal utleveres til «utpekte polititjenestepersoner», og skal bæres med mindre det vil være uhensiktsmessig i utførelsen av tjenesten, eller annet besluttes av politisjef, operasjonsleder, innsatsleder eller den som for øvrig leder tjenesteoppdraget.

Utvalget har fått innsyn i et brev fra Justis- og beredskapsdepartementet om «innføring av elektrosjokkvåpen som permanent ordning i politiet», datert 8. desember 2021. I brevet gis Politidirektoratet i oppdrag å innføre elektrosjokkvåpen som et nytt permanent maktmiddel. De overordnede tersklene for når elektrosjokkvåpen kan brukes er gjengitt i brevet. I tillegg er det spesifikt presisert at elektrosjokkvåpen vil være et egnet maktmiddel «i situasjoner hvor pepperspray og batong anses utilstrekkelige og/eller det er forbundet med stor risiko å anvende disse og hvor skytevåpen anses som et uforholdsmessig virkemiddel å ta i bruk». Det heter videre at «formålet med innføring av ESV er å gjøre politiets maktpyramide ytterligere differensiert slik at politiet på en bedre måte kan anvende makt som står i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens art og formål og omstendighetene for øvrig».71 I lys av dette presiseres det at «ESV som maktmiddel utgjør et eget trinn i den såkalte maktpyramiden – under skytevåpen men over pepperspray og batong. Elektrosjokkvåpen skal ikke overta som det foretrukne maktmiddel fremfor batong og pepperspray». Det fremgår også av brevet at elektrosjokkvåpen gradvis skal innføres, med oppstart i de fire distriktene som har ordningen til prøve, og at POD skal utarbeide en plan for innføring av elektrosjokkvåpen med bakgrunn i kapasitet og budsjettrammer. Etter to års bruk skal ordningen også evalueres av Politidirektoratet. Evalueringsrapport med tilrådninger bes oversendt departementet medio 2024.

Utvalget har videre fått opplyst fra Politidirektoratet at elektrosjokkvåpen i første omgang skal utleveres til innsatspersonell som har sitt primære arbeidssted ute i uniform, men også sivile enheter som spanere og etterforskere, eller andre som har tilstrekkelig IP-godkjenning. Dette er noe politidistriktene skal vurdere selv, etter hvor de mener behovet er størst. Etter den foreløpige planen skal det være ett elektrosjokkvåpen per patrulje, noe som innebærer at i et makkerpar skal minst én tjenesteperson bære et elektrosjokkvåpen. Utvalget har imidlertid forstått det slik at varierende vaktplaner og andre praktiske forhold vil medføre at det vil bli noe bedre tilgang enn ett våpen per patrulje. Det er foreløpig satt av tilstrekkelig midler til nevnte utbredelse. Anskaffelse av utstyr er ventet å ta noe tid, men det forventes at leveranse av materiell kan skje på senhøsten 2022. Opplæring og utrulling i resten av politiet (distriktene som ikke har elektrosjokkvåpen allerede i dag) kan dermed skje fra januar 2023.

5.9 Registrering av og rapportering om maktmiddelbruk

5.9.1 Rapportering av bruk av skytevåpen

Som nevnt i kapittel 4.6, regulerer våpeninstruksen §§ 5-2 og 5-3 politiets (politisjefs) plikt til å ha oversikt over bevæpningsbeslutninger og den reelle bruken (herunder trusler om bruk) av skytevåpen, gassvåpen og sprengvåpen. Det følger av §§ 5-2 annet ledd og 5-3 annet ledd at Politidirektoratet gir nærmere retningslinjer om registreringen og innrapporteringen, samt om rapportens innhold, og om hvilke undersøkelser som skal iverksettes. Politidirektoratet er dermed gitt kompetanse til å utforme og forvalte formalkravene til registrering og innrapportering av dette.

Politidistriktene trenger i dagens regime ikke rapportere til Politidirektoratet hvilket volum på bevæpningsbeslutninger distriktet har. Dette er informasjon som blir registrert i politioperative registre (PO). Loggene lagres der og kan tas ut, enten av distriktene selv eller av direktoratet, ved å gjennomføre søk med analyseverktøyet PAL for PO, når og hvis dette blir etterspurt.

Når det kommer til bruk av skytevåpen, er dette noe som rapporteres direkte fra politidistriktene og særorganene til Politidirektoratet. Dette utføres for det meste ved at politidistriktene rapporterer i et eget skjema til Politidirektoratet, hvor det redegjøres for hendelsen og hvilket utfall politiets håndtering har medført. Dette er data Politidirektoratet anvender som statistikkgrunnlag for sin årlige rapport om politiets bruk av skytevåpen og trussel om bruk av skytevåpen, samt for å utøve legalitetskontroll av politidistriktene og særorgan.

I tillegg til dette regimet har Politidirektoratet utarbeidet en dataapplikasjon som tjenestepersonene selv, som har vært på et oppdrag med bevæpning, plikter å fylle ut i etterkant av oppdraget. Applikasjonen er gitt navnet «Maktmidler», og er et tiltak som er iverksatt med ønske om enhetlig registrering av beslutning om bevæpning og rapportering av bruk av våpen og maktmidler. Applikasjonen er konstruert slik at tjenestepersonene blir påminnet en gang i døgnet ved e-post om å avslutte rapporteringen i applikasjonen. Dette må gjøres uavhengig av om våpen er benyttet (avfyrt eller truet med) eller ikke. Dette medfører en ekstra sikkerhet for at all maktbruk i oppdrag der det er gitt bevæpningsbeslutning blir rapportert, også at det reelt sett ikke er brukt våpen.

5.9.2 Rapportering av bruk av andre maktmidler

De øvrige maktmidlene som er regulert i instruks om bruk av enkelte typer maktmidler i politiet av 6. desember 2017, som omtalt i kapittel 4.2.7, registreres også i dag ved bruk av nevnte applikasjon. Det følger imidlertid ikke av instruksen at slik maktbruk skal rapporteres og registreres. Utvalget har fått opplyst at slik systemet fungerer i dag, er det opp til tjenestepersonen selv å registrere i applikasjonen om maktmidler har blitt brukt. Det skal også være slik at dersom maktmidler ikke har blitt brukt, foretas det ingen registrering i applikasjonen. Applikasjonen skal videre fungere slik at dersom det er registrert bevæpnede oppdrag, vil det bli sendt ut en påminnelse til tjenestepersonen om at maktmiddelbruken må registreres. Tilsvarende skjer ikke dersom andre maktmidler har blitt brukt, eller dersom maktmidler ikke har blitt brukt. Systemet tar dermed utgangspunkt i at dersom ingen rapportering er gjennomført, forløp oppdraget uten bruk av maktmidler.

5.10 Bruk av makt mot barn

5.10.1 Innledning

Det rettslige grunnlaget for politiets bruk av makt mot barn er beskrevet i kapittel 4.2. I dette kapittelet gjøres det rede for gjeldende praksis. Det finnes imidlertid få kunnskapskilder som sier noe om hvordan politiet bruker maktmidler mot barn i dag, utover de gjennomgåtte rettskildene.

5.10.2 Barnefaglig veileder fra politiets utlendingsenhet

I 2019 ga Politiets utlendingsenhet ut en barnefaglig veileder for politiet i asylsaker, med tittelen «Trygg, sikker og forsvarlig». Veilederen består av to separate deler: 1) en overordnet del med generelle prinsipper for politiets barnefaglige arbeid på asylfeltet og hvordan dette er teoretisk og faglig forankret, og 2) en prosess-spesifikk del der de barnefaglige prinsippene er konkretisert gjennom politiets ulike oppgaver på asylfeltet. Den overordnede delen er utarbeidet av de eksterne fagkonsulentene dr. polit. Åse Langballe og prof. Jon-Håkon Schulz, i samråd med Christina Kloster og Thale Moen fra prosjekt barnefaglig kompetanseheving i Politiets utlendingsenhet.72 Dr. polit. Åse Langballe har vært medlem i utvalget.

Som det fremheves i veilederens forord, er prinsippene som trekkes frem i veilederens overordnede del en operasjonalisering av grunntanken om barnets beste, slik denne fremgår av regelverket, se kapittel 4.4.73 Det overordnede barnefaglige målet er at barn ikke skal påføres skade i kontakt med politiet, i alle deler av prosessen der politiet møter barn.74 Det understrekes innledningsvis at barn er sårbare fordi de mangler kognitiv kapasitet og livserfaring for å forstå verden rundt seg.75 Dersom politiet ikke tar hensyn til barns sårbarhet, kan det føre til at ukjente situasjoner fremstår som mer skremmende for barn enn det trenger å være. På den bakgrunn må politiet, ifølge veilederen, være «gjennomgående oppmerksomme på barn og ungdoms behov; både der samarbeidet fungerer godt, ved eskalering av situasjonen, og ved eventuell bruk av tvangsmidler som pågripelse, internering eller maktmidler under uttransport».76

Politiets utlendingsenhet har definert fire barnefaglige prinsipper for politiarbeidet for å unngå at barn og ungdom tar skade av arbeidet som utføres av politiet på asylfeltet.77 Disse fire prinsippene, som anses som forebyggende, er trygghet, forståelse, forutsigbarhet og involvering.78 Politiet skal legge til rette for trygghet i situasjonen ved å opptre rolig og vennlig overfor barn, politiet skaper forståelse ved å forklare situasjonen og hvorfor det skjer, gjennom å gi tydelig og tilrettelagt informasjon til foreldre/foresatte og barn, politiet legger til rette for forutsigbarhet ved å forklare foreldre/foresatte og barn hva som skal skje, og hvordan det vil skje, og politiet involverer barn, ungdom og deres foreldre/foresatte ved å være i direkte dialog slik at de i størst mulig grad kan være med å påvirke sin egen situasjon.79

Veilederens prosess-spesifikke del innledes med nærmere retningslinjer for juridiske vurderinger og beslutninger som angår barn.80 Her gjøres det rede for hvordan det skal tas hensyn til barnets beste i de forskjellige vurderingene ved bruk av tvangsmidler som pågripelse, internering, meldeplikt/pålegg om bestemt oppholdssted, undersøkelse og beslag, fingeravtrykk og ansiktsfoto med tvang og de forskjellige maktmidlene ved utlendingsinternatet, herunder kroppsvisitering, og om restriksjoner ved utlendingsinternatet. Dette er tvangsmidler som kan benyttes med hjemmel i utlendingsloven. Det vises gjennomgående til at hensynet til barnets beste skal veie tungt, og at de fire prinsippene skal få betydning i prosessen og når det fattes juridiske vedtak.

Deretter gjøres det rede for politiets håndtering av barn i situasjoner som er typiske i asylsaker, herunder ved ankomst av asylsøkere, ved ID-arbeid og koordinering av uttransport, ved pågripelse og uttransport, samt håndteringen ved familieenheten på Politiets utlendingsinternat og utreisesenteret. Det er gitt detaljerte retningslinjer om hvordan barn skal håndteres i de forskjellige situasjonene, herunder om hvordan politiet skal og bør gå frem, og hvilke hensyn som må tas.

5.10.3 Nasjonale retningslinjer for politiets møte med barn

Parallelt med utvalgets arbeidsperiode har Politidirektoratet arbeidet med å ferdigstille nasjonale retningslinjer for politiets møte med barn. Politidirektoratet informerte utvalget tidlig om at slike retningslinjer er under arbeid. Utvalget fikk imidlertid først se utkastet til retningslinjer medio september 2022, altså like før publisering av utvalgets rapport. Det ble derfor begrenset med tid til å vurdere utkastet. De endelige retningslinjene forelå heller ikke da utvalgets rapport gikk i trykken. Per 19. september 2022 forelå det heller ingen plan for hvordan retningslinjene skulle implementeres.

5.11 Bruk av makt mot sårbare grupper

De rettslige rammene for politiets bruk av makt mot sårbare grupper er beskrevet i kapittel 4.5.1. I herværende kapittel beskrives hvordan regelverket er operasjonalisert, og hva som er gjeldende praksis.

Politiet håndterer daglig et stort antall personer med psykiske lidelser og/eller ruslidelser, se omtale i kapittel 7.6.2. Mange av disse er på en eller annen måte under helsetjenestens omsorg. Samarbeid mellom politiet og helsetjenesten er derfor en viktig del av gjeldende praksis. I 2006 ga Helsedirektoratet og Politidirektoratet ut et felles rundskriv om helsetjenestens og politiets ansvar for psykisk syke.81 I 2012 ble rundskrivet revidert.82 Rundskrivet fra 2012 er fortsatt gjeldende i dag. Politidirektoratet har opplyst til utvalget at det for tiden arbeides med en ny revisjon av rundskrivet. Revisjonen foreligger ikke per oktober 2022.

Formålet med rundskrivet er å klargjøre ansvars- og oppgavefordelingen samt rammer for samarbeid mellom helsetjenesten og politiet i forhold til psykisk syke.83 Det er helsetjenestens ansvar å yte helsehjelp. Politiet har imidlertid hjelpeplikt overfor personer som er ute av stand til å ta vare på seg selv, se kapittel 4.5.2. Politiet har videre i visse tilfeller varslingsplikt overfor helsetjenesten og skal om nødvendig fremme begjæring om tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern. Politiet har også plikt til å yte nødvendig bistand til helsetjenesten i forbindelse med tvungent psykisk helsevern.84 I rundskrivet anbefaler direktoratene at det etableres lokale samarbeidsrutiner mellom helsetjeneste og politi, eller at eksisterende samarbeid styrkes, slik at innholdet i rundskrivet ivaretas.85

Rundskrivet gjengir i det vesentlige pliktene og ansvaret som følger av regelverket, se kapittel 4.5. På enkelte områder supplerer imidlertid rundskrivet reglene. Dette gjelder for eksempel utdypingen av hva som ligger i «nødvendig bistand» etter psykisk helsevernloven § 3-6. Det følger av rundskrivet at det er helsetjenesten som vurderer om bistand fra politiet er nødvendig, og at bistand først og fremst vil være nødvendig ved behov for fysisk maktutøvelse utenfor institusjon, når en person antas å ville påføre seg selv eller andre skade og helsepersonell ikke er i stand til å avverge dette, eller når det er nødvendig å bane seg adgang til hus, rom eller annet lokale, jf. politiloven § 12 tredje ledd.86 Det fremgår også at politiet ikke skal benyttes kun som transporttjeneste og anmodning om bistand kan ikke være begrunnet i ressursmangel i helsetjenesten. Politiet kan heller ikke benyttes til ren oppsporing av pasienter som ikke møter til avtalt tid eller rømmer fra institusjonen. Det skal ikke rutinemessig sendes savnetmelding til politiet.87 Rundskrivet inneholder også retningslinjer om hvordan bistandsoppdraget skal gjennomføres av politiet:

Politiets håndtering av psykisk syke personer skal skje på en mest mulig skånsom måte. I den grad det er praktisk mulig bør politiet opptre i sivilt antrekk og med kjøretøy uten politimerking når dette anses å være det beste for pasienten. Dersom den syke utgjør en sikkerhetsrisiko, forsøker å påføre seg selv skade eller det er fare for rømming, vil politiet etter en konkret vurdering kunne benytte håndjern, jf. politiinstruksen § 3-2 tredje ledd.88

Det fremgår også av rundskrivet at helsepersonell som hovedregel skal være til stede når bistandsoppdraget gjennomføres.89 Utover dette gir rundskrivet også nærmere retningslinjer om deling av informasjon og personopplysninger mellom politiet og helsetjenesten. Det fremgår bl.a. av rundskrivet at politiet ved befatning med psykisk syke av eget tiltak skal vurdere om det er grunnlag for å formidle nødvendige opplysninger om vedkommende til helsetjenesten, og at politiet for eksempel bør vurdere å informere helsetjenesten om tidligere voldshistorikk, når politiet er involvert ved innleggelse av en person og har kjennskap til dette.90

Utvalget er ikke kjent med at det finnes andre rundskriv eller lignende som beskriver gjeldende praksis når det kommer til politiets maktmiddelbruk mot personer med psykiske lidelser og/eller ruslidelser.

5.12 Utvalgets vurdering

Hensikten med kapittelet har vært å beskrive forskjellige sider ved gjeldende praksis som er relevante for utvalgets vurderinger og anbefalinger. Mandatet ber blant annet om at de alternative modellene som beskrives skal vurderes opp mot politiets forebyggende rolle og de 10 grunnprinsippene. Det har derfor vært sentralt å beskrive disse som en referanseramme for vurderingene i kapittel 9 og 10.

Politiets 10 grunnprinsipper ble lagt frem av Politirolleutvalget i 1981. Siden den gang er grunnprinsippene stadfestet og gjentatt i en rekke offisielle dokumenter, og det virker som om grunnprinsippene fortsatt spiller en sentral rolle i hvordan det norske politiet er organisert og utfører sine oppgaver. Det tilligger ikke utvalget å vurdere eller utfordre grunnprinsippene på annen måte enn å vurdere hvordan de forskjellige modellene eventuelt påvirker grunnprinsippene, se kapittel 9.3.2.

Utvalget har merket seg at maktpyramiden er grundig innarbeidet i politiet, og at mange nærmest ser på pyramiden som en del av regelverket. Pyramiden er imidlertid ikke ment som noe mer enn en refleksjon av regelverket, og er i utgangspunktet «en pedagogisk fremstilling av noen av de maktmidlene politiet har adgang til å benytte i sin tjenesteutførelse».91 Selv om pyramiden er et viktig virkemiddel, og utvalget støtter at den brukes aktivt i politiutdanningen og av tjenestepersoner landet over, ønsker utvalget å understreke at den kun er et pedagogisk virkemiddel, at trinnene i utgangspunktet er dynamiske og veiledende, slik det fremkommer i læreboken til Lie og Lagestad, og at konkrete trusselvurderinger og taktiske hensyn raskt kan endre hvilket nivå maktmidlene hører hjemme på.

Nærpolitireformen har fått store konsekvenser for hvordan politiet er organisert, og for hvordan politiet arbeider i det daglige med sine lovpålagte oppgaver. Utvalget har vært opptatt av å se de alternative modellene i lys av hvordan politiet er organisert og arbeider etter at nærpolitireformen er gjennomført. Nærpolitireformen ble også beskrevet i NOU 2017:9, men endringene har i langt større grad fått manifestere seg i dag (2022) enn for fem år siden.

Utvalget er generelt av den oppfatning at den norske politiutdanningen er god. Utvalget fikk en komparativ bekreftelse på dette under studieturen til London. Det ligger ikke til mandatet å vurdere den norske politiutdanningen generelt. For utvalget har det imidlertid vært relevant å vurdere om enkelte tema bør få større plass, og om det bør gjøres mindre endringer i utdanningen. Dette er kommentert nærmere i kapittel 10.5.

Under utvalgsmøtene har utvalget blitt presentert for flere påstander om politiets erfaringslæring, og flere har kritisert denne for ikke å være god nok. Tilsvarende inntrykk kan man også få av å lese vurderingene til Bevæpningsutvalget i NOU 2017:9. Etter utvalgets vurdering har Politidirektoratet gjort et betydelig arbeid etter 2017 med å utvikle og implementere metodikk for å lære av hendelser, herunder av Spesialenhetens vedtak. Utvalget støtter også samhandlingen og erfaringsoverføringen som Politihøgskolen og Nasjonale beredskapsressurser har igangsatt for innsatspersonell kategori 3 i 2021. Utvalget ser imidlertid en sårbarhet knyttet til distriktenes mulige underrapportering av hendelser som ifølge Politiets beredskapssystem del 1 skal meldes inn for å bidra til nasjonal læring. Utvalget understreker i denne sammenhengen viktigheten av at evalueringsrapporter gjøres bredt tilgjengelig. Det er ofte størst læringspotensial i hendelser med uønsket utfall, samt hendelser hvor tilfeldigheter har bidratt til et akseptabelt resultat. Hensynet om å skjerme kritikkverdige forhold må ikke være til hinder for kollektiv læring.

I tråd med Justis- og beredskapsdepartementets vedtak har Politidirektoratet igangsatt arbeidet med å implementere elektrosjokkvåpen som et maktmiddel i norsk politi. I kapittel 5.8 er det beskrevet nærmere hvordan utrullingen skal foregå. I kapittel 7.12.4 har utvalget kommet med sine vurderinger av evalueringene som er gjort. Utvalget er generelt positive til innføringen av elektrosjokkvåpen som et permanent maktmiddel i det norske politiet. Utvalget ønsker i utgangspunktet bred utrulling, slik at alt operativt tjenestepersonell har elektrosjokkvåpen tilgjengelig. Den skisserte utrullingen, som beskrevet i kapittel 5.8, virker etter utvalgets syn å være tilfredsstillende.

Som det går frem av kapittel 10.7, er utvalget generelt av den oppfatning at politiets system for registrering og rapportering av annen maktmiddelbruk enn skytevåpen er mangelfull. Det er et stort forbedringspotensial når det kommer til selve rapporteringen, men også hvordan dataene bearbeides og offentliggjøres. Etter utvalgets syn er dette elementært for å gjøre tilfredsstillende vurderinger av politiets maktmiddelbruk og behovet for eventuelle endringer i denne. Her er det åpenbare læringspunkter å hente fra andre land, se omtale i kapittel 8. Etter utvalgets syn bør det derfor gjennomføres flere tiltak for å sørge for bedre registrering og rapportering av maktmiddelbruk, samt bearbeiding og offentliggjøring av informasjonen. Registreringen av annen maktmiddelbruk bør blant annet gjøres pliktig. Behovet for bedre registrering osv. er nærmere kommentert i kapittel 7.2.3 og 10.7.

Etter utvalgets syn er den barnefaglige veilederen til politiets utlendingsenhet et viktig dokument som gir aktuelle tjenestepersoner muligheten til å opparbeide seg innsikt i og kompetanse om hvordan man håndterer barn i spesifikke settinger. Utvalget er positive til at det snart vil bli offentliggjort tilsvarende retningslinjer som skal gjelde for hele politiet. Utvalget har lest utkastet til retningslinjer og er overordnet av den oppfatning at retningslinjene samsvarer med gjeldende rett, se kapittel 4.4, og at retningslinjene langt på vei samsvarer med den barnefaglige veilederen til politiets utlendingsenhet. Utvalget understreker at det er viktig at det legges en plan for implementeringen av de nye retningslinjene. Som en del av implementeringen bør retningslinjene integreres i undervisningen på Politihøgskolen, og det bør legges en plan som sikrer god utnyttelse av den barnefaglige kompetansen. Etter utvalgets syn bør også politiloven § 6 endres for å fremheve de særlige hensynene som må tas i møte med barn, herunder ved bruk av makt. Se nærmere om dette i kapittel 7.15.

Rundskrivet til Helsedirektoratet og Politidirektoratet om helsetjenestens og politiets ansvar for psykisk syke er viktig. Utvalget ser frem til å lese det oppdaterte rundskrivet, som ifølge Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet er under arbeid. Også her blir det viktig med implementering. Etter utvalgets vurdering er det også viktig med andre tiltak for å styrke samhandlingen mellom politi og helsevesen, se omtale i kapittel 10.9. Etter utvalgets syn bør det også vurderes om det bør bli større fokus på håndteringen av sårbare grupper i politiutdanningen og vedlikeholdstreningen, se omtale i kapittel 10.5 og 10.6.