6 NOU 2017:9 Politi og bevæpning

6.1 Utredningen i korte trekk

Ved kongelig resolusjon 27. mai 2016 ble det oppnevnt et utvalg som skulle evaluere praksisen med et ubevæpnet norsk politi og vurdere om den skulle endres, samt evaluere og vurdere perioden med midlertidig bevæpning. 29. mars 2017 la Bevæpningsutvalget frem sin utredning i NOU 2017:9.

Det fremgår av Maktmiddelutvalgets mandat at utvalget «skal bygge videre på NOU 2017:9». I det følgende gjengis derfor hovedpunkter fra denne utredningen. Utredningen omtales også andre steder i Maktmiddelutvalgets utredning, der dette er særlig relevant. Den følgende gjengivelsen er oppsummerende og konsentrerer seg om anbefalinger, argumenter og refleksjoner som Maktmiddelutvalget har vurdert som særlig relevante å fremheve jf. mandatet.

Utredningen til Bevæpningsutvalget ble gitt tittelen «Politi og bevæpning» og undertittelen «legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet». Undertittelen gjenspeiler utvalgets overordnede konklusjon om at fire prinsipper må anvendes når makt- og våpenbruk vurderes. Utvalget kom til at prinsippene skal gjelde både for tjenestepersoner når de vurderer maktanvendelse, for politiorganisasjonen når den utvikler planverk og organisering, og på samfunnsnivå når beslutningstakere vurderer hvilke maktmidler politiet skal ha tilgang på.

Innledningsvis gjorde Bevæpningsutvalget rede for grunnleggende prinsipper for politi og maktbruk, politihistorie, politiets organisering, oppgaver og bevæpningsordning.92 Det ble trukket frem at det norske samfunnet tradisjonelt har hatt et politi med et sivilt preg, med fokus på befolkningens rettigheter og på grunnverdier som legitimitet og tillit.93 I følge Bevæpningsutvalget plasserer dette det norske politiet i den tilbakeholdende tradisjonen, sett opp mot den mer militære tradisjonen som preger politiet i mange andre land.94 I beskrivelsen av politiets organisering, oppgaver og bevæpningsordning ble det bl.a. gjort rede for relevant statistikk om politiets responstid for ubevæpnede og bevæpnede hasteoppdrag og utviklingen i antall bevæpningsordrer. Det ble også sett på omfanget av politiets bruk av skytevåpen sammenlignet med andre nordiske land.95

Deretter ble det gjort en vurdering av samfunns-, kriminalitets- og terrorutviklingen.96 Det grunnleggende spørsmålet var om det finnes trekk i kriminalitets- eller trusselbildet som gir grunnlag for å tro at den virkeligheten politiet møter i sitt arbeid er vesentlig endret fra tidligere, og om det er trekk ved utviklingen som tilsier at dagens bevæpningsmodell bør endres. Om kriminalitetsutviklingen konkluderte bevæpningsutvalget med følgende:

Det fremkommer at over hele den vestlige verden har den registrerte kriminaliteten vist en markant nedgang siden midten av 1990-tallet. Dette gjelder også for Norge. Her viser både den anmeldte kriminaliteten, selvrapporteringsundersøkelser og offerundersøkelser nedgang på de fleste områder. Dette gjelder også for den grove kriminaliteten. Utvalget finner ikke noe i utviklingen i kriminalitetsbildet som skulle tilsi behov for bevæpning. Det er økning i antall anmeldelser for vold mot offentlig tjenestemann, men det er vanskelig å si hvorvidt dette skyldes økt anmeldelsestilbøyelighet eller en reell økning i utsatthet.97

Bevæpningsutvalget forsøkte videre å finne entydige svar på om politiet faktisk håndterer stadig flere psykisk syke personer. Utvalget klarte ikke finne et klart svar på dette. Utvalget ga imidlertid likevel uttrykk for at politiets kompetanse i møte med psykisk syke mennesker bør vektlegges fremover.98

Bevæpningsutvalget la videre til grunn at Europa er langt mindre utsatt for terror i dag (2017) enn tidligere i historien, samtidig som de angrep som finner sted får stor oppmerksomhet.99 Utvalget fant at det europeiske trusselbildet varierer mellom ulike land, og at Norge er langt mindre utsatt enn mange andre land. Det ble særlig sett hen til utviklingen innenfor høyreekstrem terror og jihadisme. Det ble også diskutert hvilken relevans bevæpningsmodellene har for terrorhåndteringen. Utvalget konkluderte med at det er lite som tilsier at forskjellen på fremskutt lagring i kjøretøy og generell bevæpning vil være avgjørende i de fleste angrep.100

I sin vurdering av samfunnsutviklingen vurderte utvalget om det foreligger såkalte «parallellsamfunn» i Norge i dag (2017), hvilken utvikling det har vært innenfor psykiatri og psykiske lidelser, og vold i yrkeslivet med fokus på politiet.101 Det ble lagt til grunn at det finnes belastede områder i Norge, men at betegnelsen «parallellsamfunn» ikke er betegnende.102 I vurderingen av antagelsen om at politiet stadig håndterer flere med psykiske lidelser, uttalte bevæpningsutvalget følgende:

Det er svært utfordrende å skulle si noe om hvorvidt det er flere hendelser som involverer psykisk syke personer nå enn før, og hvorvidt disse hendelsene er forbundet med større fare enn før. Det er ikke funnet dokumentasjon på verken opp- eller nedgang i psykiske lidelser som involverer farlighet. Det er vanskelig å finne dokumentasjon på utviklingen i psykisk sykdom hos befolkningen over tid, og slike tall vil være forbundet med stor usikkerhet.103

Utvalget konkluderte også med at det ikke er grunnlag for å si generelt at psykiatriske pasienter er farlige, og at de få men alvorlige hendelsene som involverer personer med psykiske lidelser kan feste seg i politiets kollektive hukommelse, og være med på å forme oppfatninger om psykisk syke som spesielt farlige, selv om det kun er noen få oppdrag som er beheftet med særlig risiko, slik det også er for oppdrag som ikke involverer psykisk syke.104

Om vold og trusler i yrkeslivet kom utvalget til at det er vanskelig å si noe sikkert om hvorvidt politiet er mer utsatt for vold og trusler enn de var tidligere. Anmeldelsesstatistikken forteller at det er langt flere som anmelder vold mot tjenestemann enn før. Samtidig er det lite som tyder på at volden har blitt grovere enn tidligere. Når det gjelder omfanget av volden, er det dokumentert at politiet er en av de mest utsatte yrkesgruppene, men det er vanskelig å påvise en eventuell endring fra tidligere år.105

Bevæpningsutvalget gikk deretter over til å evaluere og vurdere perioden med midlertidig bevæpning, inkludert en vurdering av hvilken påvirkning bevæpningen kan ha hatt på politiets oppdragsløsning og møtet med publikum. Om dette oppsummerer utvalget følgende:

Utvalget har et klart inntrykk av at det operative politiet generelt mener den midlertidige bevæpningen fungerte godt og at den ikke bidro til å skape avstand til publikum. Intervju med ulike grupper i befolkningen har imidlertid gitt et nyansert bilde. Det har fremkommet at mange var generelt negativt innstilt til bevæpning av politiet og flere opplevde at terskelen for å ta direkte kontakt med politiet økte etter at politiet ble bevæpnet.106

I vurderingen la utvalget vekt på en masteroppgave av Helstad og Ingjer fra 2016, hvor det ble gjort seks fokusgruppeintervjuer av operativt politi og forskjellige befolkningsgrupper. Helstad og Ingjer gjennomførte også en egen studie på oppdrag fra Bevæpningsutvalget, som også ble tillagt vekt. Studien tok sikte på å vise variasjonen i argumenter for og imot bevæpning. Rapporten fra studien ble i sin helhet vedlagt utredningen.107

På bakgrunn av utvalgets utredning og vurderinger, anbefalte flertallet en videreføring av dagens ordning med et ordinært ubevæpnet politi som medbringer en- og tohåndsvåpen i kjøretøy, såkalt fremskutt lagring.108 Utvalgets mindretall, medlemmet Snortheimsmoen, foreslo en bevæpningsmodell med uladd våpen på tjenesteperson.109 Medlemmet Snortheimsmoen sa seg enig i utvalgets vurderinger, men la større vekt på at politiet må være forberedt på det uforutsigbare. Flertallet vurderte på sin side dagens modell som en unik og god bevæpningsordning, som sikrer at publikum møter et ubevæpnet politi i ordinær tjeneste, samtidig som politiet raskt kan bevæpne seg ved behov. Flertallet la til grunn at det ikke finnes et dokumentert behov for endring av dagens modell i kriminalitets- og samfunnsutviklingen eller trusselbildet.110 Utvalget vurderte også andre modeller, inkludert generell bevæpning med enhåndsvåpen i ordinær tjeneste, og spørsmål om eventuell differensiering, enten geografisk, mellom ulike kategorier innsatspersonell eller utfra tjenestens art. Utvalget konkluderte med å ikke anbefale noen fast differensiering, med mindre det skulle foreligge en trusselvurdering som gjør en slik modell midlertidig nødvendig.111

Bevæpningsutvalget la også frem forslag om et prøveprosjekt med elektrosjokkvåpen. Dette har blitt fulgt opp, se nærmere omtale i kapittel 7.12.

På bakgrunn av nevnte redegjørelser og vurderinger anbefalte utvalget følgende:

• En videreføring av dagens ordning med et ordinært ubevæpnet politi som medbringer en- og tohåndsvåpen i kjøretøy, såkalt fremskutt lagring. Dette var flertallets anbefaling. Mindretallet Snortheimsmoen anbefalte en bevæpningsmodell med uladd våpen på tjenesteperson.
• Elektrosjokkvåpen skal utprøves i en prøveperiode.
• Politidistriktenes operative kapasitet styrkes i form av en økning i antall tilgjengelige og responderende politipatruljer.
• Politiets bruk av makt registreres systematisk, herunder ved at det utarbeides verktøy som muliggjør kontinuerlig registrering av maktbruk og som kan gi en samlet oversikt over denne. Oversikten bør offentliggjøres regelmessig, og innholdet bør brukes i politiets erfaringslæring.
• Systematisk evaluering av situasjoner der politiet har benyttet skytevåpen i tjeneste.
• Politiet bør ha kunnskap og ferdigheter som gir trygghet i håndteringen av psykiske ustabile personer, slik at det sikres forholdsmessighet i maktbruk.
• I samarbeid med fagmiljøer i helsetjenesten bør det utredes om, og eventuelt hvordan, utdanning og vedlikeholdstrening i politiet kan styrkes når det kommer til håndteringen av psykisk ustabile personer.
• Det utarbeides egne analyser av politiets bruk av makt i oppdrag som involverer psykisk syke eller ustabile personer.
• Politiet får på plass system og kvalitetssikrende rutiner for innrapportering av vold og trusler mot tjenesteperson.
• Som hovedregel skal det være patruljerende politi på hovedflyplassen.
• Politiets tilgang til forhåndslagret våpen forbedres der dette er nødvendig, som på flyplasser. Dette var flertallets anbefaling. Mindretallet Snortheimsmoen anbefalte bevæpningsmodell med uladd våpen på tjenesteperson.
• Ved en eventuell fremtidig situasjon med behov for midlertidig bevæpning, skal det praktiseres krav om bevæpningsbeslutning for det enkelte oppdrag, med de unntak som våpeninstruksen fastsetter.
• De sentrale kriteriene for bruk av skytevåpen bør nedfelles i politiloven.112

6.2 Utvalgets vurdering

Det følger av Maktmiddelutvalgets mandat at arbeidet «skal bygge videre på NOU 2017:9 Politi og bevæpning». Som nevnt i kapittel 2.3 har Maktmiddelutvalget tolket dette slik at det skal tas utgangspunkt i utredningen og de vurderinger og konkusjoner som er gjort der, men at det også er rom for å utfordre Bevæpningsutvalgets vurderinger og konklusjoner, hvis det nye kunnskapsgrunnlaget gir grunn til dette.

Overordnet er Maktmiddelutvalget enig med Bevæpningsutvalget i at prinsippene om «legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet» bør være retningsgivende for politiets maktmiddelbruk, samt spørsmålet om hvilke maktmidler politiet skal ha tilgang til.

Det følger ikke av mandatet at Maktmiddelutvalget skal evaluere hvordan og i hvilken grad Bevæpningsutvalgets anbefalinger har blitt fulgt opp. Da samtlige anbefalinger også er relevante for Maktmiddelutvalgets vurderinger, har utvalget likevel valgt å se nærmere på hva som har blitt fulgt opp, og på hva som fortsatt bør følges opp.

Maktmiddelutvalget registrerer at mange av anbefalingene til Bevæpningsutvalget er fulgt opp av Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektorat siden 2017. Ordningen med fremskutt lagring ble videreført (se omtale i kapittel 4.3), elektrosjokkvåpen er prøvd ut (se omtale i kapittel 7.12), det er innført punktbevæpning på Oslo lufthavn (se omtale i kapittel 7.3.1), politiet har fått på plass system og kvalitetssikrende rutiner for innrapportering av vold og trusler mot tjenesteperson (Synergi), de sentrale kriteriene for bruk av skytevåpen er nedfelt i politiloven (se omtale i kapittel 4.2.2), og hovedregelen er at det fortsatt stilles krav om bevæpningsbeslutning for det enkelte oppdrag også i perioder med midlertidig bevæpning (se omtale i kapittel 4.3.5).

Maktmiddelutvalget registrerer imidlertid også at enkelte av anbefalingene bare delvis er fulgt opp. Som det fremgår av kapittel 5.9 er det igangsatt et arbeid med systematisk registrering av maktmiddelbruk. Etter utvalgets syn er det fortsatt store mangler ved denne ordningen, og det er nødvendig med et forbedret arbeid med registrering, se utvalgets vurdering av dette i kapittel 7.2.3 og 10.7. Det foreligger heller ingen årlig, offentlig rapport om maktmiddelbruk per 1. september 2022. Se nærmere omtale av dette i kapittel 10.7. Etter det utvalget kjenner til, foretas det i en viss grad evalueringer av situasjoner der politiet har brukt skytevåpen, men etter utvalgets syn har etaten fortsatt et forbedringspotensial her, se omtale i kapittel 5.7. Det er tilsynelatende også gjort et arbeid for å øke kunnskapen og ferdighetene i håndteringen av psykisk syke og ustabile personer. Som det fremgår av kapittel 5.11 og 10.9, virker dagens tilnærming imidlertid noe fragmentarisk, og utvalget ser at det fortsatt er potensial for forbedring. Maktmiddelutvalget har også sett tilsvarende forbedringspotensial i vedlikeholdstreningen, og etter utvalgets syn bør dette sees i sammenheng, se nærmere om dette i kapittel 10.6. Etter det utvalget kjenner til gjøres det per 1. september 2022 heller ikke egne analyser av politiets bruk av makt mot psykisk syke og andre ustabile personer, slik Bevæpningsutvalget anbefalte. Når det gjelder politiets operative kapasitet i form av antall tilgjengelige og responderende patruljer, har ikke utvalget hatt kapasitet til å undersøke i hvilken grad dette er fulgt opp.

På den bakgrunn ønsker utvalget å stille seg bak følgende anbefalinger fra NOU 2017:9, som ikke er fulgt opp på et tilfredsstillende nivå fra 2017 og frem til i dag:

• Politiets bruk av makt registreres systematisk, herunder ved at det utarbeides verktøy som muliggjør kontinuerlig registrering av maktbruk og som kan gi en samlet oversikt over denne. Oversikten bør offentliggjøres regelmessig, og innholdet bør brukes i politiets erfaringslæring.
• Systematisk evaluering av situasjoner der politiet har benyttet skytevåpen i tjeneste.
• Politiet bør har kunnskap og ferdigheter som gir trygghet i håndteringen av psykiske ustabile personer, slik at det sikres forholdsmessighet i maktbruk
• I samarbeid med fagmiljøer i helsetjenesten bør det utredes om, og eventuelt hvordan, utdanning og vedlikeholdstrening i politiet kan styrkes når det kommer til håndteringen av psykisk ustabile personer.
• Det utarbeides egne analyser av politiets bruk av makt i oppdrag som involverer psykisk syke eller ustabile personer.