1 Hovedtrekk i finanspolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringen vil føre en politikk som bygger på rettferdighet og felleskap. Med utgangspunkt i den nordiske modellen vil Regjeringen fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene og bidra til et arbeidsliv der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet innenfor rammer som sikrer at kommende generasjoners muligheter for å dekke sine behov ikke undergraves. En slik bærekraftig utvikling krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem og en sterk offentlig sektor.

Det er veksten i fastlandsøkonomien som betyr mest for velferdsutviklingen i Norge. Selv om petroleumsinntektene setter Norge i en gunstigere situasjon enn mange andre land, kan disse inntektene over tid kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. I den økonomiske politikken legges det derfor vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor. En hovedutfordring for den økonomiske politikken er å opprettholde og helst øke arbeidskraftpotensialet. For å legge til rette for en slik utvikling vil Regjeringen bygge videre på den nordiske modellen, med godt utbygde og universelle velferdsordninger, nært samarbeid med partene i arbeidslivet og en konkurransedyktig privat sektor.

Den økonomiske politikken skal bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting både på kort og lang sikt. Regjeringen følger retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av petroleumsinntektene i økonomien som Stortinget har sluttet seg til. Slik sørger vi for at petroleumsformuen kan bli til glede for både nåværende og framtidige generasjoner. Retningslinjene for pengepolitikken innebærer at Norges Banks rentesetting skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På kort og mellomlang sikt skal hensynet til lav og stabil inflasjon veies opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til målet om en stabil utvikling i norsk økonomi.

Regjeringen legger stor vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Lønnsutviklingen i Norge må holdes innenfor rammer som sikrer en tilstrekkelig størrelse på konkurranseutsatt virksomhet over tid. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar.

1.2 Budsjettpolitikken

1.2.1 Hovedelementene i budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av oljeinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Varierende innbetalinger fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til utenlandsdelen av Pensjonsfondet, mens uttaket over tid bestemmes av handlingsregelen. På kort sikt skjermer handlingsregelen statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i oljeprisen. På lang sikt innebærer den at statens utgifter holdes innenfor de rammene skatte- og formuesinntekter setter.

En stabil utvikling i økonomien er vesentlig for å sikre lav arbeidsledighet og en god utnyttelse av våre samlede ressurser. Ved å legge til rette for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet kan handlingsregelen bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Hensynet til stabilitet ivaretas også ved at det i perioder med svak økonomisk utvikling kan brukes noe mer enn 4 pst. av fondskapitalen for å stimulere den økonomiske aktiviteten. Tilsvarende er det fornuftig å bruke mindre i tider med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer en omplassering av olje- og gassressursene til finansiell formue i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Innbetalingene til staten motsvares dermed langt på vei av reduserte petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet.

Hovedoppgaven for den økonomiske politikken gjennom det siste året har vært å bidra til at sysselsettingen holdes oppe, slik at arbeidsledigheten ikke øker for mye i en situasjon med et kraftig tilbakeslag i internasjonal økonomi. Finanskrisen og den påfølgende svake utviklingen i internasjonal økonomi innebar en betydelig fare for at også norsk økonomi skulle gå inn i den sterkeste nedgangskonjunkturen på flere tiår. Norske myndigheter møtte den internasjonale finanskrisen og det kraftige tilbakeslaget i verdensøkonomien med omfattende tiltak for å bedre forholdene i finansmarkedet og stimulere innenlandsk etterspørsel. Pengepolitikken ble raskt lagt om i ekspansiv retning. Også budsjettpolitikken gir kraftige stimulanser til den samlede etterspørselen. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2009 kan nå anslås til nesten 130 mrd. kroner, en økning på 55 mrd. kroner fra nivået i 2008. Målt ved endringen i det strukturelle underskuddet kan den finanspolitiske stimulansen fra 2008 til 2009 anslås til 3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette er den sterkeste ekspansive impulsen på over 30 år. Oljepengebruken er med dette kommet opp på et meget høyt nivå. Avstanden mellom det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland i 2009 anslås nå til nær 40 mrd. kroner i 2010-priser.

Den ekstraordinære opptrappingen av bruken av oljeinntekter i forbindelse med finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget innebærer at mesteparten av handlingsrommet for innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi er brukt opp. Dette understreker behovet for raskt å vende tilbake til 4-prosentbanen etter hvert som veksten tar seg opp og utsiktene bedres. Slik kan handlefriheten i budsjettpolitikken gjenopprettes, samtidig som vi styrker evnen til å møte veksten i utgiftene som vil følge med en aldrende befolkning.

1.2.2 Bruken av petroleumsinntekter i budsjettpolitikken

Hovedtrekkene i forslaget til statsbudsjett for 2010 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 148,5 mrd. kroner, som er 44,6 mrd. kroner høyere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland i 2010.

• Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås å øke med 14,6 mrd. kroner fra 2009 til 2010, tilsvarende om lag ½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter regnet i forhold til anslag på regnskap for 2009 på om lag 1¾ pst.

• Et uendret skatte- og avgiftsnivå.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid skal være lik forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland.

Handlingsregelen gir fleksibilitet i budsjettpolitikken. Denne fleksibiliteten har blitt utnyttet. Da norsk økonomi var inne i en lavkonjunktur de første årene etter at handlingsregelen ble innført, lå det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet klart over 4-prosentbanen for bruk av petroleumsinntekter. Fra 2006 til 2008 var det omvendt. For å dempe virkningene av finanskrisen på norsk økonomi er bruken av petroleumsinntekter i 2009 igjen brakt betydelig over 4-prosentbanen. Dette er i overensstemmelse med handlingsreglen, som legger opp til at innfasingen av oljeinntektene i fastlandsøkonomien bør være mer moderat i en høykonjunktur enn i en lavkonjunktur.

Innretningen av finanspolitikken må tilpasses den økonomiske situasjonen og utsiktene for norsk økonomi. Med nedgang i aktiviteten i 2009 og vekst under trend i 2010 ligger det an til at arbeidsledigheten vil stige noe i tiden framover. Av denne grunn, og for å bidra til en tryggere basis for oppgang i norsk økonomi framover, har Regjeringen i 2010-budsjettet lagt opp til en viss ytterligere økning i bruken av oljeinntekter. Regjeringens forslag til statsbudsjett innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet økes med om lag ½ prosentpoeng fra 2009 til 2010, målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2010 anslås til 148,5 mrd. kroner, som er en økning på 14,6 mrd. 2010-kroner fra 2009. Bruken av oljeinntekter anslås å ligge 44,6 mrd. kroner over 4-prosentbanen for forventet avkastning av Statens pensjonsfond - Utland.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statens pensjonsfond

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2010 anslås til 153,8 mrd. kroner. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond - Utland.

Det oljekorrigerte underskuddet er 5,3 mrd. kroner større enn det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Forskjellen forklares blant annet av aktivitetskorreksjoner knyttet til skatteinntekter og korrigeringer for særskilte regnskapsmessige forhold, jf. nærmere omtale i kap. 3 i Meld. St. 1 (2009-2010) Nasjonalbudsjettet 2010.

Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris i 2010 på 425 kroner per fat, anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 220,4 mrd. kroner. Netto avsetning til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, der overføringen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet på 153,8 mrd. kroner er trukket fra, anslås til 66,6 mrd. kroner i 2010. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i Statens pensjonsfond på 105,6 mrd. kroner, hvorav 100,7 mrd. kroner fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås dermed til 172,2 mrd. kroner i 2009.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland anslås å øke fra knapt 2 600 mrd. kroner ved utgangen av 2009 til 2 824 mrd. kroner ved utgangen av 2010. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2010, der også Statens pensjonsfond - Norge er medregnet, anslås til 2 931 mrd. kroner.

1.2.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten korrigeres de faktiske utgiftene for utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige forhold og ekstraordinære endringer.

Utgiftene i 2009 er korrigert for engangsutgifter på 7,3 mrd. kroner knyttet til omgjøring av helseforetakenes driftskreditter i private banker til en statlig driftskredittordning. Det er også tatt hensyn til økte utgifter i 2009 under Statens Pensjonskasse som følge av forsikringstekniske oppgjør i forbindelse med at bl.a. Arcus har meldt seg ut av Statens Pensjonskasse.

Utgiftene i 2010 er korrigert for engangsutbetalinger til Statens vegvesen på 500 mill. kroner knyttet til omlegging av regnskapsføring i forbindelse med overføringen av ansvaret for en del av riksvegnettet fra Statens vegvesen til fylkeskommunene. I forbindelse med Justisdepartementets kjøp av tjenester knyttet til Redningshelikoptertjenesten fra Forsvaret er Forsvarsdepartementets utgifter og inntekter økt med 435 mill. kroner. Dette fører til at utgiftene fra og med 2010 føres på budsjettene til både Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet. For å unngå dobbeltregning er det ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten korrigert for de økte utgiftene under Forsvarsdepartementet. En forholdsmessig stor andel av økningen i kommunenes frie inntekter i 2010 gjennomføres ved økte skatteinntekter og økt skatteandel. Dette medfører reduserte rammeoverføringer som trekker statsbudsjettets utgifter ned. I beregningen av den underliggende utgiftsveksten er det korrigert for dette.

Deler av utgiftene til flyktninger i Norge er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett. Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departement (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også under disse departementenes utgifter og inntektsføres som en overføring fra Utenriksdepartementet. Det korrigeres for denne dobbeltføringen av utgifter i både 2009 og 2010 ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten. Det er også tatt hensyn til merutgifter i 2009 og 2010 som følge av endringer i permitteringsregelverket for dagpenger i 2009, som er videreført til 2010.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten er den nominelle verdiutviklingen i utgiftene dekomponert i en pris- og volumendring. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 4,7 pst., mens prisveksten er beregnet til 3,0 pst. Den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2009 til 2010 anslås dermed til om lag 1¾ pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2009. Det tilsvarer om lag 14 mrd. kroner målt i 2010-priser.

I forhold til saldert budsjett for 2009 anslås den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til vel 4½ pst. Dette må blant annet ses i lys av utgiftsøkningene som ble vedtatt i Stortinget i første halvår, herunder økte utgifter i forbindelse med tiltakspakken som ble fremmet i januar. I løpende priser anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til knapt 8 pst. målt i forhold til saldert budsjett 2009.

1.2.4 Lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Det føres et beløp på 153,8 mrd. kroner tilbake fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond til statsbudsjettet slik at statsbudsjettet gjøres opp i balanse. Det innebærer at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer og overføringer. Statsbudsjettets finansieringsbehov tilsvarer derfor netto utlån mv. over statsbudsjettet. Det forfaller ikke avdrag på statsgjelden i 2010. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov tilsvarer dermed netto finansieringsbehovet, som anslås til 44,2 mrd. kroner i 2010.

Lånetransaksjoner består i hovedsak av utlån til og avdrag på lån fra Statens lånekasse for utdanning, Husbanken og Innovasjon Norge. På utgiftssiden bidrar i tillegg økte avsetninger til Fondet for forskning og nyskaping og Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering, samt at det i 2010 foreslås 20 mrd. kroner til lån til Eksportfinans ASA. Den sterke økningen i utlån mv. fra saldert budsjett 2009 til anslag på regnskap 2009 skyldes opprettelsen av Statens obligasjonsfond og Statens finansfond med 50 mrd. kroner til hvert av fondene, samt 30 mrd. kroner til lån til Eksportfinans ASA. Det er usikkert hvor store utbetalingene knyttet til disse ordningene vil bli i 2009.

Det foreslås ikke lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten i 2010.

1.2.5 Skatter og avgifter

Skatte- og avgiftsanslagene for 2010 tar utgangspunkt i reviderte anslag for 2009, der blant annet ny informasjon om utviklingen i innbetalte skatter og avgifter er innarbeidet. I tillegg er skatte- og avgiftsanslagene basert på de vekstforutsetninger for blant annet sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2010. Det er også tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg og forslaget om kommunale og fylkeskommunale skattører.

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 677,0 mrd. kroner i 2010, tilsvarende en økning på 2,8 mrd. kroner eller 0,4 pst. fra anslag på regnskap for 2009.

Skatter på inntekt og formue er anslått til 174,9 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2010, tilsvarende en reduksjon på 6,9 pst. fra anslag på regnskap for 2009. Reduksjonen må blant annet ses på bakgrunn av en anslått nedgang i etterskuddsskatter fra næringslivet. Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden i 2010 er samlet anslått til 221,3 mrd. kroner, som tilsvarer en økning på 2,5 pst. fra 2009. Inntektene fra merverdiavgiften er anslått til 189,6 mrd. kroner i 2010, som tilsvarer en økning på 3 pst. fra året før. Øvrige særavgifter medregnet tollinntekter, er samlet anslått til 91,3 mrd. kroner i 2010. Det er en økning på 5,4 pst. fra året før.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2010 er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. - lovendringer.

1.2.6 Kommuneøkonomien

Kommunesektoren har det overordnede ansvaret for sentrale velferdstjenester og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. Kommunesektorens inntekter anslås å utgjøre om lag 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2010. Kommunesektorens aktiviteter finansieres i hovedsak med skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten. Sektoren mottar også øremerkede tilskudd over statsbudsjettet. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som en hovedregel bør forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller finansiering av oppgaver som bare enkelte kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra blant annet gebyrer og fra statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen.

Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter anslås nå til om lag 11,4 mrd. kroner fra 2008 til 2009, tilsvarende 4,0 pst. De frie inntektene anslås å øke reelt med 6,1 mrd. kroner, tilsvarende 3 pst.

I Kommuneproposisjonen 2010 ble det signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2009 til 2010 på mellom 5 og 6 mrd. kroner og en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på 4 mrd. kroner, regnet i forhold til nivået på kommunesektorens inntekter i 2009 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2009.

Regjeringens budsjettforslag for 2010 innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på om lag 8,0 mrd. kroner, tilsvarende 2,6 pst. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med 4,2 mrd. kroner, tilsvarende 1,9 pst. Veksten er regnet i forhold til det nivået på kommunesektorens inntekter i 2009 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2009. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2009, der det blant annet er tatt hensyn til at skatteanslaget for 2009 er justert opp, innebærer Regjeringens forslag en reell økning i de samlede inntektene på om lag 6,0 mrd. kroner og en reell økning i de frie inntektene på 3,0 mrd. kroner.

1.3 Forslag til vedtak

Forslag til vedtak som presenteres i denne proposisjonen, er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 for de enkelte departementene. Bevilgninger som det ikke er naturlig å omtale i departementenes proposisjoner, er omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kapittel 2309 Tilfeldige utgifter og kapittel 5309 Tilfeldige inntekter, som omtales i avsnitt 3.19. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 4.3.

Overføringer til og fra Statens pensjonsfond - Utland fastsettes slik at netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til fondet, og at statsbudsjettet gjøres opp i balanse (utenom lånetransaksjoner) etter tilbakeføringen fra fondet. Overføringer fra og til Statens pensjonsfond - Utland som er bevilget på kapitlene 2800 og 5800 i statsbudsjettet, er omtalt i avsnitt 4.4.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom lån som er bevilget på kapittel 5999, jf. avsnitt 4.5.

Folketrygdens finansieringsbehov er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Tabell 1.3 gir et sammendrag av saldert budsjett 2009, anslag på regnskap 2009 og Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2010. Tabellen omfatter statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er inndelt i ulike kategorier med utgangspunkt i bevilgningsreglementets postinndeling. Statsbudsjettets inntekter er gruppert i fem hovedkategorier, der skatter og avgifter fra Fastlands-Norge og petroleumsinntekter er de største. Utgiftene er inndelt i sju ulike kategorier. De største utgiftskategoriene er overføringer til private, overføringer til kommunesektoren og driftsutgifter.

Tallene vil ikke alltid være direkte sammenlignbare mellom år. For 2009 er bevilgningen på kapittel 2309 Tilfeldige utgifter redusert i anslag på regnskap som følge av tilleggsbevilgninger knyttet til bl.a. reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2009 og lønnsoppgjøret i staten. Bevilgningene på andre områder er dermed økt, mot at bevilgningen på kapittel 2309 er redusert tilsvarende.

Videre vil det ikke alltid være samsvar mellom bevilgninger på de enkelte områdene i de forskjellige budsjettårene.

I anslag på regnskap 2009 er anslagene for petroleumsvirksomheten, skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, netto renteinntekter og dagpenger oppdatert etter Revidert nasjonalbudsjett 2009. For øvrige utgifter er anslagene ikke oppdatert med ny informasjon etter Stortingets behandling av bevilgningsendringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009. Det forutsettes at tilleggsbevilgninger i 2. halvår dekkes gjennom nedsettelse av øvrige utgifter.

Bevilgningstallene i tabell 1.3 er gruppert etter utgiftsart. Bevilgningene til de enkelte formålene kan derfor være fordelt på driftsutgifter, investeringer og/eller overføringer. For eksempel er ikke administrasjonsutgifter knyttet til bistand inkludert i posten bistand under utgiftsarten overføringer til private, men plassert under driftsutgiftene. På samme måte er utgifter til formål som veg eller jernbane fordelt mellom flere utgiftsarter. De ulike bevilgningene som er fordelt på forskjellige utgiftsarter, må derfor sees i sammenheng med bevilgninger til samme formål under andre utgiftsarter. Motsatt er det slik at tilskudd til statlige virksomheter på 50-poster og 70-poster budsjetteres som overføringer, selv om de benyttes til å finansiere statlige drifts- og investeringsutgifter.