10  Flerårige budsjettkonsekvenser 2011-2013

10.1  Bakgrunn

Budsjettframskrivingene for perioden 2011-2013 skal vise de samlede budsjettmessige konsekvensene som følger av politiske vedtak, og avgrenses til å gjelde antatte, framtidige budsjettkonsekvenser av Regjeringens budsjettforslag for 2010. Budsjettframskrivingene omfatter ikke anslåtte bevilgningskonsekvenser av politiske ambisjoner om framtidig satsing og oppfyllelse av ulike målsettinger og varslede tiltak. I avsnitt 10.5 nedenfor er det gitt en nærmere omtale av større planer og satsingsambisjoner som ikke inngår i Regjeringens budsjettframskriving.

En av målsettingene med å vise de framtidige budsjettkonsekvensene av Regjeringens budsjettopplegg er å legge til rette for en hensiktsmessig og realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene og de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde opp den framtidige handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere. Framskrivingene skal gi et nøkternt og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene av Regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år.

Sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, vil de flerårige framskrivingene gi et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene. Framskrivingene gir dermed et bilde av det budsjettpolitiske handlingsrommet som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping av igangsatte planer må innpasses innenfor. Med omfattende målsettinger og planer vil det kunne framkomme et vesentlig behov for omprioriteringer på budsjettets utgiftsside.

10.2  Grunnlaget for beregning av flerårige budsjettkonsekvenser

Budsjettframskrivingene skal være helhetlige ved at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2011-2013 skal vurderes for alle poster i statsbudsjettet.

Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:

• Utgifter til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.

• Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I denne sammenheng anses alle byggeprosjekter under Statsbygg som enkeltstående investeringer.

• Det korrigeres for éngangsutgifter og éngangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.

• Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt nivå.

10.3  Gjennomgang av ulike bevilgningstyper

Nedenfor omtales kort de ulike elementene som vurderes i forbindelse med framskrivingen av flerårige budsjettkonsekvenser.

Regelstyrte ordninger

Utgifter til regelstyrte ordninger, i hovedsak definert som bevilgninger med stikkordet «overslagsbevilgning», utgjør noe mindre enn halvparten av de samlede utgiftene på statsbudsjettet, eksklusiv petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og overføringen til Statens pensjonsfond - Utland. Utgifter under folketrygden utgjør en vesentlig del av dette. Andre store ordninger hvor utbetalingene i hovedsak følger av regelverket, er bl.a. bevilgningene til innsatsstyrt finansiering av helseforetak, kontantstøtte, barnetrygd, utdanningsstøtte gjennom Statens lånekasse for utdanning og pensjonsutbetalinger fra Statens Pensjonskasse. Ikke alle disse ordningene har stikkordet «overslagsbevilgning» knyttet til bevilgningen.

De regelstyrte utgiftene framskrives på grunnlag av forventninger om utbetalingene forutsatt uendret regelverk og forventet demografisk utvikling. Det beste faglige skjønn legges til grunn for framskrivingene, gitt eksisterende regelverk. Konsekvenser av regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjetteringsåret, innarbeides også. Alle regelstyrte ordninger er vurdert i forbindelse med framskrivingene.

Investeringer

Samlede investeringsbevilgninger under postgruppen 30-49 utgjør om lag 28,1 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2010, hvorav de største er investeringer i riksveger, jernbane, Forsvaret og bygg i regi av Statsbygg. Investeringer i petroleumssektoren er holdt utenfor.

Mange investeringer går over flere år, og utgiftene kan variere betydelig mellom år. Typisk vil et vedtak om igangsetting av et nytt byggeprosjekt medføre en begrenset startbevilgning det første året og vesentlig økte bevilgninger senere år.

Statsbyggs enkeltprosjekter inngår i en samlet investeringsramme, og som hovedregel legges det til grunn at denne rammen justeres på bakgrunn av forventet framdrift for igangsatte byggeprosjekter og byggeprosjekter hvor det budsjetteres med igangsettelse i budsjetteringsåret. Dette vil også gjelde andre investeringsprosjekter som finansieres over statsbudsjettet, for eksempel de særskilte tilskuddene til sykehusinvesteringer som budsjetteres over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett og store IT-prosjekter. Investeringer i veier og jernbane på Samferdselsdepartementets budsjett og investeringer som gjelder Forsvaret vurderes innenfor samlede rammer og det legges ikke til grunn justeringer av disse rammene i budsjettframskrivingene.

Éngangseffekter og helårsvirkninger

Salg av eiendommer, innbetaling fra fond, auksjonering av konsesjoner og ekstraordinære utbyttebetalinger kan gi store inntekter som normalt ikke kan påregnes på tilsvarende nivå for senere år. Slike éngangseffekter er søkt innarbeidet i framskrivingene.

Enkelte nye tiltak iverksettes med virkning sent i budsjettåret, slik at budsjetteffekten påfølgende år blir større. Et eksempel på dette er bevilgninger til driftstilskudd og skjønnsmidler for barnehager hvor barnehageplassene opprettes på ulike tidspunkt gjennom året og hvor vi først får helårseffekt av tiltaket i senere år, noe som fører til økte utgifter framover.

10.4 Tallmessig presentasjon

Tabell 10.1 nedenfor oppsummerer framskrivingene av statsbudsjettets utgifter i perioden 2011-2013, eksklusive dagpenger, petroleumsvirksomheten, renter og lånetransaksjoner. Tabellen viser at de flerårige effektene av forslaget til statsbudsjett for 2010 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden.

Alle tallene i tabellen er endringer målt i 2010-priser i forhold til Regjeringens forslag til 2010-budsjettet. Det vil si at de ikke uttrykker endringer i forhold til foregående budsjettår.

Oversikten viser en vekst i utgiftene på om lag 9,4 mrd. kroner fra 2010 til 2011, og ytterligere 4,6 mrd. kroner i 2012 og 7,2 mrd. kroner i 2013. Det er i all hovedsak den forventede veksten i folketrygdens utgifter som bidrar til den samlede utgiftsveksten i perioden 2011-2013. Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende regelverk mv., anslås til 26,1 mrd. kroner over treårsperioden, og utgiftene vokser om lag like mye hvert år.

Øvrige utgifter anslås samlet sett å øke med vel 0,6 mrd. kroner fra 2010 til 2011. Fra 2011 til 2012 reduseres de øvrige utgiftene med 4,2 mrd. kroner, mens de går ytterligere ned med 1,4 mrd kroner fra 2012 til 2013. Den sterke reduksjonen i ugifter utenom folketrygden fra 2011 til 2012 skyldes bl.a. utfasing av utbetalinger til EØS-finansieringsordningene 2004-2009, uten at det er lagt til grunn utgifter som vil følge av en ny avtale om Norges finansieringsbidrag for perioden 2009-2014. Videre vil utgiftene til igangsatte prosjekter for CO₂-håndering reduseres som følge av ferdigstilling, og det er ikke innarbeidet utgifter til nye prosjekter for CO₂-håndtering. I tillegg er framskrivingene mer usikre desto lengre framover i tid de føres, bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra til at tallene blir endret. Metoden for framskrivingene innebærer også at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg), ikke erstattes med nye utgifter. Dette bidrar dermed isolert sett til lavere utgifter utover i perioden for framskrivingene.

I tabell 10.2 er budsjettframskrivingene fordelt mellom utgiftsartene driftsutgifter, nybygg og anlegg og overføringer til andre. Som nevnt ovenfor, er det særlig utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger som bidrar til økte utgifter de nærmeste årene. I tabell 10.2 inngår disse utgiftene i utgiftsarten overføringer til andre, og det er særlig denne utgiftsarten som forventes å øke kraftig. I budsjettframskrivingene reduseres utgiftene til nybygg og anlegg (investeringer), selv om det foreslås igangsetting av enkelte nye investeringsprosjekter i 2010. Dette skyldes i stor grad at det i framskrivingene er lagt til grunn at investeringsprosjekter som utfases i hovedsak ikke erstattes av nye investeringsprosjekter. Driftsutgiftene i staten reduseres noe gjennom treårsperioden 2011-2013 sammenliknet med budsjettforslaget for 2010. Dette skyldes i all hovedsak at utgiftene til heving av ubåtvraket utenfor Fedje, fjerning av skipsvraket «Murmansk», kjøp av klimakvoter og spesielle driftsutgifter knyttet til CO₂-håndteringsprosjekter forventes å gå ned med til sammen om lag 3 mrd. kroner fram til 2013. I motsatt retning trekker økte utgifter i Statens Pensjonskasse.

På inntektssiden er det langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt anslås det en inntektsreduksjon på knapt 0,5 mrd. kroner under departementene fra 2010 til 2011. Det er særlig reduserte utbyttebetalinger og engangsinntekter i 2010 knyttet til oppdrettskonsesjoner som bidrar til denne inntektsreduksjonen. For 2012 og 2013 anslås det en viss ytterligere reduksjon i inntektene, som i hovedsak er knyttet til tilbakeføringer fra GIEK. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet. I den finanspolitiske tiltakspakken fikk næringslivet adgang til å tilbakeføre selskapsunderskudd i 2008 og 2009 mot beskattet overskudd de to foregående årene. I tillegg ble det innført en midlertidig ordning med økte startavskrivninger på maskiner i 2009. Utfasingen av disse tiltakene vil gi økte bokførte skatter i 2011, anslått til 5-6 mrd. kroner.

Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen 9,8 mrd. kroner fra 2010 til 2011. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2012 og 2013 utgjør henholdsvis om lag 4,8 og 7,3 mrd. kroner i forhold til året før.

Med uendret skatte- og avgiftssystem øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 8 mrd. kroner per år. Det er da tatt hensyn til at økte reallønninger bidrar til at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av oljeinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland. Den ekstraordinære opptrappingen av bruken av oljeinntekter i forbindelse med finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget har brakt bruken av oljeinntekter opp på et høyt nivå. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 anslås nå til 148,5 mrd. kroner, som er nesten 45 mrd. kroner over 4-prosentbanen. Med uendret strukturelt, oljekorrigert underskudd etter 2010, målt i 2010-priser, er det først i 2018 at forventet realavkastning av fondet vil overstige bruken av petroleumsinntekter.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen i Statens pensjonsfond - Utland. Denne usikkerheten er tydelig illustrert av de endringene vi har observert i fondet det siste året. Statens oljeinntekter, som avsettes i fondet, har blitt lavere enn ventet som følge av lavere oljepriser. I tillegg har uttaket fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt kraftig, dels fordi konjunkturtilbakeslaget har gitt lavere skatteinntekter, og dels som følge av aktive stimuleringstiltak for å dempe virkningen av finanskrisen på norsk økonomi. Den faktiske avkastningen i fondet har svingt med utviklingen i internasjonale finansmarkeder. Det knytter seg også usikkerhet til anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Siden bruken av oljeinntekter i utgangspunktet ligger godt over 4-prosentbanen, vil det neppe være rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene framover.

Framskrivingene i dette avsnittet legger til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder sysselsetting. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med i framskrivingene, jf. omtale i pkt. 10.5. Ved vurderingen av handlingsrommet i årene framover må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer.

Nedenfor omtales nærmere de ulike forholdene som framkommer i tabellen. Som nevnt ovenfor, vil det på flere områder være vesentlig usikkerhet knyttet til anslag på framtidige budsjettkonsekvenser av gjeldende regelverk mv. I tillegg skjer det ofte uforutsette hendelser som innebærer at bevilgninger må justeres. Tallene i tabell 10.3 må derfor ses på som tekniske framskrivinger av utgiftene i perioden 2011-2013 basert på beste faglige skjønn.

Utgiftsveksten i folketrygden

Utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger (ekskl. dagpenger) forventes å øke med gjennomsnittlig om lag 8,7 mrd. kroner hvert år i 3-årsperioden 2011-2013, tilsvarende en samlet vekst på om lag 26,1 mrd. kroner.

Det er først og fremst utgiftene til alderspensjon og uføreytelser (uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad) som trekker opp utgiftene på Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjettområde. Utgiftene til alderspensjon anslås å øke med om lag 17,9 mrd. kroner i løpet av 3-årsperioden. Dette skyldes både at antallet alderspensjonister øker og at de nye pensjonistene vil ha høyere poengopptjening enn de eksisterende alderspensjonistene. I framskrivingene er det tatt hensyn til innføringen av nytt pensjonssystem fra 2011. Ved innføring av fleksibel alderspensjon fra 2011 vil fem nye årskull i alderen 62-66 år få mulighet til å ta ut alderspensjon. På usikkert grunnlag anslås det at dette bidrar til å øke utgiftene med om lag 2,8 mrd. kroner i 2013, sammenliknet med 2010. Anslaget på merutgifter i 2013 som følge av innføringen av fleksibel pensjoneringsalder vil motsvares av lavere vekst i utgiftene senere. Muligheten til tidliguttak av alderspensjon allerede fra 62 år vil derfor i liten grad påvirke folketrygdens utgifter på lang sikt.

Utgiftene til uføreytelser ventes å øke samlet med om lag 3,1 mrd. kroner i løpet av 3-årsperioden. Framskrivinger basert på den demografiske utviklingen gitt konstante uttaksrater i hver aldersgruppe, tilsier en noe avtakende vekst i antall uføre i perioden 2011-2013. Dette skyldes de store kullene som går over i alderspensjon fra og med 2010. Utgiftene til attførings- og rehabiliteringspenger forventes å øke med om lag 0,6 mrd. kroner, og om lag tilsvarende vekst ventes på området tekniske hjelpemidler, grunn- og hjelpestønad mv. Utgifter til foreldrepenger under Barne- og likestillingsdepartementets budsjett forventes å øke med om lag 0,3 mrd. kroner i løpet av perioden.

Basert på utviklingen de siste årene, anslås den underliggende veksten under programområde 30 Stønad ved helsetjenester på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til om lag 4 mrd. kroner i perioden 2011-2013. Av dette gjelder om lag 2,2 mrd. kroner utgifter til legemidler og sykepleieartikler. Utgiftene til refusjon for legetjenester og tannhelsetjenester forventes å øke med henholdsvis om lag 0,5 mrd. kroner og vel 0,3 mrd. kroner fra 2011 til 2013. I samme periode forventes utgiftene til refusjon for fysioterapitjenester å øke med i underkant av 0,3 mrd. kroner, mens utgiftene til refusjon av egenbetaling forventes å øke med knapt 0,5 mrd. kroner.

EØS-finansieringsordningene 2004-2009

Norge er forpliktet til å bidra med midler til finansieringsordningene under EØS-avtalen. Avtalen for perioden 2004-2009 innebærer at Norge samlet skal bidra med om lag 1,3 mrd. euro, tilsvarende om lag 11,5 mrd. kroner. EØS-finansieringsordningene for perioden 2004-2009 medfører utgifter til og med 2012. I 2011 anslås utgiftene å bli noe høyere enn i 2010, mens det i 2012 forventes å gjenstå relativt sett små utbetalinger.

Det pågår for tiden forhandlinger om en videreføring av dagens EØS-finansieringsordninger for perioden 2009-2014. Konsekvensene av en avtale for perioden 2009-2014 fremgår således ikke av budsjettframskrivningene.

Barnehager

Regjeringen foreslår i 2010-budsjettet å legge bevilgningsmessig til rette for etablering av 7 200 nye barnehageplasser. Dette tilsvarer forventet økning i etterspørselen som følge av nominell videreføring av maksimalprisen for foreldrebetalingen og befolkningsvekst. Utgiftene i 2011 til nye plasser som etableres i løpet av 2010, forventes å øke med om lag 527 mill. kroner. Investeringstilskudd og tilskudd til midlertidige lokaler tildeles kun for etableringsåret, men med et etterslep i utbetalingene som følge av saksbehandlingstid og overgang fra midlertidige til permanente lokaler. Bevilgningene til nye barnehageplasser etablert i 2010 vil derfor reduseres noe etter 2011.

Forslagene om å bevilge midler til å starte opptrapping mot likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager og midler til tiltak for å bedre kvaliteten i barnehagene, medfører også økte utgifter etter 2010. Samlet utgiftsøkning til barnehager fra 2010 til 2011 kan på dette grunnlag anslås til knapt 650 mill. kroner.

Universitetene og høyskolene

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009 ble det bevilget 96,6 mill. kroner til opprettelse av 3 000 nye studieplasser. De fleste av studieplassene er flerårige. Regjeringens forslag om å videreføre nivået og opptakskapasiteten medfører at det samlede antall nye studieplasser øker med om lag 2 600, 1 800, 400 og 150 i årene 2010 til 2013. Som følge av dette vil utgiftene øke med 208 mill. kroner i 2011, 401 mill. kroner i 2012, og 520 mill. kroner i 2013. Merutgifter i Lånekassen er ikke medregnet. Anslagene er usikre bl.a. fordi den resultatbaserte komponenten (40 pst.) i finansieringssystemet avhenger av studentenes faktiske avlagte studiepoeng.

Nedjustering av andre utgifter, bl.a. knyttet til utfasing av utstyrsmidler, medfører at samlet utgiftsvekst i universitets- og høyskolesektoren beløper seg til henholdsvis 140, 325 og 448 mill. kroner i årene 2011 til 2013.

Fondet for forskning og nyskaping og regionale forskningsfond

Regjeringen foreslår i 2010-budsjettet en økning i kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping med 5 mrd. kroner. Dette vil føre til økte bevilgninger på om lag 200 mill. kroner til forskning fra 2011. Som følge av lavere avkastning på det første innskuddet som ble satt inn i fondet 1. juli 1999, reduseres avkastningen fra og med 2010 med 22,5 mill. kroner. Fra 2011 vil helårseffekten innebære en ytterligere reduksjon på 22,5 mill. kroner. Det er i tillegg enkelte justeringer knyttet til antall rentedager på 2009-innskudd både i Fondet for forskning og nyskaping og de regionale forskningsfond. Samlet øker fondsavkastningen under Kunnskapsdepartementet med 191 mill. kroner sammenliknet med forslaget i 2010-budsjettet.

Økt kapital i fond som skal finansiere aktiviteter innenfor særskilte sektorområder (forskning, energitiltak mv.) gir både økte inntekter og utgifter på de berørte departementenes budsjett. Samtidig økes statens netto renteutgifter tilsvarende. Nettobelastningen for statsbudsjettet blir dermed tilsvarende de økte bevilgningene til disse sektorene under de berørte departementene.

Statens Lånekasse for utdanning

Som følge av Regjeringens forslag om å videreføre nivået og opptakskapasiteten knyttet til de 3 000 studieplassene som det ble bevilget midler til i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009, vil Lånekassens utgifter øke med henholdsvis 49, 75 og 81 mill. kroner i perioden 2011-2013. I tillegg forventes det økte utgifter som følge av flere elever i videregående opplæring i slutten av perioden. Videre vil utgiftene til rentestøtte øke som følge av stigende rente i perioden.

Nødnett - første byggetrinn

Bevilgningen til utbygging av første byggetrinn av et felles radiosamband for nødetatene, som omfatter politidistriktene Østfold, Follo, Romerike, Oslo, Asker og Bærum og Søndre Buskerud, budsjetteres under kap. 456 Direktoratet for nødkommunikasjon. Prosjektet er forsinket i forhold til opprinnelig plan, og første byggetrinn antas nå å bli ferdig utbygget i 2010. Dette innebærer at investeringsutgiftene og enkelte driftsutgifter knyttet til første byggetrinn trekkes ut fra 2011. Utgiftene i årene framover reduseres derfor med om lag 275 mill. kroner fra forslaget i 2010-budsjettet. Det er ikke tatt beslutning om ev. landsdekkende utbygging.

Halden fengsel

Utgiftene knyttet til det nye fengselet i Halden, som etter planen skal åpne våren 2010, vil fra 2011 reduseres som følge av at engangsutgifter til utstyr mv. ikke videreføres. I motsatt retning trekker økte driftsutgifter til fengselet. Samlet vil utgiftene knyttet til Halden fengsel reduseres med om lag 65 mill. kroner fra 2011.

Økt opptak ved Politihøgskolen

Opptaket ved Politihøgskolen ble høsten 2009 økt til 552 studenter. Regjeringen foreslår at det høsten 2010 skal tas opp 720 studenter. Det økte opptaket medfører økte utgifter ved Politihøgskolen de kommende årene.

Ressurskrevende tjenester

Overføringer til kommunene knyttet til toppfinansieringsordningen til ressurskrevende tjenester forventes å øke med om lag 500 mill. kroner fra 2010 til 2011, og i underkant av 700 mill. kroner per år fra 2011 til 2013. Det er da lagt til grunn en årlig vekst i antall mottakere på 8,1 pst. og en realvekst i kostnadene per bruker på 3,9 pst.

Flere timer i grunnopplæringen

Regjeringen foreslår å utvide undervisningstimetallet med 1 uketime fordelt på 1. til 7. trinn, samt innføre tilbud om 8 timer gratis leksehjelp fordelt på 1. til 4. trinn fra høsten 2010. Helårseffekten innebærer økte utgifter på 330 mill. kroner i 2011.

Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser

I 2008 ble det opprettet et nytt investeringstilskudd for sykehjemsplasser og omsorgsboliger med heldøgns omsorgstjeneste. Det statlige tilskuddet utbetales når prosjektene er ferdigstilte. Det legges derfor til grunn at tilsagn om investeringstilskudd som gis i ett budsjettår, utbetales over de fire neste årene. I 2008 og 2009 er det samlet sett bevilget midler til å kunne gi tilsagn om investeringstilskudd til 3 500 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. I 2010 foreslås det at det skal kunne gis tilsagn til ytterligere 2 500 sykehjemsplasser og omsorgsboliger gjennom tilskuddsordningen. Regjeringen tar stilling til nye tilsagn om investeringstilskudd i de årlige budsjettforslagene. I framskrivingene er det ikke lagt til grunn nye tilsagn i budsjettet for 2011, 2012 og 2013. På bakgrunn av dette vil det med forventet utbetalingsplan påløpe et merbehov på 77,1 mill. kroner i 2011. Bevilgningsbehovet synker deretter med henholdsvis 299 mill. kroner og 767 mill. kroner i 2012 og 2013. I tillegg forventes det økte utgifter til rente- og avdragskompensasjon knyttet til utbygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser under de gjennomførte opptrappingsplanene for eldreomsorg og psykisk helse. Samlet sett innebærer dette at utgiftene øker med 131 mill. kroner i 2011, mens de reduseres med 99 mill. kroner i 2012 og med 561 mill. kroner i 2013, sammenliknet med utgiftsnivået i 2010.

Bostøtte

En større omlegging og utvidelse av bostøtteordningen trådte i kraft 1. juli i år. Det antas at omleggingen vil innebære om lag 1 mrd. kroner i økt bostøtte når ordningen er fullt ut innfaset i 2012. I 2010 innebærer omleggingen en økning i utbetaling av bostøtte på i underkant av 800 mill. kroner, sammenlignet med hva utbetalingen ville ha vært med det gamle regelverket. Utgiftene forventes å øke med i underkant av 150 mill. kroner i 2011 og i overkant av 200 mill. kroner i 2012 og 2013. Den nye bosstøtten medfører lavere utgifter til sosialhjelp og kommunale bostøtteordninger på om lag 30 pst. av merutgiftene til den statlige bostøtteordningen. Anslått innsparing trekkes ut av rammetilskuddet til kommunene. I 2011 vil trekket øke med henholdsvis om lag 45 mill. kroner, mens det øker med om lag 65 mill. kroner i 2012 og 2013.

I tillegg til økte utbetalinger som følge av omlegging av bostøtteordningen, forventes det en svak økning i antall bostøttemottakere i årene fremover. Samlet sett innebærer dette at utgiftene til bostøtte øker med 124 mill. kroner i 2011, og 220 mill. kroner i 2012 og 2013.

NAV-reformen og IKT-pensjonsprosjektet

NAV-reformen fullføres i hovedsak i løpet av 2009, og utgiftene i 2010 reduseres med om lag 1,1 mrd. kroner som følge av dette. IKT-pensjonsprosjektet (nye systemløsninger ifm. pensjonsreformen) fullføres i all hovedsak i løpet av 2010, og dette gir om lag 600 mill. kroner i reduserte utgifter i 2011. Utgiftene knyttet til IKT-pensjonsprosjektet reduseres med ytterligere om lag 150 mill. kroner i 2012.

Innvandring og integrering

Utgiftene til integreringsformål (integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere) forventes å øke betydelig de nærmeste årene. Dette skyldes at antall nye asylsøkere har økt kraftig i perioden 2007-2009 og forventes å være på et høyt nivå også i 2010. Økningen medfører at det skal bosettes flere personer i kommunene og at det vil være flere deltakere i norsk- og samfunnskunnskapsopplæringen. Utgiftene til disse formålene anslås samlet å øke med om lag 1 mrd. kroner i 2011 sammenliknet med nivået i 2010. I 2012 og 2013 forventes en ytterligere økning på til sammen om lag 800 mill. kroner.

Investeringer i de regionale helseforetakene

Investeringer i helseforetakene finansieres gjennom basisbevilgningen til de regionale helseforetakene, samt investeringslån og tilskudd til de særskilte byggeprosjektene Nye Ahus, fase 2 av nye St. Olavs hospital og det nye forskningsbygget ved Radiumhospitalet. I 2010 vil det samlede investeringstilskuddet på 4,5 mrd. 2004-kroner til disse tre særskilte byggeprosjektene være utbetalt, og ordningen med særskilte investeringstilskudd avvikles.

Det foreslås å bevilge 65 mill. kroner i investeringslån for igangsetting av nytt lokalsykehus i Vesterålen. Samlet låneramme for gjennomføring av prosjektet er satt til 305 mill. 2008-kroner, som utbetales i perioden 2010 til 2013. Det foreslås i tillegg bevilget 250 mill. kroner i lån til Helse Sør-Øst til kjøp av tomt på Gullaug i Lier i 2010. Lånemidlene er en éngangsbevilgning og vil ikke bli videreført i 2011. Anslaget for utgiftene til investeringslån vil over tid motsvares av inntekter i takt med at lånene betales tilbake.

Pandemivaksine

Norge har inngått avtale med legemiddelfirmaet GlaxoSmithKline som sikrer kjøp av 9,4 mill. doser pandemivaksine, med en samlet éngangsutgift på 658 mill. kroner fordelt mellom 2009 og 2010. I 2010-budsjettet foreslås det 206 mill. kroner til kjøp av pandemivaksine, slik at utgiftene fra og med 2011 vil være tilsvarende lavere enn i 2010.

Altinn II

I 2010-budsjettet foreslås det 173,5 mill. kroner til videreutvikling av Altinn-løsningen. Utgiftene til videreutviklingen av Altinn-løsningen forventes å synke fram til prosjektet ferdigstilles i 2013.

Internasjonal romvirksomhet

Utviklingen i utgiftene til deltakelse i europeiske romfartsprogrammer er basert på ESAs framdriftsplan for programmene. Utgiftene forventes å øke noe i 2011 og gå ned i de to påfølgende årene.

Internasjonaliseringstiltak (108-ordningen)

Gjennom den regelstyrte 108-ordningen skal norske eksportører av kapitalvarer og relaterte tjenester tilbys et konkurransedyktig eksportkredittilbud. Økt lånevolum i ordningen vil føre til betydelig økning i underskudd på avregningskontoen for ordningen i årene 2009-2012. Underskuddet på avregningskontoen for det enkelte år kommer til utbetaling på statsbudsjettet først to år i ettertid.

Ubåtvraket ved Fedje og skipsvraket «Murmansk»

Utgiftene i 2010 forbundet med å forberede heving av vraket av ubåten U-864 utenfor Fedje er foreløpig anslått til 630 mill. kroner. Det legges til grunn en reduksjon i utgiftene mot slutten av perioden. Regjeringen vil etter nødvendig kvalitetssikring av prosjektgjennomføring, risiko og kostnader komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Arbeidet med å fjerne vraket av krysseren «Murmansk» i Hasvik kommune er igangsatt i 2009. Det foreslås bevilget 106,5 mill. kroner til dette arbeidet i 2010. Fjerningen av vraket vil etter planen avsluttes i 2011 og utgiftene i årene deretter reduseres med 106,5 mill. kroner fra forslaget i 2010-budsjettet.

Oljevernutstyr

I Kystverkets levetidsanalyse for oljevernutstyr fra 2006 er det anslått et samlet behov for utskifting og oppgradering av oljevernutstyr på om lag 325 mill. kroner i perioden 2006-2010 for å komme opp på anbefalt beredskapsnivå. Med budsjettforslaget for 2010 oppfyller Regjeringen fullt ut Kystverkets anbefalinger. Det legges til grunn at man fra og med 2011 reduserer de ekstraordinære bevilgningene til oljevernutstyr med om lag 90 mill. kroner fra forslaget i 2010-budsjettet.

Vegutbygging i Bjørvika

I forhold til forslag til bevilgning i Gul bok 2010 viser en gjennomgang av finansieringsplanen at bevilgningsbehovet, basert på gjeldende kostnadsanslag, vil være 105 mill. kroner lavere i 2011 og 190 mill. kroner lavere i 2012. Behov for midler etter 2012 er forutsatt dekket med bompenger.

Tilskudd til Avinors regionale flyplasser

For å bidra til at Avinor AS kan gjennomføre nødvendige sikkerhetsinvesteringer, foreslår Regjeringen som et ekstraordinært tiltak, et éngangs investeringstilskudd på 50 mill. kroner til Avinors regionale flyplasser i 2010.

Statens Pensjonskasse

Det forventes en økning i utgiftene under Statens Pensjonskasse på om lag 1,5 mrd. kroner fram mot 2013. Utgiftene øker som følge av forventet vekst i utgiftene til både alderspensjoner og AFP-pensjoner.

Tilpasning til pensjonsreformen i SPK (PERFORM)

Det forventes en reduksjon i utgiftene til PERFORM-prosjektet fram til 2013. Prosjektet skal tilpasse IKT-systemene i Statens Pensjonskasse til pensjonsreformen som skal tre i kraft 1.1.2011.

Byggeprosjekter

Framskrivingen av videreføring og igangsetting av byggeprosjekter hos Statsbygg viser reduserte utgifter på om lag 0,9 mrd. kroner fra 2010 til 2013. Fra 2010 til 2011 øker utgiftene noe som følge av at det er foreslått startbevilgning til flere nye prosjekter i 2009. Utgiftsreduksjonen fra 2012 skyldes hovedsakelig at en rekke prosjekter forventes faset ut etter hvert som byggeprosjektene ferdigstilles. Utgiftene til byggeprosjekter utenfor husleieordningen forventes å synke med om lag 0,7 mrd. kroner i samme periode.

Klimakvotekjøp

Regjeringen legger opp til at det i perioden 2008-2012 kjøpes om lag 30 mill. klimakvoter. Gitt gjeldende antagelser om blant annet pris og leveringsusikkerhet, ligger det an til at bevilgningen kan holdes uendret i årene 2010-2012. Gitt gjeldende fullmakt til å inngå avtaler med levering etter 2012 for inntil 1000 mill. kroner, kan det anslås et bevilgningsbehov på 200 mill. kroner basert på vedtatte fullmakter. Utgiftene fra 2013 og fremover er usikre og avhenger blant annet av utfallet av de internasjonale klimaforhandlingene.

Renteutgifter i forbindelse med økte fondsavsetninger

I forbindelse med de økte fondsavsetningene til Fondet for forskning og nyskaping og Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering vil staten få økte netto renteutgifter. Disse føres på Finansdepartementets budsjett. Avkastningen på fondene og de tilhørende renteutgiftene tilsvarer renten på 10-års statsobligasjoner.

Skatteetaten

Investeringsprosjekter som fullføres og éngangsutgifter som trekkes ut, medfører en reduksjon på rundt 250 mill. kroner i løpet av perioden 2011-2013.

Norske styrker i utlandet

Tre av Forsvarets utenlandsoperasjoner avsluttes etter planen i 2010, noe som medfører en bevilgningsnedgang på 330 mill. kroner fra 2010 til 2011. Det gjelder feltsykehuset i Tsjad (200 mill. kroner), helikopterbidraget i Afghanistan (105 mill. kroner), og fregattoperasjonen utenfor Somalia (25 mill. kroner).

CO₂-håndtering

Regjeringens budsjettforslag for CO₂-håndtering i 2010 innebærer blant annet bevilgninger til testsenter på Mongstad (TCM) og planlegging av fullskala CO₂-renseanlegg tilknyttet kraftvarmeverket på Mongstad. Staten eier 77,56 prosent av testsenteret, StatoilHydro eier 20 prosent og Shell 2,44 prosent. Det anslås at testsenteret vil kreve statlige bevilgninger på 700 mill. kroner i 2011, og deretter lavere utgifter etter at senteret er bygget. Eventuelle kostnader ved bygging av fullskala CO₂-renseanlegg på Mongstad fremkommer ikke av tabellen, da endelig investeringsbeslutning om bygging av anlegget ikke er tatt, jf. omtale i pkt. 10.5 nedenfor.

Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering

Regjeringen foreslår å øke fondskapitalen i Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering med 5 mrd. kroner i tråd med tidligere varslet opptrapping. Dette vil føre til økte bevilgninger på om lag 200 mill. kroner til tiltak for fornybar energi og energieffektivisering fra og med 2011.

Inntekter

På inntektssiden er det vesentlig færre poster som endrer seg utover i perioden. Inntektene går ned med 0,5 mrd. kroner fra 2010 til 2011. Etter det forventes det en moderat ytterligere inntektsreduksjon de neste to årene. Skatter og avgifter er ikke medregnet i tallene.

Utbytte Statkraft

I framskrivingene av utbytter under kap. 5656, post 85 på Nærings- og handelsdepartementets budsjett nedjusteres inntektene med 310 mill. kroner for årene 2011-2013. Dette skyldes at det for Statkraft teknisk legges til grunn et utbytte på 78 prosent av utbyttegrunnlaget, mens det for 2010 er budsjettert med et utbytte på 85 pst. av utbyttegrunnlaget for 2009. For nærmere omtale av utbyttet fra Statkraft vises det til omtale av kapittel 5656, post 85, i Prop. 1 S (2009-2010) for Nærings- og handelsdepartementet.

Fondsavsetninger

Kunnskapsdepartementet og Olje- og energidepartementet får økte inntekter som følge av forslag om økte fondsavsetninger i 2010-budsjettet og enkelte andre forhold. Dette utgjør til sammen om lag 0,4 mrd. kroner og motsvares av økte renteutgifter og økte tilskudd til forskning og økte utgifter til tiltak for fornybar energi, jf. omtale ovenfor.

Kommunalbanken

Basert på bankens resultat for 2009 foreslås det et ekstraordinært utbytte fra Kommunalbanken på 200 mill. kroner i 2010. I perioden 2011-2013 er det lagt til grunn at utbyttet skal være i tråd med den langsiktige utbyttepolitikken. På denne bakgrunn reduseres utbyttet fra Kommunalbanken med 127 mill. kroner i 2011, 119 mill. kroner i 2012 og 109 mill. kroner i 2013, sammenliknet med budsjettforslaget for 2010.

Utbytte Avinor AS

I St.meld. nr. 48 (2008-2009) signaliseres en ny utbyttepolitikk for Avinor fra og med 2010, der det legges til grunn en forventning om 50 pst. utbytte fra selskapet de neste tre til fem årene. Det konkrete utbyttet skal likevel fastsettes hvert år, og det skal tas hensyn til de spesielle utfordringene Avinor står overfor. For å bidra til at Avinor kan gjennomføre nødvendige sikkerhetsinvesteringer foreslår Regjeringen, som et éngangstiltak, at det ikke tas utbytte fra selskapet i 2010.

Oppdrettskonsesjoner

Regjeringen mener at det er rom for en moderat vekst i lakseoppdrettsnæringen i 2010, og foreslår at veksten tas ut ved å øke kapasiteten for eksisterende tillatelser. Det vil bli gitt tilbud om fem prosent økt maksimal tillatt biomasse (MTB) på konsesjonsnivå mot vederlag. Vederlaget er anslått å gi staten en inntekt på 360 mill. kroner i 2010. I påfølgende år legges det derfor til grunn en reduksjon på 360 mill. kroner i forhold til forslaget i 2010-budsjettet.

Tilbakeføringer GIEK

Det største debitorlandet i slutten av 2008 var Elfenbenskysten, tett etterfulgt av Pakistan. Polen har vært et av de største debitorlandene, men har tilbakebetalt siste rest av gjeld i 2009. Fra 2010 vil Norge få betaling kun fra fire land (Pakistan, Indonesia, Serbia og Egypt). Innbetalingene forventes å være små i de kommende årene.

10.5 Større planer og satsinger mv. som ikke inngår i budsjettframskrivingene

I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser av vedtak som er innarbeidet i Regjeringens budsjettforslag til Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte av disse målsetningene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes Kulturløftet, Omsorgsplan 2015, CO₂-håndtering på Kårstø og Mongstad, klimameldingen, Nasjonal transportplan 2010-2019, Forsvarets langtidsplan og tiltak for barnehager, jf. nærmere omtale nedenfor.

Videre er det også lagt til grunn at kommunesektorens inntekter og overføringene til helseforetakene videreføres reelt uendret fra 2010. I perioden 2005-2009 har den gjennomsnittlige årlige inntektsveksten til kommunene vært på om lag 3,1 pst., mens det har vært en reell aktivitetsvekst i helseforetakene for aktivitet omfattet av ordningen med innsatsstyrt finansiering på knapt 1 1/2 pst. per år, jf. årsrapport fra Beregningsutvalget for spesialisthelsetjenesten 2009. En reell, årlig inntektsvekst på 1 pst. for kommunene og helseforetakene vil medføre økte utgifter på om lag 4 mrd. kroner per år.

Regjeringen vil videreføre maksimalprisen for foreldrebetaling i barnehager nominelt uendret inntil prisen er redusert til 1750 kroner (2005-kroner). Tidspunkt for måloppnåelse og nivået på årlige bevilgninger vil blant annet avhenge av prisstigningen. Det er bare budsjettkonsekvenser som følger av den nominelle videreføringen fra 2009 til 2010 som inngår i budsjettframskrivingene.

Vedtatte endringer i §14 i barnehageloven, jf. Innst. O. nr. 103 (2008-2009), innebærer at godkjente ikke-kommunale barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager når det gjelder offentlig tilskudd. Regjeringen tar sikte på å oppnå likeverdig behandling i løpet av en periode på 5 år fra og med budsjettet for 2010. Det er bare opptrappingen i budsjettet for 2010 som inngår i budsjettframskrivningene.

Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, avtale med KS om kvalitetsutvikling i kommunene og satsing på omsorgsforskning. I 2008 ble det opprettet et nytt investeringstilskudd for sykehjemsplasser og omsorgsboliger med heldøgns helse- og omsorgstjeneste. I 2008 og 2009 er det bevilget midler til å kunne gi tilsagn om investeringstilskudd til 3 500 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Regjeringen foreslår at det i 2010 skal kunne gis tilsagn til 2 500 sykehjemsplasser og omsorgsboliger gjennom tilskuddsordningen. Det legges til grunn en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008- 2015.

Regjeringen arbeider i samarbeid med StatoilHydro for at det skal etableres et fullskala CO₂-fangstanlegg i tilknytning til kraftvarmeverket på Mongstad (Mongstad Steg 2). Basert på planleggings- og forberedelsesarbeidet som er utført til nå, legges det til grunn at det skal arbeides videre med sikte på å realisere et aminbasert CO₂-fangstanlegg på en av kraftvarmeverkets to gassturbiner så raskt som mulig. Parallelt med dette arbeidet skal det etter planene foretas en vurdering av om det vil være mulig å gjennomføre såkalt røykgassirkulering på turbinene i kraftvarmeverket. Regjeringen foreslår en bevilgning på 760 mill. kroner til planleggings- og forberedelsesarbeid med Mongstad Steg 2 i 2010. Det er knyttet stor usikkerhet til statens framtidige utgifter til CO₂-fangstanlegg på Mongstad. Erfaringene fra CO₂-håndteringsprosjekter hittil tilsier at kostnadene ved bygging av et slikt anlegg vil bli store.

I vedtatt langtidsplan for Forsvaret for perioden 2009-2012, jf. St.prp. nr. 48 (2007-2008) er det lagt til grunn at forsvarsbevilgningene i perioden skal økes med 800 mill. kroner sammenlignet med budsjettet for 2008. 400 mill. kroner av denne økningen ble gjennomført i statsbudsjettet for 2009. Regjeringen foreslår en økning på ytterligere 100 mill. kroner i budsjettforslaget for 2010. Regjeringen vil komme tilbake til den videre oppfylling av langtidsplanens bevilgningsforutsetninger i budsjettforslagene for de etterfølgende år.

Partene i klimaforliket er enige om at Norge er beredt til å trappe opp innsatsen for tiltak mot avskoging i utviklingsland til om lag 3 mrd. kroner årlig. I forslaget til statsbudsjett er det lagt opp til å øke bevilgningene til klima- og skogsatsingen fra 1,5 mrd. kroner i 2009 til drøyt 2,1 mrd. kroner i 2010. Den videre opptrappingen av bevilgningene til klima- og skogsatsingen i årene framover vil være avhengig av den økonomiske utviklingen og budsjettsituasjonen.

Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. En jevn opptrapping av Kulturløftet fram til 2014 tilsier isolert sett at bevilgningene til kulturformål årlig økes med om lag 240 mill. kroner. Anslaget er basert på at statsbudsjettets utgifter videreføres reelt uendret fra 2010.

Det foreslås nå en generell og rammestyrt ordning for merverdiavgiftskompensasjon for frivillig sektor som skal inngå i beregningen av Kulturløftet. Ordningen trer i kraft 1. januar 2010 og skal trappes opp med 1 mrd. kroner fram til 2014.

I St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019 (NTP) framgår økonomiske rammer for Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket for perioden 2010-2019. I 2010 foreslår Regjeringen bevilgninger til NTP-formål på til sammen 22,5 mrd. kroner. Gjennomsnittsbevilgninger i perioden 2010-2013 i tråd med rammene som ble varslet i NTP, innebærer bevilgninger til NTP-formål som i gjennomsnitt er om lag 3,6 mrd. kroner høyere i årene 2011-2013 enn i budsjettforslaget for 2010.

I tillegg er det på en rekke andre områder varslet økt innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.

Omtalen ovenfor viser at oppfølging av disse satsingene i tråd med målsettingene, samlet sett vil kreve betydelige bevilgningsøkninger. Tallene som er presentert i dette kapitlet og omtalen av handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt i Meld. St. 1 (2009-2010) Nasjonalbudsjettet 2010, viser at handlingsrommet i budsjettpolitikken er svært begrenset som følge av at oljepengebruken i 2010 er kommet opp på et høyt nivå, og at hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene trekker i retning av at bruken av oljeinntekter bør bringes tilbake til 4-prosentbanen etter hvert som veksten i økonomien tar seg opp igjen. Det innebærer at det vil bli svært krevende å følge opp de politiske målsettingene om økt innsats på ulike områder i perioden 2011-2013.